Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2010:ARR.201.449 (2010-03-02)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 201.449 van 2 maart 2010 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Bouwvergunningen en gemengde vergunningen
Beslissing : Verwerping Samenvoeging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 201.449 van 2 maart 2010
in de zaken A. 168.548/X-12.614 (I)
en A. 168.876/X-12.635 (II).
In zake:
I. + II.
de n.v. GEBROEDERS SIMONS
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Thomas Eyskens
kantoor houdend te 1000 BRUSSEL
Keizerslaan 3
bij wie woonplaats wordt gekozen
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Walter Vermeulen
kantoor houdend te 2000 ANTWERPEN
Bredestraat 4
tegen:
I. + II.
de deputatie van de provincieraad van ANTWERPEN
--------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
1.
Het beroep, ingesteld op 12 december 2005, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van 8 september 2005 van de bestendige deputatie
van de provincieraad van Antwerpen waarbij het beroep van de verzoekende partij
ingesteld tegen het besluit van 10 december 2004 van het college van burgemeester
en schepenen van de stad Antwerpen houdende weigering van de vergunning tot het
regulariseren van containers op een perceel gelegen te Antwerpen,
Antwerpsebaan 220, kadastraal bekend sectie C, nr. 79/g3, niet wordt ingewilligd
en geen vergunning wordt verleend (zaak A. 168.548).
Het beroep, ingesteld op 23 december 2005, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van 8 september 2005 van de bestendige deputatie
van de provincieraad van Antwerpen waarbij het beroep van de verzoekende partij
ingesteld tegen het besluit van 10 december 2004 van het college van burgemeester
en schepenen van de stad Antwerpen houdende weigering van de vergunning tot het
afbreken van een bestaande (betonplaten) berging en het bouwen van een nieuwe
X-12.614-12.635-1/16
berging en stockageruimte op een perceel gelegen te Antwerpen, Antwerpsebaan,
kadastraal bekend sectie C, nr. 79/g3, niet wordt ingewilligd en geen vergunning
wordt verleend (zaak A. 168.876).
II. Verloop van de rechtspleging
2.
De verwerende partij heeft in beide zaken een memorie van
antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft in beide zaken een memorie van
wederantwoord ingediend.
Adjunct-auditeur Pierrot T’Kindt heeft een verslag opgesteld in
beide zaken.
De verzoekende partij heeft in beide zaken een verzoek tot
voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 22 januari 2010.
Staatsraad Stephan De Taeye heeft in beide zaken verslag
uitgebracht.
Advocaat Thomas Eyskens, die in beide zaken verschijnt voor de
verzoekende partij, is gehoord.
Adjunct-auditeur Pierrot T’Kindt heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.
De rechtsvoorganger van de verzoekende partij, de p.v.b.a.
Gebroeders Simons, verwerft bij notariële akte van 2 augustus 1985 het terrein
X-12.614-12.635-2/16
gelegen te Antwerpen, Antwerpsebaan 220, thans kadastraal bekend sectie C,
nummer 79/g3.
Het voormelde terrein is overeenkomstig het bij koninklijk besluit
van 3 oktober 1979 vastgestelde gewestplan Antwerpen gelegen in woongebied.
Een gedeelte van het terrein is tevens gelegen binnen de
omschrijving van een op 13 juli 1979 door het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen verleende verkavelingsvergunning. Lot 2 van de
verkaveling stemt namelijk overeen met het onder nr. 1 van de voormelde koopakte
omschreven “perceel bouwgrond”. Het in dezelfde akte onder kooplot nr. 2
omschreven “perceel hofgrond” valt daarentegen buiten de verkaveling. Voor het
overige bestaat de verkaveling uit een lot 1 dat toebehoort aan en bebouwd is door
de eigenaars van het terrein gelegen aan de Antwerpsebaan 218, met huidige
kadastrale omschrijving sectie C, nummer 79/r2.
4.
Bij de meer vermelde koopakte is ook een conventionele
erfdienstbaarheid van overgang (“servitudewegenis”) gevestigd ten laste van het
voormelde “perceel bouwgrond” (kooplot 1) en dit ter ontsluiting van de tuinen van
de woningen gelegen aan de Antwerpsebaan nrs. 228, 230 en 232 naar de
Antwerpsebaan, van de achterliggende garage van de woning gelegen aan de
Antwerpsebaan nr. 234 en van het voormelde “perceel hofgrond” (kooplot 2) naar
de Antwerpsebaan.
5.
Op 8 september 1986 verkrijgt de rechtsvoorgangster van de
verzoekende partij van het college van burgemeester en schepenen van de stad
Antwerpen een vergunning voor “het bouwen van een magazijn voor materiaal van
een aannemer van kleine openbare werken” op het onder randnummer 3 vermelde
terrein.
Luidens dit besluit heeft het betrekking op “een perceel gelegen
op de achtergronden Antwerpsebaan”, dat “niet gelegen is binnen het gebied van een
behoorlijk vergunde verkaveling”. De vergunning wordt onder meer afhankelijk
gesteld van de voorwaarde van aanleg van “een groenscherm van 3 m”, uit te voeren
“rondom, bij de perceelsgrens”.
6.
Bij besluit van 21 september 2000 verleent de bestendige
deputatie van de provincieraad van Antwerpen aan de verzoekende partij een
vergunning voor het “bouwen (van) kantoor- en bergruimte naast/tegen (een)
best(aande) hangaar” op het onder randnummer 3 vermelde terrein.
X-12.614-12.635-3/16
Ook dit besluit bevat de vermelding dat “het terrein niet gelegen
is (...) binnen een vergunde verkaveling”.
7.
De bij de voormelde besluiten van 8 september 1986 en
21 september 2000 vergunde gebouwen bevinden zich aan voornamelijk de
rechterzijde (richting Antwerpsebaan) van het onder randnummer 3 vermelde
terrein.
8.
In de periode volgend op het nemen van de voormelde
vergunningsbesluiten gaat de verzoekende partij aan de linkerzijde van haar terrein,
over tot de bouw, zonder de vereiste vergunning, van drie prefabcontainers (in
lichtgrijze metalen geprofileerde platen met wit aluminium schrijnwerk), die
gebruikt worden als eetplaats (6m op 6m) en sanitaire ruimte (3,5 m op 2,45 m) voor
haar personeel. Naast deze containers, op de linkerperceelgrens, wordt, eveneens
zonder de vereiste vergunning, een berging in betonplaten opgericht.
9.
Op 4 september 2002 dient de verzoekende partij een aanvraag in
tot regularisatie van de onder randnummer 8 vermelde werken, die bij besluit van
26 februari 2003 van het college van burgemeester en schepenen van de stad
Antwerpen wordt afgewezen.
10.
De verzoekende partij dient vervolgens twee aanvragen in.
Enerzijds dient zij op 24 augustus 2004 (datum van het ontvangstbewijs) bij het
college van burgemeester en schepenen van de stad Antwerpen een aanvraag in tot
regularisatie van de bestaande containers. Anderzijds dient zij bij datzelfde college
op 25 augustus 2004 (datum van het ontvangstbewijs) een vergunningsaanvraag in
voor de vervanging (na afbraak) van de (bestaande) berging en voor de bouw van
een stockageruimte in het verlengde van de nieuwe berging.
Geen van de voormelde aanvragen wordt onderworpen aan het
advies van de gemachtigde ambtenaar, omdat het betrokken terrein wordt geacht te
zijn gelegen binnen een nog geldende verkavelingsvergunning.
11.
De plaatsing van de containers en van de berging geeft op 15 juni
2004 aanleiding tot het opstellen van een proces-verbaal wegens
stedenbouwrechtelijke inbreuken.
X-12.614-12.635-4/16
Op 10 december 2004 beslist het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen de onder randnummer 10 vermelde aanvragen te
weigeren. Tegen deze weigeringsbesluiten dient de verzoekende partij op 13 januari
2005 een administratief beroep in bij de bestendige deputatie van de provincieraad
van Antwerpen.
13.
Op 8 september 2005 weigert de bestendige deputatie van de
provincieraad van Antwerpen de stedenbouwkundige vergunning voor het
regulariseren van de containers op het onder randnummer 3 vermelde perceel.
Dit is het bestreden besluit in de zaak sub I.
Eveneens op 8 september 2005 weigert de bestendige deputatie
van de provincieraad van Antwerpen de stedenbouwkundige vergunning voor het
afbreken van een bestaande (betonplaten) berging en het bouwen van een nieuwe
berging en stockageruimte op het onder randnummer 3 vermelde perceel.
Dit is het bestreden besluit in de zaak sub II.
IV. Samenhang
14.
De beroepen zijn dermate verknocht dat het in het raam van een
goede rechtsbedeling past de zaken samen te voegen.
V. Ontvankelijkheid van de beroepen
De aangevoerde excepties
15.
De verwerende partij voert in haar memorie van antwoord in de
zaken sub I en sub II een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep aan
omdat de middelen onontvankelijk zijn. De verwerende partij betoogt in dit verband
dat de verzoekende partij voor de Raad van State plots een totaal ander standpunt
inneemt dan ten tijde van de tegen de weigeringsbesluiten van 10 december 2004
van het college van burgemeester en schepenen van de stad Antwerpen ingestelde
administratieve beroepen. De verzoekschriften zouden volledig zijn geredigeerd
vanuit het standpunt dat de verkaveling sedert 1986 als onbestaande te beschouwen
is, terwijl voorheen als het ware het onderste uit de kan werd gehaald om aan te
tonen dat de aanvraag voldoet aan de verkaveling. Eén van de argumenten van de
verzoekende partij in de administratieve beroepsprocedure kwam er immers op neer
dat de redenering in eerste aanleg met betrekking tot de berekening van de
X-12.614-12.635-5/16
oppervlakte ten aanzien van de totale perceeloppervlakte in functie van de
10%-norm volgens de verkaveling niet opgaat, respectievelijk “omdat de containers
(eetplaats + sanitair voor personeel) geen ‘bergplaats’ zijn, zoals bedoeld in die
norm. Meer nog, (...) argumenteerde (beroeper) dat de aanvraag afzonderlijk (los
van deze met betrekking tot het afbreken en vervangen van de bergruimte en
stockageruimte) aan kwestieus voorschrift uit de verkaveling voldoet” (in de zaak
sub I) en omdat “de berging en de stockageruimte, los van de containers (eetplaats
- saniair voor personeel), aan het kwestieus voorschrift uit de verkaveling voldoen”
(in de zaak sub II). Dit terwijl het in de huidige procedures tot nietigverklaring
nochtans nog steeds om dezelfde partij, bijgestaan door dezelfde advocaat, gaat.
Beoordeling
De omstandigheid dat de verzoekende partij in haar
annulatieberoep een middel ontwikkelt dat, in welke mate ook, afwijkt van een
juridisch standpunt dat zij eerder in de administratieve beroepsprocedure heeft
ontwikkeld, heeft geenszins de onontvankelijkheid van dit middel of het
annulatieberoep tot gevolg.
De excepties zijn ongegrond.
VI. Onderzoek van de middelen in de zaken sub I. en II.
A. Eerste middel in de beide zaken
Uiteenzetting van het middel
17.
De verzoekende partij roept in een eerste middel de schending in
van de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke
motivering van de bestuurshandelingen (hierna : de motiveringswet), van het
materieel motiveringsbeginsel, en van het zorgvuldigheidsbeginsel, het
rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel als algemene beginselen van
behoorlijk bestuur :
“Doordat, eerste onderdeel, het administratief beroep wordt geweigerd
omdat de aanvraag in strijd is met de voorschriften van de
verkavelingsvergunning dd. 13 juli 1979 waarvan verzoekende partij impliciet
doch zeker en met instemming van het bestuur afstand heeft gedaan, toch
minstens waaraan onder dezelfde omstandigheden zij heeft verzaakt,
Terwijl, het bestuur een vergunningsaanvraag op grond van de strijdigheid
met de voorschriften van een verkavelingsvergunning énkel mag weigeren,
X-12.614-12.635-6/16
voor zover vaststaat dat, voor wat betreft het perceel waarop de aanvraag
betrekking heeft, niet van deze verkavelingsvergunning afstand is gedaan noch
eraan is verzaakt;
En doordat, tweede onderdeel, de bestreden beslissing poneert dat de
verkavelingsvergunning dd. 13 juli 1979 niet is vervallen,
Terwijl, de overheid verplicht is om zorgvuldig te werk te gaan bij de
(vormelijke) voorbereiding van de beslissing en er voor moet zorgen dat de
feitelijke en juridische aspecten van het dossier deugdelijk geïnventariseerd en
gecontroleerd zijn, zodat de overheid met kennis van zaken kan beslissen, en
de betrokken belangen zorgvuldig inschat en afweegt, derwijze dat particuliere
belangen niet nodeloos worden geschaad,
En terwijl, elke administratieve akte met een individuele strekking die
uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor een
bestuurde uitdrukkelijk moet worden gemotiveerd,
En terwijl, in de akte de juridische en de feitelijke overwegingen moeten
worden vermeld die aan de beslissing ten grondslag liggen, en de opgelegde
motivering daarbij afdoende moet zijn,
En terwijl, het bestuur dat in zijn besluitvorming afwijkt van wat het
voordien steeds heeft aanvaard, te dezen de impliciet maar zekere afstand van
de verkavelingsvergunning voor het bedoelde perceel, minstens de verzaking
eraan, hiervoor uitdrukkelijk de afdoende motieven moet vermelden en niet kan
volstaan met de nietszeggende en terzake niet dienende verwijzing naar het niet
vervallen karakter van die verkavelingsvergunning.
TOELICHTING - EERSTE ONDERDEEL
(...) Als weigeringsgrond haalt de bestendige deputatie aan, de strijdigheid
van de stedenbouwkundige aanvraag met de voorschriften van de
verkavelingsvergunning dd. 13 juli 1979.
Volgens verzoekende partij is de vraag of deze verkavelingsvergunning al
dan niet vervallen is allerminst aan de orde, nu blijkt dat zij van deze
verkavelingsvergunning zoniet uitdrukkelijk afstand heeft gedaan, er dan
minstens aan heeft verzaakt.
Derhalve kan de verkavelingsvergunning (of haar voorschriften) geen
rechtsgeldige grondslag vormen voor de weigering van de aanvraag, en zou de
aanvraag moeten worden getoetst aan het gewestplanvoorschrift en de goede
ruimtelijke ordening, wat niet, minstens niet afdoende, is geschied.
(...) Op grond van de stukken waarover verzoekende partij beschikt, betreft
deze verkaveling een zgn. kleine verkaveling.
De verkaveling bestaat uit twee loten : enerzijds het (intussen met een
woning bebouwde) verkavelingslot 1 (Antwerpsebaan nr. 218), en anderzijds
het verkavelingslot 2 (waarvan verzoekster eigenares is (Antwerpsebaan
nr. 220).
(...) Geen enkele wettelijke bepaling verzet er zich tegen dat de persoon tot
wie de voorschriften van de verkavelingsvergunning zich richten, hiervan
afstand doet. Er valt niet in te zien waarom hierover anders zou moeten worden
geoordeeld in geval van de verzaking aan de verkavelingsvergunning.
Met afstand bedoelt verzoekende partij dat het gaat om een uitdrukkelijke
wilsuiting, terwijl de verzaking geschiedt door een handeling die niet anders
kan worden begrepen dan een impliciete maar zekere wilsuiting om niet langer
onderworpen te zijn aan de verkavelingsvergunning.
Verzoekende partij verzoekt Uw Raad dan ook niet om (ongeschreven)
algemene rechtsbeginselen contra legem toe te passen.
(...) Uw Raad heeft principieel bevestigd dat men afstand kan doen van een
verkavelingsvergunning
Volgens het Hof van Cassatie heeft de afwezigheid van enige wettelijke
bepaling omtrent de eenzijdige afstand van de uit een verkavelingsvergunning
verkregen rechten niet tot gevolg dat de verkrijger het recht moet worden
X-12.614-12.635-7/16
ontzegd om zodanige afstand te doen, zij het dat daarbij niet de rechten van
derden en de taak van het bestuur worden miskend.
Uw Raad heeft deze rechtspraak meermaals bevestigd.
(...) Niets verzet zich ertegen dat afstand wordt gedaan van een deel van de
verkavelingsvergunning.
Het tegendeel kan men ook niet afleiden uit het arrest MERCIER. In dit
arrest heeft Uw Raad overwogen dat geen gehele afstand kon worden gedaan
van een verkavelingsvergunning waarvan een lot reeds was gebouwd (in
overeenstemming met deze verkavelingsvergunning). Uit het arrest MERCIER
valt dus geen leer te trekken op het vlak van een gedeeltelijke afstand van een
verkavelingsvergunning. Verzoekende partij stelt daarbij vast dat het arrest
MERCIER geen navolging heeft gekend in de rechtspraak van Uw Raad.
VEKEMAN bevestigt dat ‘niet goed valt in te zien waarom ook later van een
verkaveling niet zou mogen worden afgezien, indien de eigenaars van alle
percelen, gebouwde en ongebouwde, daarmee instemmen’. (In de zaak sub II:
“Dit lijkt Uw Raad ook te hebben aanvaard in het arrest FORTEMPS (...)”).
(...) Geen wetsbepaling voorziet in een procedure voor het doen van de
afstand.
Volgens een bepaalde rechtspraak zou dienaangaande volstaan wat volgt :
‘Overwegende dat het betoog van de tussenkomende partij, voor zover
hierbij wordt aangevoerd dat verzoekster of haar vader gedeeltelijk
afstand zou hebben gedaan van de verkavelingsvergunning, in de eerste
plaats afstuit op de regel dat afstand niet kan worden verondersteld; dat
ook al bestaat er enige onduidelijkheid omtrent de vraag of de houder
van de verkavelingsvergunning van plan was te eisen dat die ook zou
worden toegepast op de percelen 7, 8 en 9, uit geen enkele handeling
met zekerheid blijkt dat de houder van die vergunning afstand ervan
heeft willen doen; dat een verkavelingsvergunning voorts een handeling
is met een verordenende waarde en één van de middelen waarmee voor
een goede plaatselijke aanleg gezorgd kan worden, en een permissieve
akte, die ten gunste van de vergunninghouder rechten doet ontstaan
waarvan de laatstgenoemde vrij gebruik maakt; dat, ook al hoefde de
bevoegde administratieve overheid, namelijk het college van
burgemeester en schepenen, de afstand niet met inachtneming van
welbepaalde vormvoorschriften goed te keuren, zulk een afstand
evenwel moet geschieden onder zodanige voorwaarden dat de
rechtspositie van de bewuste percelen zonder de minste
dubbelzinnigheid kan worden bepaald, wat op zijn minst betekent dat
het college van burgemeester en schepenen van de afstand op de hoogte
moet worden gebracht en het daarvan akte neemt, en zo nodig andere
maatregelen neemt met het oog op de goede plaatselijke aanleg; dat in
het onderhavige geval niet wordt aangevoerd dat het college van
burgemeester en schepenen op de hoogte is gebracht van een eventuele
afstand; dat niet kan worden geoordeeld dat die afstand vaststaat;’
(...) Al heeft het vereiste dat het college van burgemeester en schepenen
‘akte neemt’ van de uitdrukkelijk geformuleerde afstand geen rechtsgrond, deze
discussie is eigenlijk zonder praktische relevantie nu verzoekende partij
minstens heeft verzaakt aan de verkavelingsvergunning. Voor zover een bestuur
al akte dient te nemen van een afstand (wat niet het geval is nu hiervoor de
rechtsgrond ontbreekt), valt niet in te zien waarom dit ook zou gelden in geval
van verzaking.
Uit vaste rechtspraak (in milieuzaken) van Uw Raad blijkt dat de ‘verzaking’
aan een vergunning geen kwestie is waarvan het bestuur akte moet nemen.
Meer in het bijzonder stelt Uw Raad dat het loutere feit van het indienen van
een vergunningsaanvraag tot gevolg heeft dat het voorwerp van de aanvraag
waarvan de weigering wordt bestreden voor Uw Raad, onmogelijk kan worden
X-12.614-12.635-8/16
gerealiseerd (in geval van een eventueel rechtsherstel), omdat het voorwerp van
de nieuwe aanvraag niet cumulatief kan worden gerealiseerd met dat van de
bestreden beslissing. Uit de onmogelijkheid van een cumulatieve
verwezenlijking, leidt Uw Raad af dat wordt verzaakt aan de eerste vergunning.
Of het bestuur hiervan akte heeft genomen, is van geen tel. Het spreekt daarbij
voor zich dat een verzaking niet uitdrukkelijk gebeurt.
In stedenbouwzaken heeft Uw Raad beslist dat in geval de titularis van een
stedenbouwkundige vergunning deze niet uitvoert, maar een nieuwe procedure
volgt waarop een nieuwe vergunning wordt uitgereikt die wél wordt uitgevoerd,
dan houdt het indienen van de nieuwe aanvraag de verzaking aan de eerste
vergunning in. Deze rechtspraak gaat ervan uit dat de wilsuiting op het ogenblik
van de tweede aanvraag van belang is, en niet de vraag of die wilsuiting zoals
die blijkt uit de aanvraag, ook effectief leidt tot een positieve of negatieve
beslissing. In elk geval is er geen sprake van enig vereiste van een akteneming.
(...) Deze rechtspraak van Uw Raad die verzoekende partij aanhaalt, leidt tot
twee vaststellingen van belang voor onderhavige zaak.
Vooreerst kan de loutere indiening van een aanvraag een impliciete doch
zekere uiting zijn van de wil om te verzaken aan een bestaand
vergunningsbesluit. A fortiori geldt dit wanneer men een nieuwe vergunning
verkrijgt die niet cumulatief kan worden uitgevoerd ten opzichte van (het
voorwerp van) een vorige vergunning.
Een stedenbouwkundige vergunning die wordt goedgekeurd na een
verkavelingsvergunning, en waarvan het voorwerp niet cumulatief kan worden
uitgevoerd met dat van een verkavelingsvergunning, kan derhalve ook worden
beschouwd als de verzaking aan die verkavelingsvergunning. Men kan zich
trouwens moeilijk inbeelden op welke wijze de wilsuiting zoals die blijkt uit die
stedenbouwkundige aanvraag anders kan worden begrepen dat het
noodzakelijkerwijze willen verzaken aan de verkavelingsvergunning.
Ten tweede is er in deze rechtspraak geen sprake van enige akteneming, om
de eenvoudige reden dat hiervoor geen wettelijke grondslag bestaat. Er valt niet
in te zien waarom hierover anders zou kunnen worden geoordeeld wanneer het
gaat over de verzaking aan een verkavelingsvergunning.
Dit geldt des te meer nu, wat betreft de vervalregeling van een
verkavelingsvergunning, moet vastgesteld worden dat de procedure hiervoor
weliswaar wettelijk is bepaald, maar dat de niet naleving ervan het verval
helemaal niet voorkomt.
De vervalregeling voor een zgn. kleine verkaveling, vereist principieel wel
dat het college, en eventueel de gemachtigde ambtenaar het verval van de
verkaveling in een proces-verbaal ‘constateert’ en mededeelt aan de
verkavelaar, maar het gegeven dat het college noch de gemachtigde ambtenaar
het verval in een proces-verbaal hebben vastgesteld, verhindert niet dat het
verval intreedt. Zo’n P.V. is enkel declaratief maar niet constitutief van rechten.
Er valt niet in te zien waarom hierover anders moet worden geoordeeld in geval
van een verzaking of afstand.
(...) De wijze waarop het bestuur vanaf 1986 het stedenbouwkundig beleid
voor verzoeksters’ perceel en de omliggende percelen heeft gevoerd, getuigt
van een stedenbouwkundige opvatting die kennelijk onverzoenbaar is ten
opzichte van wat in 1979 door de verkavelingsvergunning werd beoogd.
Zo loopt er over verzoeksters’ perceel een servitudeweg die dienstig is voor
de toegang tot meerdere omliggende percelen. Hieruit valt af te leiden dat het
ruimtelijk ordeningsbeleid van het bestuur in dit gebied vanaf 1986 impliciet
maar zeker gericht is op het behoud en het respecteren van deze servitudeweg,
en derhalve impliciet maar zeker de aanvaarding inhoudt van de uitdrukkelijke
wens van verzoekende partij (zoals tot uiting gekomen in de
vergunningsaanvraag in 1986) om afstand te doen van de verkaveling voor
lot 2, minstens om eraan te verzaken. Het is immers ontegensprekelijk zo dat
X-12.614-12.635-9/16
de servitudeweg die eveneens de ontsluitingsweg vormt voor wat is vergund in
1986 de oprichting van het woonhuis/winkelpand (of van m.a.w. de essentie
van de verkaveling van lot 2) definitief onmogelijk maakt. Minstens is hier
sprake van omstandigheden die niet anders kunnen worden uitgelegd dan een
verzaking aan de verkavelingsvergunning.
Voor zover van belang is deze afstand, zoniet verzaking, wel degelijk in een
akte door het bestuur aanvaard, zoals blijkt uit de vergunning van 1986, en
zoals bevestigd in die van 2000. Tot tweemaal toe keurt het bestuur de
vergunningsaanvraag goed voor de oprichting van gebouwen die als
toegangsweg gebruiken, de strook grond die volgens de verkaveling moeten
bestemd worden als een zone voor woning/winkelhuizen of voortuin/zijtuin. Dit
is enkel te begrijpen wanneer het bestuur de afstand cq. verzaking heeft
aanvaard.
(...) Daarbij komt dat het bestuur gedurende 14 jaar formeel heeft
volgehouden dat er geen sprake was van een rechtsgeldige
verkavelingsvergunning, zodat het er blijkbaar terecht is van uitgegaan dat
hiervan afstand was gedaan, minstens dat verzoekende partij hieraan had
verzaakt. Zowel in de bouwvergunning dd. 8 september 1986 als in die van
21 september 2000 bevestigen het schepencollege resp. de bestendige deputatie
formeel dat de aanvraag (die betrekking heeft op de volledige eigendom van
verzoekende partij en dus ook op het zgn. verkavelingslot 2) niet ligt in het
gebied van de verkavelingsvergunning. Dit kan niet anders worden begrepen
dan dat het bestuur zich akkoord heeft verklaard met de afstand zoniet de
verzaking.
Men verliest hierbij niet uit het oog dat de bestendige deputatie in de
bestreden beslissing bevestigt dat ook het in 1986 en 2000 vergunde
hoofdgebouw met magazijn binnen de contouren van het verkavelingslot 2 zou
vallen. Als beide panden binnen deze contouren vallen en toch zijn vergund,
heeft dit alles te maken met het aanvaarden van de afstand van cq. de verzaking
aan de verkavelingsvergunning. Men kan immers niet aannemen dat het
schepencollege en de bestendige deputatie in 1986 resp. 2000 beslissen om
stedenbouwkundige aanvragen goed te keuren zonder deze te willen toetsen aan
een rechtsgeldige verkavelingsvergunning, tenzij de gevolgen van deze
vergunning uit het rechtsverkeer zijn verdwenen door de afstand cq. de
verzaking. Dit laatste beantwoordt in elk geval aan het in hoofde van
verzoekende partij gewekte en rechtmatig vertrouwen.
(...) Verzoekende partij benadrukt dat de afstand van, zoniet de verzaking
aan, de verkavelingsvergunning uit 1979, op een ogenblik dat minstens voor
wat betreft het lot van verzoekende partij de verkaveling niet is gerealiseerd, op
geen enkele wijze de goede ruimtelijke ordening schaadt (noch heeft geschaad).
Verzoekende partij vraagt immers niet dat haar stedenbouwkundige aanvraag
niet zou worden getoetst aan het vereiste van de goede ruimtelijke ordening,
wel in tegendeel. Ook in het verleden heeft het bestuur vergunningsaanvragen
enkel goedgekeurd in overeenstemming met de vereisten van de
stedenbouwwetgeving.
Dit geldt des te meer nu het standpunt van verzoekende partij er op neer
komt dat het bevoegde bestuur niet langer gebonden is aan de inzichtingen van
de verkavelingsvergunning uit 1979 die achterhaald zijn. Het bestuur wordt de
gelegenheid geboden om opnieuw een oordeel te kunnen vormen over de goede
ruimtelijke ordening, zonder gehouden te zijn aan de verouderde
verkavelingsvoorschriften.
Minstens sinds 1986 blijkt dat het bestuur een ontsluitingsweg situeert op de
plek waar de verkavelingsvergunning het woongebouw situeerde. Minstens
sinds die datum bevestigt het bestuur dat die verkavelingsvergunning voor lot 2
niet meer gerealiseerd moet worden, terwijl de nieuwe inrichting van het
perceel beantwoordt aan de goede ruimtelijke ordening.
X-12.614-12.635-10/16
(...) In ieder geval spreekt het voor zich dat er over de rechtspositie van de
bedoelde percelen sinds 1986 en tot in 2000 niet de minste discussie bestond :
enkel het gewestplanvoorschrift is van toepassing.
(...)Daarbij geldt dat ook de eigenaar van het verkavelingslot 1 zich nooit op
welke wijze dan ook heeft verzet tegen de sinds jaar en dag gedane afstand cq.
verzaking. Hoe dan ook valt niet in te zien op welke wijze de rechten van
derden zouden zijn miskend, te weten het vereiste dat het Hof van Cassatie
terzake stelt. Te noteren is dat de wet terzake geen enkele vereiste stelt.
Meer nog, uit de vergunningsaanvraag van 2004 inzake de afbraak en
wederopbouw van de berging blijkt dat - zoals het bestuur bevestigt - de buur
geen enkel probleem heeft met de bouwplannen van verzoekende partij.
Geen enkel gegeven wijst erop dat deze eigenaar zich heeft verzet tegen de
afstand cq. de verzaking, noch dat zijn rechten zouden zijn miskend.
(...) De afstand van cq. de verzaking aan de verkavelingsvergunning voor het
perceel van verzoekende partij brengt op zich niet het verbod mede om te
bouwen op de kavels; enkel mag de overheid met de voorschriften van de
verkavelingsvergunning geen rekening meer houden bij het onderzoek van de
stedenbouwkundige aanvraag voor het perceel waarvoor de afstand cq.
verzaking is gedaan.
Waar de bestendige deputatie in de bestreden beslissing verzoekster de raad
meegeeft om de wijziging van de verkaveling aan te vragen overeenkomstig
bepaalde inrichtingsprincipes, moet worden vastgesteld dat niet kan worden
gewijzigd wat niet bestaat (omwille van de afstand cq. verzaking).
TOELICHTING - TWEEDE ONDERDEEL
(...) Minstens blijkt uit niets waarom het bestuur plots van koers is veranderd
vanaf 2003 (weigeringsbesluit dd. 26 februari 2003 van het schepencollege)
door de aanvraag te toetsen aan de voorschriften van de
verkavelingsvergunning van lot 2.
Minstens moet uit de bestreden beslissing de verantwoording blijken
waarom, anders dan in 1986 en 2000, wordt geoordeeld dat er nu wél sprake is
van een niet vervallen en dus rechtsgeldige verkavelingsvergunning die de
bebouwingsmogelijkheden van de eigendom van verzoekende partij beperkend
vaststelt.
De afwijking van een in het verleden vastgehouden gedragslijn vereist een
bijzondere motivering. Deze motivering is er niet, a fortiori is zij niet afdoende.
(...) Bovendien blijkt uit de (in 2002 en 2004) ingediende plannen dat
verzoekende partij betwist dat haar bouwplannen moeten worden geweigerd op
grond van (de voorschriften van) de verkavelingsvergunning. Zoniet kan niet
begrepen worden waarom verzoekster deze aanvragen heeft ingediend, terwijl
hun voorwerp haaks staat op de voorschriften van die verkavelingsvergunning,
althans in de hypothese dat deze nog zouden gelden. Het gedrag van
verzoekende partij kan enkel worden begrepen vanuit de optiek dat de
voorschriften van de verkaveling niet meer gelden, en wel precies omdat zij
hiervan afstand heeft gedaan, minstens eraan heeft verzaakt.
Ook de volhardende houding van verzoekende partij noopt tot een antwoord
door het bestuur.
Om volstrekt onduidelijke redenen beperkt de bestendige deputatie zich
ertoe te bevestigen dat de aanvraag strijdt met de voorschriften van een niet
vervallen verkaveling, terwijl zij in hetzelfde besluit voorhoudt dat in het
verleden vergunningen zijn goedgekeurd die eveneens (althans voor een
gedeelte) in het plangebied van deze verkaveling zouden hebben gelegen.
Zeker deze laatste vaststelling zou de bestendige deputatie tot nadenken
hebben moeten stemmen. Het is immers niet vanzelfsprekend dat de oprichting
van het hoofdgebouw met het magazijn zonder meer in overeenstemming is met
de verkavelingsvoorschriften, althans in geval zij zouden gelden. Een
zorgvuldig bestuur had uitgezocht waarom in 1986 en 2000 wél is goedgekeurd
X-12.614-12.635-11/16
wat op het eerste gezicht evenzeer strijdt met de verkavelingsvoorschriften als
de regularisatieaanvraag (in de zaak sub II: “de voorliggende
stedenbouwkundige aanvraag”) dit doet. Minstens had een zorgvuldig bestuur
vastgesteld dat het in het verleden formeel heeft bevestigd dat er geen
verkavelingsvergunning van toepassing was, terwijl deze aanvragen ook
betrekking hadden op het verkavelingslot 2. Zodoende had dit bestuur
probleemloos kunnen vaststellen dat van de verkaveling voor wat betreft het
verkavelingslot 2 sinds jaar en dag afstand is gedaan, er minstens aan is
verzaakt, zoals het bestuur dit tot 2000 ook had begrepen.
Om onverklaarbare redenen heeft het bestuur dit in de bestreden beslissing
niet gedaan.
(...) Het middel is gegrond”.
Beoordeling
18.
De artikelen 2 en 3 van de motiveringswet bepalen dat eenzijdige
rechtshandelingen met individuele strekking die uitgaan van een bestuur en die
beogen rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander
bestuur, uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd, dat in de akte de juridische en
feitelijke overwegingen moeten worden vermeld die aan de beslissing ten grondslag
liggen en dat deze afdoende moeten zijn. Artikel 6 van dezelfde wet bepaalt dat deze
“slechts van toepassing (is) op de bijzondere regelingen waarbij de uitdrukkelijke
motivering van bepaalde bestuurshandelingen is voorgeschreven, in zoverre deze
regelingen minder strenge verplichtingen opleggen”. Uit een en ander volgt dat op
het stuk van de motiveringsverplichting, de motiveringswet een wet van suppletoire
aard is.
Het toentertijd geldende artikel 53, § 3 van het decreet betreffende
de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996 (hierna : het
gecoördineerde decreet) legt aan de deputatie en aan de Vlaamse regering, wanneer
zij als orgaan van actief bestuur in beroep uitspraak doen over bouw- en
verkavelingsaanvragen, een motiveringsverplichting op die niet minder streng is dan
deze voorgeschreven door de motiveringswet. Deze beslissingen vallen derhalve
niet onder de toepassing van de laatstgenoemde wet. Uit wat voorafgaat volgt dat
de ingeroepen schending van de motiveringsverplichting geacht moet worden te zijn
afgeleid uit de schending van het toentertijd geldende artikel 53, § 3 van het
gecoördineerde decreet.
19.
De verzoekende partij betwist niet dat de aanvragen die tot de
bestreden besluiten hebben geleid, strijdig zijn met de voorschriften van de op
13 juli 1979 door het college van burgemeester en schepenen van de stad Antwerpen
verleende verkavelingsvergunning. Enkel wordt door deze partij aangevoerd dat zij
X-12.614-12.635-12/16
van deze verkavelingsvergunning, voor wat haar perceel betreft, te weten lot 2 van
de verkaveling, van de voormelde verkavelingsvergunning afstand heeft gedaan,
minstens dat zij eraan heeft verzaakt, zodat de verwerende partij er geen rekening
meer mocht mee houden bij het beoordelen van haar aanvragen.
Gelet op de eenheid en ondeelbaarheid van de
verkavelingsvergunning is een gedeeltelijke afstand ervan of verzaking eraan door
de verzoekende partij niet mogelijk. Het betoog van de verzoekende partij dat het
college van burgemeester en schepenen van de stad Antwerpen in de
bouwvergunning van 8 september 1986 en de verwerende partij in de
stedenbouwkundige vergunning van 21 september 2000, de wens van de
verzoekende partij om afstand te doen van de verkaveling voor lot 2, minstens om
eraan te verzaken, “impliciet maar zeker” hebben aanvaard, kan niet worden
aangenomen. De verzoekende partij kon op de voormelde besluiten niet het
rechtmatig vertrouwen stoelen dat de kwestieuze verkavelingsvergunning geen
toepassing meer vond en de verwerende partij diende terzake de toepasbaarheid van
deze laatste vergunning in de bestreden besluiten niet te verantwoorden. Het betoog
van de verzoekende partij dat de buur geen enkel probleem heeft met haar
bouwplannen, dat deze zich tegen de “afstand” of de “verzaking” niet heeft verzet,
en dat zijn rechten niet werden miskend, doet aan het voorgaande geen afbreuk.
20.
De verwerende partij heeft het gevraagde in de bestreden besluiten
derhalve terecht op haar verenigbaarheid met de op 13 juli 1979 verleende
verkavelingsvergunning getoetst.
Het middel is ongegrond.
B. Tweede middel in beide zaken
Uiteenzetting van het middel
21.
De verzoekende partij roept in een tweede middel de schending
in van de artikelen 2 en 3 van de motiveringswet, en van het materieel
motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel als algemene beginselen van
behoorlijk bestuur :
“Doordat, in de mate de geformuleerde inrichtingsprincipes voor de
afwijkingsaanvraag van de verkavelingsvergunning kunnen worden begrepen
als een toets van het voorwerp van de aanvraag aan het vereiste van de goede
ruimtelijke ordening, deze principes zonder meer worden geponeerd,
X-12.614-12.635-13/16
Terwijl, de motiveringsverplichting vereist dat de beslissing over een
stedenbouwkundige aanvraag duidelijk en precies de aan de onmiddellijke
omgeving ontleende feitelijke gegevens aangeeft die op afdoende wijze
aantonen om welke redenen de ontworpen bouwwerken onverenigbaar zijn met
deze omgeving,
En terwijl, wat de beoordeling van de verenigbaarheid met de onmiddellijke
omgeving betreft, de motivering beperkt is tot algemeenheden en stijlformules,
en niet duidelijk en precies de aan de onmiddellijke omgeving ontleende
feitelijke gegevens aangeven die op afdoende wijze aantonen waarom de
aanvraag zonder naleving van de bedoelde inrichtingsprincipes onverenigbaar
zijn met de onmiddellijke omgeving.
TOELICHTING
(...) Naar mening van verzoekende partij is de bestreden beslissing énkel
gemotiveerd op grond van de onverenigbaarheid van de aanvraag met de
voorschriften van een vermeende niet vervallen verkavelingsvergunning, al is
dit - zoals toegelicht onder het eerste middel - onregelmatig geschied.
(...) In de bestreden beslissing leest men ook wat volgt :
‘Uit deel I blijkt dat de gevraagde constructies niet vergundbaar zijn
zonder eerst de geldende verkavelingsvoorschriften te wijzigen. Hiervoor
dient betrokkene een nieuwe aanvraag in te dienen. In de zeer nabije
omgeving komen nog bedrijven van eenzelfde schaal voor (o.a.
ABA-rent, Antwerpsebaan 216). Principieel kan er dan ook akkoord
gegaan worden met een beperkte uitbreiding van het bedrijf met
inachtname van volgende inrichtingsprincipes :
- Er dient een voldoende breed groenscherm (3 m) te worden
aangelegd ter hoogte van de perceelgrenzen, conform de
vergunningen afgeleverd in 1986 en 2000, gelet op de aanwezigheid
van verschillende woningen in de nabije omgeving;
- De welstand van de constructies. De materialen van de gebouwen
dienen in overeenstemming te zijn met wat gangbaar is in een
woongebied. Containers kunnen onder geen beding worden vergund
als permanente contractie.’
Enkel in de mate dat Uw Raad van oordeel zou zijn dat de suggestie van de
bestendige deputatie om een wijziging van de verkavelingsvergunning in te
dienen overeenkomstig bepaalde ‘inrichtingsprincipes’ niet moet worden
begrepen als een overtollig motief (omdat dit motief niet op een afdoende wijze
verklaart waarom de aanvraag moet worden geweigerd), en dat de door de
bestendige deputatie geconcretiseerde ‘inrichtingsprincipes’ op één of andere
wijze moeten worden beschouwd als een weigeringsmotief, dan ontwikkelt
verzoekende partij hiertegen wat volgt.
(...) Verzoekster vraagt de vergunning aan voor een gebouw dat gesitueerd
is op de plek waar het groenscherm (waarvan sprake zou zijn in de
vergunningen van 1986 en 2000) is gesitueerd.
Terzijde gelaten dat enkel de vergunning uit 1986 deze bijzondere
vergunningsvoorwaarde bepaalt, dat deze voorwaarde weldegelijk is uitgevoerd
maar dat de natuurelementen de ontwikkeling van het scherm hebben
gekortwiekt, en dat een eventuele inbreuk ook al jaren geleden is verjaard, kan
geen vergunningsaanvraag op een regelmatige wijze worden geweigerd omdat
de aanvraag de wijziging inhoudt van wat voorheen zou zijn vergund.
De motiveringsplicht verplicht het bestuur om op grond van concrete
elementen uit de nabije ruimtelijke omgeving toe te lichten op welke wijze het
aangevraagde bouwwerk de onmiddellijke goede ruimtelijke ordening schaadt
of ten goede komt.
Dit heeft het bestuur in ieder geval niet gedaan. Hoogstens is er één woning
(en geen ‘verschillende’) van waaruit men een zicht kan hebben op de bedoelde
betonplaten scheidingsmuur, terwijl dit huis bewoond wordt door de man die
X-12.614-12.635-14/16
vraagt om het behoud van deze afsluitingsmuur. Het is met andere woorden niet
vanzelfsprekend dat het groenscherm op deze plaats de goede ruimtelijke
ordening ten goede komt : minstens veronderstelt de tussenkomst van de
rechtstreeks betrokken buur een zorgvuldig onderzoek dat steunt op concrete
elementen uit de onmiddellijke omgeving teneinde een beoordeling van de
goede ruimtelijke omgeving te kunnen maken.
Zo’n onderzoek is de bestreden beslissing blijkbaar niet voorafgegaan,
minstens blijkt het tegendeel niet uit de motieven.
Voor wat betreft de scheidingswand met de verharde parkeerruimte van de
nabijgelegen winkel ABA-rent, moet een vergelijkbare opmerking worden
gemaakt. Verzoekende partij vraagt de vergunning aan, en dus ook voor het
groenscherm zoals getekend op het plan. Er valt niet in te zien op welke wijze
de ‘woningen’ in de onmiddellijke omgeving een zicht hebben op dit deel van
de scheidingsmuur.
(...) Dat een ‘container’ niet als ‘permanente constructie’ kan worden
vergund in een ‘woongebied’, steunt op geen enkele rechtsgrond (in de zaak
sub II: “en is een motief dat vreemd is aan de aanvraag voor de
berging/stockageruimte”). Dit klemt des te meer nu de bestendige deputatie dit
lijkt te stellen als een regel met een algemene draagwijdte.
In ieder geval laat art. 5.1.0. van het Inrichtingsbesluit niet toe om te
besluiten dat een ‘container’ niet in overeenstemming te brengen is met de
bestemming van een ‘woongebied’.
Nu nergens uit blijkt op grond van welke concreet geformuleerde motieven
de bestendige deputatie is gekomen tot deze overweging, gaat het om een
typemotivering die niet beantwoordt aan het vereiste van de Formele
Motiveringwet.
(In de zaak sub II: “Voor zover de ‘welstand van de gebouwen’ moet
beantwoorden aan ‘wat gangbaar is in een woongebied’, dan houdt ook dit een
typemotivering in. Daarbij komt dat niet goed valt in te zien in welke mate de
aangevraagde berging/stockageruimte wordt opgetrokken in materialen die niet
gangbaar zijn in een woongebied”).
(...) Tenslotte valt niet in te zien dat het gegeven dat een bovengrondse
opslagtank voor bitumenemulsie nooit vergund is geweest, een reden is om de
vergunning te weigeren (in de zaak sub I: “voor het containercomplex”). Beide
zaken hebben niets met elkaar te maken (minstens wordt niet uitgelegd in welke
mate de aanwezigheid van die tank een stedenbouwkundig relevant gegeven
kan zijn voor de beoordeling van de aangevraagde werken), en een concrete
afweging in het licht van de goede ruimtelijke ordening valt er nog minder in
te onderkennen.
(...) Het middel is gegrond”.
Beoordeling
22.
Zoals de verzoekende partij zelf aangeeft, heeft dit middel
betrekking op een overtollig motief. Het eventueel gegrond bevinden ervan kan niet
leiden tot de nietigverklaring van de bestreden besluiten.
Het middel is onontvankelijk.
X-12.614-12.635-15/16
BESLISSING
- De zaken A. 168.548/X-12.614 en A. 168.876/X-12.635 worden gevoegd.
- De Raad van State verwerpt de beroepen.
- De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van de beroepen tot
nietigverklaring, begroot op 350 euro.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van twee maart 2010,
door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Roger Stevens,
Pierre Lefranc,
Stephan De Taeye,
bijgestaan door
Greta Scheveneels,
kamervoorzitter,
staatsraad,
staatsraad,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Greta Scheveneels
Roger Stevens
X-12.614-12.635-16/16
