Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2013:ARR.223.956 (2013-06-18)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 223.956 van 18 juni 2013 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Monumenten en Landschappen Beslissing
: Verwerping Samenvoeging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 223.956 van 18 juni 2013
in de zaken A. 199.661/X-14.916
A. 204.217/X-15.047.
In zake :
I.
Elke NAESSENS
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Konstantijn Roelandt
kantoor houdend te 9000 GENT
Recollettenlei 9
bij wie woonplaats wordt gekozen
II.
- Elke NAESSENS
- Marie Isabelle TANGHE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Konstantijn Roelandt
kantoor houdend te 9000 GENT
Recollettenlei 9
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
I. + II.
het VLAAMSE GEWEST, vertegenwoordigd door de Vlaamse
regering
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Bart Staelens
kantoor houdend te 8000 BRUGGE
Gerard Davidstraat 46, bus 1
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
1.
Het beroep, ingesteld op 28 maart 2011, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van 23 december 2010 van de Vlaamse minister
van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse
Rand houdende vaststelling van een ontwerp van lijst van als monument te
X-14.916-15.047-1/19
beschermen Belgische betonnen opslagplaats voor springstof W.O. I bij de
Ganzenpoot te Nieuwpoort (zaak A. 199.661/X-14.916).
Het beroep, ingesteld op 29 maart 2012, sterkt tot de
nietigverklaring van het besluit van 21 december 2011 van de Vlaamse minister
van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse
Rand houdende bescherming als monument van de Belgische betonnen
opslagplaats voor springstof W.O. I bij de Ganzenpoot te Nieuwpoort
(zaak A. 204.217/X-15.047).
II. Verloop van de rechtspleging
2.
De verwerende partij heeft in beide zaken een memorie van
antwoord ingediend en de verzoekende partijen hebben in beide zaken een
memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur Ann Van Mingeroet heeft in beide zaken een
verslag opgesteld.
De verzoekende partijen hebben in beide zaken een verzoek tot
voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 3 mei 2013.
Staatsraad Pierre Lefranc heeft in beide zaken verslag
uitgebracht.
Advocaat Jan Opsommer, die in beide zaken loco advocaat
Konstantijn Roelandt verschijnt voor de verzoekende partijen, en advocaat
Samuel Mens, die in beide zaken loco advocaat Bart Staelens verschijnt voor de
verwerende partij, zijn gehoord.
X-14.916-15.047-2/19
Eerste auditeur Ann Van Mingeroet heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven in beide zaken.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.
De verzoeksters sub II zijn mede-eigenaar van een perceel,
gelegen te Nieuwpoort, Brugse Steenweg, kadastraal bekend sectie A, nr. 109/r4
(deel), waarop zich een betonnen opslagplaats voor springstof bevindt, die tijdens
de Eerste Wereldoorlog werd gebouwd.
4.
Op 5 oktober 2010 wordt door het agentschap Ruimte en
Erfgoed, afdeling West-Vlaanderen een motiveringsnota opgesteld met
betrekking tot de voormelde betonnen opslagplaats.
De evaluatie in deze motiveringsnota is in de volgende
bewoordingen opgesteld:
“f) Evaluatie
Erfgoedwaarden
Historische waarde, in casu de militair-historische waarde:
- Als zijnde een betonnen militaire constructie, die tijdens de Eerste
Wereldoorlog door de Belgische genie gebouwd werd voor de opslag van
springstof. Deze springstof zou aangewend worden voor de ondermijning
van het vlakbij gelegen sluizencomplex van de Ganzenpoot, mocht een
Duitse doorbraak ter hoogte van Nieuwpoort dreigen. Dit sluizencomplex
speelde een cruciale rol in de inundatie en waterhuishouding van de
IJzervlakte en bezat tijdens de Eerste Wereldoorlog dan ook een belangrijke
strategische waarde. De betonnen opslagplaats getuigt aldus van het
militaire denken dat strategische infrastructuur nooit in vijandelijke handen
mag vallen, want de vijand zou er voordeel mee kunnen doen.
- Als zijnde een militaire constructie die door de Sapeurs-Pontonniers
werd opgetrokken. Deze Belgische genie-eenheid was tijdens de oorlog
verantwoordelijk voor de werking en instandhouding van het
sluizencomplex in Nieuwpoort. Bij momenten dienden deze manschappen
in heel gevaarlijke omstandigheden te opereren.
X-14.916-15.047-3/19
- Als zijnde een militaire constructie die getuigt van de evolutie die de
oorlogsvoering tijdens de Eerste Wereldoorlog onderging en waarbij het
gebruik van beton voor militaire verdedigingswerken aan belang won.
Historische waarde, in casu de architectuurhistorische waarde
Als zijnde een typologisch uiterst zeldzame militaire constructie uit de
Eerste Wereldoorlog. Binnen het gamma van bewaarde betonnen militaire
constructies uit de Eerste Wereldoorlog zijn geen andere dergelijke kleine
opslagplaatsen voor springstof gekend.
Sociaal-culturele waarde:
- Als materiële getuige van de ‘Grooten Oorlog’ die de frontstreek
jarenlang in zijn greep had en honderdduizenden mensenlevens verwoestte.
De Eerste Wereldoorlog was een internationale gebeurtenis bij uitstek, met
o.m. de Westhoek als strijdtoneel waar honderdduizenden mannen uit de
hele wereld vochten. De herinnering aan de Eerste Wereldoorlog kent nog
steeds een breed maatschappelijk en internationaal draagvlak.
- Als stille getuige, die door de jarenlange inbedding in het landschap
van de frontstreek als het ware deel is gaan uitmaken van het landschap van
de Westhoek.
Selectiecriteria
Zeldzaamheid:
Zowel historisch als typologisch is deze betonnen opslagplaats voor
springstof zeldzaam te noemen. Voor zover gekend zijn geen andere
dergelijke opslagplaatsen voor springstof bewaard gebleven. Bovendien
vormt de constructie een zeldzame getuige van het militaire denken dat
strategisch belangrijke infrastructuur in oorlogstijd nooit in vijandelijke
handen mag vallen.
Gaafheid en authenticiteit:
De constructie steekt maar deels boven het maaiveld uit. Voor zover
zichtbaar is de constructie gaaf bewaard gebleven, en komt ze overeen met
een teruggevonden officieus plan van deze opslagplaats. Enkele specifieke
authentieke bekledingselementen zijn bewaard gebleven, waaronder de
ijzeren scharnieren bovenaan de opening en de houten bekleding van de
kleine opslagruimte. Van de verbindingsgang waarin deze constructie
ingeplant was, zijn geen bovengrondse sporen bewaard gebleven.
Representativiteit:
Niet van toepassing
Ensemblewaarde:
Niet van toepassing
Contextwaarde:
Heel groot. De constructie is tegen het sluizencomplex de Ganzenpoot
gelegen, dat de bestaansreden voor deze constructie vormt. Het is net door
het militair-strategisch belang van het sluizencomplex dat de legerleiding
tijdens de Eerste Wereldoorlog besliste om de ondermijning van de
Ganzenpoot voor te bereiden en onder meer deze opslagplaats voor
springstof te construeren.
Vandaag de dag herinneren gedenkplaten her en der in de stad
Nieuwpoort aan de aanwezigheid van de Belgische genie-eenheid SapeursPontonniers die verantwoordelijk waren voor de instandhouding van de
Ganzenpoot.
De afbakening
X-14.916-15.047-4/19
De bescherming betreft de betonnen opslagplaats voor springstof uit de
Eerste Wereldoorlog.
Beheersdoelstellingen en toekomstvisie
De bescherming beoogt het behoud, het onderhoud, de instandhouding
en de eventuele herwaardering van de betonnen constructie.
Consolidatiewerken en eventuele inrichtingswerken in functie van gebruik
dienen de eigenheid en karakteristieken ervan als relict te respecteren. Er
dient aandacht te worden besteed aan het vrijwaren van de bunker van
opschietend of overwoekerend groen in de onmiddellijke omgeving, om
bijkomende schade aan de constructie door ingroeiende takken en wortels
te vermijden”.
Vervolgens wordt het volgende gemotiveerd advies tot
bescherming gegeven:
“Dient te worden beschermd als monument omwille van het algemeen
belang gevormd door de historische waarde in casu de militair-historische
waarde, de historische waarde in casu de architectuurhistorische waarde en
de sociaal-culturele waarde:
Belgische betonnen opslagplaats voor springstof WOI bij de Ganzenpoot
(Nieuwpoort), gelegen te Nieuwpoort, Brugse Steenweg z.nr., bekend ten
kadaster: Nieuwpoort, 1ste afdeling, sectie A, perceelnummer(s) 109/R4
(DEEL).
De historische waarde in casu de militair-historische waarde wordt als
volgt omschreven:
- Als zijnde een betonnen militaire constructie, die tijdens de Eerste
Wereldoorlog door de Belgische genie gebouwd werd voor de opslag van
springstof. Deze springstof zou aangewend worden voor de ondermijning
van het vlakbij gelegen sluizencomplex van de Ganzenpoot, mocht een
Duitse doorbraak ter hoogte van Nieuwpoort dreigen. Dit sluizencomplex
speelde een cruciale rol in de inundatie en waterhuishouding van de
IJzervlakte en bezat tijdens de Eerste Wereldoorlog dan ook een belangrijke
strategische waarde. De betonnen opslagplaats getuigt aldus van het
militaire denken dat strategische infrastructuur nooit in vijandelijke handen
mag vallen, want de vijand zou er voordeel mee kunnen doen.
- Als zijnde een militaire constructie die door de Sapeurs-Pontonniers
werd opgetrokken. Deze Belgische genie-eenheid was tijdens de oorlog
verantwoordelijk voor de werking en instandhouding van het
sluizencomplex in Nieuwpoort. Bij momenten dienden deze manschappen
in heel gevaarlijke omstandigheden te opereren.
- Als zijnde een militaire constructie die getuigt van de evolutie die de
oorlogsvoering tijdens de Eerste Wereldoorlog onderging en waarbij het
gebruik van beton voor militaire verdedigingswerken aan belang won.
De historische waarde in casu de architectuurhistorische waarde wordt
als volgt omschreven:
Als zijnde een typologisch uiterst zeldzame militaire constructie uit de
Eerste Wereldoorlog. Binnen het gamma van bewaarde betonnen militaire
constructies uit de Eerste Wereldoorlog zijn geen andere dergelijke kleine
opslagplaatsen voor springstof gekend.
X-14.916-15.047-5/19
De sociaal-culturele waarde wordt als volgt omschreven:
- Als materiële getuige van de ‘Grooten Oorlog’ die de frontstreek
jarenlang in zijn greep had en honderdduizenden mensenlevens verwoestte.
De Eerste Wereldoorlog was een internationale gebeurtenis bij uitstek, met
o.m. de Westhoek als strijdtoneel waar honderdduizenden mannen uit de
hele wereld vochten. De herinnering aan de Eerste Wereldoorlog kent nog
steeds een breed maatschappelijk en internationaal draagvlak.
- Als stille getuige, die door de jarenlange inbedding in het landschap
van de frontstreek als het ware deel is gaan uitmaken van het landschap van
de Westhoek”.
Bij het bestreden besluit in de zaak sub I wordt de voormelde
opslagplaats opgenomen in een ontwerp van lijst van te beschermen
monumenten.
6.
Op 17 februari 2011 verleent de deputatie van de provincieraad
van West-Vlaanderen een gunstig advies.
7.
Naar aanleiding van het openbaar onderzoek van 10 februari
2011 tot 11 maart 2011 wordt door onder meer de eerste verzoekster sub II
bezwaar ingediend.
Ze doet daarin onder meer het volgende gelden:
“1. Geen ‘uiterst zeldzame’ constructie - disproportionele lasten
In het Ministerieel Besluit houdende vaststelling van een ontwerp van
lijst van als monument te beschermen Belgische betonnen opslagplaats voor
springstof W.O. I bij de Ganzenpoort te Nieuwpoort d.d. 23 december 2010
wordt ter motivering van het beschermenswaardig karakter van de
kwestieuze opslagplaats gewezen op de uiterste zeldzaamheid van
dergelijke constructie.
Dit motief mist elke feitelijke grondslag. In Nieuwpoort en omliggende
gemeenten zijn er net zéér veel van dergelijke bunkers bewaard gebleven,
zodat het uitzonderlijk karakter ervan geenszins op afdoende wijze wordt
aangetoond. Minstens dient een lijst van de nog bestaande en de reeds
beschermde opslagplaatsen te worden meegedeeld zodat kan beoordeeld
worden of onderhavige site wel degelijk een ‘bescherming’ vereist.
Immers, een dergelijke bescherming maakt het perceel niet alleen
volstrekt onbruikbaar en quasi-onvervreemdbaar, maar legt ook zware
lasten op de eigenaars. In casu zijn de verplichtingen, opgenomen in het
Decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en
dorpsgezichten, volledig buiten verhouding tot de nood aan behoud van
onderhavige constructive, die in de streek allerminst zeldzaam is. Deze
X-14.916-15.047-6/19
afweging wordt in het Ministerieel Besluit van 23 december 2010 niet
gemaakt.
Zo dient cliënte de beschermingsmaatregelen, opgenomen in het besluit
van de Vlaamse regering van 17 november 1993 tot bepaling van de
algemene voorschriften inzake instandhouding en onderhoud van
monumenten en stads- en dorpsgezichten (hierna ‘Besluit van 17 november
1993’) na te komen. Eén van de verplichtingen is het treffen van de nodige
veiligheidsmaatregelen, inzonderheid tegen brand, blikseminslag,
waterschade, diefstal en tegen moedwillige of toevallige beschadiging.
Cliënte is mede-eigenaar en woonachtig te Sint-Gillis-Waas. Hoe kan
geredelijk van haar worden geëist dat zij erover waakt dat de betreffende
opslagplaats niet toevallig beschadigd wordt? Dit is in werkelijkheid een
onmogelijke opdracht, tenzij men buitenproportionele financiële
inspanningen zou vragen (volledig afbakenen van domein met
ondoordringbare materialen) die door een gewone burger niet kunnen
worden gedragen.
Indien het antwoord daarop zou zij[n] dat men subsidies kan aanvragen,
dan dient Ruimte en Erfgoed wel voorafgaandelijk de zekerheid te bieden
dat het overheidsbudget dit toelaat. Bezwaarindienster vraagt dan ook
uitdrukkelijk om transparantie te krijgen over de beschikbare budgetten
voor subsidiëring.
Het is uiteraard maar al te gemakkelijk om als overheid gebouwen tot
‘algemeen belang’ (om historische, architecturale of andere redenen ...) te
verheven, doch de kosten volledig af te wimpelen op de eigenaar en diens
eigendom fors in waarde [te] doen dalen. Indien de bescherming
daadwerkelijk in functie is van het ‘algemeen belang’, dan kan de
bescherming en waardevermindering van de eigendom van cliënte toch
perfect betaald/vergoed worden met overheidsgeld?
Cliënte wenst dan ook zeker een compensatie te bekomen voor de
geleden minwaarde van haar eigendom en zekerheid dat de opgelegde
verplichtingen gefinancierd worden door éénieder in wiens belang de
opslagplaats wordt beschermd, dit is de Vlaamse Gemeenschap.
Onderhavige vooropgestelde bescherming zadelt uitsluitend het individu op
met lasten, terwijl de baten volledig ten dienste staan van de gemeenschap.
Dit is volstrekt onlogisch en willekeurig…”.
8.
Op 4 april 2011 verleent het college van burgemeester en
schepenen van de stad Nieuwpoort een gunstig advies.
9.
De ingediende bezwaren worden door het agentschap Ruimte
en Erfgoed - Onroerend Erfgoed, afdeling West-Vlaanderen behandeld op 18 mei
2011. Het agentschap stelt voor de beschermingsprocedure ongewijzigd verder te
zetten.
X-14.916-15.047-7/19
In haar gunstig advies van 7 juli 2011 stelt de Koninklijke
Commissie voor Monumenten en Landschappen (hierna: KCML) dat zij zich
aansluit bij de conclusies, de besprekingen en weerleggingen van de adviezen en
bezwaren en het gemotiveerde advies zoals voorgesteld door Ruimte en Erfgoed.
11.
Bij het bestreden ministerieel besluit sub II wordt de betonnen
opslagplaats als monument beschermd.
Een afschrift van dit besluit wordt met een aangetekend
schrijven van 27 januari 2012 aan de verzoeksters sub II verzonden.
IV. Samenhang
12.
De zaken A. 199.661/X-14.916 en A. 204.217/X-15.047
worden wegens samenhang gevoegd.
V. Onderzoek van het enig middel in de zaak sub II (A. 204.217)
Uiteenzetting van het middel
13.
De verzoeksters voeren in een enig middel de schending aan
van de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke
motivering van de bestuurshandelingen (hierna: de motiveringswet), alsook van
de
materiële
motiveringsplicht
en
van
het
redelijkheids-
en
het
zorgvuldigheidsbeginsel als beginselen van behoorlijk bestuur.
In een eerste middelonderdeel zetten de verzoeksters uiteen dat
de motivering van het bestreden besluit feitelijke grondslag mist in zoverre
gewezen wordt op de uiterst zeldzaamheid van de constructie. Ze doen gelden dat
“[i]n Nieuwpoort en omliggende gemeenten […] er net zéér veel van dergelijke
bunkers bewaard [zijn] gebleven” zodat het uitzonderlijke karakter van de
betrokken opslagplaats geenszins op afdoende wijze wordt aangetoond.
Daarenboven zijn de verzoeksters de mening toegedaan dat minstens een lijst van
de nog bestaande en de reeds beschermde opslagplaatsen diende te worden
aangelegd, op basis waarvan in redelijkheid kan worden beoordeeld of de
X-14.916-15.047-8/19
betrokken site wel degelijk een bescherming vereist. Nu dit niet is gebeurd, steunt
het bestreden besluit volgens de verzoeksters geenszins op een zorgvuldige
feitenvinding.
In een tweede onderdeel van het middel betogen de
verzoeksters dat het bestreden besluit het proportionaliteitsbeginsel schendt
doordat de bescherming het perceel niet alleen “volstrekt onbruikbaar en quasionvervreemdbaar” maakt, maar ook “buitenproportionele lasten” oplegt aan de
eigenaars. Volgens de verzoeksters zijn de verplichtingen opgenomen in het
decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en
dorpsgezichten in casu “volledig buiten verhouding tot de nood aan behoud van
onderhavige constructie, die in de streek allerminst zeldzaam is”. Ze voegen
eraan toe dat “deze afweging” in het bestreden besluit niet wordt gemaakt. Voorts
wijzen de verzoeksters er op dat één van de verplichtingen uit het besluit van de
Vlaamse regering van 17 november 1993 tot bepaling van de algemene
voorschriften inzake instandhouding en onderhoud van monumenten en stads- en
dorpsgezichten erin bestaat de nodige veiligheidsmaatregelen te treffen,
inzonderheid tegen brand, blikseminslag, waterschade, diefstal en moedwillige of
toevallige beschadiging. De eerste verzoekster merkt op dat zij in Sint-GillisWaas woont, zodat het voor haar “in werkelijkheid een onmogelijke opdracht” is
om aan deze verplichting te voldoen, “tenzij men buitenproportionele financiële
inspanningen zou vragen […] die door een gewone burger niet kunnen worden
gedragen”. Ook de tweede verzoekster voert aan “een goede 17 km” van de
opslagplaats te wonen, wat ook voor haar de beschermingsopdracht “zeer
moeilijk” maakt. Aangezien de verzoeksters aldus “helemaal niet in de buurt
wonen”, zien ze geen andere mogelijkheid om aan hun verplichtingen te voldoen
dan het plaatsen van een volledige afsluiting om de opslagplaats te beschermen.
Volgens de verzoeksters is het duidelijk dat de verwerende partij bij het nemen
van het bestreden besluit geen oog heeft gehad voor hun specifieke situatie en het
bestreden besluit bijgevolg niet gesteund is op de rechtens vereiste zorgvuldige
feitenvinding. Naast de bescherming van de opslagplaats zullen de verzoeksters
ook dienen in te staan voor het behoud, het onderhoud, de instandhouding en de
eventuele herwaardering van de betonnen constructie. Volgens de verzoeksters
zullen “al [deze] beschermingmaatregelen die dienen getroffen te worden voor
X-14.916-15.047-9/19
een bouwwerk dat bijna een eeuw oud is, het perceel waar dit bouwwerk gelegen
is en de betreffende eigenaar ervan proportioneel zwaar belast[en]”. Dit heeft
bijgevolg
ook
zeer
sterke
gevolgen
voor
de
bruikbaarheid
en
de
vervreemdbaarheid van het betrokken perceel. De verzoeksters menen dan ook
dat het redelijkheids- en het proportionaliteitsbeginsel zijn geschonden.
14.
In de memorie van wederantwoord doen de verzoeksters nog
gelden dat de behandeling van de bezwaren door het agentschap Ruimte en
Erfgoed, afdeling West-Vlaanderen, waarnaar de verwerende partij in haar
memorie van antwoord ter weerlegging van het middel verwijst, niet is
opgenomen in het bestreden besluit. De verzoeksters stellen hiervan slechts
kennis te hebben genomen in de memorie van antwoord van de verwerende partij.
De verzoeksters achten het volkomen in strijd met de formele motiveringsplicht
dat de inhoud van het verslag van 18 mei 2011 van het agentschap Ruimte en
Erfgoed, afdeling West-Vlaanderen niet werd weergegeven in het bestreden
besluit. De loutere “verwijzing” naar de behandeling van de bezwaren, geeft de
verzoeksters immers geen inzicht in hun argumenten. In zoverre de verwerende
partij opwerpt dat een afsluiting rond de betonnen opslagplaats niet is vereist,
vragen de verzoekster zich af hoe zij de constructie dan wel moeten beschermen
tegen moedwillige of toevallige beschadiging door derden.
15.
In de laatste memorie stellen de verzoeksters nog dat “de
verplichting om een heel terrein van 60are te gaan afbakenen voor een bunker
van zeer beperkte omvang en het feit dat de rest van het terrein daardoor
onbruikbaar/onverkoopbaar wordt” het bestreden besluit “buitenproportioneel”
maakt.
Beoordeling
Ontvankelijkheid van het middel
16.
De verwerende partij werpt in haar memorie van antwoord op
dat het middel onontvankelijk is omdat daarin niet wordt uitgewerkt hoe de
X-14.916-15.047-10/19
formele motiveringsplicht zou zijn geschonden en evenmin duidelijk is waarom
de verzoeksters zich beroepen op de motiveringswet.
Het middel is voldoende uitgewerkt om ontvankelijk te zijn.
Bovendien blijkt uit de memorie van antwoord dat de verwerende partij het
middel afdoende heeft begrepen en een verweer heeft kunnen voeren.
De exceptie wordt verworpen.
Eerste onderdeel
17.
Wanneer de overheid een monument van algemeen belang
beschermt, moet zij, om te voldoen aan artikel 3 van de motiveringswet, in het
besluit zelf de juridische en feitelijke overwegingen vermelden waarop het is
gesteund. Deze formele motiveringseis verplicht de administratieve overheid niet
ertoe in de akte expliciet de opmerkingen en bezwaren te beantwoorden die
tijdens de voorafgaande procedure tegen de bescherming zijn ingebracht. Het is
voldoende, maar wel noodzakelijk dat het besluit opgeeft om welke artistieke,
wetenschappelijke, historische, volkskundige, industrieel-archeologische of
andere sociaal-culturele waarde het bestuur van oordeel is dat het beschermde
monument van algemeen belang is. De belangrijkste bestaansreden van de
motiveringsplicht opgelegd door de motiveringswet is erin gelegen dat de
betrokken bestuurde in de hem aanbelangende beslissing zelf de motieven moet
kunnen vinden op grond waarvan de beslissing werd genomen. Het is
noodzakelijk dat de beslissing duidelijk de fundamentele redenen doet kennen die
haar verantwoorden, of minstens toelaat na te gaan of de overheid is uitgegaan
van gegevens die in rechte en in feite juist zijn, of zij deze feiten correct heeft
beoordeeld, of zij de geformuleerde bezwaren heeft onderzocht en of zij op grond
daarvan in redelijkheid tot haar beslissing is kunnen komen, zodat de betrokkene
met kennis van zaken zou kunnen uitmaken of het aangewezen is de beslissing
met een annulatieberoep te bestrijden. De gegeven motivering moet draagkrachtig
zijn en de aangehaalde redenen moeten volstaan om de beslissing te schragen.
18.
Omwille van de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de
overheid beschikt bij het nemen van een beslissing over de bescherming van een
X-14.916-15.047-11/19
monument, moet, overeenkomstig de motiveringswet, in een besluit tot
definitieve bescherming van een monument worden uiteengezet om welke
redenen van artistieke, wetenschappelijke, historische, volkskundige, industrieelarcheologische of andere sociaal-culturele aard, de bescherming als monument in
concreto van algemeen belang is.
19.
Als annulatierechter is de Raad van State belast met een
wettigheidstoezicht, het komt hem daarbij niet toe het feitenonderzoek in de
behandelde zaak over te doen en in de plaats van het bestuur te appreciëren of een
goed wel als monument beschermenswaardig is. De Raad van State mag in het
kader van het voormelde toezicht echter wel nagaan of de administratieve
overheid rechtmatig tot haar voorstelling van de feiten is kunnen komen.
20.
Het bestreden besluit motiveert het algemeen belang dat de
bescherming verantwoordt als volgt:
“Art. 2. Het algemeen belang dat de bescherming verantwoordt, wordt
door het gezamenlijk voorkomen en de onderlinge samenhang van de
volgende intrinsieke waarden gemotiveerd:
Historische waarde, in casu de militair-historische waarde:
-Als zijnde een betonnen militaire constructie, die tijdens de Eerste
Wereldoorlog door de Belgische genie gebouwd werd voor de opslag van
springstof. Deze springstof zou aangewend worden voor de ondermijning
van het vlakbij gelegen sluizencomplex van de Ganzenpoot, mocht een
Duitse doorbraak ter hoogte van Nieuwpoort dreigen. Dit sluizencomplex
speelde een cruciale rol in de inundatie en waterhuishouding van de
IJzervlakte en bezat tijdens de Eerste Wereldoorlog dan ook een belangrijke
strategische waarde. De betonnen opslagplaats getuigt aldus van het
militaire denken dat strategische infrastructuur nooit in vijandelijke handen
mag vallen, want de vijand zou er voordeel mee kunnen doen.
-Als zijnde een militaire constructie die door de Sapeurs-Pontonniers
werd opgetrokken. Deze Belgische genie-eenheid was tijdens de oorlog
verantwoordelijk voor de werking en instandhouding van het
sluizencomplex in Nieuwpoort. Bij momenten dienden deze manschappen
in heel gevaarlijke omstandigheden te opereren.
-Als zijnde een militaire constructie die getuigt van de evolutie die de
oorlogsvoering tijdens de Eerste Wereldoorlog onderging en waarbij het
gebruik van beton voor militaire verdedigingswerken aan belang won.
Historische waarde, in casu de architectuurhistorische waarde:
Als zijnde een typologisch uiterst zeldzame militaire constructie uit de
Eerste Wereldoorlog. Binnen het gamma van bewaarde betonnen militaire
X-14.916-15.047-12/19
constructies uit de Eerste Wereldoorlog zijn geen andere dergelijke kleine
opslagplaatsen voor springstof gekend.
Sociaal-culturele waarde:
- Als materiële getuige van de ‘Grooten Oorlog’ die de frontstreek
jarenlang in zijn greep had en honderdduizenden mensenlevens verwoestte.
De Eerste Wereldoorlog was een internationale gebeurtenis bij uitstek, met
o.m. de Westhoek als strijdtoneel waar honderdduizenden mannen uit de
hele wereld vochten. De herinnering aan de Eerste Wereldoorlog kent nog
steeds een breed maatschappelijk en internationaal draagvlak.
- Als stille getuige, die door de jarenlange inbedding in het landschap
van de frontstreek als het ware deel is gaan uitmaken van het landschap van
de Westhoek”.
Uit deze motivering blijkt duidelijk welke militair-historische,
architectuurhistorische, en sociaal-culturele waarden het algemeen belang
verantwoorden. Deze waarden worden door de verzoeksters niet in vraag gesteld.
Wel betwisten de verzoeksters het uiterst zeldzaam karakter van de militaire
constructie, stellende dat “[i]n Nieuwpoort en omliggende gemeenten […] er net
zéér veel van dergelijke bunkers bewaard [zijn] gebleven”. Tevens voeren ze aan
dat het onderzoek in dit opzicht onzorgvuldig is gebeurd.
In het bestreden besluit wordt onder meer overwogen dat
“[b]innen het gamma van de bewaarde betonnen constructies uit de Eerste
Wereldoorlog […] geen andere dergelijke kleine opslagplaatsen voor springstof
gekend [zijn]”. Aldus blijkt uit het bestreden besluit zelf waarom de betrokken
opslagplaats als “uiterst zeldzame militaire constructie” weerhouden werd. Het
enige argument van de verzoeksters dat er “zéér veel van dergelijke bunkers
bewaard [zijn] gebleven” is niet van aard aan te tonen dat de voormelde
overweging in het bestreden besluit onredelijk of anderszins foutief zou zijn. In
de motiveringsnota van 5 oktober 2010 wordt met betrekking tot de zeldzaamheid
van de constructie verder gesteld dat de betonnen opslagplaats “[z]owel historisch
als typologisch” zeldzaam te noemen is, dat er voor zover gekend geen andere
dergelijke opslagplaatsen voor springstof bewaard zijn gebleven en dat de
constructie bovendien “een zeldzame getuige [vormt] van het militaire denken dat
strategisch belangrijke infrastructuur in oorlogstijd nooit in vijandelijke handen
mag vallen”.
Ten overvloede kan er nog op worden gewezen dat de eerste
verzoekster tijdens het openbaar onderzoek in verband met de zeldzaamheid van
X-14.916-15.047-13/19
de constructie een gelijkaardig bezwaar heeft aangevoerd, dat in het verslag van
18 mei 2011 van het agentschap Ruimte en Erfgoed - Onroerend Erfgoed,
afdeling West-Vlaanderen als volgt wordt beantwoord:
“Door alle bunkers in Nieuwpoort en omliggende gemeenten over één en
dezelfde kam te scheren, wordt de eigenheid en de historische/contextuele
achtergrond van de constructies volledig genegeerd.
In en rond Nieuwpoort, en meer algemeen, in en rond de Westhoek zijn
inderdaad heel wat militaire constructies bewaard gebleven. Deze
constructies dateren of uit de Eerste of de -zeker voor wat Nieuwpoort en
omgeving betreft ook- Tweede Wereldoorlog. Elk van deze militaire
constructies wordt gekenmerkt door een eigen historische en contextuele
achtergrond, door een specifieke bouwwijze en/of door een specifieke
functie. Het zijn net de specifieke (architecturale) kenmerken en de
historische/contextuele achtergrond die de erfgoedwaarde van een
constructie
bepalen.
Deze
specifieke
kenmerken
en
de
historische/contextuele achtergrond, zoals uitgebreid beschreven in het
inhoudelijk dossier, worden in het bezwaar evenwel volledig buiten
beschouwing gelaten.
Op basis van historische plannen, teruggevonden in het archief van het
Koninklijk Legermuseum te Brussel en op basis van de publicatie van
commandant R. Thys kan met zekerheid gesteld […] worden dat de
betreffende constructie in de Eerste Wereldoorlog opgetrokken werd voor
de opslag van springstof, waarmee de sluizen bij de Ganzenpoot
ondermijnd konden worden, mocht de Duitse vijand doorbreken. De
constructie houdt dus rechtstreeks verband met het sluizencomplex van de
Ganzenpoot, dat militair-strategisch cruciaal was voor de instandhouding
van de inundatie van de IJzervlakte (het is dankzij die inundaties vanuit de
Ganzenpoot dat de Duitsers in het noorden van de Westhoek niet konden
doorbreken!). De constructie is uitzonderlijk, daar het een uiterst zeldzame
getuige vormt van het militaire denken dat strategisch belangrijke
infrastructuur, zoals de Ganzenpoot, in oorlogstijd nooit in vijandelijke
handen mag vallen. Ook typologisch is de constructie, in vergelijking met
de andere bewaarde militaire constructies in Vlaanderen, en specifiek in de
Westhoek en dus ook in de omgeving van Nieuwpoort, uniek te noemen”.
De verzoeksters tonen de onjuiste feitelijk grondslag van de
motivering dan ook niet aan.
22.
In zoverre de verzoeksters aanvoeren dat het bestreden besluit
niet gesteund is op een zorgvuldige feitenvinding omdat eerst een lijst van de nog
bestaande en reeds beschermde opslagplaatsen diende te worden opgemaakt om
te kunnen beoordelen of de betrokken constructie wel degelijk een bescherming
X-14.916-15.047-14/19
vereist, kan weerom verwezen worden naar het verslag van 18 mei 2011, waarin
met betrekking tot een gelijkaardig bezwaar het volgende wordt gesteld:
“De selectie van de meest waardevolle bunkers/schuilplaatsen in de
Westhoek is tot stand gekomen op basis van de gegevens, verzameld tijdens
het project ‘Inventarisatie van de relicten uit de Eerste Wereldoorlog in de
Westhoek’ (dit project, een samenwerking tussen de Provincie
West-Vlaanderen en het toenmalige Monumenten & Landschappen,
beoogde de inventarisatie van het oorlogserfgoed uit W.O. I in de
Westhoek, en werd uitgevoerd in de periode 2002-2006), op basis van
nieuwe vondsten in de afgelopen jaren en op basis van de huidige
beschikbare kennis inzake de thematiek. De selectie werd besproken op
diverse overlegmomenten met experts (o.m. te Brugge op 30 april 2009 en
te Zonnebeke op 4 september 2009) en met erfgoedonderzoekers (o.m.
interne werkgroep 1 maart 2010 en 31 mei 2010). Ook de bunkersites uit de
Tweede Wereldoorlog zijn de voorbije jaren op hun erfgoedwaarde
onderzocht en o.m. in het kader van het thematische beschermingspakket
van de Atlantikwall zijn enkele waardevolle bunkers en sites beschermd.
De bunkers en schuilplaatsen uit de Eerste en Tweede Wereldoorlog zijn
de voorbije jaren dus wel degelijk opgelijst en op hun erfgoedwaarde
onderzocht. De meeste ervan zijn, weliswaar vaak met een summiere
omschrijving, terug te vinden in de databank van het bouwkundig erfgoed
(website VIOE) en de databank van het oorlogserfgoed voor wat specifiek
het oorlogserfgoed W.O. I in de Westhoek betreft (eveneens website
VIOE). Een deel van deze militaire constructies is ondertussen beschermd
als monument of wordt ter bescherming voorgesteld.
Om de selectie van beschermingswaardige bunkers en schuilplaatsen uit
de Eerste Wereldoorlog te kunnen verantwoorden, werd een criterianota
opgesteld, op basis van historisch en architectuurhistorisch onderzoek.
Deze criterianota, opgenomen in het inhoudelijke dossier, maakt duidelijk
dat de bunkers/schuilplaatsen worden afgewogen op basis van hun
contextwaarde (zowel geografisch als chronologisch), ensemblewaarde,
zeldzaamheid (bv. typologisch), representativiteit, authenticiteit en
herkenbaarheid. De selectie gebeurt aldus zeer gefundeerd en is bovendien
wetenschappelijk onderbouwd, o.m. op basis van literatuurstudie en
historisch research in het archief van het Koninklijk Legermuseum te
Brussel, zoals mag blijken uit het inhoudelijke dossier”.
Afgezet
tegen
deze
overwegingen,
die
niet
in
het
middelonderdeel worden betrokken, is het argument van de verzoeksters niet van
aard aan te tonen dat er in casu sprake zou zijn van een onzorgvuldige
feitenvinding.
23.
Nog daargelaten de vraag in hoeverre de verzoeksters voor het
eerst in hun memorie van wederantwoord op ontvankelijke wijze kunnen
X-14.916-15.047-15/19
aanvoeren dat het volkomen in strijd is met de formele motiveringsplicht dat de
inhoud van de bespreking van de bezwaren niet werd weergegeven in het
bestreden besluit zelf, dient er op gewezen te worden dat, zoals reeds werd
gesteld onder randnummer 18, de formele motiveringseis de administratieve
overheid er niet toe verplicht in de akte expliciet de opmerkingen en bezwaren te
beantwoorden die tijdens de voorafgaande procedure tegen de bescherming zijn
ingebracht. De verzoeksters waren voldoende op de hoogte van de motieven van
de eindbeslissing en derhalve in de mogelijkheid om met kennis van zaken tegen
het bestreden besluit op te komen.
24.
Het eerste middelonderdeel is niet gegrond.
Tweede onderdeel
25.
In een tweede middelonderdeel voeren de verzoeksters aan dat
het bestreden besluit het redelijkheids- en het proportionaliteitsbeginsel schendt
nu het bestreden besluit het perceel niet alleen volstrekt onbruikbaar en quasionvervreemdbaar maakt, maar bovendien buitenproportionele lasten oplegt aan
de eigenaars.
In het verslag van 18 mei 2011 van het agentschap Ruimte en
Erfgoed - Onroerend Erfgoed, afdeling West-Vlaanderen wordt uitvoerig
ingegaan op een gelijkluidend bezwaar van de eerste verzoekster.
Voor wat betreft de onbruikbaarheid van het perceel wordt
daarin het volgende opgemerkt:
“Een blik op de geografische afbakening, meegestuurd bij het
beschermingsvoorstel, maakt onmiddellijk duidelijk dat dit zwaar
overdreven is. Het afbakeningsvoorstel, dat bij het beschermingsvoorstel
toegevoegd is, betreft slechts een miniem fragment van het grote perceel
109R4, zijnde de kleine betonnen constructie.
De weide waarop de constructie gelegen is, is volgens het Gewestplan
bestemd als agrarisch gebied. De aanwezigheid van de desbetreffende
betonnen opslagplaats staat geen agrarische activiteiten op dit perceel in de
weg”.
Met betrekking tot de aangevoerde quasi-onvervreemdbaarheid
stelt dit verslag:
X-14.916-15.047-16/19
“Dit betreft een zekere vrees, die echter niet gestoeld is op een
gefundeerd bezwaar. Er wordt door de bezwaarindiener niet in concreto
aangetoond dat deze bedreiging gerechtvaardigd is”.
Voor wat betreft de buitenproportionele lasten die de eigenaars
moeten ondergaan, stelt het verslag ter weerlegging van het bezwaar:
“Dit bezwaar mist elke redelijkheid. Aan een kleine betonnen constructie
zoals onderhavige constructie, die reeds zware oorlogsomstandigheden
overleefd heeft en de daaropvolgende 93 jaren probleemloos blijkt stand te
houden tegen weer en wind en tegen de hierboven beschreven rampspoed,
zijn geen zware onderhoudskosten verbonden.
De beheersdoelstellingen, zoals geformuleerd in het inhoudelijk dossier
van het beschermingsvoorstel, luiden als volgt: ‘De bescherming beoogt het
behoud, het onderhoud, de instandhouding en de eventuele herwaardering
van de betonnen constructie. Consolidatiewerken en eventuele
inrichtingswerken in functie van gebruik dienen de eigenheid en
karakteristieken ervan als relict te respecteren. Er dient aandacht te worden
besteed aan het vrijwaren van de bunker van opschietend of overwoekerend
groen in de onmiddellijke omgeving, om bijkomende schade aan de
constructie door ingroeiende takken en wortels te vermijden.’
Redelijkerwijs wordt niet verwacht dat men het volledige domein (wellicht
bedoelt men de ganse weide) met ondoordringbare materialen zou
afbakenen. Een afsluiting rond een betonnen bunker/schuilplaats wordt
door Ruimte & Erfgoed helemaal niet geëist”.
Verder stelt het verslag nog:
“De vermeende lasten voor de eigenaar zijn nihil, daar de constructie
momenteel voldoende geconsolideerd is. Mochten er toch financiële kosten
zijn m.b.t. het behoud/onderhoud van de constructie, zijn er (zoals hoger
reeds gesteld) bovendien uitgebreide subsidiemogelijkheden voorzien, wat
maakt dat enige financiële nadelen in grote mate worden gecompenseerd.
Eveneens is al gesteld dat de vrees tot waardevermindering van het
eigendom in het bezwaarschrift helemaal niet aangetoond wordt. Het huidig
gebruik van het terrein kan in de toekomst perfect verder gezet worden.
Hoewel dit niet expliciet in het bezwaarschrift wordt aangehaald maar
om misverstanden te vermijden, wordt benadrukt dat een bescherming als
monument van de militaire constructie geenszins betekent dat de
constructie opengesteld zou moet[en] worden voor het publiek. Een
eventuele keuze voor publiekelijke ontsluiting van dit erfgoed berust
uiteraard op de vrije keuze van de eigenaars en wordt door een bescherming
als monument door Ruimte & Erfgoed helemaal niet gevraagd”.
De verzoeksters laten na de voormelde gegevens in hun betoog
te betrekken. Nochtans blijkt uit de geciteerde redengeving dat de stelling van de
X-14.916-15.047-17/19
verzoeksters dat het bestreden besluit het perceel volstrekt onbruikbaar en quasionvervreemdbaar maakt en buitenproportionele lasten oplegt aan de eigenaars,
niet kan worden gevolgd. Tevens blijkt hieruit dat de verwerende partij tijdens de
beschermingsprocedure wel degelijk oog heeft gehad voor de specifieke situatie
van de verzoeksters en dat het bestreden besluit steunt op een zorgvuldige
feitenvinding. In zoverre de verzoeksters in hun memorie van wederantwoord
aanvoeren dat ze pas met de memorie van antwoord kennis hebben gekregen van
de weerlegging van de bezwaren, terwijl de formele motiveringswet vereist dat
deze motivering in het bestreden besluit zelf dient opgenomen te worden, kan
verwezen worden naar hetgeen reeds uiteengezet werd onder randnummer 24.
Ook in de memorie van wederantwoord komen de verzoeksters er overigens niet
toe de geciteerde argumenten van het agentschap Ruimte en Erfgoed - Onroerend
Erfgoed, afdeling West-Vlaanderen te ontkrachten. Ze voeren enkel aan dat, in
zoverre gesteld wordt dat een afsluiting rond de betonnen opslagplaats niet
vereist is, “de vraag [rijst] hoe verzoekende partijen deze constructie dan wel
moeten beschermen tegen moedwillige of toevallige beschadiging door derden”.
Uit het loutere feit dat geen alternatief wordt aangeboden voor de bescherming
tegen moedwillige of toevallige beschadiging, kan niet worden afgeleid dat de
bescherming buitenproportioneel is.
Ten slotte blijkt uit het voorgaande eveneens dat, rekening
houdend met de woonplaats van de verzoeksters, de bescherming geenszins voor
gevolg heeft dat buitenproportionele inspanningen van de verzoeksters worden
gevraagd om tegemoet te komen aan de uit de bescherming voortvloeiende
verplichtingen.
De aangevoerde schending van het redelijkheids- en het
proportionaliteitsbeginsel wordt niet aangetoond.
Het tweede middelonderdeel is niet gegrond.
26.
Het enig middel is niet gegrond.
X-14.916-15.047-18/19
VI. Ontvankelijkheid van het beroep in de zaak sub I (A. 199.661)
27.
Ten gevolge van het definitieve beschermingsbesluit, bestreden
in de zaak sub II, kan het voorlopige beschermingsbesluit, bestreden in de zaak
sub I, geen rechtsgevolgen meer sorteren zodat de verzoekster geen actueel
belang meer heeft bij haar beroep tot nietigverklaring ervan.
Het beroep is onontvankelijk.
BESLISSING
- De zaken A. 199.661/X-14.916 en A. 204.217/X-15.047 worden gevoegd.
- De Raad van State verwerpt de beroepen.
- De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring in de zaak A. 199.661/X-14.916, begroot op 175 euro.
De verzoekende partijen worden verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring in de zaak A. 204.217/X-15.047, begroot op 350 euro, ieder
voor de helft.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van achttien juni
2013, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
wnd. kamervoorzitter,
Pierre Lefranc,
staatsraad,
Jan Clement,
staatsraad,
Greta Scheveneels,
griffier.
bijgestaan door
De griffier
De voorzitter
Greta Scheveneels
Johan Lust
X-14.916-15.047-19/19
