Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2012:ARR.219.910 (2012-06-21)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 219.910 du 21 juin 2012 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Permis d'environnement Décision
: Réouverture des débats Question préjudicielle
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
ARRÊT
no 219.910 du 21 juin 2012
A. 189.611/XV-822
A. 190.298/XV-874
En cause :
MARTIN Alain,
ayant élu domicile chez
Me P. MOËRYNCK, avocat,
avenue Georges Henri 431
1200 Bruxelles,
contre :
- la Région de Bruxelles-Capitale,
- le Collège d’Environnement de
la Région de Bruxelles-Capitale,
- l’Institut bruxellois pour la Gestion
de l’Environnement,
ayant élu domicile chez
Me Chr. THIEBAUT, avocat,
avenue Paul Hymans 71
1200 Woluwe-Saint-Lambert.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------LE CONSEIL D’ÉTAT, XVe CHAMBRE,
Vu la requête introduite le 8 septembre 2008 par Alain Martin (affaire A.
189.611/XV-822), qui demande l’annulation de:
-
«la décision implicite de rejet du Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale, aux termes de laquelle est confirmée la décision tacite du Collège
d’Environnement du 9 juillet 2007, qui confirme elle-même la décision explicite
adoptée le 15 mars 2007 par l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement
[Y]»,
-
«la décision tacite du Collège d’Environnement du 9 juillet 2007 par laquelle, à
défaut pour celui-ci d’avoir statué sur le recours dont le requérant l’avait saisi, la
décision de l’I.B.G.E. du 15 mars 2007 s’est trouvée confirmée»,
-
«la décision de l’I.B.G.E. du 15 mars 2007 aux termes de laquelle est octroyé à
la C.G.O. MOTOR s.a. [Y], un permis d’environnement [Y] pour l’exploitation d’une
carrosserie sise à 1090 Jette, rue Édouard Faes, 89»;
Vu la requête introduite le 7 novembre 2008 par le même requérant
(affaire A. 190.298/XV-874), qui demande l’annulation de:
XV – 822 & 874 - 1/9
-
«la décision du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale [du 4
septembre 2008], qui confirme le permis d’environnement délivré le 15 mars 2007
par l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement [Y]»,
-
«la décision implicite de rejet du Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale, aux termes de laquelle est confirmée la décision tacite du Collège
d’Environnement du 9 juillet 2007, qui confirme elle-même la décision explicite
adoptée le 15 mars 2007 par l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement
[…]»,
-
«la décision tacite du Collège d’Environnement du 9 juillet 2007 par laquelle, à
défaut pour celui-ci d’avoir statué sur le recours dont le requérant l’avait saisi, la
décision de l’I.B.G.E. du 15 mars 2007 s’est trouvée confirmée»,
-
«la décision de l’I.B.G.E. du 15 mars 2007 aux termes de laquelle est octroyé à
la C.G.O. MOTOR s.a. [Y], un permis d’environnement [Y] pour l’exploitation d’une
carrosserie sise à 1090 Jette, rue Édouard Faes, 89»;
Vu l’arrêt n° 217.890 du 10 février 2012 joignant les causes, rouvrant les
débats et chargeant le membre de l’auditorat désigné par M. l’Auditeur général
d’établir un rapport complémentaire;
Vu le rapport, rédigé sur la base de l’article 13 du règlement général de
procédure, de M. B. JADOT, premier auditeur chef de section au Conseil d’État;
Vu la notification du rapport aux parties et les derniers mémoires;
Vu l’ordonnance du 25 avril 2012, notifiée aux parties, fixant l’affaire à
l’audience du 22 mai 2012 à 9 heures 30;
Entendu, en son rapport, M. I. KOVALOVSZKY, conseiller d’État;
Entendu, en leurs observations, Me P. MOËRYNCK, avocat,
comparaissant pour le requérant, et Me Chr. THIEBAUT, avocat, comparaissant
pour les parties adverses;
Entendu, en son avis, M. B. JADOT, premier auditeur chef de section;
Vu le titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le
12 janvier 1973;
XV – 822 & 874 - 2/9
Considérant qu’examinant le recours enrôlé sous le n° A. 190.298/XV874 en tant qu’il est dirigé contre l’arrêté du 4 septembre 2008, l’arrêt n° 217.890 du
10 février 2012 a rejeté les trois premiers moyens;
Considérant que le quatrième moyen en l’affaire précitée est pris «du
détournement de pouvoir et/ou de l’excès de pouvoir, de la violation des articles 6,
37, 55 et 56 de l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 5 juin 1997
relative aux permis d’environnement, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991
relative à la motivation formelle des actes administratifs, du principe général de
motivation adéquate et du principe de bonne administration, de l’interdiction pour
l’autorité compétente de statuer ultra petita, et de l’erreur manifeste d’appréciation»;
que le requérant formule deux griefs distincts, qui peuvent être considérés comme
constituant deux branches;
qu’en une première branche, il dénonce le fait qu’alors que la demande de permis
d’environnement indiquait comme horaire d’exploitation les journées du lundi au
jeudi de 8h30 à 17h et le vendredi de 8h30 à 15h, l’acte attaqué a autorisé les
activités de l’entreprise ainsi que le chargement/déchargement des véhicules du lundi
au vendredi de 8h à 17h30; qu’il estime que, «ce faisant, l’autorité administrative a
statué ultra petita, au-delà de ce qui lui était demandé sans qu’aucune explication ne
soit, de surcroît, formulée à cet égard» et qu’«aucune justification et/ou élément
étranger à la demande ne [permet] de comprendre les raisons pour lesquelles
l’autorité a estimé "utile" d’élargir la plage horaire conférée à l’exploitation
concernée alors que l’autorisation environnementale tend à imposer des conditions
strictes d’exploitation à une activité et non à étendre celle-ci»;
qu’en une seconde branche, il soutient que l’acte attaqué «dispense» l’installation
litigieuse «de l’application de diverses conditions d’exploitation pour une période
s’échelonnant du 1er mai 2007 au 1er octobre 2007»; que, selon lui, «en adoptant
volontairement une autorisation permettant individuellement à son titulaire de
contourner pendant un certain laps de temps les conditions d’exploitation du fait de
la mise en activité de son installation, l’autorité statuante a manifestement commis un
détournement de pouvoir et à tout le moins un excès de pouvoir»; qu’il fait valoir
qu’aucune motivation adéquate n’est attachée à l’octroi de ces dispenses, et déclare
que le préambule de l’acte attaqué ne contient à ce sujet que des affirmations non
étayées; qu’il ajoute que «l’on peut encore craindre que l’autorité ait fléchi sous le
poids du fait accompli, l’[exploitation] ayant eu lieu dans l’illégalité à tout le moins
du 16 août 2006 au 15 mars 2007, compte tenu de la tardiveté de l’introduction de la
demande de permis litigieuse»;
XV – 822 & 874 - 3/9
Considérant que les parties adverses répondent que le moyen est
irrecevable en tant qu’il est pris de la violation de l’article 56 de l’ordonnance du 5
juin 1997, le requérant étant, selon elles, en défaut de préciser en quoi cette
disposition aurait été méconnue en l’espèce;
que, s’agissant des horaires d’exploitation, elles considèrent que s’il est exact que
les horaires autorisés par l’article 4.C.6 du permis d’environnement qu’a confirmé
l’acte attaqué sont plus étendus que ceux indiqués dans la demande de permis, ils ne
le sont pas beaucoup plus; qu’elles ajoutent que lesdits horaires sont plus restrictifs et
contraignants que ceux prévus pour ce type d’établissement par l’arrêté du
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 15 mai 2003 fixant des
conditions d’exploiter à certaines installations de mise en peinture ou retouche de
véhicules ou parties de véhicules utilisant des solvants; que, selon elles, la condition
litigieuse n’est rien d’autre que la résultante d’une mise en balance des intérêts en
présence; que, rappelant que l’article 56, 6°, de l’ordonnance du 5 juin 1997 autorise
explicitement l’autorité qui délivre un permis à prescrire des conditions d’horaire
concernant le fonctionnement de l’installation, elles soutiennent que «la faculté, pour
l’autorité compétente, d’imposer des conditions d’exploitation implique
nécessairement la possibilité, pour elle, d’affecter, d’une manière ou d’une autre,
l’objet de la demande de permis d’environnement introduite, pour autant que cela ne
constitue pas une modification substantielle» et que l’élargissement des horaires de
fonctionnement de l’établissement par rapport à ce que prévoyait la demande de
permis est trop limité pour pouvoir être considéré comme une modification
substantielle de l’objet de la demande;
que, s’agissant de la seconde branche, les parties adverses soutiennent que les
dispositions contestées, qui figurent à l’article 4.A.2 du permis d’environnement
confirmé par l’acte attaqué, octroient, non pas des dispenses ou des dérogations, mais
un délai pour permettre au bénéficiaire du permis de se conformer à certaines
conditions d’exploitation ou de fournir des preuves établissant le respect de ces
conditions ou d’autres conditions d’exploitation; qu’elles estiment que lesdites
dispositions ne sont rien d’autre que la résultante d’une mise en balance des intérêts
en présence, et non pas l’expression d’une faveur accordée à l’exploitant, qui lui
aurait permis de passer outre l’application de la réglementation en vigueur; qu’elles
ajoutent encore que l’autorité n’a pas fléchi sous le poids du fait accompli en raison
de la tardiveté de l’introduction de la demande de permis dont fait état le requérant:
que, d’une part, elles déclarent que la demande de permis n’était pas tardive, dès lors
qu’elle a été introduite avant l’expiration de la période de validité qui assortissait le
permis d’environnement précédent; que, d’autre part, elles exposent qu’«aucun
élément du dossier administratif ne permet d’affirmer que l’appréciation de l’autorité
délivrante aurait été, d’une quelconque manière, conditionnée, dictée ou influencée
par le caractère préexistant des installations classées au moment de l’introduction de
XV – 822 & 874 - 4/9
la demande ou par le fait que lesdites installations auraient été exploitées
temporairement sans permis après l’expiration du permis initial»;
Considérant que dans le dernier mémoire, les parties adverses
maintiennent l’exception d’irrecevabilité formulée dans le mémoire en réponse;
qu’elles font valoir que l’exposé des moyens consiste dans l’indication de la règle de
droit dont la violation est invoquée et la manière dont, à l’estime du requérant, cette
règle a été violée; qu’elles estiment que la seconde condition n’est pas satisfaite en
l’espèce, le requérant n’ayant pas indiqué les raisons pour lesquelles il estimait que
l’acte attaqué avait méconnu l’article 56 de l’ordonnance du 5 juin 1997;
qu’à propos de la première branche, elles soutiennent que la justification de la
modification de l’objet de la demande de permis ne doit pas nécessairement
apparaître dans la motivation formelle de l’acte attaqué ou dans celle du permis
délivré par l’I.B.G.E., mais qu’elle peut figurer seulement dans le dossier
administratif; qu’elles se fondent sur l’article 55 de l’ordonnance du 5 juin 1997 qui,
selon l’interprétation qu’en a donnée le Conseil d’État dans son arrêt n° 211.127 du 8
février 2011, déroge à l’obligation de motivation formelle prescrite par la loi du 29
juillet 1991, notamment en prévoyant que la motivation de la balance entre les
intérêts environnementaux et ceux du demandeur en autorisation ne doit pas
apparaître dans la motivation formelle mais peut figurer dans le dossier; qu’elles
estiment qu’une pièce du dossier, à savoir une note de l’I.B.G.E. du 21 mai 2007 au
collège d’Environnement suffit à apporter la justification requise; qu’elles ajoutent
qu’en énonçant qu’il y avait lieu de confirmer en toutes ses dispositions le permis
délivré le 15 mars 2007, le Gouvernement a fait sien ce permis et a considéré que la
justification donnée par l’I.B.G.E. à propos de l’élargissement limité de l’horaire
d’exploitation procédait de la mise en balance des intérêts environnementaux et qu’il
n’y avait pas lieu de remettre en cause le bien-fondé de cette mise en balance;
Considérant que l’article 56 de l’ordonnance du 5 juin 1997 règle le
pouvoir de l’autorité qui délivre un permis d’environnement d’assortir celui-ci de
conditions particulières d’exploitation; que le moyen dénonce, en des termes qui ne
sont dépourvus ni de clarté ni de précision, l’irrégularité de certaines des conditions
d’exploitation fixées dans le permis d’environnement délivré par l’I.B.G.E. le 15
mars 2007, qu’a confirmé l’acte attaqué; que l’exception d’irrecevabilité du moyen
doit être rejetée;
Considérant, quant à la seconde branche, que les dispositions critiquées
par le requérant figurent à l’article 4, point A.2, du permis d’environnement délivré
par l’I.B.G.E. le 15 mars 2007, qu’a confirmé l’acte attaqué; qu’il en résulte que, par
dérogation au principe suivant lequel les conditions d’exploiter fixées aux articles 4
XV – 822 & 874 - 5/9
et 5 du permis sont d’application immédiate, des délais sont accordés pour
l’application de certaines conditions d’exploitation ainsi que pour la transmission de
certains documents, ces délais s’échelonnant du 1er mai 2007 au 1er octobre 2007;
qu’ainsi que l’indique la motivation de l’acte attaqué, les délais fixés dans les
dispositions litigieuses - qui ne sont que de quelques semaines ou de quelques mois
suivant la délivrance du permis par l’I.B.G.E. - n’emportent pas de dispense
d’application des conditions d’exploiter auxquelles ils se rapportent, mais tendent
seulement à permettre la mise en œuvre concrète de celles-ci; que, partant, il
n’apparaît nullement que l’appréciation de l’autorité aurait été déterminée par le
poids du fait accompli ou que l’autorité aurait commis un détournement de pouvoir;
que le moyen doit être rejeté en sa seconde branche;
Considérant, sur la première branche, qu’en son article 4, au point C.6, le
permis d’environnement délivré par l’I.B.G.E. le 15 mars 2007, qu’a confirmé l’acte
attaqué, fixe, sous l’intitulé «horaires d’exploitation», une condition libellée en ce
sens que «les activités de l’entreprise ainsi que le chargement/déchargement des
véhicules sont autorisés du lundi au vendredi de 8h à 17h30»; que, ce faisant, il
autorise l’exploitation de l’installation pendant une plage horaire plus importante que
celle qui avait été indiquée dans la demande de permis d’environnement, puisque
celle-ci faisait état de l’horaire de fonctionnement suivant: du lundi au jeudi de 8h30
à 17h et le vendredi de 8h30 à 15h; que le permis attaqué a donc étendu la durée
d’exploitation permise;
Considérant que l’autorité qui est saisie d’une demande d’autorisation
pour l’exploitation d’un établissement doit se prononcer sur la demande telle qu’elle
lui est soumise; que toutefois, elle peut assortir l’autorisation qu’elle délivre de
conditions emportant une modification de l’objet de la demande, pour autant que
cette modification ne soit pas substantielle, c’est-à-dire qu’elle se limite à des aspects
secondaires ou accessoires du projet présenté dans la demande; que tel est le cas en
l’espèce, la condition critiquée par le moyen ne portant que sur un point très
particulier de la demande, et le permis attaqué n’étendant que de manière très limitée
l’horaire d’exploitation de l’installation par rapport aux indications de la demande;
Considérant qu’aucun passage de la motivation de l’acte attaqué, ni de
celle du permis délivré le 15 mars 2007 par l’I.B.G.E., que l’acte attaqué peut
raisonnablement être interprété comme ayant fait sienne, n’indique la raison pour
laquelle l’autorité a jugé utile d’élargir la plage horaire de l’exploitation de
l’installation par rapport aux indications de la demande, alors que le requérant avait
contesté cet élargissement, tant dans son recours au collège d’Environnement que
dans celui qu’il a adressé au Gouvernement;
XV – 822 & 874 - 6/9
Considérant que, dans sa version applicable au présent litige, l’article 55
de l’ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement énonce ce qui
suit:
«
Dans l’élaboration de toute décision, outre les éléments contenus
dans la demande ou le recours et sans préjudice de tous autres
renseignements utiles, les éléments suivants doivent être pris en
considération :
1° les meilleures techniques disponibles pour minimiser les
besoins en énergies primaires et réduire les émissions de CO2, pour
éviter, réduire ou remédier aux dangers, nuisances ou inconvénients
de l’installation, et leurs possibilités concrètes d’utilisation;
2° les interrelations entre les dangers, nuisances ou
inconvénients de l’installation envisagées et celles d’installation
existantes;
3° les probabilités, les possibilités et les conséquences
d’accidents majeurs de l’installation envisagée, ainsi que leurs
interrelations avec celles des installations existantes (effet domino);
4° les dispositions impératives applicables, en ce compris les
programmes de réduction de la pollution et notamment les
prescriptions et les objectifs des plans régionaux de lutte contre le
bruit et de préventions et gestion des déchets ayant un caractère
obligatoire pour l’autorité délivrante;
5° les avis émis dans les délais par les personnes et services
consultés. Quand une étude d’incidences a été réalisée, les données et
les conclusions, qui s’en dégagent, sont spécialement prises en
considération.
Dans l’élaboration de toute décision, les intérêts visés à l’article
2 et les intérêts du demandeur ou de l’exploitant doivent être mis en
balance.
Ces éléments doivent soit être valablement rencontrés dans la
motivation de la décision, soit apparaître dans le dossier.
6° Pour les sites d’exploitation tenus de restituer des quotas
d’émission de gaz à effet de serre en vertu de l’article 12, § 3, de
l’ordonnance du établissant un système d’échange de quotas
d’émission de gaz à effet de serre et relatif aux mécanismes de
flexibilité du Protocole de Kyoto, la capacité de l’exploitant à
surveiller et déclarer ses émissions.
7° La demande d’intervention dans le cadre de la fermeture
d’une station-service recevable auprès du Fonds visé par l’accord de
coopération du 13 décembre 2002 entre l’État fédéral, la Région
flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale
relatif à l’exécution et au financement de l’assainissement du sol des
stations-service.»;
Considérant que, dans sa version modifiée par l’ordonnance du 6
décembre 2001, l’article 55 comptait trois alinéas, l’alinéa 1er comportant
l’énumération des éléments qui, «outre les éléments contenus dans la demande ou le
recours» doivent être pris en considération, l’alinéa 2 consacrant l’obligation de
mettre en balance les intérêts visés à l’article 2 et ceux du demandeur ou de
l’exploitant, et l’alinéa 3 énonçant que «ces éléments» doivent être valablement
rencontrés dans la motivation ou apparaître dans le dossier; que les 6° et 7° ont été
ajoutés, à la suite de l’alinéa 3, respectivement par un arrêté du Gouvernement de la
XV – 822 & 874 - 7/9
Région de Bruxelles-Capitale du 3 juin 2004 et par une ordonnance du 9 juillet 2007;
que rien n’indique qu’à la suite de ces ajouts, la portée de la disposition contenue
dans l’alinéa 3 ait été modifiée et qu’elle ne s’appliquerait plus qu’aux éléments
figurant au 5°; que cette disposition déroge à l’obligation de motivation formelle
établie par la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes
administratifs; qu’étant une disposition de nature législative plus récente et plus
spécifique, elle prime cette loi, en particulier dans la mesure où la motivation de la
balance entre les intérêts environnementaux et ceux du demandeur d’autorisation ne
doit pas nécessairement apparaître dans la motivation formelle de l’arrêté attaqué
mais peut aussi ne figurer que dans le dossier;
Considérant que dans une note adressée au collège d’Environnement à la
suite du recours introduit par le requérant contre sa décision du 15 mars 2007,
l’I.B.G.E. indique que les horaires imposés dans le permis attaqué sont plus stricts
que ceux prévus par l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du
15 mai 2003 fixant des conditions d’exploiter à certaines installations de mise en
peinture ou retouche de véhicules ou parties de véhicules utilisant des solvants; que
le dossier comporte ainsi une justification relative à l’élargissement de la plage
horaire de l’exploitation de l’installation litigieuse par rapport aux indications de la
demande de permis; que l’objection formulée par le requérant a donc été rencontrée
conformément au prescrit de l’article 55 de l’ordonnance du 5 juin 1997;
Considérant qu’à l’audience, le requérant a contesté la constitutionnalité
de l’article 55, alinéa 3 de l’ordonnance du 5 juin 1997;
Considérant qu’il y a lieu de rouvrir les débats et de poser à la Cour
constitutionnelle la question préjudicielle formulée dans le dispositif,
DÉCIDE:
Article 1er.
Les débats sont rouverts.
XV – 822 & 874 - 8/9
Article 2.
La question préjudicielle suivante est posée à la Cour constitutionnelle:
«L’article 55, alinéa 3, de l’ordonnance du 5 juin 1997 relative aux
permis d’environnement viole-t-il les règles établies par la Constitution
ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de
l’État, des Communautés et des Régions, en ce qu’il dispense de
l’application de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle
des actes administratifs - plus particulièrement de ses articles 2 et 3 - ou
déroge à celle-ci?».
Article 3.
Les dépens sont réservés.
Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XVe chambre, le
vingt-et-un juin deux mille douze par :
M.
Mme
M.
M.
M. LEROY,
C. DEBROUX,
I. KOVALOVSZKY,
Fr. QUINTIN,
président de chambre,
conseiller d’État,
conseiller d’État,
greffier assumé.
Le Greffier assumé,
Le Président,
Fr. QUINTIN
M. LEROY
XV – 822 & 874 - 9/9
