Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2010:ARR.204.108 (2010-05-19)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 204.108 van 19 mei 2010 Economische zaken - Energie (subsidies,
premies), behalve stedenbouwkundige en milieuvergunningen Beslissing :
Vernietiging heropening debatten bekendmaking Aanvullend verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 204.108 van 19 mei 2010
in de zaken A. 136.349/IX-3792
A. 150.409/IX-4480
In zake :
de NV WATTPLUS
thans de NV ESSENT BELGIUM
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat David Haverbeke
kantoor houdend te Brussel
Havenlaan 86C, bus 113
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMS GEWEST, vertegenwoordigd door de Vlaamse
regering
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Sven Vernaillen
kantoor houdend te Antwerpen
Mechelsesteenweg 27
bij wie woonplaats wordt gekozen
-----------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van de beroepen
1.
Het beroep in de zaak A. 136.349/IX-3792, ingesteld op 6 mei
2003, strekt tot de nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van
4 april 2003 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september
2001 inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen.
Het beroep in de zaak A. 150.409/IX-4480, ingesteld op 5 april
2004, strekt tot de nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van
5 maart 2004 inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen.
IX-3792-1/52
II. Verloop van de rechtspleging
2.
In de zaak A. 136.349/IX-3792 is bij arrest nr.127.031 van
12 januari 2004, verbeterd bij arrest nr. 128.183 van 16 februari 2004, de schorsing
van de tenuitvoerlegging van artikel 2 van het besluit van de Vlaamse regering van
4 april 2003 bevolen.
De verwerende partij heeft een verzoekschrift tot voortzetting van
de rechtspleging ingediend.
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur Emiel Haesbrouck heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partij en de verwerende partij hebben een laatste
memorie ingediend.
Bij arrest nr. 143.605 van 25 april 2005 is de zaak A. 136.349/IX3792 samengevoegd met de inmiddels aanhangig gemaakte zaak A. 150.409/IX4480, en zijn de debatten in de eerstgenoemde zaak heropend.
3.
In de zaak A. 150.409/IX-4480 is bij arrest nr. 138.837 van
23 december 2004 de schorsing van de tenuitvoerlegging van de artikelen 15 en 18
van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004 bevolen, en is de
vordering tot schorsing voor het overige verworpen.
De verwerende partij heeft een verzoekschrift tot voortzetting van
de rechtspleging ingediend. De verzoekende partij heeft verklaard dat zij enkel de
voortzetting van de procedure vraagt in zoverre zij betrekking heeft op de geschorste
bepalingen.
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
4.
Auditeur Werner Weymeersch heeft een verslag in de
samengevoegde zaken opgesteld.
IX-3792-2/52
De verzoekende partij en de verwerende partij hebben elk een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 27 april 2009.
Kamervoorzitter Paul Lemmens heeft verslag uitgebracht.
Advocaten Jens Debièvre en David Haverbeke, die verschijnen
voor de verzoekende partij, en advocaat Sven Vernaillen, die verschijnt voor de
verwerende partij, zijn gehoord.
Auditeur Werner Weymeersch heeft een met dit arrest gedeeltelijk
eensluidend advies gegeven.
5.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Wettelijk kader en feiten
6.
De verzoekende partij is een onderneming die elektriciteit levert
aan afnemers langs het distributienet in Vlaanderen. Zij verklaart zich te
onderscheiden van de andere leveranciers door zich toe te leggen op de levering van
“groene stroom” aan milieubewuste eindafnemers. Deze groene stroom wordt door
de verzoekende partij voornamelijk ingevoerd uit Nederland, waar een systeem van
certificaten en erkenning van groene stroom bestaat. De verzoekende partij stelt dat
groene stroom zeer moeilijk verkrijgbaar is op de Belgische markt, aangezien de
quasi-totaliteit van de productie ervan in handen is van de historische marktspeler,
die een concurrent is van de verzoekende partij.
7.
Het decreet van 17 juli 2000 houdende de organisatie van de
elektriciteitsmarkt (hierna: Elektriciteitsdecreet) bevat een aantal bepalingen in
verband met “groene stroom”, omschreven als “elektriciteit, opgewekt door gebruik
te maken van hernieuwbare energiebronnen” (artikel 2, 16/). Onder “hernieuwbare
energiebronnen” wordt verstaan: “alle andere energiebronnen dan fossiele
brandstoffen of kernsplijting die op een duurzame wijze ingezet kunnen worden”
(artikel 2, 15/).
IX-3792-3/52
7.1.
Hoofdstuk III van het Elektriciteitsdecreet bevat bepalingen in
verband met de “toegang tot het distributienet”. Onder “distributienet” wordt
verstaan: een “binnen een geografisch afgebakend gebied geheel van verbindingen
met een nominale spanning gelijk aan of lager dan 70 kV en de daarmee verbonden
transformator-, schakel-, verdeel- en onderstations en andere hulpmiddelen die
noodzakelijk zijn voor de distributie van elektriciteit op regionaal of lokaal niveau”
(artikel 2, 2/).
Te dezen is artikel 15 van het Elektriciteitsdecreet van belang. In
afwijking van de regel dat de netwerkbeheerder zijn net tegen betaling ter
beschikking stelt van leveranciers (artikel 11), bevat artikel 15 een gunstregeling
voor een bepaald soort distributie van groene stroom:
“Art. 15. De netbeheerder voert alle taken die noodzakelijk zijn voor de
distributie van groene stroom, met uitzondering van de aansluiting op het
distributienet, kosteloos uit.
De Vlaamse regering kan de regeling in het eerste lid beperken.”
Zoals hierna nog zal worden vermeld (nr. 8.6.1), is artikel 15
opgeheven bij decreet van 24 december 2004.
7.2.
Hoofdstuk VII bevat bepalingen in verband met de “bevordering
van milieuvriendelijke elektriciteitsopwekking”.
Artikel 21 voorziet, ook na de vervanging van die bepaling bij
decreet van 22 december 2000, in de invoering van een systeem van
groenestroomcertificaten. Een “groenestroomcertificaat” is “een overdraagbaar
immaterieel goed dat aantoont dat een producent in een daarin aangegeven jaar een
daarin aangegeven hoeveelheid groene stroom, uitgedrukt in kWh, heeft opgewekt”
(artikel 2, 17/).
Artikel 22 bepaalde oorspronkelijk: “Voor de groene stroom
waarvan de producent aantoont dat deze in het Vlaamse Gewest of in de gebieden,
bedoeld in artikel 6 van de federale Elektriciteitswet is geproduceerd, verleent de
reguleringsinstantie op aanvraag van de producent een groenestroomcertificaat per
schijf van 1000 kWh.” De bedoelde reguleringsinstantie is de Vlaamse
Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en de Gasmarkt, afgekort VREG
(artikel 2, 21/, van het decreet, vervangen bij decreet van 30 april 2004). De
gebieden bedoeld in artikel 6 van de federale Elektriciteitswet (wet van 29 april 1999
IX-3792-4/52
betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt) zijn “de zeegebieden waarin
België rechtsmacht kan uitoefenen overeenkomstig het internationaal zeerecht”.
Deze gebieden worden hierna het “Noordzeegebied” genoemd. Bij decreet van
20 december 2002 worden in artikel 22 de woorden “of in de gebieden, bedoeld in
artikel 6 van de federale Elektriciteitswet” geschrapt.
Artikel 23, § 1, van het Elektriciteitsdecreet bepaalde
oorspronkelijk dat iedere netbeheerder en iedere houder van een leveringsvergunning
voor de levering van elektriciteit via het distributienet aan eindafnemers verplicht
is om jaarlijks vóór 31 maart aan de reguleringsinstantie een bepaald aantal
groenestroomcertificaten voor te leggen, te berekenen met toepassing van een
formule bepaald in artikel 23, § 2. Daarmee wordt de verplichting ingevoerd om een
minimumaandeel van de verkoop aan eindafnemers te betrekken uit hernieuwbare
energiebronnen. Artikel 23, § 1, wordt achtereenvolgens vervangen bij decreten van
22 december 2000, 5 juli 2002 en 20 december 2002. Door die laatste vervanging
geldt de verplichting tot overlegging van een bepaald aantal
groenestroomcertificaten voortaan nog enkel voor iedere leverancier die elektriciteit
levert aan eindafnemers aangesloten op het distributienet of het transmissienet. De
latere wijzigingen van artikel 23, § 1, bij decreten van 7 mei 2004, 25 mei 2007 en
12 december 2008, brengen hierin geen verandering.
Artikel 24 (later, ingevolge de toevoeging van een tweede lid bij
decreet van 6 juli 2001: artikel 24, eerste lid) bepaalt dat de Vlaamse regering de
nadere toepassingsregels en procedures vaststelt voor het toekennen van
groenestroomcertificaten, vermeld in artikel 22, en bepaalt welke certificaten in
aanmerking komen voor het voldoen aan de verplichting, bedoeld in artikel 23.
Artikel 25 bepaalde oorspronkelijk: “Onverminderd artikel 23,
§§ 1 en 2, wordt de Vlaamse regering gemachtigd om, na advies van de
reguleringsinstantie, rekening houdende met het bestaan van gelijke of
gelijkwaardige garanties inzake de aflevering van dergelijke certificaten, certificaten
te aanvaarden voor groene stroom die niet is geproduceerd in het Vlaamse Gewest
of in de gebieden, bedoeld in artikel 6 van de federale Elektriciteitswet.” Bij decreet
van 20 december 2002 worden de woorden “of in de gebieden, bedoeld in artikel 6
van de federale Elektriciteitswet” geschrapt.
8.
Ter uitvoering van onder meer de artikelen 15, 24 en 25 van het
Elektriciteitsdecreet is op 28 september 2001 een besluit van de Vlaamse regering
IX-3792-5/52
genomen, inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen.
8.1.
Hoofdstuk IV, dat handelt over de aanvaarding van
groenestroomcertificaten, bestaat uit een artikel 8. Paragraaf 1 van dat artikel luidt
als volgt:
§ 1. Voor het voldoen aan de verplichting opgelegd aan de netbeheerders en
houders van een leveringsvergunning ingevolge artikel 23 van het
Elektriciteitsdecreet, aanvaardt de reguleringsinstantie enkel de
groenestroomcertificaten die worden toegekend voor elektriciteit, opgewekt in
het Vlaams Gewest of in gebieden zoals bedoeld in artikel 6 van de wet van
29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt door middel
van:
1° zonne-energie;
2° windenergie;
3° waterkracht < 10 MW;
4° getijdenenergie en golfslagenergie;
5° geothermie;
6° biogas dat voortkomt uit de vergisting van organisch-biologische stoffen
hetzij in storten, hetzij in vergistingsinstallaties;
7° dierlijke mest, inclusief het daaruit opgewekte biogas;
8° biomassa, inclusief het daaruit opgewekte biogas, indien ze niet samen
met restafval verwerkt wordt;
9° de energie opgewekt uit organisch-biologische stoffen afkomstig van de
volgende afvalstromen die niet onder de definitie van biomassa vallen,
inclusief het daaruit opgewekte biogas, en indien die stoffen niet samen
met restafval verwerkt worden:
a) dierlijk afval;
b) bermmaaisel;
c) groente-, fruit- en tuinafval;
d) groenafval;
e) organisch-biologisch afval dat selectief ingezameld wordt of dat
gesorteerd wordt uit restafval;
f) zuiveringsslib;
g) frituuroliën.”
Uit de inleidende zin van artikel 8, § 1, volgt dat enkel de
groenestroomcertificaten die worden toegekend voor elektriciteit opgewekt in het
Vlaams Gewest of in het Noordzeegebied kunnen worden gebruikt om te voldoen
aan de verplichting tot voorlegging van een minimum aantal certificaten.
Hoofdstuk IX bevat bepalingen in verband met de distributie van
groene stroom. In zijn oorspronkelijke versie bevatte dat hoofdstuk onder meer een
artikel 14, dat betrekking had op de kosteloze distributie van groene stroom, en dat
luidde als volgt:
IX-3792-6/52
“Art. 14. Elke leverancier meldt maandelijks per afnemer en per
nettariefperiode aan de betrokken netbeheerders de via hun distributienet
vervoerde hoeveelheid elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die
voorkomen op de lijst vastgelegd in artikel 8, § 1.
De netbeheerder voert de taken, genoemd in artikel 15 van het
Elektriciteitsdecreet, kosteloos uit op basis van de krachtens het vorige lid
opgelegde melding.
Voor elektriciteit die niet opgewekt wordt in het Vlaamse Gewest levert de
instantie, bevoegd voor het afleveren van groenestroomcertificaten voor de
betrokken productieplaats, aan de reguleringsinstantie een attest af dat
garandeert dat deze elektriciteit werd opgewekt uit een hernieuwbare
energiebron die voorkomt op de lijst, vastgelegd in artikel 8, § 1, en bestemd is
voor een eindafnemer in Vlaanderen.
De netbeheerder rapporteert maandelijks aan de reguleringsinstantie per
leverancier en per nettariefperiode over de leveringen van elektriciteit uit
hernieuwbare energiebronnen aan het net, voorzover deze elektriciteit voldoet
aan de voorwaarden, vastgelegd in artikel 8, § 1. Hij rapporteert tevens over de
hiertoe afgesloten overeenkomsten en over de totale afname van deze elektriciteit.
De reguleringsinstantie controleert op grond van de in het vorige lid genoemde
gegevens of de distributie van groene stroom gebeurt in overeenstemming met
artikel 15 van het Elektriciteitsdecreet en of de melding, genoemd in het eerste
lid, correct gebeurt.”
8.2.
Het genoemde besluit van de Vlaamse regering van 28 september
2001 wordt gewijzigd bij het besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003 “tot
wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 inzake de
bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen”.
Bij artikel 2 wordt artikel 14 van het besluit van de Vlaamse
regering van 28 september 2001 vervangen. Het nieuwe artikel 14 luidt als volgt:
“Art. 14. § 1. Overeenkomstig artikel 15, tweede lid, van het
Elektriciteitsdecreet, wordt de kosteloze distributie, bedoeld in artikel 15, eerste
lid, van hetzelfde decreet, beperkt tot de injectie van elektriciteit opgewekt door
de productie-installaties aangesloten op de distributienetten gelegen in het
Vlaamse Gewest.
§ 2. Een leverancier van elektriciteit die is opgewekt uit een hernieuwbare
energiebron, vermeld in artikel 8, rekent voor de distributie ervan, bedoeld in
artikel 15, eerste lid, van het Elektriciteitsdecreet, geen kosten door aan de
eindafnemer van deze elektriciteit op diens tussentijdse factuur en
eindafrekening.
§ 3. Elke leverancier meldt maandelijks aan iedere netbeheerder welke
afnemers, aangesloten op zijn distributienet, hij geheel of gedeeltelijk van
elektriciteit zal voorzien die is opgewekt uit een hernieuwbare energiebron,
vermeld in artikel 8.
§ 4. De netbeheerder meldt maandelijks, aan de reguleringsinstantie en de
betrokken leverancier :
1° de geaggregeerde verbruiksgegevens, per betrokken leverancier, van de
op zijn net aangesloten eindafnemers van elektriciteit die is opgewekt
uit een hernieuwbare energiebron, vermeld in artikel 8;
2° de geaggregeerde injectiegegevens van de productie-installaties van
elektriciteit uit een hernieuwbare energiebron, vermeld in artikel 8,
IX-3792-7/52
aangesloten op zijn distributienet, waarvoor de betrokken leverancier
geregistreerd staat in het toegangsregister van de netbeheerder.
§ 5. De reguleringsinstantie berekent, per leverancier, op basis van de
gegevens, bedoeld in § 4, de verhouding van de som van diens injecties op de
distributienetten gelegen in het Vlaamse Gewest ten opzichte van de som van
diens leveringen aan eindafnemers aangesloten op de distributienetten gelegen
in het Vlaamse Gewest. De VREG deelt deze verhouding mee aan de betrokken
netbeheerders.
Indien de verhouding, bedoeld in het eerste lid, gelijk is aan of hoger is dan
1, rekent de betrokken netbeheerder, voor het verbruik, bedoeld in § 4, 1°, de
tarieven, bedoeld in de artikelen 5 tot en met 7 van het koninklijk besluit van
11 juli 2002 betreffende de algemene tariefstructuur en de basisprincipes en
procedures inzake de tarieven voor de aansluiting op de distributienetten en het
gebruik ervan, de ondersteunende diensten geleverd door de beheerders van
deze netten en inzake de boekhouding van de beheerders van de
distributienetten voor elektriciteit, niet door aan de leverancier.
Indien de verhouding, bedoeld in het eerste lid, hoger is dan 1, wordt het
verschil tussen de som van de injecties en de som van de leveringen, bedoeld
in het eerste lid, overgedragen naar de volgende maand.
Indien de verhouding, bedoeld in het eerste lid, lager is dan 1, rekent de
betrokken netbeheerder, voor het verbruik, bedoeld in § 4, 1°, de tarieven,
bedoeld in de artikelen 5 tot en met 7 van het koninklijk besluit van 11 juli 2002
betreffende de algemene tariefstructuur en de basisprincipes en procedures
inzake de tarieven voor de aansluiting op de distributienetten en het gebruik
ervan, de ondersteunende diensten geleverd door de beheerders van deze netten
en inzake de boekhouding van de beheerders van de distributienetten voor
elektriciteit, niet door aan de leverancier pro rata de verhouding, bedoeld in het
eerste lid.
§ 6. De netbeheerders verrekenen vanaf 1 januari 2003 jaarlijks tussen
elkaar de bedragen, bedoeld in § 5, pro rata de op hun distributienet geleverde
elektriciteit.
§ 7. De reguleringsinstantie kan nadere technische regels vaststellen met
betrekking tot de procedure die moet worden gevolgd in uitvoering van § 2 tot
en met § 6.”
In verband met het bedoelde artikel 2 heeft de Raad van State,
afdeling wetgeving, in zijn advies nr. 35.064/1 van 18 maart 2003 het volgende
voorbehoud gemaakt:
“Krachtens het ontworpen artikel 14, § 1, eerste lid (artikel 2 van het
ontwerp), wordt de kosteloze distributie van groene stroom beperkt tot ‘de
injectie van elektriciteit opgewekt door de productie-installaties aangesloten op
de distributienetten gelegen in het Vlaamse Gewest’. Aldus wordt een verschil
in behandeling gecreëerd, enerzijds tussen ondernemingen waarvan de
productie-installaties zijn gelegen in het Vlaamse Gewest en ondernemingen
waarvan de productie-installaties buiten dat gewest zijn gelegen en, anderzijds,
binnen het Vlaamse Gewest, tussen ondernemingen waarvan de productieinstallaties zijn aangesloten op de distributienetten en de ondernemingen
waarvan de productie-installaties zijn aangesloten op een transmissienet.
Het eerstgenoemde onderscheid in behandeling staat op gespannen voet met
het beginsel van het vrij verkeer van goederen, neergelegd in het derde deel,
titel I, van het EG-Verdrag en met het beginsel van de economische unie dat één
van de basisbeginselen van het Belgisch staatsbestel uitmaakt [...]. Binnen het
IX-3792-8/52
raam van het beperkte onderzoek dat de Raad van State, afdeling wetgeving,
heeft kunnen verrichten, is niet gebleken dat één van de uitzonderingsgronden
met betrekking tot die beginselen [...] aanwezig is.”
Het besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003 is in werking
getreden op de dag van de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad
(artikel 4), dit is op 30 april 2003.
Dat besluit vormt het voorwerp van het beroep in de zaak
A. 136.349/IX-3792.
8.3.
Op verzoek van de verzoekende partij wordt artikel 2 van het
besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003 door de Raad van State geschorst
bij arrest nr. 127.031 van 12 januari 2004. In zijn arrest overweegt de Raad van State
dat het middel waarin wordt aangevoerd dat de bestreden regeling het vrije
goederenverkeer binnen België aantast, ernstig is.
8.4.
Ondertussen, op 31 juli 2003, heeft de Europese Commissie België
in gebreke gesteld (dossier 2003/2127). De Commissie verwijt aan België dat de
regeling in het Vlaamse Gewest, in zoverre die distributiekosten oplegt voor groene
stroom die in een andere lidstaat is opgewekt, terwijl de distributie van groene
stroom opgewekt in het Vlaamse Gewest gratis is, een maatregel inhoudt die een
gelijke werking heeft als een kwantitatieve invoerbeperking. Volgens de Commissie
is die maatregel strijdig met het op dat ogenblik vigerende artikel 28 van het Verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag).
De Vlaamse regering antwoordt op die ingebrekestelling met een
schrijven van 7 november 2003.
De Europese Commissie is het niet eens met de argumentatie van
de Vlaamse regering, en richt op 30 maart 2004 een met redenen omkleed advies tot
België.
8.5.
Ondertussen is het besluit van de Vlaamse regering van
28 september 2001 opgeheven bij artikel 20 van het besluit van de Vlaamse regering
van 5 maart 2004 inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit
hernieuwbare energiebronnen.
IX-3792-9/52
Dat besluit van 5 maart 2004 bevat een hoofdstuk II over
groenestroomcertificaten en een hoofdstuk III over de gratis distributie van
elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen.
Hoofdstuk II bevat onder meer een afdeling IV, over de
voorlegging en aanvaarding van groenestroomcertificaten. Daarin komt een artikel
15 voor, dat hetzelfde voorwerp en grotendeels dezelfde inhoud heeft als artikel 8
van het opgeheven besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001.
Paragraaf 1 van het nieuwe artikel 15 luidt als volgt:
Ҥ 1. Voor het voldoen aan de certificatenverplichting aanvaardt de VREG
enkel de groenestroomcertificaten die worden toegekend voor elektriciteit,
opgewekt in het Vlaamse Gewest of in gebieden zoals bedoeld in artikel 6 van
de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt
door middel van:
1° Zonne-energie;
2° Windenergie;
3° Waterkracht < 10 MW;
4° Getijdenenergie en golfslagenergie;
5° Aardwarmte;
6° Biogas voortkomend uit de vergisting van organisch-biologische stoffen:
a) in vergistingsinstallaties;
b) in stortplaatsen;
7° Energie opgewekt uit volgende organisch-biologische stoffen:
a) producten, bestaande uit plantaardige materialen of delen daarvan van
landbouw of bosbouw;
b) dierlijke mest;
c) organisch-biologische afvalstoffen die selectief ingezameld werden
en niet in aanmerking komen voor materiaalrecyclage of worden
verwerkt conform de bepalingen van het van toepassing zijnde sectorale
uitvoeringsplan;
d) organisch-biologische afvalstoffen die gesorteerd worden uit restafval
en niet in aanmerking komen voor materiaalrecyclage of worden
verwerkt conform de bepalingen van het van toepassing zijnde sectorale
uitvoeringsplan;
e) het organisch-biologisch deel van restafval, op voorwaarde dat de
betrokken verwerkingsinstallatie door energierecuperatie een primaire
energiebesparing realiseert van minstens 35 % van de energie-inhoud
van de afvalstoffen verwerkt in de installatie.”
Hoofdstuk III bestaat uit een artikel 18, dat hetzelfde voorwerp en
grotendeels dezelfde inhoud heeft als artikel 14 van het opgeheven besluit van de
Vlaamse regering van 28 september 2001. Het nieuwe artikel 18 luidt als volgt:
“Art. 18. § 1. Overeenkomstig artikel 15, tweede lid, van het
Elektriciteitsdecreet, wordt de kosteloze distributie, bedoeld in artikel 15, eerste
lid, van hetzelfde decreet, beperkt tot de elektriciteit die geleverd wordt aan
eindafnemers aangesloten op een distributienet gelegen in het Vlaamse Gewest
en die opgewekt is uit een hernieuwbare energiebron, bedoeld in artikel 15, in
IX-3792-10/52
een productie-installatie die haar elektriciteit rechtstreeks injecteert in een in
België gelegen distributienet.
§ 2. Een leverancier van elektriciteit, zoals bedoeld in § 1, rekent voor de
distributie ervan, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van het Elektriciteitsdecreet,
geen kosten door aan de eindafnemer van deze elektriciteit op diens
eindafrekening.
§ 3. Een leverancier van elektriciteit maakt maandelijks aan iedere
distributienetbeheerder een lijst over met de eindafnemers, die op diens net zijn
aangesloten en die door de leverancier worden voorzien van elektriciteit, zoals
bedoeld in § 1, met per eindafnemer aanduiding van het aandeel elektriciteit,
zoals bedoeld in § 1, in de totale elektriciteitslevering aan deze eindafnemer.
Deze lijsten worden eveneens overgemaakt aan de VREG.
§ 4. De distributienetbeheerder meldt maandelijks, aan de VREG en de
betrokken leverancier de geaggregeerde afnamegegevens, per betrokken
leverancier, van de op zijn net aangesloten eindafnemers van elektriciteit, zoals
bedoeld in § 1.
§ 5. De VREG berekent de som van de leveringen van een leverancier van
elektriciteit, zoals bedoeld in § 1, op basis van de gegevens, bedoeld in de §§
3 en 4.
§ 6. De leveranciers leggen maandelijks bewijsstukken voor aan de VREG
die garanderen dat een bepaalde hoeveelheid elektriciteit werd opgewekt uit een
hernieuwbare energiebron die voorkomt op de lijst, vastgelegd in artikel 15, en
bestemd is voor een eindafnemer in het Vlaamse Gewest. Het voorgelegde
bewijsstuk dient het unieke bewijsstuk te zijn dat voor deze bepaalde
hoeveelheid elektriciteit werd uitgereikt. De VREG berekent de hoeveelheid
elektriciteit die door deze bewijsstukken wordt gedekt.
§ 7. De VREG berekent, per leverancier, de verhouding tussen enerzijds, de
hoeveelheid elektriciteit, bedoeld in § 6, en anderzijds, de hoeveelheid
elektriciteit, zoals bedoeld in § 5. De VREG deelt deze verhouding mee aan de
betrokken distributienetbeheerders.
Indien de verhouding, bedoeld in het eerste lid, gelijk is aan of hoger is dan
1, rekent de betrokken distributienetbeheerder, voor het verbruik, bedoeld in
§ 4, zijn geldende tarieven niet door aan de leverancier.
Indien de verhouding, bedoeld in het eerste lid, hoger is dan 1, wordt het
verschil tussen de hoeveelheid elektriciteit, bedoeld in § 6, en de hoeveelheid
elektriciteit, bedoeld in § 5, overgedragen naar de volgende maand.
Indien de verhouding, bedoeld in het eerste lid, lager is dan 1, rekent de
betrokken distributienetbeheerder, voor het verbruik, bedoeld in § 4, zijn
geldende tarieven niet door aan de leverancier pro rata de verhouding, bedoeld
in het eerste lid.
§ 8. De distributienetbeheerders, met uitzondering van de distributienetbeheerder die eveneens beheerder is van het transmissienet, zoals
aangewezen overeenkomstig artikel 10 van de wet van 29 april 1999
betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt, verrekenen jaarlijks tussen
elkaar de bedragen, bedoeld in § 7, pro rata de op hun distributienet geleverde
elektriciteit.
§ 9. De VREG kan nadere technische regels vaststellen met betrekking tot
de procedure die moet worden gevolgd in uitvoering van § 2 tot en met § 8.”
Volgens het aan de Raad van State, afdeling wetgeving,
voorgelegde ontwerp van besluit werd het voordeel van de kosteloze distributie nog
beperkt tot productie-installaties aangesloten op een distributienet “gelegen in het
Vlaamse Gewest”. In verband met die bepaling heeft de Raad van State in zijn
IX-3792-11/52
advies nr. 36.380/1 van 29 januari 2004 uitdrukkelijk verwezen naar de
overwegingen van het genoemde arrest nr. 127.031 van de Raad van State, afdeling
administratie, van 12 januari 2004 waarbij de tenuitvoerlegging van de vergelijkbare
bepaling van artikel 14 van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september
2001 was geschorst. De tekst van het ontwerp is, zoals blijkt uit de hiervóór
aangehaalde bewoordingen van artikel 18, § 1, aan die opmerking aangepast. In de
nota van de bevoegde minister aan de leden van de Vlaamse regering wordt in
verband hiermee opgemerkt dat voortaan voor kosteloze distributie in aanmerking
komt, niet enkel de groene stroom die rechtstreeks geïnjecteerd wordt in een
distributienet dat in het Vlaams Gewest gelegen is, maar ook de groene stroom die
in het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest of in het Waals Gewest is geproduceerd en
die aldaar rechtstreeks in een distributienet is geïnjecteerd (en vervolgens in het
Vlaams Gewest is binnengebracht).
Het besluit van 5 maart 2004, dat bekendgemaakt wordt in het
Belgisch Staatsblad van 23 maart 2004, vormt het voorwerp van het beroep in de
zaak A. 150.409/IX-4480.
8.6.
gewijzigd.
De genoemde decreets- en verordeningsbepalingen zijn later nog
8.6.1.
Zo is artikel 15 van het Elektriciteitsdecreet opgeheven bij het
decreet van 24 december 2004. Het voordeel van de kosteloze distributie van groene
stroom is daardoor afgeschaft.
Het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004 is formeel
aan die wijziging aangepast, door de opheffing van artikel 18 van dat besluit bij
besluit van de Vlaamse regering van 25 maart 2005. De opheffing heeft uitwerking
met ingang van 1 januari 2005, zijnde de datum waarop de opheffing van artikel 15
van het decreet in werking is getreden.
Ten gevolge van de afschaffing van de regeling inzake de
kosteloze distributie van groene stroom heeft de Europese Commissie geen verder
gevolg meer gegeven aan haar hiervóór genoemd met redenen omkleed advies van
30 maart 2004 (zie nr. 8.4).
8.6.2.
Artikel 15 van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart
2004 is vervangen bij besluit van de Vlaamse regering van 25 februari 2005, met
IX-3792-12/52
ingang van 8 maart 2005. Zoals voorheen, bepaalt paragraaf 1 van het nieuwe artikel
15 de voorwaarden waaraan groenestroomcertificaten moeten voldoen om door de
VREG te worden aanvaard, voor het voldoen aan de verplichting opgelegd bij
artikel 23 van het Elektriciteitsdecreet. Anders dan voorheen, wordt in de inleidende
zin van artikel 15, § 1, niet meer vereist dat de elektriciteit moet zijn “opgewekt in
het Vlaamse Gewest of in gebieden zoals bedoeld in artikel 6 van de wet van 29 april
1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt”.
Artikel 15 is later opnieuw vervangen bij besluit van de Vlaamse
regering van 8 juli 2005, en gewijzigd bij besluiten van de Vlaamse regering van
20 april 2007 en 5 juni 2009. Aan de inleidende zin van artikel 15, § 1 (thans,
ingevolge de toevoeging van een tweede lid bij het laatstgenoemde besluit:
inleidende zin van artikel 15, § 1, eerste lid) is echter niets gewijzigd.
8.6.3.
Het Elektriciteitsdecreet wordt vervangen door het decreet van
8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid
(Energiedecreet). Dat decreet is nog niet in werking gesteld.
9.
Op 15 maart 2004 heeft de verzoekende partij de verwerende partij
gedagvaard voor de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.
Zoals voor de Raad van State, voert de verzoekende partij ook in
dat geding aan dat de regeling inzake kosteloze distributie van groene stroom,
ingevoerd bij het besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003,op verscheidene
punten onwettig is. Zij voert voorts aan dat de beperkingen vervat in die regeling
haar schade berokkend hebben. Zij vordert een vergoeding voor de geleden schade,
die zij voorlopig raamt op 15.958.252,66 euro.
In de loop van de maand april 2005 heeft de verzoekende partij
zeven distributienetbeheerders, die haar inmiddels bijkomende facturen hebben
gestuurd, in tussenkomst gedagvaard.
Bij vonnis van 4 april 2006 heeft de rechtbank een aantal
geschilpunten in verband met haar rechtsmacht en in verband met de
ontvankelijkheid van de vordering beslecht, en de zaak voor verdere behandeling
verzonden naar de bijzondere rol, in afwachting van het arrest van de Raad van State
over de voorliggende beroepen tot nietigverklaring.
IX-3792-13/52
IV. Onderzoek van het beroep in de zaak A. 136.349/IX-3792
A. Nadere omschrijving van het voorwerp van het beroep
10.
Volgens het verzoekschrift vordert de verzoekende partij de
nietigverklaring van het hele besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003 tot
wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 inzake de
bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen.
Met het arrest nr. 127.031 van 12 januari 2004 schorst de Raad
van State de tenuitvoerlegging van artikel 2 van het bestreden besluit (dat artikel 14
van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 vervangt).
In haar memorie van wederantwoord, gedateerd op 26 mei 2004,
doet de verzoekende partij uitdrukkelijk afstand van het eerste onderdeel van het
vijfde middel. Dat onderdeel is specifiek gericht tegen artikel 1 van het besluit van
de Vlaamse regering van 4 april 2003. De verzoekende partij merkt op dat zij afstand
doet van dit onderdeel, “rekening houdende met de evolutie van de
elektriciteitsmarkt en de recente wijzigingen”.
Gelet op die uitleg, moet aangenomen worden dat de afstand niet
enkel slaat op het eerste onderdeel van het vijfde middel -het enige middel waarin
uitdrukkelijk sprake is van artikel 1 van het bestreden besluit-, maar op het geheel
van het beroep, in zoverre dit gericht is tegen dat artikel 1.
Het beroep moet dan ook nog enkel onderzocht worden in zoverre
het is gericht tegen artikel 2 van het bestreden besluit.
B. Ontvankelijkheid van het beroep
- Eerste exceptie: ontbreken van het rechtens vereiste belang op het ogenblik van
het indienen van het beroep
Uiteenzetting van de exceptie
In haar memorie van antwoord werpt de verwerende partij een
exceptie van onontvankelijkheid op, afgeleid uit het ontbreken van het rechtens
vereiste belang in hoofde van de verzoekende partij.
IX-3792-14/52
De verwerende partij voert aan dat de verzoekende partij zich ten
onrechte op het standpunt plaatst dat de kosteloze verdeling van groene stroom een
bevorderingsmaatregel is om “de verkoop van groene stroom in een concurrentiële
positie te brengen met de verkoop van klassieke grijze stroom”. Uit de parlementaire
voorbereiding van het Elektriciteitsdecreet blijkt integendeel dat de kosteloze
distributie van groene stroom is bedoeld, niet om de verkoop van groene stroom te
bevorderen, maar om de productie ervan in Vlaanderen te optimaliseren. Het
invoeren van groene stroom uit Nederland draagt niet bij tot het verwezenlijken van
de beoogde doelstelling. Anders dan de verzoekende partij beweert, hangt de
kosteloosheid van de distributie van stroom niet af van de vraag of die stroom in
Vlaanderen dan wel elders is geproduceerd. Beslissend is daarentegen het
onderscheid tussen groene stroom die rechtstreeks op het distributienet wordt
geïnjecteerd (komt in aanmerking voor een kosteloze distributie) en groene stroom
die op het transmissienet wordt geïnjecteerd en via het transmissienet in Vlaanderen
wordt aangevoerd (komt niet in aanmerking voor een kosteloze distributie).
De verzoekende partij vecht een uitvoeringsbesluit aan, maar haar
grieven hebben in wezen betrekking op het beleid dat reeds is uitgestippeld in het
Elektriciteitsdecreet. Het is immers reeds in dat decreet dat de verwerende partij een
onderscheid heeft gemaakt tussen de injectie van groene stroom in het distributienet
en de injectie van groene stroom in het transmissienet. De verzoekende partij heeft
dat decreet niet aangevochten. In die omstandigheden heeft de verzoekende partij
geen belang bij een vernietiging van het uitvoeringsbesluit.
Bespreking
12.
Op het ogenblik dat het bestreden besluit werd genomen, voorzag
artikel 15, eerste lid, van het Elektriciteitsdecreet in een principiële verplichting voor
de netbeheerder om de distributie van groene stroom kosteloos te verzorgen.
Artikel 15, tweede lid, machtigde de Vlaamse regering om die regeling te beperken.
Artikel 2 van het bestreden besluit van de Vlaamse regering van
4 april 2003 vervangt artikel 14 van het besluit van de Vlaamse regering van
28 september 2001 door een nieuwe bepaling. Het nieuwe artikel 14 beperkt de
kosteloze distributie van groene stroom tot de injectie van elektriciteit opgewekt
door de productie-installaties aangesloten op de distributienetten gelegen in het
Vlaamse Gewest. Aldus maakt de Vlaamse regering gebruik van de mogelijkheid die
haar geboden wordt bij artikel 15, tweede lid, van het Elektriciteitsdecreet.
IX-3792-15/52
De verzoekende partij voert groene stroom in uit het buitenland,
voornamelijk uit Nederland. De bestreden bepaling heeft tot gevolg dat die groene
stroom, die zij levert aan in het Vlaamse Gewest gevestigde eindafnemers,
uitgesloten is van de kosteloze distributie. Die vaststelling volstaat om te
concluderen dat de verzoekende partij, op het ogenblik dat zij haar beroep instelde,
daarbij een belang had.
Ten overvloede moet nog opgemerkt worden dat de verzoekende
partij vóór de inwerkingtreding van het bestreden besluit de kosteloosheid van de
distributie van haar stroom genoot. Op het ogenblik dat zij haar beroep instelde kon
zij dus hopen dat door de vernietiging van de bestreden bepaling het voorheen
bestaande regime opnieuw in werking zou treden en zij dus voor de ingevoerde
groene stroom opnieuw de kosteloosheid van de distributie zou genieten, zoals
bepaald in artikel 15, eerste lid, van het Elektriciteitsdecreet.
De exceptie kan niet worden aangenomen.
2. Tweede exceptie: verlies van het belang in de loop van het geding
Uiteenzetting van de exceptie
13.
In haar laatste memorie in de zaak A. 136.349/IX-3792 werpt de
verwerende partij op dat de verzoekende partij haar belang in de loop van het geding
heeft verloren, ten gevolge van de opheffing van het besluit van de Vlaamse regering
van 28 september 2001 bij het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004.
Zij voert aan dat de eventuele vernietiging van het besluit van de
Vlaamse regering 4 april 2003, waarbij het besluit van 28 september 2001 wordt
gewijzigd, de verzoekende partij geen groter voordeel kan opleveren dan wat zij al
verkregen heeft door de opheffing van dat laatste besluit. In elk geval toont de
verzoekende partij niet aan dat een vernietiging haar een groter voordeel zou
opleveren.
Beoordeling
14.
Artikel 14 van het besluit van de Vlaamse regering van
28 september 2001, in de versie zoals het is vervangen bij het bestreden artikel 2 van
het besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003, is van kracht geweest van
IX-3792-16/52
30 april 2003 tot aan het schorsingsarrest nr. 127.031 van 12 januari 2004. Nadien
is het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 in zijn geheel
opgeheven bij artikel 20 van het besluit van 5 maart 2004, met ingang van 2 april
2004.
Het beroep dat de verzoekende partij tegen dat laatste besluit heeft
ingesteld (zaak A. 150.409/IX-4480), is volgens het verzoekschrift gericht tegen het
hele besluit. Zoals hierna zal worden uitgezet, beperkt de verzoekende partij haar
beroep thans tot de artikelen 15 en 18 ervan (zie hierna, nr. 25). Dit betekent dat, bij
ontstentenis van een beroep tegen artikel 20, de opheffing van het besluit van
28 september 2001 definitief is.
15.
Een partij heeft in beginsel geen belang meer om de
nietigverklaring te vorderen van een besluit dat in de loop van het geding werd
opgeheven en -zoals te dezen- vervangen door een ander besluit, tenzij zij
aannemelijk maakt dat zij een actueel belang bij het beroep heeft behouden. In deze
gewijzigde context staat het derhalve aan de verzoekende partij om nader toe te
lichten waarin haar actueel belang bij het annulatieberoep nog bestaat.
Ter terechtzitting voert de verzoekende partij aan dat het bestreden
besluit effectief is toegepast in de periode waarin het van kracht was. In die periode
is de commerciële situatie van de verzoekende partij door dat besluit bepaald, en
heeft zij daarvan de nadelige gevolgen ondervonden.
Het lijdt geen twijfel dat de verzoekende partij in de periode dat
artikel 14 van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001, in de
versie zoals het is vervangen bij het bestreden artikel 2 van het besluit van de
Vlaamse regering van 4 april 2003, van kracht was, de gevolgen van die bepaling
heeft moeten ondergaan. Zij heeft aldus een nadeel geleden, doordat zij niet langer
de kosteloosheid van de distributie van de door haar geleverde groene stroom kon
genieten. De latere opheffing van het besluit van de Vlaamse regering van
28 september 2001 heeft haar voorts niet het resultaat opgeleverd dat zij met het
voorliggende annulatieberoep beoogde, aangezien zij ook onder de nieuwe regeling,
vervat in artikel 18 van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004, niet
het voordeel van de kosteloze distributie kon genieten.
IX-3792-17/52
De Raad van State is van oordeel dat de verzoekende partij
voldoende aannemelijk maakt dat zij, ondanks de opheffing van het bestreden
besluit, nog steeds een belang heeft bij haar beroep.
De exceptie kan niet worden aangenomen.
C. Onderzoek van de middelen
Eerste middel
Standpunt van de partijen
16.
De verzoekende partij roept een eerste middel in, afgeleid uit de
schending van het beginsel van vrij verkeer van goederen zoals vervat in artikel 28
van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag)
betreffende het verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van
gelijke werking tussen de lidstaten, artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van
8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en het beginsel van de economische
en monetaire unie,
doordat artikel 2 van het bestreden besluit bepaalt dat het principe
van kosteloze distributie van stroom uit hernieuwbare energiebronnen die niet in het
Vlaams Gewest werd geproduceerd, wordt afgeschaft,
terwijl, eerste onderdeel, overeenkomstig artikel 28 van het EGVerdrag kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking
tussen de lidstaten verboden zijn,
en terwijl, tweede onderdeel, naar luid van artikel 6, § 1, VI, van
de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, de gewesten
in economische aangelegenheden hun bevoegdheden uitoefenen met inachtneming
van de beginselen van het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen
en van de vrijheid van handel en nijverheid, alsook met inachtneming van het
algemeen normatief kader van de economische en monetaire eenheid, zoals
vastgesteld door of krachtens de wet en door of krachtens de internationale
verdragen,
zodat het bestreden besluit, waarin de kosteloze distributie van
stroom uit hernieuwbare energiebronnen wordt beperkt tot en uitsluitend
voorbehouden aan groene stroom die in het Vlaamse Gewest werd geproduceerd en
waardoor de kosteloze distributie van groene stroom geproduceerd in andere
IX-3792-18/52
gewesten of lidstaten van de Europese Unie wordt uitgesloten, is tot stand gekomen
met miskenning van de genoemde bepalingen.
16.1.1.
In de toelichting bij het eerste onderdeel zet de verzoekende partij
uiteen dat de regels inzake het vrij verkeer van goederen volgens vaste rechtspraak
van het Hof van Justitie toepasselijk zijn op elektriciteit. Elke maatregel die de
intracommunautaire handel kan belemmeren -wat het geval is voor maatregelen die
een verschillende behandeling van nationale en geïmporteerde producten instellenis te beschouwen als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve
beperkingen, in de zin van artikel 28 van het EG-Verdrag. Artikel 2 van het
bestreden besluit beperkt de kosteloosheid van de distributie van groene stroom
louter op basis van de oorsprong van die stroom. Daardoor wordt Vlaamse groene
stroom bevoordeeld ten opzichte van stroom geïmporteerd uit andere gewesten of
uit andere lidstaten, en wordt het handelsverkeer binnen de Europese interne markt
belemmerd.
16.1.2.
In haar memorie van wederantwoord benadrukt de verzoekende
partij dat de bestreden bepaling geen betrekking heeft op een zuiver interne situatie,
maar integendeel gevolgen heeft op het handelsverkeer binnen de “interne markt”.
De groene stroom die de verzoekende partij uit het buitenland via het transmissienet
vervoert, geniet immers niet de kosteloze distributie, terwijl dat wel het geval is voor
groene stroom die rechtstreeks in het Vlaamse distributienet wordt geïnjecteerd. De
verzoekende partij verwijst in dit verband naar advies 35.064/1 van de Raad van
State, afdeling wetgeving, van 18 maart 2003 over het ontwerp dat geleid heeft tot
het bestreden besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003, en naar de
ingebrekestelling van België door de Europese Commissie (zie hiervóór, nr. 8.4). De
twee genoemde instanties beschouwen de bestreden regeling inzake de kosteloze
distributie van groene stroom als een beperking van het vrij verkeer van goederen
binnen de Europese Unie.
Voorts voert de verzoekende partij aan dat die beperking niet
verantwoord kan worden overeenkomstig artikel 30 van het EG-Verdrag. Zij stelt
vast dat de verwerende partij hiervoor argumenten tracht te putten uit het arrest van
het Hof van Justitie van 13 maart 2001 in de zaak PreussenElektra, C-379/98
(Jurispr., blz. I-2099), waarin een regeling die de verdelers van elektriciteit
verplichtte om elektriciteit af te nemen die in hun distributiegebied uit hernieuwbare
bronnen werd geproduceerd, verenigbaar werd geacht met artikel 30 van het EGVerdrag (zie hierna, nr. 17.1). De verzoekende partij merkt op dat de door het Hof
IX-3792-19/52
van Justitie beoordeelde maatregel intrinsiek verschillend is van de thans voor de
Raad van State bestreden maatregel. Bovendien is de situatie op de
elektriciteitsmarkt sinds het arrest van het Hof van Justitie gewijzigd. Terwijl het
Hof van Justitie nog verwijst naar een voorstel van richtlijn dat voorziet in een
systeem voor certificatie van oorsprong van elektriciteit uit hernieuwbare
energiebronnen, heeft dat voorstel inmiddels geleid tot richtlijn 2001/77/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering
van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne
elektriciteitsmarkt. Volgens artikel 5 van die richtlijn moeten de lidstaten er uiterlijk
op 27 oktober 2003 zorg voor dragen dat de oorsprong van elektriciteit uit
hernieuwbare energiebronnen als zodanig kan worden gegarandeerd. Ten slotte kan
de bescherming van het leefmilieu of het nakomen van de Europese en internationale
verplichtingen inzake broeikasgasemissies niet als rechtvaardigingsgrond naar voor
geschoven worden. De verzoekende partij ziet immers niet in waarom groene stroom
die rechtstreeks wordt geïnjecteerd in een gewestelijk distributienet een gunstiger
effect zou hebben op het Europese of het internationale leefmilieu dan geïmporteerde
groene stroom.
16.2.1.
In de toelichting bij het tweede onderdeel zet de verzoekende
partij uiteen dat artikel 2 van het bestreden besluit de kosteloosheid van de
distributie van groene stroom beperkt tot de stroom die is opgewekt door productieinstallaties gelegen in het Vlaamse Gewest. Aldus voorziet die bepaling in een
verschillende behandeling van Vlaamse groene stroom en stroom geproduceerd in
andere gebieden van België, bevordert zij onrechtmatig de afzet van groene stroom
van Vlaamse herkomst ten nadele van stroom ingevoerd uit andere gewesten, en
belemmert zij het handelsverkeer.
16.2.2.
In haar memorie van wederantwoord gaat de verzoekende partij
vooreerst in op de exceptie van onontvankelijkheid van het onderdeel, opgeworpen
door de verwerende partij (zie hierna, nr. 17.2.1).
Zij voert aan dat zij wel degelijk belang heeft bij het tweede
onderdeel, aangezien niets uitsluit dat zij als leverancier van groene stroom ook bij
Belgische producenten van groene stroom die aangesloten zijn op het transmissienet
(windmolenpark op de Thorntonbank in de Noordzee) of gelegen zijn in andere
gewesten, haar groene stroom aankoopt en vervolgens levert aan eindafnemers op
het Vlaamse distributienet. Zij verklaart dat zij reeds afnamecontracten gesloten
heeft met producenten van groene stroom gevestigd in het Vlaamse Gewest. Het feit
IX-3792-20/52
dat zij zelf geen productie-installaties bezit in het Vlaamse Gewest is totaal
irrelevant: een leverancier is immers niet noodzakelijk zelf de producent van de
energie die hij levert.
16.2.3.
Ten gronde legt de verzoekende partij in haar memorie van
wederantwoord uit dat er wel degelijk een belemmering is van het vrij verkeer van
goederen binnen België. Door de kosteloze distributie te beperken tot groene stroom
die rechtstreeks wordt geïnjecteerd in een gewestelijk distributienet, sluit de
bestreden bepaling groene stroom geproduceerd door installaties gelegen in een
ander gewest van de kosteloosheid uit. De uitsluiting geldt in feite ook voor de
groene stroom afkomstig van de windmolenparken in de Noordzee (gebied bedoeld
in artikel 6 van de federale Elektriciteitswet van 29 april 1999), nu uit een
mededeling van de netbeheerder van het transmissienet blijkt dat die
windmolenparken uitsluitend op het transmissienet aangesloten zullen worden.
Tot staving van het tweede onderdeel verwijst de verzoekende
partij naar het reeds genoemde advies 35.064/1 van de Raad van State, afdeling
wetgeving, van 18 maart 2003 over het ontwerp dat geleid heeft tot het bestreden
besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003.
Zij herhaalt voorts wat zij met betrekking tot het eerste onderdeel
heeft aangevoerd, namelijk dat zij niet inziet waarom groene stroom geproduceerd
door productie-installaties aangesloten op het Vlaams distributienet een gunstiger
effect zou hebben op het Europese of het internationale leefmilieu dan geïmporteerde
groene stroom. De verplichting tot tenuitvoerlegging te goeder trouw van de
Europese en internationale verplichtingen inzake de vermindering van de uitstoot
van broeikasgassen kan dan ook niet aanvaard worden als verantwoording voor een
uitzondering op het beginsel van de economische en monetaire unie.
17.1.1.
In haar antwoord op het eerste onderdeel legt de verwerende partij
vooreerst de draagwijdte en het doel van de aangevochten maatregel uit. De
tussenkomst van de netbeheerder is slechts kosteloos indien de elektriciteit wordt
opgewekt in een productie-installatie aangesloten op een distributienet
(laagspanningsnet tot 70 kV) dat gelegen is in het Vlaamse Gewest; er is daarentegen
geen kosteloze tussenkomst indien de elektriciteit onrechtstreeks vanuit het
transmissienet wordt aangevoerd en geïnjecteerd in het distributienet. Met artikel 15,
eerste lid, van het Elektriciteitsdecreet, dat voorziet in de kosteloosheid van de
distributie van elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen, wil de
IX-3792-21/52
decreetgever het leefmilieu beschermen. De verwerende partij wijst erop dat de
bevordering van de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen een
doelstelling is die ook de Europese wetgever nastreeft, ter uitvoering van de
verplichtingen die de Europese Unie en haar lidstaten op zich genomen hebben door
de aanvaarding van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde
Naties inzake klimaatverandering. De verwerende partij verwijst in dit verband naar
richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996
betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en
naar richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september
2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt. Met het bestreden artikel 14, § 1,
van het besluit van de Vlaamse regering van 28 september 2001 wil de regering
voorts specifiek de decentrale, lokale productie van elektriciteit uit hernieuwbare
energiebronnen, geïnjecteerd in het distributienet, bevorderen. Alleen groene stroom
die in Vlaanderen geproduceerd is, zal Vlaanderen immers helpen om zijn federale
verplichtingen inzake de reductie van broeikasgassen te bereiken, en aldus België
helpen om zijn Europese en internationale verplichtingen ter zake te bereiken. In het
bijzonder de lokale productie van elektriciteit wordt daarbij bevorderd, omdat die
productie, dicht bij de afnemers, voordelen heeft op het vlak van lagere
capaciteitsvereisten van de netinfrastructuur en leidt tot lagere verliezen bij het
transport van elektriciteit. De Vlaamse regering heeft overigens vastgesteld dat de
kosteloze distributie van groene stroom onder de vorige versie van artikel 14 van het
besluit van 28 september 2001 in de praktijk vooral geleid heeft tot marktstrategieën
die gebaseerd waren op grootschalige levering van goedkope groene stroom via het
transmissienet, in veel gevallen geproduceerd door reeds bestaande installaties die
reeds steun ontvingen en vaak zelfs afgeschreven waren; daardoor was het niet de
moeite om te investeren in nieuwe installaties voor het opwekken van groene stroom
en dreigden de genoemde strategieën de handel in kleinschalige, decentraal
opgewekte stroom uit hernieuwbare energiebronnen in Vlaanderen te versmachten.
Vervolgens voert de verwerende partij aan dat de bestreden
maatregel een zuiver interne situatie betreft, waarop het verbod van artikel 28 van
het EG-Verdrag niet van toepassing is. De bestreden maatregel heeft immers enkel
betrekking op elektriciteit rechtstreeks geïnjecteerd in de distributienetten, die
-volgens de definitie van artikel 2, 2/, van het Elektriciteitsdecreet- niet
grensoverschrijdend zijn. Ze heeft daarentegen geen betrekking op het vervoer van
elektriciteit over de transmissienetten, zijnde de netten waarlangs elektriciteit uit
IX-3792-22/52
andere lidstaten van de Europese Unie België binnenkomt. Noch de invoer van
elektriciteit, noch de verkoop van de ingevoerde elektriciteit wordt dus beperkt.
Zelfs indien de aangevochten maatregel een maatregel van gelijke
werking zou inhouden, als bedoeld in artikel 28 van het EG-Verdrag, dan nog
zouden de gevolgen ervan voor het vrij verkeer van goederen te verwaarlozen zijn.
De artikelen 15 van het Elektriciteitsdecreet en 14 van het besluit van de Vlaamse
regering van 28 september 2001 hebben slechts betrekking op groene stroom die
lokaal wordt geproduceerd en rechtstreeks in het distributienet wordt geïnjecteerd
en verspreid via leidingen met een nominale spanning van maximaal 70.000 volt. De
maatregel heeft daarentegen geen betrekking op groene stroom die via het
transmissienet wordt getransporteerd, ook niet als die wordt geproduceerd in het
Vlaamse Gewest. Welnu, in 1998 bedroeg het aandeel van het verbruik van
elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de lidstaten van de Europese Unie
5,9 % van het bruto binnenlands verbruik van elektriciteit, en in het Vlaamse Gewest
bedroeg dat aandeel in 2004 3 % van het globale energieverbruik. Deze percentages
hebben betrekking op groene stroom die zowel via distributienetten als
transmissienetten wordt vervoerd. Het aandeel van het verbruik van elektriciteit uit
duurzame energiebronnen, rechtstreeks geïnjecteerd in het (lokale of regionale)
distributienet, ligt ongetwijfeld nog veel lager. De verwerende partij beroept zich in
dit verband op de “de minimis”-regel.
Subsidiair voert de verwerende partij aan dat een maatregel van
gelijke werking verantwoord kan worden op één van de in artikel 30 van het EGVerdrag omschreven gronden van algemeen belang, voor zover de maatregel
geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en de
maatregel niet verder gaat dan nodig voor het bereiken van dat doel. Het doel van
de bestreden maatregel is de bescherming van het milieu, zijnde een doelstelling van
algemeen belang die volgens artikel 30 van het EG-Verdrag beschermenswaardig
is. De bevordering van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen kadert in de
inspanningen die de Europese Unie en haar lidstaten op het vlak van de
vermindering van de uitstoot van broeikasgassen doen, ter uitvoering van hun
verbintenissen onder het raamverdrag van de Verenigde Naties inzake
klimaatverandering en het Kyoto-protocol. De bestreden maatregel, die de
kosteloosheid van de distributie van groene stroom beperkt tot groene stroom die
plaatselijk is opgewekt en die rechtstreeks in het distributienet wordt geïnjecteerd,
is bovendien geschikt om dat doel te bereiken. Ten slotte is de bestreden maatregel
evenredig met het doel dat ze wil bereiken, rekening houdend met de bijzonderheden
IX-3792-23/52
van de elektriciteitsmarkt. De verwerende partij verwijst daarbij naar het arrest van
het Hof van Justitie van 13 maart 2001 in de zaak PreussenElektra. Het Hof heeft
daarin geoordeeld dat een maatregel waarbij particuliere elektriciteitsbedrijven
verplicht worden om tegen minimumprijzen elektriciteit af te nemen die in hun
distributiegebied uit hernieuwbare bronnen is geproduceerd, de milieubescherming
ten goede komt. Om die reden werd die maatregel niet onverenigbaar geacht met
artikel 28 van het EG-Verdrag. De bedoelde maatregel gaat verder dan de thans
bestreden maatregel. A fortiori geldt de redenering van het Hof dan ook in de
voorliggende zaak.
17.1.2.
In haar laatste memorie in de zaak A. 136.349/IX-3792 merkt de
verwerende partij op dat het met redenen omklede advies van de Europese
Commissie van 30 maart 2004, waarmee de verzoekende partij meermaals zwaait,
op zich geen enkele rechtskracht heeft. Alleen het Hof van Justitie kan zich
uitspreken over de juiste interpretatie en draagwijdte van Europese normen.
De verwerende partij vraagt dan ook dat over de verenigbaarheid
van de bestreden maatregel met het EG-Verdrag een prejudiciële vraag zou worden
gesteld aan het Hof van Justitie.
17.2.1.
Ten aanzien van het tweede onderdeel werpt de verwerende partij
in haar memorie van antwoord in de eerste plaats een exceptie van
onontvankelijkheid op, afgeleid uit het ontbreken van het rechtens vereiste belang.
Zij voert aan dat de verzoekende partij niet aantoont dat zij door een gebeurlijke
belemmering van het vrije verkeer tussen de gewesten benadeeld kan worden, nu zij
blijkens haar verzoekschrift geen groene stroom invoert uit één van de andere
gewesten van België.
In haar laatste memorie in de samengevoegde zaken
A. 136.349/IX-3792 en A. 150.409/IX-4480 werkt de verwerende partij die exceptie
verder uit. Zij wijst erop dat de verzoekende partij in het kader van de burgerlijke
procedure over haar vordering tot schadevergoeding te kennen heeft gegeven dat zij
op het ogenblik van het instellen van haar beroep tegen het besluit van de Vlaamse
regering van 4 april 2003 enkel beschikte over een leveringsvergunning voor
leveringen in het Vlaamse Gewest, maar niet beschikte over een vergunning om
leveringen van elektriciteit te verzorgen in het Waalse Gewest of het Brusselse
Hoofdstedelijk Gewest. Zij heeft pas op 30 september 2003 een leveringsvergunning
voor het Waalse Gewest verkregen. Nu de verzoekende partij op 4 april 2003 geen
IX-3792-24/52
intergewestelijke leveringsactiviteiten kon uitoefenen, bij gebreke van de vereiste
vergunningen, kan zij door het besluit van die datum niet belemmerd geweest zijn
in haar intergewestelijke activiteiten.
17.2.2.
Ten gronde herhaalt de verwerende partij in haar memorie van
antwoord wat zij in verband met het eerste onderdeel heeft gesteld, namelijk dat het
bestreden besluit er enkel toe strekt de groene stroom die lokaal wordt geproduceerd
en die rechtstreeks wordt geïnjecteerd in een plaatselijk distributienet kosteloos te
laten verspreiden binnen dat distributienet. Het is er niet op gericht de afzet van
Vlaamse groene elektriciteit te bevoordelen ten nadele van groene stroom uit andere
gewesten, aangezien ook de producent van in Vlaanderen opgewekte groene stroom
die niet in een lokaal distributienet wordt geïnjecteerd, maar wel in het
transmissienet, voor het vervoer naar andere distributienetten, een vergoeding moet
betalen, zowel voor het vervoer over het transmissienet als voor de verspreiding
binnen het andere distributienet.
Zelfs indien de bestreden maatregel beschouwd zou moeten
worden als een belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de Belgische
economische unie, zou ze daarmee niet in strijd zijn. Het bestreden besluit is immers
bedoeld om ervoor te zorgen dat het Vlaamse Gewest, in het kader van zijn
internationale en supranationale verplichtingen, de emissie van broeikasgassen
daadwerkelijk zal verminderen. Het bestreden besluit past in de exclusieve
bevoegdheid van het Vlaamse Gewest om -wat het energiebeleid betreft- een beleid
tot stand te brengen op het vlak van de nieuwe energiebronnen en -wat het leefmilieu
betreft- de luchtverontreiniging tegen te gaan. In de uitoefening van die bevoegdheid
kan het Vlaamse Gewest maatregelen nemen ter bevordering van de productie van
groene stroom op zijn eigen grondgebied. De verwerende partij verwijst naar de
redenering gevolgd door het Arbitragehof in zijn arrest nr. 32/91 van 14 november
1991, in verband met een heffing op het ophalen van afvalstoffen in het Vlaamse
Gewest om gestort of verbrand te worden buiten het Vlaamse Gewest, om daaruit af
te leiden dat een maatregel als de thans bestreden maatregel door ieder van de
gewesten, elk voor zijn eigen territoriale bevoegdheidssfeer, mag worden genomen
en dat een dergelijke maatregel niet strijdig is met het vrij verkeer van goederen en
diensten binnen een geïntegreerde markt.
Ten slotte benadrukt de verwerende partij dat de vermindering van
de uitstoot van broeikasgassen één van de hoofddoelstellingen is van de Europese
Unie en haar lidstaten bij de uitvoering van de verbintenissen die zij zich hebben
IX-3792-25/52
opgelegd door de goedkeuring van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake
klimaatverandering en het Kyoto-protocol. Bij de tenuitvoerlegging van deze
verbintenissen geldt ten aanzien van de lidstaten van de Europese Unie het beginsel
van de “Gemeenschapstrouw” vervat in artikel 10 van het EG-Verdrag. Op grond
van dit beginsel dienen de lidstaten hetgeen overeengekomen is te goeder trouw ten
uitvoer te leggen. Die verplichting rust niet enkel op de lidstaat, maar ook op elke
overheid binnen die lidstaat. Als één van de overheden van België heeft de Vlaamse
regering, conform het beginsel van de Gemeenschapstrouw, geoordeeld dat op haar
een eigen verplichting rust om de internationale verplichting tot reductie van
broeikasgassen mede ten uitvoer te leggen. Het is in die optiek dat zij, met een
beroep op haar eigen internationale verplichtingen, de elektrische stroom,
geproduceerd in het Waalse Gewest of in het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest,
uitgesloten heeft van kosteloze distributie in Vlaanderen.
In haar laatste memorie in de samengevoegde zaken
A. 136.349/IX-3792 en A. 150.409/IX-4480 vraagt de verwerende partij subsidiair
om de kwestie van de schending van het beginsel van het vrij verkeer van goederen
door het bestreden artikel 2 van het besluit van de Vlaamse regering van 4 april 2003
bij wijze van prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof voor te leggen.
Beoordeling
18.
Er is aanleiding om het tweede onderdeel eerst te onderzoeken.
Tweede onderdeel
Ontvankelijkheid
19.
De bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid, de
gemeenschappen en de gewesten raakt de openbare orde. Daaruit volgt dat de
verzoekende partij geen belang moet aantonen bij het onderdeel dat de schending
inroept van de bevoegdheidsbepalende regels. Het volstaat dat zij belang heeft bij
haar beroep zelf.
De exceptie van onontvankelijkheid van het onderdeel faalt dan
ook naar recht.
IX-3792-26/52
Gegrondheid
20.1.
Het in het onderdeel ingeroepen artikel 6, § 1, VI, derde lid, van
de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt:
“In economische aangelegenheden oefenen de Gewesten hun bevoegdheden
uit met inachtneming van de beginselen van het vrije verkeer van personen,
goederen, diensten en kapitalen en van de vrijheid van handel en nijverheid,
alsook met inachtneming van het algemeen normatief kader van de
economische unie en de monetaire eenheid, zoals vastgesteld door of krachtens
de wet, en door of krachtens de internationale verdragen.”
20.2.
De uitoefening door een gewest van zijn bevoegdheid inzake
energiebeleid (artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980) mag
geen afbreuk doen aan de algehele staatsopvatting zoals die tot uiting komt in de
opeenvolgende grondwetsherzieningen van 1970, 1980, 1988, 1993 en 2001 en in
de respectieve bijzondere en gewone wetten tot bepaling van de onderscheiden
bevoegdheden van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
Uit het geheel van die bepalingen, inzonderheid uit het
voornoemde artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
en uit artikel 49, § 6, derde lid, van de bijzondere wet van 16 januari 1989
betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten, blijkt dat het
Belgische staatsbestel berust op een economische en monetaire unie, die wordt
gekenmerkt door een geïntegreerde markt en door de eenheid van de munt. Hoewel
het voornoemde artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus
1980 past in het kader van de toewijzing van bevoegdheden aan de gewesten wat de
economie betreft, geldt die bepaling als de uiting van de wil van de bijzondere
wetgever om een eenvormige basisregeling van de organisatie van de economie in
een geïntegreerde markt te handhaven. Ook al oefenen de gewesten de bevoegdheid
uit die hun op het stuk van het energiebeleid is toegekend bij artikel 6, § 1, VII, van
de bijzondere wet, zij moeten dus met de bevoegdheidbeperkende bepaling van
artikel 6, § 1, VI, derde lid, van de bijzondere wet rekening houden.
Het bestaan van een economische unie impliceert in de eerste
plaats het vrije verkeer van goederen en productiefactoren tussen de deelgebieden
van de Staat. Wat het goederenverkeer betreft, zijn niet bestaanbaar met een
economische unie de maatregelen die autonoom door de deelgebieden van de unie
-in casu de gewesten- worden vastgesteld en die het vrije verkeer belemmeren.
IX-3792-27/52
21.1.
Het bestreden artikel 14 van het besluit van de Vlaamse regering
van 28 september 2001 beperkt de kosteloosheid van de distributie van groene
stroom, zijnde elektriciteit opgewekt door gebruik te maken van hernieuwbare
energiebronnen, tot de injectie van elektriciteit opgewekt door de productieinstallaties aangesloten op de distributienetten gelegen in het Vlaamse Gewest. Aan
de leveranciers van groene stroom die onder de toepassing van de genoemde
bepaling valt, wordt aldus een voordeel verleend, doordat zij -buiten de kosten van
aansluiting op het distributienet- geen bijkomende distributiekosten moeten betalen.
Leveranciers die hun groene stroom betrekken uit een ander gewest of uit het
Noordzeegebied, moeten daarentegen in Vlaanderen distributiekosten betalen aan
de netbeheerder.
Het beperken van de kosteloosheid van de distributie tot de groene
stroom opgewekt door de productie-installaties aangesloten op de distributienetten
gelegen in het Vlaamse Gewest plaatst de leveranciers die hun groene stroom
betrekken uit een ander gewest of uit het Noordzeegebied en die in Vlaanderen
distributiekosten moeten betalen aan de netbeheerder, in een nadeliger positie dan
de leveranciers die zich bevoorraden bij Vlaamse productie-eenheden aangesloten
op de distributienetten. Het aldus gecreëerde verschil in behandeling kan leiden tot
een belemmering van de toegang tot de Vlaamse markt voor groene stroom die in
een ander gewest of in het Noordzeegebied is opgewekt. In die omstandigheden
moet worden aangenomen dat de bestreden bepaling een maatregel vormt die een
gelijke werking heeft als een kwantitatieve invoerbeperking.
21.2.
Aan die conclusie wordt geen afbreuk gedaan door de vaststelling
dat de bestreden bepaling niet inhoudt dat de kosteloosheid van de distributie geldt
voor alle types van groene stroom opgewekt in het Vlaamse Gewest. Het is juist,
zoals de verwerende partij opmerkt, dat de kosteloosheid niet geldt voor de groene
stroom opgewekt door productie-installaties gelegen in het Vlaamse Gewest, die
aangesloten zijn op het transmissienet, en die de groene stroom via dat
transmissienet injecteren in een distributienet. Een overheidsmaatregel ontsnapt
echter niet aan het verbod van maatregelen die een gelijke werking hebben als een
kwantitatieve invoerbeperking op grond dat de beperkende werking van de
betrokken maatregel op de invoer uit een ander deelgebied niet alle producten, doch
slechts een gedeelte daarvan voordeel verschaft.
22.1.
De bepalingen ingeschreven in het voormelde artikel 6, § 1, VI,
derde lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 garanderen echter niet op
IX-3792-28/52
absolute wijze de uitoefening van de vrijheden die zij verkondigen. Beperkingen op
die economische vrijheden, onder meer op het vrij verkeer van goederen en
productiefactoren, kunnen worden toegestaan indien zij worden verantwoord door
dwingende vereisten van algemeen belang, voor zover zij niet onevenredig zijn ten
aanzien van de nagestreefde doelstellingen.
Om te bepalen of een gewestelijke regeling in overeenstemming
is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden nagegaan of de aangewende
middelen geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te
waarborgen, en of zij niet verder gaan dan voor de verwezenlijking van deze
doelstellingen noodzakelijk is.
Bovendien kunnen overwegingen van economische aard in geen
geval belemmeringen van het vrij verkeer van goederen verantwoorden.
22.2.
Met betrekking tot de doelstellingen van de bestreden bepaling
voert de verwerende partij aan dat er in feite twee doelstellingen zijn. Enerzijds wil
de Vlaamse regering specifiek de locale productie van elektriciteit uit hernieuwbare
energiebronnen bevorderen, zodat Vlaanderen zijn federale verplichtingen inzake
quota voor broeikasgasemissies zal kunnen nakomen en België zijn Europese en
internationale verplichtingen op dat vlak zal kunnen nakomen. De Vlaamse regering
wil met andere woorden de productie van groene stroom bevorderen binnen het
grondgebied waarvoor het Vlaamse Gewest bevoegd is. Anderzijds wordt met de
beperking van de kosteloosheid tot de groene stroom die op het niveau van het
distributienet wordt geïnjecteerd de lokale, decentrale productie van groene
elektriciteit bevorderd. Die lokale productie en rechtstreekse injectie in het
distributienet hebben voordelen op het vlak van lagere capaciteitsvereisten van de
netinfrastructuur en ze leiden tot lagere verliezen bij het transport van elektriciteit.
Een wijziging van de bestaande regeling wordt door de Vlaamse regering wenselijk
geacht, omdat vastgesteld is dat de kosteloze distributie van groene stroom in de
praktijk vooral geleid heeft tot marktstrategieën die gebaseerd zijn op grootschalige
levering van goedkope stroom via het transmissienet. Daardoor dreigt de handel in
kleinschalige, decentraal opgewekte stroom uit hernieuwbare energiebronnen in
Vlaanderen te versmachten.
22.2.1.
In zoverre de verwerende partij zich beroept op de doelstelling van
de bevordering van de productie van groene stroom binnen het Vlaamse Gewest, kan
betwijfeld worden of dit wel een doelstelling van de bestreden regeling is. In de nota
IX-3792-29/52
aan de leden van de Vlaamse regering, ter voorbereiding van de beraadslaging in de
Vlaamse regering op 21 februari 2003, wordt immers uitdrukkelijk gesteld dat met
de kosteloze distributie van groene stroom de hierna te noemen economische
doeleinden worden beoogd (zie nr. 22.2.2), en dat het genoemde instrument “dus niet
zozeer bedoeld [is] om de producenten of leveranciers te stimuleren om meer
milieuvriendelijke stroom aan te bieden. Voor dit laatste is er immers het systeem
van de groenestroomcertificaten”.
Zelfs indien de eerste doelstelling voor de beoordeling van de
wettigheid van de bestreden regeling in aanmerking kan worden genomen, dient
benadrukt te worden dat die regeling niet bestaat in het invoeren van een systeem
van kosteloze distributie van groene stroom, maar in het invoeren van een beperking
van de kosteloosheid van de distributie van dit soort stroom tot de groene stroom
afkomstig van bepaalde productie-eenheden in het Vlaamse Gewest. Zoals de
verzoekende partij terecht opmerkt, valt niet in te zien hoe de bevordering van
groene stroom geproduceerd door productie-installaties aangesloten op het Vlaamse
distributienet een gunstiger effect zou hebben op de emissie van broeikasgassen dan
de bevordering van groene stroom die geïmporteerd wordt uit een ander deelgebied.
Daarenboven moet opgemerkt worden dat, zo België het Protocol
van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering,
aangenomen op 11 december 1997, op 31 mei 2002 heeft bekrachtigd -nadat onder
meer het Vlaams Parlement bij decreet van 22 februari 2002 daarmee ingestemd
heeft-, de bij dat protocol opgelegde verplichting tot het terugdringen van de emissie
van broeikasgassen geldt voor België als verdragsluitende partij. Op het ogenblik dat
het bestreden besluit werd genomen, was er nog geen akkoord tussen de federale
overheid en de gewesten met betrekking tot de verdeling van de uit die verplichting
voortvloeiende lasten over de gewesten. De Vlaamse regering kon zich dus nog niet
beroepen op het aandeel van het Vlaamse Gewest in de tenuitvoerlegging van de
verbintenissen die voor heel België waren aangegaan, om een regeling te treffen die
specifiek de productie van groene stroom in het Vlaamse Gewest zou bevorderen.
De eerste door de verwerende partij ingeroepen doelstelling kan
dus geen verantwoording bieden voor de belemmering van het vrij verkeer van
goederen binnen de Belgische economische unie.
22.2.2.
In zoverre de verwerende partij zich beroept op de doelstelling van
de bevordering van de lokale, decentrale productie van groene stroom, moet
IX-3792-30/52
vastgesteld worden dat dit onbetwistbaar een doelstelling is die effectief werd
nagestreefd. In de genoemde nota aan de leden van de Vlaamse regering, ter
voorbereiding van de beraadslaging in de Vlaamse regering op 21 februari 2003, zet
de bevoegde minister het volgende uiteen, op basis van het standpunt dat de VREG
in deze aangelegenheid heeft ingenomen:
“Met de kosteloze distributie van groene stroom wordt beoogd om de
voordelen van locale, decentraal opgewekte groene stroom duidelijk te maken.
Deze locale productie en injectie op het distributienet, dichtbij de afnemers,
heeft voordelen op het vlak van lagere capaciteitsvereisten aan de
netinfrastructuur, en lagere netverliezen. Tevens wordt beoogd om de
verkoopprijs aan de eindconsumenten van milieuvriendelijke stroom positief te
discrimineren ten opzichte van groene stroom. Dit instrument was dus niet
zozeer bedoeld om de producenten of leveranciers te stimuleren om meer
milieuvriendelijke stroom aan te bieden. Voor dit laatste is er het systeem van
de groenestroomcertificaten.
De kosteloze distributie lijkt nu echter een pervers effect te hebben. In haar
dagelijkse contacten met de marktpartijen komt de VREG tot de conclusie dat
zich een beperking opdringt, in de zin van het tweede lid van [artikel 15] van
het Elektriciteitsdecreet.
Zij vindt een beperking van het principe van de gratis distributie
verantwoord omwille van volgende redenen:
- Eerst en vooral leidt de kosteloze distributie van stroom uit hernieuwbare
energiebronnen in de praktijk vooral tot marktstrategieën die gebaseerd
zijn op grootschalige levering van goedkope stroom uit hernieuwbare
bronnen via het transportnet. Deze wordt grotendeels opgewekt in reeds
bestaande installaties die reeds steun ontvingen en reeds afgeschreven
zijn. Daardoor dreigt de handel in kleinschalige, decentraal opgewekte
stroom uit hernieuwbare energiebronnen te versmachten, waardoor geen
bijkomende groenestroominstallaties gestimuleerd worden.
- De massale toepassing van gratis distributie kan een zeer grote impact
hebben op de distributienettarieven. Deze distributienettarieven zijn
momenteel nog niet vastgelegd, maar zijn naar verwachting reeds hoog
in vergelijking met de omringende landen. Vandaar dat geopteerd wordt
dit voordeel te beperken tot locale, decentrale groenestroomproductie, die
geïnjecteerd wordt op het distributienet.
- De leverancier van stroom uit hernieuwbare energiebronnen blijkt in de
eerste plaats te zoeken naar afnemers met een hoge distributiekost
(“cherry-picking”), omdat hij daar het meeste voordeel uit kan halen. In
de praktijk is er immers nergens een verplichting opgelegd voor de
leverancier (die in eerste instantie de factuur voor het netgebruik van de
distributienetbeheerder krijgt) om dit voordeel aan de eindafnemer door
te rekenen. Zelfs indien hij toch het voordeel aan de klant laat, heeft hij
er nog een belang bij om klanten te zoeken die bij een “dure”
netbeheerder zijn aangesloten. Het zijn vooral deze klanten die het meest
geneigd zullen zijn om de in verhouding goedkope alternatieve stroom
aan te kopen. Daardoor zal uitgerekend de netbeheerder met de hoogste
netkosten het grootste aantal eindafnemers van stroom uit hernieuwbare
energiebronnen tellen. Deze netbeheerder zal dus ook zijn
distributiekosten over een kleiner aantal (andere) eindafnemers moeten
uitsmeren. Het distributienettarief van de betrokken netbeheerder zal dus
nog verder oplopen, waardoor een vicieuze cirkel ontstaat.
- Het gecombineerde effect van de gestimuleerde grootschalige, reeds
bestaande installaties, samen met het ontbreken van een stimulans langs
IX-3792-31/52
vraagzijde, omwille van het feit dat het gratis gebruik van het
distributienet niet wordt doorgerekend langs klantenzijde, leidt tot
marktverstoring.”
Uit de aangehaalde motieven blijkt dat de bestreden regeling
vooral, zo niet uitsluitend, is gemotiveerd door redenen die te maken hebben met de
organisatie van de elektriciteitsmarkt. De Vlaamse regering wenste het voordeel van
de kosteloze distributie met name te beperken tot de locale, decentrale productie van
groene stroom, om op die manier het distributienettarief voor de eindafnemers zo
goedkoop mogelijk te houden.
Aldus blijkt dat de tweede door de verwerende partij ingeroepen
doelstelling berust op zuiver economische overwegingen. Dergelijke overwegingen
kunnen echter geen verantwoording bieden voor belemmeringen van het vrij verkeer
van goederen.
22.3.
Nu de verwerende partij geen rechtens aanvaardbare
verantwoording kan bieden voor de belemmering van het vrij verkeer van goederen
binnen de Belgische economische unie, moet geconcludeerd worden dat de bestreden
bepaling genomen is met miskenning van het algemeen normatief kader van de
economische en monetaire eenheid.
23.
De Raad van State kan zelfstandig tot deze conclusie komen,
zonder aan het Grondwettelijk Hof een prejudiciële vraag te moeten stellen. Het Hof
is trouwens onbevoegd om zich uit te spreken over de schending van een besluit van
een gewestregering met de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld
voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de federale overheid, de
gemeenschappen en de gewesten.
24.
Het tweede onderdeel is gegrond.
V. Onderzoek van het beroep in de zaak A.150.409/IX-4480
A. Nadere omschrijving van het voorwerp van het beroep
25.
Volgens het verzoekschrift vordert de verzoekende partij de
nietigverklaring van het hele besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004
inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen.
IX-3792-32/52
Met het arrest nr. 138.837 van 23 december 2004 schorst de Raad
van State de tenuitvoerlegging van de artikelen 15 en 18 van het bestreden besluit.
In een aangetekend schrijven van 23 maart 2005 deelt de
verzoekende partij mee dat zij de voortzetting van de procedure slechts vraagt in
zoverre deze betrekking heeft op de geschorste bepalingen. Zij bevestigt dat
standpunt in haar memorie van wederantwoord, gedateerd op 3 mei 2005. Ingaande
op de vaststelling door de verwerende partij dat haar grieven uitsluitend gericht zijn
tegen de artikelen 15 en 18, schrijft de verzoekende partij dat het inderdaad enkel die
artikelen zijn die haar schaden. Zij bevestigt dat zij enkel de vernietiging van die
artikelen nastreeft.
In het licht van die uitleg moet aangenomen worden dat de
verzoekster haar beroep niet meer handhaaft in zoverre het is gericht tegen andere
bepalingen dan de artikelen 15 en 18 van het bestreden besluit. Het beroep moet dan
ook nog enkel onderzocht worden in zoverre het is gericht tegen die twee artikelen.
B. Ontvankelijkheid van het beroep
- Eerste exceptie: ontbreken van het rechtens vereiste belang op het ogenblik van
het indienen van het beroep
Uiteenzetting van de exceptie
In haar memorie van antwoord werpt de verwerende partij een
exceptie van onontvankelijkheid op, afgeleid uit het ontbreken van belang in hoofde
van de verzoekende partij.
26.1.
In zoverre het beroep gericht is tegen artikel 18, § 1, van het
besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004, wijst zij erop dat de verzoekende
partij betoogt dat deze, als titularis van een leveringsvergunning voor elektriciteit,
zich toelegt op de distributie van groene stroom, die steeds in aanmerking genomen
zou zijn voor kosteloze distributie. Aldus lijkt de verzoekende partij ervan uit te
gaan, zoals in de zaak A. 136.349/IX-3792, dat de maatregel inzake de kosteloze
distributie is ingegeven door de bedoeling om een voordeel te verschaffen aan wie
groene stroom verkoopt. Dat is helemaal niet de bedoeling geweest van de
decreetgever. De kosteloze distributie van groene stroom is bedoeld om het
potentieel inzake de lokale, kleinschalige productie van groene stroom binnen
IX-3792-33/52
Vlaanderen, die rechtstreeks in een gewestelijk distributienet (laagspanningsnet)
wordt geïnjecteerd, maximaal te stimuleren. Het is nooit de bedoeling geweest om
massale, via het transmissienet (hoogspanningsnet) geïmporteerde groene stroom een
voordeel te bieden.
De verzoekende partij, die stroom levert die zij niet zelf
geproduceerd heeft en die zij niet rechtstreeks injecteert in een distributienet, beoogt
in feite een ongeoorloofd financieel voordeel te verkrijgen. Zij streeft immers de
toepassing na van de regeling inzake kosteloze distributie van groene stroom op de
import van zulke stroom, terwijl een dergelijke toepassing door de decreetgever
nooit bedoeld is.
26.2.
In zoverre het beroep gericht is tegen artikel 15 van het besluit van
de Vlaamse regering van 5 maart 2004, voert de verwerende partij in de eerste plaats
aan dat het verkeerd zou zijn om ervan uit te gaan dat de verzoekende partij voor de
groene stroom die zij vanuit Nederland invoert, bij de VREG
groenestroomcertificaten zou moeten indienen. De verzoekende partij moet voor die
groene stroom helemaal geen certificaten indienen. Voorts is het feit dat van de
stroomleveranciers enkel groenestroomcertificaten worden aanvaard die worden
toegekend voor elektriciteit opgewekt in het Vlaamse Gewest of in het
Noordzeegebied, het gevolg van het feit dat groenestroomcertificaten die in een
ander gewest of in bijvoorbeeld Nederland worden uitgereikt, een heel andere
inhoud hebben dan in Vlaanderen. Alleen al om die reden kan de VREG geen andere
groenestroomcertificaten aanvaarden dan die welke zij heeft toegekend. Ten slotte
worden groenestroomcertificaten niet aan leveranciers, maar aan producenten van
groene stroom toegekend.
Het niet aanvaarden van groenestroomcertificaten voor groene
stroom die niet in het Vlaamse Gewest werd opgewekt is dan ook het logische
gevolg van het feit dat een groenestroomcertificaat dat in Vlaanderen werd uitgereikt
iets compleet anders is dan een groenestroomcertificaat dat bijvoorbeeld in
Nederland is uitgereikt, en heeft niets te maken met het vrij verkeer van goederen.
Om die reden heeft de verzoekende partij geen belang bij haar beroep tegen artikel
15 van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004.
IX-3792-34/52
Bespreking
27.1.
In zoverre de exceptie betrekking heeft op het beroep tegen artikel
18 van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004, moet eraan herinnerd
worden dat, op het ogenblik dat het bestreden besluit werd genomen, artikel 15,
eerste lid, van het Elektriciteitsdecreet voorzag in een principiële verplichting voor
de netbeheerder om de distributie van groene stroom kosteloos te verzorgen, en
artikel 15, tweede lid, de Vlaamse regering machtigde om die regeling te beperken.
Met toepassing van artikel 15, tweede lid, van het
Elektriciteitsdecreet beperkt artikel 18, § 1, van het bestreden besluit het voordeel
van de kosteloze distributie tot de elektriciteit die geleverd wordt aan eindafnemers
aangesloten op een distributienet gelegen in het Vlaamse Gewest en die opgewekt
is uit een hernieuwbare energiebron, in een productie-installatie die haar elektriciteit
rechtstreeks injecteert in een in België gelegen distributienet.
De verzoekende partij voert groene stroom in uit het buitenland,
voornamelijk uit Nederland. De bestreden bepaling heeft tot gevolg dat die groene
stroom, die zij levert aan in het Vlaamse Gewest gevestigde eindafnemers,
uitgesloten is van de kosteloze distributie. Die vaststelling volstaat om te
concluderen dat de verzoekende partij, op het ogenblik dat zij haar beroep instelde,
daarbij een belang had.
Ten overvloede moet er nog aan herinnerd worden dat de
verzoekende partij vóór de inwerkingtreding van het besluit van de Vlaamse regering
van 4 april 2003 de kosteloosheid van de distributie van haar stroom genoot. Op het
ogenblik dat zij haar beroep tegen dat besluit instelde (zaak A. 136.349/IX-3792),
kon zij, zoals hiervóór is overwogen, hopen dat door de vernietiging van de toen
bestreden bepaling het voorheen bestaande regime opnieuw in werking zou treden
en zij dus voor de ingevoerde groene stroom opnieuw de kosteloosheid van de
distributie zou genieten, zoals bepaald in artikel 15, eerste lid, van het
Elektriciteitsdecreet (zie hiervóór, nr. 12). Met haar beroep in de thans voorliggende
zaak streefde de verzoekende partij in wezen nog steeds hetzelfde na.
27.2.
In zoverre de exceptie betrekking heeft op het beroep tegen
artikel 15, § 1, van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004, dient ze
beoordeeld te worden in het licht van de verplichting die, ter bevordering van
IX-3792-35/52
milieuvriendelijke elektriciteitsopwekking, door het Elektriciteitsdecreet aan de
leveranciers van elektriciteit wordt opgelegd.
Op het ogenblik dat het bestreden besluit werd genomen, bepaalde
artikel 23, § 1, van het Elektriciteitsdecreet dat iedere leverancier die elektriciteit
levert aan eindafnemers aangesloten op het distributienet of het transmissienet,
verplicht is om jaarlijks aan de VREG een bepaald aantal groenestroomcertificaten
voor te leggen. Die verplichting is in algemene termen geformuleerd, en geldt ook
voor de verzoekende partij.
Groenestroomcertificaten worden, overeenkomstig artikel 22 van
het decreet, verleend door de VREG, voor groene stroom die in het Vlaamse Gewest
is geproduceerd. De verzoekende partij, die geen dergelijke stroom produceert, kan
niet op die manier aan groenestroomcertificaten geraken, om aan haar verplichting
tot indiening van een bepaald aantal certificaten te voldoen.
Voor groene stroom die niet wordt geproduceerd in het Vlaamse
Gewest bevat artikel 25 van het Elektriciteitsdecreet evenwel een bijzondere
regeling. De Vlaamse regering wordt gemachtigd om, rekening houdend met het
bestaan van gelijke of gelijkwaardige garanties inzake de aflevering van dergelijke
certificaten voor groene stroom, te bepalen dat certificaten voor groene stroom die
niet in het Vlaamse Gewest is geproduceerd -maar die wel in het Vlaamse Gewest
wordt ingevoerd- te aanvaarden. Artikel 15, § 1, van het bestreden besluit maakt
duidelijk dat de Vlaamse regering slechts in zeer beperkte mate gebruik maakt van
die mogelijkheid: buiten de groenestroomcertificaten die de VREG zelf heeft
toegekend voor elektriciteit opgewekt in het Vlaamse Gewest, mag zij enkel
certificaten aanvaarden die zijn toegekend voor elektriciteit opgewekt in de gebieden
bedoeld in artikel 6 van de federale Elektriciteitswet van 29 april 1999 (het
Noordzeegebied). Er is geen mogelijkheid om certificaten te aanvaarden die in een
ander gewest of in het buitenland zijn toegekend, voor groene stroom die aldaar is
geproduceerd.
Voor de verzoekende partij betekent zulks dat zij op een andere
manier aan groenestroomcertificaten moet geraken, met name door zulke certificaten
te kopen van producenten van elektriciteit.
Daargelaten de vraag of de verwerende partij wettig kon beslissen
om certificaten afgegeven in een ander gewest of in het buitenland niet in
IX-3792-36/52
aanmerking te laten komen -vraag die in het kader van het onderzoek van de
middelen aan bod moet komen-, moet geconcludeerd worden dat de verzoekende
partij belang heeft bij het bestrijden van een bepaling die het niet mogelijk maakt
om, ter voldoening van een bij het Elektriciteitsdecreet opgelegde verplichting,
gebruik te maken van certificaten voor groene stroom die is opgewekt buiten het
Vlaamse Gewest of het Noordzeegebied.
27.3.
De exceptie kan in geen van haar onderdelen worden aangenomen.
- Tweede exceptie: verlies van het belang in de loop van het geding
Uiteenzetting van de exceptie
In haar laatste memorie werpt de verwerende partij op dat de
verzoekende partij haar belang in de loop van het geding heeft verloren.
In zoverre het beroep is gericht tegen artikel 18 van het besluit van
de Vlaamse regering van 5 maart 2004, wijst zij erop dat die bepaling is opgeheven
bij het besluit van de Vlaamse regering van 25 maart 2005, opheffing die zelf het
gevolg is van de opheffing van artikel 15 van het Elektriciteitsdecreet bij het decreet
van 24 december 2004 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2005.
In zoverre het beroep is gericht tegen artikel 15 van het besluit van
de Vlaamse regering van 5 maart 2004, wijst zij erop dat die bepaling is vervangen
bij het besluit van de Vlaamse regering van 25 februari 2005. De nieuwe bepaling
is niet meer griefhoudend voor de verzoekende partij. Deze heeft daartegen trouwens
geen beroep ingesteld.
De verwerende partij voert aan dat de verzoekende partij niet
aantoont dat zij nog steeds een belang heeft bij de vernietiging van de genoemde
bepalingen van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004.
Beoordeling
29.
Zoals hiervóór, bij de bespreking van een soortgelijke exceptie
opgeworpen tegen het beroep in de zaak A. 136.349/IX-3792 is opgemerkt (nr. 15),
heeft een partij in beginsel geen belang meer om de nietigverklaring te vorderen van
een bepaling die in de loop van het geding geheel werd opgeheven of vervangen
IX-3792-37/52
door een andere bepaling, tenzij zij aannemelijk maakt dat zij een actueel belang bij
het beroep heeft behouden. De Raad herinnert eraan dat het in een zodanig
gewijzigde context aan de verzoekende partij staat om nader toe te lichten waarin
haar actueel belang bij het annulatieberoep nog bestaat.
30.
In zoverre het beroep is gericht tegen artikel 18 van het besluit van
de Vlaamse regering van 5 maart 2004, moet vastgesteld worden dat die bepaling
van kracht is geweest van 2 april 2004 tot aan het schorsingsarrest nr. 138.837 van
23 december 2004. Nadien is dat artikel 18 opgeheven bij het besluit van de Vlaamse
regering van 25 maart 2005, met uitwerking op 1 januari 2005. Die opheffing is het
gevolg van het feit dat de rechtsgrond voor artikel 18, namelijk artikel 15 van het
Elektriciteitsdecreet, is opgeheven bij het decreet van 24 december 2004 houdende
bepalingen tot begeleiding van de begroting 2005, met ingang van 1 januari 2005.
Ter terechtzitting voert de verzoekende partij aan dat de bestreden
bepaling effectief is toegepast in de periode waarin ze van kracht was. In die periode
is de commerciële situatie van de verzoekende partij door die bepaling bepaald, en
heeft zij daarvan de nadelige gevolgen ondervonden.
Het lijdt geen twijfel dat de verzoekende partij in de periode dat
artikel 18 van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004 van kracht was,
de gevolgen van die bepaling heeft moeten ondergaan. Zij heeft aldus een nadeel
geleden, doordat zij niet de kosteloosheid van de distributie van de door haar
geleverde groene stroom kon genieten. De latere opheffing van die bepaling heeft
haar voorts niet het resultaat opgeleverd dat zij met het voorliggende
annulatieberoep beoogde, aangezien zij ook na die opheffing niet het voordeel van
de kosteloze distributie kon genieten.
De Raad van State is van oordeel dat de verzoekende partij
voldoende aannemelijk maakt dat zij, ondanks de opheffing van het bestreden
artikel 18, nog steeds een belang heeft bij haar beroep tegen dat artikel.
31.
In zoverre het beroep is gericht tegen artikel 15 van het besluit van
de Vlaamse regering van 5 maart 2004, moet vastgesteld worden dat die bepaling
van kracht is geweest van 2 april 2004 tot aan het schorsingsarrest nr. 138.837 van
23 december 2004. Nadien is dat artikel 15 vervangen bij het besluit van de Vlaamse
regering van 25 februari 2005, met ingang van 8 maart 2005. Volgens de nieuwe
bepaling aanvaardt de VREG alle groenestroomcertificaten die aan bepaalde
IX-3792-38/52
inhoudelijke voorwaarden voldoen, zonder beperking inzake de plaats waar de
daarop betrekking hebbende groene stroom is geproduceerd. Voortaan kan de VREG
dus ook certificaten aanvaarden die zijn toegekend in een ander gewest of in het
buitenland.
Ter terechtzitting voert de verzoekende partij aan dat de bestreden
bepaling effectief is toegepast in de periode waarin ze van kracht was. In die periode
is de commerciële situatie van de verzoekende partij door die bepaling bepaald, en
heeft zij daarvan de nadelige gevolgen ondervonden.
Het lijdt geen twijfel dat de verzoekende partij in de periode dat
artikel 15 van het besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2004 in haar
oorspronkelijke versie van kracht was, de gevolgen van die bepaling heeft moeten
ondergaan. Zij heeft aldus een nadeel geleden, doordat zij niet de mogelijkheid had
om aan haar verplichting tot indiening van groenestroomcertificaten te voldoen door
middel van certificaten toegekend in een ander gewest of in het buitenland, voor
groene stroom die aldaar was geproduceerd. Dat nadeel is pas verdwenen met de
latere vervanging van die bepaling, bij het besluit van de Vlaamse regering van
25 februari 2005.
De Raad van State is van oordeel dat de verzoekende partij
voldoende aannemelijk maakt dat zij, ondanks de opheffing van het bestreden
artikel 15, nog steeds een belang heeft bij haar beroep tegen dat artikel.
32.
De exceptie kan in geen van haar onderdelen worden aangenomen.
C. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel, eerste onderdeel
Standpunt van de partijen
33.
De verzoekende partij roept een eerste middel in, gericht tegen
zowel artikel 15 als artikel 18 van het bestreden besluit. Het eerste onderdeel is
afgeleid uit de schending van het beginsel van het vrij verkeer van goederen, vervat
in artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der
instellingen,
IX-3792-39/52
doordat artikel 18, § 1, van het bestreden besluit bepaalt dat de
kosteloze distributie, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van het Elektriciteitsdecreet,
wordt beperkt tot de elektriciteit die geleverd wordt aan eindafnemers aangesloten
op een distributienet gelegen in het Vlaamse Gewest en die opgewekt is uit een
hernieuwbare energiebron, in een productie-installatie die haar elektriciteit
rechtstreeks injecteert in een in België gelegen distributienet,
en doordat artikel 15, § 1, van het bestreden besluit bepaalt dat
voor het voldoen aan de certificatenverplichting de VREG enkel de
groenestroomcertificaten aanvaardt die worden toegekend voor elektriciteit
opgewekt door middel van bepaalde bronnen van hernieuwbare energie in het
Vlaamse Gewest of in gebieden zoals bedoeld in artikel 6 van de wet van 29 april
1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt,
terwijl naar luid van artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van
8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, de gewesten in economische
aangelegenheden hun bevoegdheden uitoefenen met inachtneming van de beginselen
van het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen en van de vrijheid
van handel en nijverheid, alsook met inachtneming van het algemeen normatief
kader van de economische en monetaire eenheid, zoals vastgesteld door of krachtens
de wet en door of krachtens de internationale verdragen,
zodat artikel 18 van het bestreden besluit, waarbij de kosteloze
distributie van stroom uit hernieuwbare energiebronnen wordt beperkt tot en
uitsluitend voorbehouden aan groene stroom die rechtstreeks geïnjecteerd wordt op
een gewestelijk distributienet, is genomen met miskenning van [het genoemde
artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980],
en doordat artikel 15 van het bestreden besluit, waarbij de
groenestroomcertificaten toegekend voor elektriciteit opgewekt in de andere
gewesten [...] worden uitgesloten om te worden aanvaard voor de
certificatenverplichting vervat in artikel 23 van het Elektriciteitsdecreet, is genomen
met miskenning van [het genoemde artikel 6, § 1, VI, van de bijzondere wet van
8 augustus 1980].
33.1.
In verband met artikel 18 van het bestreden besluit zet de
verzoekende partij in de toelichting bij het eerste onderdeel uiteen dat dit artikel
bepaalt dat de kosteloosheid van de distributie van groene stroom wordt beperkt tot
de stroom die is opgewekt door productie-installaties die hun elektriciteit
rechtstreeks injecteren in een in België gelegen distributienet. Onder het mom van
een ogenschijnlijk objectief en niet-discriminerend criterium wordt de kosteloosheid
van de groene stroom in feite uitgesloten voor een deel van de Belgische productieIX-3792-40/52
installaties van groene stroom. Dit geldt in de eerste plaats voor de grotere
installaties van groene stroom gelegen in andere gewesten -zoals de
waterkrachtcentrales langs de Maas of de biomassa-installatie van Burgo Ardennes-,
die zijn aangesloten op het transmissienet. De verzoekende partij merkt hierbij op
dat kleinere lokale installaties die aangesloten zijn op een distributienet in een ander
gewest, technisch niet in staat zijn om hun stroom te leveren aan klanten in een ander
gewest. In de praktijk geniet dus geen enkele installatie voor groene stroom, gelegen
in een ander gewest, de kosteloze distributie. Voorts geldt de kosteloosheid van de
distributie evenmin voor de installaties gelegen in het gebied bedoeld in artikel 6 van
de federale Elektriciteitswet, dit wil zeggen de installaties gelegen in de Noordzee,
die eveneens aangesloten zullen worden op het transmissienet. Aldus bevordert de
verwerende partij nog steeds, weliswaar op een subtielere wijze, onrechtmatig de
afzet van groene stroom van Vlaamse herkomst ten nadele van stroom ingevoerd uit
andere gewesten of uit het Noordzeegebied, en belemmert zij in feite het
handelsverkeer in België.
In haar memorie van wederantwoord merkt de verzoekende partij
op dat de verwerende partij in concreto geen enkele installatie gelegen in een ander
gewest noemt, die de kosteloze distributie van groene stroom in het Vlaamse Gewest
zou kunnen genieten.
33.2.
In verband met artikel 15 van het bestreden besluit zet de
verzoekende partij in de toelichting bij het eerste onderdeel uiteen, “voor zover als
nodig”, dat dit artikel bepaalt dat enkel groenestroomcertificaten toegekend voor
groene stroom opgewekt in het Vlaamse Gewest of de gebieden bedoeld in artikel 6
van de federale Elektriciteitswet van 29 april 1999 (het Noordzeegebied) in
aanmerking komen om te voldoen aan de verplichting om een minimum aantal
groenestroomcertificaten voor te leggen. De groenestroomcertificaten die de
verzoekende partij in andere gewesten aankoopt en die betrekking hebben op groene
stroom die wordt geproduceerd aan dezelfde voorwaarden als die welke in
Vlaanderen gelden, worden zonder meer niet aanvaard. Aldus houdt ook artikel 15
een belemmering in van het handelsverkeer in groenestroomcertificaten.
In haar memorie van wederantwoord voert de verzoekende partij
aan dat de VREG groenestroomcertificaten die zij in andere gewesten aankoopt,
zonder meer niet erkent. Zij legt in dit verband brieven van de VREG van 8 en
22 maart 2005 voor.
IX-3792-41/52
34.1.1.
In zoverre het eerste onderdeel gericht is tegen artikel 18 van het
bestreden besluit, werpt de verwerende partij in haar laatste memorie in de
samengevoegde zaken A. 136.349/IX-3792 en A. 150.409/IX-4480 een exceptie van
onontvankelijkheid van dat onderdeel op, afgeleid uit het ontbreken van het rechtens
vereiste belang. Zij voert aan dat de verzoekende partij niet het bewijs levert dat zij
effectief de intergewestelijke activiteiten uitoefent welke in de toelichting bij het
onderdeel worden vermeld (levering van groene stroom afkomstig van installaties
gevestigd in een ander gewest of in het Noordzeegebied). De verzoekende partij
heeft het uitsluitend over haar import van stroom uit Nederland. Er is dan ook niet
het minste bewijs dat de verzoekende partij in haar intergewestelijke activiteiten
gehinderd zou worden.
34.1.2.
Ten gronde voert de verwerende partij in haar memorie van
antwoord aan dat artikel 18 van het bestreden besluit geen hinderpaal vormt voor het
vrij verkeer van goederen binnen België. Ten aanzien van de productie en de
verkoop van groene stroom maakt die bepaling immers geen onderscheid naargelang
het gewest waarin de groene stroom wordt geproduceerd. Er is geen kosteloze
distributie voor groene stroom die rechtstreeks op het transmissienet wordt
geïnjecteerd, ongeacht het gebied waarin die stroom wordt opgewekt (Vlaams
Gewest, een ander gewest of het Noordzeegebied). Omgekeerd is er wel kosteloze
distributie voor groene stroom die geïnjecteerd wordt in een lokaal distributienet,
waar ook in België gelegen, voor zover deze groene stroom wordt afgenomen door
een eindafnemer die in het Vlaamse Gewest woonachtig of gevestigd is. Er zijn wel
degelijk Waalse elektriciteitsproducenten die aldus de kosteloze distributie van
groene stroom in het Vlaamse Gewest kunnen genieten.
In haar laatste memorie in de samengevoegde zaken
A. 136.349/IX-3792 en A. 150.409/IX-4480 herinnert de verwerende partij eraan dat
de bestreden bepaling door de Raad van State bij arrest nr. 138.837 van 23 december
2004 geschorst is op grond onder meer “dat uit de door de verwerende partij
overgelegde bewijsgegevens niet opgemaakt kan worden dat, in de nieuwe regeling
[dit is het bestreden artikel 18], producenten uit het Waalse en het Brusselse
[Hoofdstedelijk] Gewest die stroom injecteren op het distributienet binnen hun
gewest het voordeel van de nieuwe regeling kunnen genieten, aangezien zij geen
tegenbewijs levert van het door [de verzoekende partij] uiteengezette standpunt dat
er feitelijke belemmeringen bestaan om stroom die in Wallonië of Brussel op het
distributienet geplaatst is uiteindelijk langs het Vlaams distributienet bij de
eindgebruiker te brengen”. De verwerende partij legt kopies voor van een brief van
IX-3792-42/52
de Waalse regulator, de “Commission wallonne pour l'Energie” (CWAPE), van
26 oktober 2004, en van het antwoord daarop van de Vlaamse regulator, de VREG,
van 25 november 2004, waaruit blijkt dat een bepaalde leverancier groene stroom,
opgewekt in Wallonië, heeft geïmporteerd in Vlaanderen en geleverd aan Vlaamse
eindafnemers, en dat de VREG aanvaardt dat die elektriciteit in aanmerking komt
voor de gratis distributie. Volgens de verwerende partij blijkt uit die briefwisseling
dat stroom die in Wallonië of Brussel op het distributienet is geplaatst, wel degelijk
tot bij de Vlaamse eindafnemer kan worden gebracht, en dat het bestreden artikel 18
geenszins belet dat die stroom voor kosteloze distributie in het Vlaamse Gewest in
aanmerking komt.
In haar genoemde laatste memorie vraagt de verwerende partij
subsidiair om de kwestie van de schending van het beginsel van het vrij verkeer van
goederen door artikel 18 van het bestreden besluit bij wijze van prejudiciële vraag
aan het Grondwettelijk Hof voor te leggen.
34.2.1.
In zoverre het eerste onderdeel gericht is tegen artikel 15 van het
bestreden besluit, werpt de verwerende partij in haar laatste memorie in de
samengevoegde zaken A. 136.349/IX-3792 en A. 150.409/IX-4480 een exceptie van
onontvankelijkheid van dat onderdeel op, afgeleid uit het ontbreken van het rechtens
vereiste belang. Zij voert aan dat de verzoekende partij niet het bewijs levert dat zij
effectief groenestroomcertificaten afkomstig uit het Waalse Gewest of het Brusselse
[Hoofdstedelijk] Gewest heeft aangeboden aan de VREG en dat dergelijke
certificaten niet door de VREG aanvaard zouden zijn. Overigens beantwoorden de
“certificaten” afgeleverd door de CWAPE in Wallonië of door het Brussels Instituut
voor Milieubeheer (BIM) in het Brusselse [Hoofdstedelijk] Gewest niet aan de
criteria om door de VREG als groenestroomcertificaten aanvaard te worden. De
verzoekende partij lijkt er verkeerdelijk van uit te gaan dat zij die “certificaten” als
groenestroomcertificaten zou kunnen slijten.
34.2.2.
Ten gronde voert de verwerende partij in haar memorie van
antwoord aan dat artikel 15 van het bestreden besluit geen belemmering vormt voor
de aankoop van groene stroom uit de andere gewesten. Om na te gaan of de
elektriciteitsverdeler voldaan heeft aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 23
van het Elektriciteitsdecreet, wordt immers rekening gehouden met elektriciteit
ingevoerd uit de andere gewesten, voor zover de verdelers van elektriciteit kunnen
aantonen dat deze stroom afkomstig is uit hernieuwbare energiebronnen, in de zin
van richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september
IX-3792-43/52
2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt. De bestreden bepaling verhindert
op geen enkele wijze het binnenbrengen van groene stroom in het Vlaamse Gewest.
In haar laatste memorie in de samengevoegde zaken
A. 136.349/IX-3792 en A. 150.409/IX-4480 benadrukt de verwerende partij dat
artikel 15, § 1, van het bestreden besluit geen uitstaans heeft met de invoer van
stroom opgewekt buiten het Vlaamse Gewest, maar dat die bepaling deel uitmaakt
van het systeem van groenestroomcertificaten, dat als een regulerende maatregel
wordt aangemerkt, die aangepast is aan de eisen van de elektriciteitsmarkt en die de
betrokkenen moet aanzetten om hun verplichtingen op het vlak van de distributie van
elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen na te komen, zodat de voor
België en voor het Vlaamse Gewest geldende internationale en Europese
doelstellingen inzake het aandeel van hernieuwbare energie kunnen worden bereikt.
Het feit dat certificaten afgegeven door de CWAPE en het BIM niet worden
aanvaard in het kader van de quotumverplichting van artikel 23 van het
Elektriciteitsdecreet is vreemd aan het vrij verkeer van goederen. Die certificaten
zelf kunnen probleemloos in Vlaanderen ingevoerd en verhandeld worden, en het feit
dat ze niet, ter voldoening aan de quotumverplichting, aanvaard kunnen worden
belemmert ook niet de invoer van groene stroom in Vlaanderen. De omstandigheid
dat de bedoelde certificaten niet in aanmerking kunnen worden genomen, is
bovendien niet het gevolg van het feit dat die certificaten niet afkomstig zijn van het
Vlaamse Gewest, maar van het feit dat ze niet voldoen aan de criteria van de
Vlaamse regelgeving en de door de Vlaamse decreetgever vereiste gelijkwaardigheid
aan de Vlaamse groenestroomcertificaten nog niet door de Vlaamse regering kon
worden vastgesteld, juist omdat er van enige gelijkwaardigheid geen sprake is. Ten
slotte voert de verwerende partij aan dat het beginsel van de economische en
monetaire unie niet zo ruim geïnterpreteerd mag worden dat de gewesten daardoor
belet worden om binnen de geïntegreerde markt een eigen beleid te voeren in de
aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren. Het feit dat de gewesten
onderling verschillende typen van steunsystemen en quotumverplichtingen kunnen
opzetten, mag niet betekenen dat ondernemingen zomaar, op grond van de Belgische
economische en monetaire unie, naar keuze [in elk van de gewesten] gebruik kunnen
maken van elk van deze verschillende systemen. De conclusie is dan ook dat het
enkele feit dat noch het Waalse Gewest, noch het Brusselse [Hoofdstedelijk] Gewest
een certificatensysteem kennen dat verenigbaar is met het systeem van
groenestroomcertificaten in het Elektriciteitsdecreet, niet tot gevolg heeft dat de
Vlaamse regeling strijdig is met [het beginsel van de economische unie].
IX-3792-44/52
In haar genoemde laatste memorie vraagt de verwerende partij
subsidiair om de kwestie van de schending van het beginsel van het vrij verkeer van
goederen door artikel 15 van het bestreden besluit bij wijze van prejudiciële vraag
aan het Grondwettelijk Hof voor te leggen.
Beoordeling
- In zoverre het onderdeel is gericht tegen artikel 18 van het bestreden besluit
Ontvankelijkheid
Zoals is uiteengezet bij het onderzoek van een gelijkaardige
exceptie gericht tegen het tweede onderdeel van het eerste middel in de zaak
A. 136.349/IX-3792 (nr. 19), raakt de bevoegdheidsverdeling tussen de federale
overheid, de gemeenschappen en de gewesten de openbare orde. Daaruit volgt dat
de verzoekende partij geen belang moet aantonen bij het onderdeel dat de schending
inroept van de bevoegdheidsbepalende regels. Het volstaat dat zij belang heeft bij
haar beroep zelf.
De exceptie van onontvankelijkheid van het onderdeel faalt dan
ook naar recht.
Gegrondheid
36.
Uit de bewoordingen van artikel 18, § 1, van het bestreden besluit
blijkt dat de kosteloze distributie van groene stroom nog steeds wordt beperkt, nu
echter niet meer, zoals in artikel 14 van het besluit van de Vlaamse regering van
28 september 2001, tot de elektriciteit opgewekt in een installatie die is aangesloten
op een distributienet “gelegen in het Vlaams Gewest”, maar wel tot de elektriciteit
opgewekt in een productie-installatie die haar elektriciteit rechtstreeks injecteert in
een “in België gelegen” distributienet. Die bepaling geeft geen blijk van enige
belemmering van het vrij verkeer van groene stroom binnen de Belgische
economische unie.
Weliswaar voert de verzoekende partij aan dat die bepaling een
feitelijke belemmering van het vrij verkeer van groene stroom inhoudt. Die feitelijke
belemmering zou het gevolg zijn van het feit dat groene stroom die elders dan in het
IX-3792-45/52
Vlaamse Gewest in het distributienet zou zijn geïnjecteerd, om technische redenen
niet tot bij Vlaamse eindafnemers kan worden gebracht.
Daargelaten de vraag of een dergelijke belemmering aan de
bestreden bepaling zou kunnen worden toegeschreven, blijkt uit de door de
verwerende partij voorgelegde briefwisseling tussen de CWAPE en de VREG dat
er in feite geen beletsel is voor de invoer in het Vlaamse Gewest en de levering aan
eindgebruikers in dat gewest van stroom afkomstig van een productie-installatie die
haar elektriciteit rechtstreeks injecteert in een in het Waalse Gewest gelegen
distributienet. Uit die briefwisseling blijkt voorts eveneens dat als die stroom
opgewekt is uit een hernieuwbare energiebron, ze voor de kosteloze distributie in het
Vlaamse Gewest in aanmerking komt.
Het onderdeel, dat uitgaat van feitelijke gegevens die niet
overeenstemmen met de werkelijke situatie, mist in dit opzicht feitelijke grondslag.
2. In zoverre het onderdeel is gericht tegen artikel 15 van het bestreden besluit
Ontvankelijkheid
37.
Om de reden uiteengezet bij het onderzoek van de exceptie gericht
tegen het tweede onderdeel, in zoverre het is gericht tegen artikel 18 van het
bestreden besluit (nr. 35), faalt de exceptie van onontvankelijkheid van het
onderdeel, ook in zoverre het is gericht tegen artikel 15 van het bestreden besluit,
naar recht.
Gegrondheid
38.
In zoverre het onderdeel gericht is tegen artikel 15 van het
bestreden besluit, verwijt het aan die bepaling dat ze een belemmering inhoudt van
het vrij verkeer van groenestroomcertificaten binnen de Belgische economische unie.
In de loop van de procedure hebben de partijen het ook gehad over een eventuele
belemmering van het vrij verkeer van groene stroom. Die beschouwingen zijn echter
vreemd aan de grief die in het onderdeel wordt uiteengezet, en de Raad van State zal
daarop dus niet ingaan.
39.
voldoen
aan
Artikel 15, § 1, van het bestreden besluit bepaalt dat, “voor het
de certificatenverplichting”, de VREG enkel de
IX-3792-46/52
groenestroomcertificaten aanvaardt die worden toegekend voor elektriciteit,
“opgewekt in het Vlaamse Gewest of in gebieden zoals bedoeld in artikel 6 van de
wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt”.
De bedoelde certificatenverplichting is opgelegd bij artikel 23 van
het Elektriciteitsdecreet. Ze houdt in dat iedere leverancier die elektriciteit levert aan
eindafnemers aangesloten op het distributienet of het transmissienet verplicht is om
jaarlijks aan de VREG een bepaald aantal groenestroomcertificaten voor te leggen.
Die certificaten worden door de VREG toegekend aan de producenten van
elektriciteit opgewekt in installaties die gebruik maken van hernieuwbare
energiebronnen. De toekenning van de certificaten is afhankelijk van een aantal
voorwaarden die de Vlaamse regering, met toepassing van artikel 24, eerste lid, van
het Elektriciteitsdecreet, in de artikelen 3 tot 6 van het bestreden besluit van 5 maart
2004 bepaalt; de berekening van het aantal toe te kennen groenestroomcertificaten
gebeurt overeenkomstig de regels bepaald in de artikelen 7 tot 12 van het genoemde
besluit.
Bij artikel 25 van het Elektriciteitsdecreet wordt de Vlaamse
regering gemachtigd om, na advies van de reguleringsinstantie, “rekening houdende
met het bestaan van gelijke of gelijkwaardige garanties inzake de aflevering van
dergelijke certificaten”, certificaten te aanvaarden voor groene stroom die niet is
geproduceerd in het Vlaamse Gewest. Het gaat dan om certificaten die zijn
afgegeven door andere instanties dan de VREG, binnen of buiten België. In de
memorie van toelichting bij het ontwerp dat geleid heeft tot het Elektriciteitsdecreet
wordt in dit verband uiteengezet “dat de Vlaamse regering de beslissing kan nemen
ook niet in het Vlaamse Gewest geproduceerde groenestroomcertificaten te
aanvaarden, rekening houdende met de garanties die gegeven worden op dergelijke
certificaten (o.a. betrouwbaarheid, manier van opwekking, enzoverder) en met
nieuwe Europese richtlijnen” (Parl. St., Vl. Parl., 1999-2000, nr. 285-1, p. 27).
Uit artikel 15, § 1, van het bestreden besluit blijkt dat de Vlaamse
regering gebruik maakt van de bij artikel 25 van het Elektriciteisdecreet verleende
machtiging om certificaten te aanvaarden die zijn toegekend voor elektriciteit die is
opgewekt in het Noordzeegebied. Dit zijn certificaten toegekend door de federale
regulator, namelijk de Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas
(CREG). Het bestreden besluit bevat daarentegen geen bepaling die het voor de
VREG mogelijk maakt om certificaten te aanvaarden die zijn afgegeven door andere
regulatoren. Volgens de verwerende partij is dat, wat betreft de certificaten
IX-3792-47/52
afgegeven in het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest, het gevolg
van het feit dat die op dat ogenblik niet gelijkwaardig zijn aan de Vlaamse
groenestroomcertificaten.
40.1.
Zoals uitdrukkelijk wordt bepaald in artikel 2, 17/, van het
Elektriciteitsdecreet, zijn groenestroomcertificaten overdraagbare immateriële
goederen. Artikel 16, § 1, van het bestreden besluit bepaalt dat ze “vrij
verhandelbaar” zijn. Groenestroomcertificaten zijn dan ook goederen waarvoor
binnen de Belgische economische unie het beginsel van het vrij verkeer van
goederen geldt (zie daarover nr. 20.2).
De verwerende partij voert aan dat de certificaten afgegeven door
de overheden van de andere gewesten vrij in Vlaanderen ingevoerd en verhandeld
kunnen worden. Dit neemt niet weg dat de gebruiksmogelijkheden binnen het
Vlaams Gewest van dergelijke certificaten beperkt worden, doordat ze niet in
aanmerking genomen kunnen worden ter voldoening van de in het Vlaamse Gewest
geldende certificatenverplichting. Aldus moet worden aangenomen dat artikel 15,
§ 1, van het bestreden besluit de handel in groenestroomcertificaten kan belemmeren
en dus een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking
inhoudt.
40.2.
Zoals hiervóór is aangegeven, kan een dergelijke beperking van
het vrij verkeer van goederen worden toegestaan indien ze kan worden verantwoord
door dwingende vereisten van algemeen belang, voor zover de maatregel niet
onevenredig is ten aanzien van de nagestreefde doelstellingen (zie nr. 22.1).
40.2.1.
Het stelsel van de groenestroomcertificaten heeft in het algemeen
tot doel de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen aan te
moedigen. Als zodanig strekt dat stelsel tot de bescherming van het leefmilieu.
In de context van de Belgische economische unie is de
bescherming van het leefmilieu een dwingend vereiste van algemeen belang.
Artikel 23, tweede lid en derde lid, 4/, van de Grondwet draagt trouwens aan de
federale overheid en de gewesten op om, ieder binnen zijn bevoegdheid, maatregelen
te nemen ter bevordering van het recht op de bescherming van een gezond
leefmilieu.
IX-3792-48/52
Om ervoor te zorgen dat de beoogde milieudoelstellingen worden
bereikt, mag de bevoegde overheid van het Vlaamse Gewest de voorwaarden
bepalen waaraan groenestroomcertificaten moeten voldoen om in aanmerking te
kunnen worden genomen, ter voldoening van de bij decreet opgelegde verplichting
om een minimum aantal certificaten voor te leggen. Die overheid kan in beginsel ook
besluiten dat alleen certificaten die zijn afgegeven door welbepaalde overheden, met
toepassing van regelingen waaruit blijkt dat voor de afgifte van certificaten aan de
gestelde voorwaarden is voldaan, in aanmerking genomen kunnen worden.
Uit het beginsel van de Belgische economische unie volgt dus niet
dat certificaten afgegeven in andere gewesten noodzakelijk in aanmerking genomen
moeten worden.
40.2.2.
Om verenigbaar te zijn met het beginsel van de economische unie
dient de bedoelde regeling echter ook evenredig te zijn met het beoogde doel.
Een regeling die het op volstrekte en algemene wijze onmogelijk
zou maken om certificaten uit andere deelgebieden in aanmerking te nemen, zou een
onevenredige belemmering van het vrij verkeer van certificaten inhouden, en zou
dan ook strijdig zijn met het beginsel van de Belgische economische unie. Een
regeling daarentegen die de geldigheid erkent van certificaten die zijn toegekend
door de bevoegde overheid van een ander deelgebied, op voorwaarde dat de in dat
deelgebied geldende voorwaarden voor afgifte gelijkwaardig zijn aan die welke
gelden in het Vlaamse Gewest, kan wel evenredig geacht worden met het beoogde
doel.
Het Elektriciteitsdecreet voorziet principieel in de mogelijkheid
om certificaten afgegeven door andere overheden dan die van het Vlaamse Gewest
in aanmerking te nemen. Artikel 25 van het decreet machtigt de Vlaamse regering
immers om “certificaten te aanvaarden voor groene stroom die niet is geproduceerd
in het Vlaamse Gewest”, “rekening houdende met het bestaan van gelijke of
gelijkwaardige garanties inzake de aflevering van dergelijke certificaten” (zie
hiervóór, nr. 39).
Te dezen blijkt uit artikel 15, § 1, van het bestreden besluit dat de
gelijkwaardigheid is aangenomen voor wat betreft de groenestroomcertificaten
toegekend door de bevoegde federale overheid (de CREG) voor elektriciteit
IX-3792-49/52
opgewekt in het Noordzeegebied, maar niet voor de certificaten toegekend door de
CWAPE en het BIM.
In verband met de certificatensystemen in het Waalse Gewest en
het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest wijst de verwerende partij op een aantal
verschillen met het certificatensysteem in het Vlaamse Gewest.
In het Waalse Gewest wordt het begrip “milieuvriendelijke
elektriciteit” gedefinieerd aan de hand van de CO2-uitstoot, in die zin dat ze bestaat
uit elektriciteit geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen of
kwaliteitswarmtekrachtkoppeling waarvan het productiekanaal minimum 10 %
kooldioxydebesparing opwekt in verhouding tot kooldioxyde-emissies, die jaarlijks
door de CWAPE vastgesteld en bekendgemaakt worden, door middel van een
klassieke productie in moderne referentie-installaties (artikel 2, 5/, van het decreet
van het Waals Gewest van 12 april 2001 “relatif à l'organisation du marché régional
de l'électricité”, zoals die bepaling van kracht was op het ogenblik dat het bestreden
besluit werd genomen). In het Vlaamse Gewest worden de groenestroomcertificaten
niet toegekend voor procédés die een CO2-uitstoot van minimum 10 % besparen,
maar voor een aantal limitatief in artikel 15 van het bestreden besluit omschreven
productieprocessen. Daarenboven is ook de basis voor de berekening van het aantal
toegekende groenestroomcertificaten verschillend. In het Waalse Gewest wordt het
aantal groene certificaten berekend op grond van de geproduceerde netto-elektriciteit
zoals gemeten vóór diens eventuele omzetting naar het net en op grond van de
koolstofdioxyde-emissies (artikel 10, vierde lid, van het destijds vigerende besluit
van de Waalse Gewestregering van 4 juli 2002 “relatif à la promotion de l'électricité
verte”). In het Vlaamse Gewest wordt één groenestroomcertificaat toegekend per
schijf van 1000 kWh groene stroom (artikel 22 van het Elektriciteitsdecreet).
In
het
Brusselse
Hoofdstedelijk
Gewest
worden
de
groenestroomcertificaten toegekend aan installaties die een relatieve CO2-besparing
gelijk aan of hoger dan 5 % genereren, ongeacht de aard van het productieproces
(artikel 14, § 1, 2/, van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van
6 mei 2004 betreffende de promotie van groene elektriciteit en van
k wa l i t e i t s w a r mt e k r a c h t k o p p e l i n g ) . Z o a l s g e z e g d , wo r d e n d e
groenestroomcertificaten in het Vlaamse Gewest niet toegekend voor procédés die
een CO2-uitstoot van minimum 5 % besparen, maar voor een aantal limitatief in
artikel 15 van het bestreden besluit omschreven productieprocessen. Bovendien is
ook de berekeningsbasis verschillend. In het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest wordt
IX-3792-50/52
het aantal toe te kennen groenestroomcertificaten verkregen door de gerealiseerde
CO2-besparing van de betrokken installatie tijdens het betreffende trimester te delen
door de CO2-emissie-coëfficiënt van aardgas (artikelen 16 en 17 van het genoemde
besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering). Zoals gezegd, wordt in het
Vlaamse Gewest een groenestroomcertificaat toegekend per schijf van 1000 kWh
groene stroom.
De verwerende partij besluit dat volgens de toenmalige stand van
de regelgeving, en meer bepaald gelet op de verschillende finaliteiten van de
certificatensystemen (CO2-besparing in het Waalse Gewest en het Brusselse
Hoofdstedelijk Gewest, tegenover stimulering van hernieuwbare energiebronnen in
het Vlaamse Gewest), het niet mogelijk was om de certificaten toegekend door de
CWAPE en het BIM en de groenestroomcertificaten afgegeven door de VREG als
gelijkwaardig te beschouwen.
De verzoekende partij brengt geen gegevens aan die deze
beoordeling van de verwerende partij tegenspreken. De Raad van State ziet ook geen
reden om die beoordeling als kennelijk onredelijk te beschouwen.
In die omstandigheden is de conclusie dat de verwerende partij
wettig kon beslissen dat er, wegens het ontbreken van een aan de Vlaamse regeling
gelijkwaardige regeling in het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijk
Gewest, geen aanleiding was om te bepalen dat de certificaten toegekend door de
CWAPE of het BIM in aanmerking genomen kunnen worden voor het voldoen aan
de certificatenverplichting. Meteen volgt hieruit dat artikel 15, § 1, van het bestreden
besluit een maatregel bevat die evenredig is met de nagestreefde doelstelling.
41.
Het onderdeel kan in dit opzicht niet aangenomen worden.
B. Eerste middel, tweede onderdeel, en overige middelen
42.
Het auditoraatsverslag is beperkt tot een onderzoek van het eerste
onderdeel van het eerste middel. Er bestaat dan ook aanleiding om de heropening
van de debatten te bevelen, voor een aanvullend onderzoek van het tweede onderdeel
van het eerste middel, alsmede van de overige middelen.
IX-3792-51/52
BESLISSING
- De Raad van State vernietigt artikel 2 van het besluit van de Vlaamse
regering van 4 april 2003 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering
van 28 september 2001 inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit
hernieuwbare energiebronnen, waarbij artikel 14 van het genoemde besluit van
de Vlaamse regering van 28 september 2001 wordt vervangen.
- De debatten in de zaak A. 150.409/IX-4480 worden heropend.
- Het door de Auditeur-generaal aangewezen lid van het Auditoraat wordt
gelast met een aanvullend onderzoek in de zaak A. 150.409/IX-4480.
- Dit arrest dient bij uittreksel te worden bekendgemaakt op dezelfde wijze als
het vernietigde besluit.
- De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van de vordering tot
schorsing en van het beroep tot nietigverklaring in de zaak A. 136.349/IX-3792,
begroot op 350 euro.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van 19 mei 2010,
door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Paul Lemmens,
Daniël Moons,
Bert Thys,
bijgestaan door
Vera Wauters,
kamervoorzitter,
staatsraad,
staatsraad,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Vera Wauters
Paul Lemmens
IX-3792-52/52
