Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2015:ARR.232.870 (2015-11-10)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 232.870 van 10 november 2015 Fiscaliteit - Fiscale provinciale
en lokale reglementen Beslissing : Verwerping Samenvoeging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 232.870 van 10 november 2015
in de zaken A. 210.149/X-16.013 (I)
A. 211.773/X-16.037 (II).
In zake :
- Herman SEGERS
- Victorina BELMANS
beiden woonplaats kiezend te 3580 Beringen
Hasseltsesteenweg 136
tegen :
- de STAD BERINGEN
bijgestaan en vertegenwoordigd in de zaak I door
advocaat Jo Boes
kantoor houdend te 3583 Beringen-Paal
Paalsesteenweg 296/1
bij wie woonplaats wordt gekozen
en
bijgestaan en vertegenwoordigd in de zaak II door
advocaten Bart Engelen en Steven Michiels
kantoor houdend te 2800 Mechelen
Antwerpsesteenweg 16-18
bij wie woonplaats wordt gekozen
- het VLAAMSE GEWEST, vertegenwoordigd
gouverneur van de provincie Limburg
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tom De Sutter
kantoor houdend te 9000 Gent
Koning Albertlaan 128
door
de
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep met nr. A. 210.149, ingesteld op 9 september 2013,
strekt tot de nietigverklaring van:
“1. De beslissing van de gemeenteraad van de stad Beringen van
14 januari 2013, waarbij belastingen werden geheven op onbebouwde
percelen bouwgrond en onbebouwde kavels bouwgrond en dit voor de
aanslagjaren 2013-2019 in de stad Beringen.
X-16.013-16.037-1/14
- De beslissing van de provincie Limburg, dienst Agentschap voor
Binnenlands Bestuur, Universiteitslaan nr. 1 te 3500 Hasselt [...] van
onbekende datum.”
Het beroep met nr. A. 211.773, ingesteld op 26 februari 2014,
strekt tot de nietigverklaring van:
“1. De beslissing van de gemeenteraad van de stad Beringen van
14 oktober 2013, waarbij belastingen werden geheven op onbebouwde
percelen bouwgrond en onbebouwde kavels bouwgrond, en dit voor de
aanslagjaren 2013 tot en met 2019.
- De beslissing van de provincie Limburg, Agentschap voor
Binnenlands Bestuur, Universiteitslaan nr. 1 te 3500 Hasselt [...] met als
datum 3 februari2014.”
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partijen hebben in beide zaken een memorie van
antwoord ingediend en de verzoekende partijen hebben in beide zaken een
memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur Patricia De Somere heeft in beide zaken een
verslag opgesteld.
De verzoekende partijen hebben in beide zaken een verzoek tot
voortzetting van het geding ingediend. De eerste verwerende partij heeft in de
zaak II een laatste memorie ingediend en de tweede verwerende partij heeft in
beide zaken een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 16 juni 2015.
Kamervoorzitter Johan Lust heeft in beide zaken verslag
uitgebracht.
Advocaat Christopher Suffeleers, die verschijnt voor de
verzoekende partijen in beide zaken, advocaat Jo Boes, die verschijnt voor de
X-16.013-16.037-2/14
eerste verwerende partij in de zaak I, advocaat Freekje De Vidts, die loco
advocaten Bart Engelen en Steven Michiels verschijnt voor de eerste verwerende
partij in de zaak II en advocaat Leen Lippevelde, die loco advocaat Tom De
Sutter verschijnt voor de tweede verwerende partij in beide zaken, zijn gehoord.
Auditeur Sofie De Doncker heeft in beide zaken een met dit
arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De gemeenteraad van de stad Beringen keurt op 14 januari 2013
een belasting op onbebouwde bouwgronden en onbebouwde kavels goed voor de
aanslagjaren 2013 tot en met 2019.
3.2.
De verzoekers, eigenaar van twee niet bebouwde percelen,
dienen bij brief van 18 juni 2013 tegen de belasting bezwaar in bij de gouverneur
van de provincie Limburg. De gouverneur antwoordt op 19 juli 2013 dat de
klacht onontvankelijk is. Tevens verwerpt hij de inhoudelijke argumenten van de
verzoekers.
4.1.
Op
14
oktober
2013
heft
de
gemeenteraad
het
belastingreglement van 14 januari 2013 op om het integraal te vervangen door
een nieuw.
In dit nieuw reglement wordt onder meer overwogen wat volgt:
“Overwegende dat de gemeente het wenselijk acht om potentiële
woonlocaties vrij te maken en om grondspeculatie tegen te gaan;
Overwegende dat het wenselijk is om realiseerbare onbebouwde gronden
en onbebouwde kavels te activeren in de gemeente;
X-16.013-16.037-3/14
Overwegende dat de invoering van een activeringsheffing de gemeente
toelaat om de eigenaars van die gronden en kavels daartoe aan te sporen;
Overwegende dat het Besluit van de Vlaamse Regering van 3 juli 2009
tot bepaling van nadere regels voor de vaststelling van de spanning tussen
de woning behoefte en het bouwpotentieel een halfjaarlijkse meting oplegt
van het gemeentelijk bouwpotentieel en hieruit voor een eerste meting
blijkt dat er in Beringen een onderaanbod is van bouwgronden ten opzichte
van de geschatte bevolkingsgroei voor de periode 2010-2019;
Overwegende dat in kader van de stadsontwikkeling de bevolkingsgroei
hoofdzakelijk dient opgevangen te worden in het kleinstedelijk gebied zoals
afgebakend in het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan;
Overwegende dat nieuwe inzichten en beleidsaccenten een aanpassing
van het belastingreglement op onbebouwde bouwgronden en onbebouwde
kavels, zoals goedgekeurd op de gemeenteraad van de Stad Beringen van
14-01-2013, noodzakelijk maken.”
Luidens artikel 1 wordt voor de aanslagjaren 2013 tot en met
2019
een
jaarlijkse
gemeentebelasting
gevestigd
op
de
onbebouwde
bouwgronden en kavels die voorkomen in het gemeentelijk register van
onbebouwde percelen, niet bebouwde percelen gelegen in niet-vervallen
verkavelingen, alsook op niet bebouwde gronden gelegen in woongebieden,
gelegen aan een voldoende uitgeruste openbare weg.
Overeenkomstig artikel 3 is de belasting verschuldigd door de
persoon die op 1 januari van het aanslagjaar eigenaar is van de onbebouwde
bouwgrond of kavel.
Het tarief bedraagt volgens artikel 4:
Ҥ1. In het kleinstedelijk gebied Beringen zoals afgebakend door het
gemeentelijk ruimtelijk structuurplan [...]: 35 euro per strekkende meter en
per gedeelte van een strekkende meter lengte van de kavel of bouwgrond
palende aan de openbare weg, evenwel met een minimale aanslag van 350
euro per kavel of bouwgrond.
§2. Buiten het kleinstedelijk gebied Beringen zoals afgebakend door het
gemeentelijk ruimtelijk structuurplan [...]: 17,50 euro per strekkende meter
en per gedeelte van een strekkende meter lengte van de kavel of bouwgrond
palende aan de openbare weg, evenwel met een minimale aanslag van 175
euro per kavel of bouwgrond.”
Artikel 5 van het belastingreglement voorziet in een aantal
vrijstellingen van de activeringsheffing. Eén ervan is: “[é]én onbebouwde kavel
in woongebied of één onbebouwde bouwgrond in woongebied per eigenaar”.
X-16.013-16.037-4/14
4.2.
Ook tegen dit reglement dienen de verzoekers een bezwaar in
bij de toezichthoudende overheid, met een brief van 2 december 2013. De
gouverneur reageert erop, met een schrijven van 3 februari 2014, dat het
reglement niet essentieel verschilt van dat van 14 januari 2013. Hij stelt vast dat
de klacht van de verzoekers in hoofdzaak de argumenten uit hun eerdere klacht
herneemt, waarna hij “nogmaals” antwoordt op de inhoudelijke argumenten.
IV. Samenhang
De feitelijke en juridische gegevens van de beide beroepen
hangen nauw samen. Het is in het belang van een goede rechtsbedeling om de
zaken samen te voegen.
Aangezien het belang van de verzoekers bij het eerste beroep
afhankelijk is van de uitkomst met betrekking tot het tweede beroep, wordt hierna
eerst dit tweede beroep onderzocht.
V. Zaak A. 211.773
A. Ontvankelijkheid
Excepties
Naar de mening van de verwerende partijen is het beroep tegen
de tweede bestreden beslissing onontvankelijk. De beslissing kadert in het
facultatief algemeen bestuurlijk toezicht en is te begrijpen als een onthouding om
in dat kader op te treden.
De eerste verwerende partij werpt voorts tegen dat het beroep
tegen de eerste betreden beslissing na het verstrijken van de beroepstermijn is
ingediend. De eerste dag van die termijn is 22 oktober 2013 en de laatste is
22 december 2013.
X-16.013-16.037-5/14
Ten slotte is, nog volgens de eerste verwerende partij, het
verzoekschrift niet ontvankelijk omdat de verzoekers alleen in het vijfde middel
naar een geschonden rechtsregel zouden verwijzen.
Beoordeling
De eerste exceptie is terecht. De zogenaamde “beslissing” van
de tweede verwerende partij is om de reden die in de exceptie wordt aangevoerd,
niet vatbaar voor vernietiging. Het beroep is in die mate niet ontvankelijk ratione
materiae.
De tweede exceptie gaat ten onrechte voorbij aan de stuiting
van de beroepstermijn, op grond van artikel 259 van het gemeentedecreet, ten
gevolge van de klacht van de verzoekers met een brief van 2 december 2013 aan
de toezichthoudende overheid. De beroepstermijn ging weer lopen na de
mededeling van het gevolg aan het bezwaar, bij brief van de gouverneur van
3 februari 2014. Het op 26 februari 2014 ingesteld beroep is tijdig. De tweede
exceptie is ongegrond.
De derde exceptie toont niet de ontvankelijkheid van het beroep
aan, maar betreft de grond ervan. Ze wordt verworpen.
B. Eerste middel
Standpunt van verzoekers
Verzoekers bekritiseren in een eerste middel dat de eerste
verwerende partij het niet nodig heeft geacht de eigenaars van onbebouwde
percelen en onbebouwde kavels voorafgaandelijk in kennis te stellen van het
oogmerk om op die percelen belastingen te heffen. Zij zijn “angstvallig onwetend
gehouden” van het betrokken voornemen en van de beslissing van 14 oktober
2013. Verzoekers zijn niet in de gelegenheid gesteld om op- en aanmerkingen te
maken op het reglement van 14 oktober 2013.
X-16.013-16.037-6/14
Beoordeling
De verzoekers wijzen geen rechtsregel aan die de gemeente
ertoe verplicht, alvorens een reglementair besluit te nemen als de bestreden
belasting van 14 oktober 2013, de betrokken belanghebbenden te informeren en
te consulteren.
Bovendien doet de eerste verwerende partij niet onterecht
gelden dat te dezen aan de bestreden belasting een zeer gelijkend
belastingreglement – dat van 14 januari 2013 – is voorafgegaan ten aanzien
waarvan de betrokkenen, inbegrepen de verzoekers, hun opmerkingen hebben
kunnen meedelen, welke reacties mee in overweging zijn genomen bij het tot
stand brengen van de belasting van 14 oktober 2013.
Het middel wordt verworpen.
C. Tweede middel
Standpunt van de verzoekers
In een tweede middel verwijten de verzoekers de bestreden
beslissing dat ze “algemeen en zonder enige nuance [is] genomen voor iedere
eigenaar”. Toegelicht wordt door de verzoekers dat een onderzoek moest zijn
ingesteld met betrekking tot de onbebouwde bouwgronden en onbebouwde
kavels en dat er, in hun geval, rekening moest zijn gehouden “met een jarenlange
bestaande toestand, die historisch is gegroeid door de loop van de
gebeurtenissen”. Hun onbebouwde bouwgronden en onbebouwde kavels zijn
“geïntegreerd aan hun woning”. Die “verworven toestand” kan volgens hen na
dertig jaar onmogelijk aanleiding geven tot de betaling van belastingen.
X-16.013-16.037-7/14
Beoordeling
Anders dan de verzoekers laten uitschijnen, heeft de eerste
verwerende partij wel degelijk aandacht besteed aan de bijzondere kenmerken
van de bestaande toestanden die worden getroffen en inzonderheid aan het geval
van percelen die één ononderbroken ruimtelijk geheel vormen met een aanpalend
bebouwd perceel van dezelfde eigenaar.
Een amendement om op deze percelen geen belasting te heffen
werd blijkens de considerans van de bestreden belasting van raadslid T. L.
aangebracht, maar verworpen.
Voor het overige maken de verzoekers in het middel niet
aannemelijk dat hun percelen van de belasting moesten zijn vrijgesteld op straffe
van schending van de gelijkheidsregel. Bekeken in het licht van de activering van
realiseerbare onbebouwde gronden en onbebouwde kavels die met de belasting
wordt nagestreefd, doet het niet ter zake dat een eigenaar de betrokken gronden al
dertig jaar of meer in zijn bezit heeft, noch dat de gronden als tuin of park zijn
aangelegd.
Het middel wordt verworpen.
D. Derde middel
Standpunt van de verzoekers
In een derde middel doen de verzoekers gelden dat de
hoofdoorzaak voor het nemen van de bestreden gemeenteraadsbeslissing erin
bestaat de speculatie tegen te gaan. De eerste verwerende partij had dit begrip dan
ook nader moeten omschrijven. Het komt voor “als een opgediept argument om
een willekeurige bijkomende gemeentebelasting te heffen”.
X-16.013-16.037-8/14
Beoordeling
De motivering van de bestreden belasting is duidelijk. Opdat er
een voldoende aanbod van bouwgronden zou zijn ten opzichte van de geschatte
bevolkingsgroei, wil de eerste verwerende partij met de bestreden belasting de
verkoop van realiseerbare onbebouwde gronden en onbebouwde kavels
stimuleren en grondspeculatie tegengaan – met andere woorden, tegengaan dat
met een verkoop wordt gewacht in de verwachting winst te maken door een
stijging van de grondprijzen.
Het argument in verband met de grondspeculatie doet ter zake,
maar is niet “de hoofdoorzaak voor het nemen van de beslissing van de
gemeenteraad van 14 oktober 2013”. Wat vooropstaat, is het geven van een
aansporing om potentiële woonlocaties vrij te maken. De reden waarom de
onbebouwde gronden en kavels niet gerealiseerd worden, is kennelijk niet van
doorslaggevend belang.
Het middel wordt verworpen.
E. Vierde middel
Standpunt van de verzoekers
Volgens de verzoekers houdt de bestreden belasting “een
dubbele belasting” in, aangezien de betrokken onroerende goederen reeds in het
kader van de onroerende voorheffing belast zijn. Willen de verzoekers de
belasting ontwijken, dan moeten zij hun onbebouwde percelen verkopen,
waardoor de waarde van de gezinswoning met meer dan zestig procent zou
worden herleid.
X-16.013-16.037-9/14
Beoordeling
Een dubbele belasting veronderstelt onder andere dat dezelfde
belastbare materie wordt belast.
De onroerende voorheffing en de opcentiemen die de stad
daarop heft, zijn gebaseerd op de inkomsten die het onroerend goed aan zijn
eigenaar opbrengt of geacht wordt op te brengen.
Niet het verwerven van inkomsten uit dit eigendom of het
bedrag van die inkomsten, waarop de onroerende voorheffing berekend wordt,
vormt echter het belastbaar feit of de berekeningsbasis van de bestreden
belasting. Aanleiding tot het heffen van de bestreden beslissing is het eigenaar
zijn van onbebouwde bouwgronden en kavels die voorkomen in het gemeentelijk
register van onbebouwde percelen, van niet bebouwde percelen gelegen in een
niet-vervallen verkaveling, alsook van niet bebouwde gronden gelegen in
woongebieden, gelegen aan een voldoende uitgeruste openbare weg – waarbij de
belasting is vastgesteld op, vast, 35 euro of 17,50 euro per strekkende meter
lengte palend aan de openbare weg, met een minimum van 350 of 175 euro.
Het middel staaft niet dat het non bis in idem-beginsel is
geschonden.
Het wordt verworpen.
F. Vijfde middel
Standpunt van de verzoekers
In een vijfde middel betogen de verzoekers dat de beslissing
van de gemeenteraad een omzeiling en miskenning uitmaakt van de beginselen
die betrekking hebben op het kadastraal inkomen doordat in artikel 4 een prijs
wordt aangerekend per strekkende meter. De taxatie per lopende meter, waarbij
X-16.013-16.037-10/14
een verschillend tarief geldt in en buiten het kleinstedelijk gebied, is in
werkelijkheid een berekening op basis van het kadastraal inkomen. Evenwel
verbiedt artikel 464, 1°, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992
(hierna: WIB 1992) gemeentebelastingen die het kadastraal inkomen als
grondslag hebben.
Beoordeling
Artikel 464, 1°, WIB 1992 luidde ten tijde van de aangevochten
belasting:
“De provincies, de agglomeraties en gemeenten zijn niet gemachtigd tot
het heffen van:
1° opcentiemen
op
de
personenbelasting,
op
de
vennootschapsbelasting, op de rechtspersonenbelasting en op de
belasting van niet-inwoners of van gelijkaardige belastingen op de
grondslag of op het bedrag van die belastingen, uitgezonderd
evenwel wat de onroerende voorheffing betreft.”
Verboden is dus elke gemeentebelasting die de grondslag van
een inkomstenbelasting gebruikt als belastbaar feit of berekeningsbasis.
Zoals sub randnummer 24 gezien, wordt de bestreden belasting
geheven naar aanleiding van het eigenaar zijn van onbebouwde bouwgronden en
kavels die voorkomen in het gemeentelijk register van onbebouwde percelen, van
niet bebouwde percelen gelegen in een niet-vervallen verkaveling, alsook van
niet bebouwde gronden gelegen in woongebieden, gelegen aan een voldoende
uitgeruste openbare weg – waarbij de belasting is vastgesteld, naargelang het
perceel al dan niet gelegen is in het kleinstedelijk gebied Beringen waarin “de
bevolkingsgroei hoofdzakelijk dient opgevangen te worden”, op een vast bedrag
van 35 euro of 17,50 euro per strekkende meter lengte palend aan de openbare
weg, met een minimum van 350 of 175 euro.
De Raad van State deelt niet de mening van de verzoekers dat
zo doende de bestreden belasting “in werkelijkheid” op het kadastraal inkomen
wordt geheven om reden dat ook dit kadastraal inkomen beïnvloed zou worden
X-16.013-16.037-11/14
door de ligging van het perceel (“straatzijde of achterliggend”, “binnen en buiten
het centrum van de stad Beringen”).
Een bestreden belasting waarbij een vast tarief wordt
gehanteerd per strekkende meter perceellengte langs de openbare weg met een
onderscheid naargelang het perceel in of buiten het kleinstedelijk gebied
Beringen ligt – wat geenszins hetzelfde is als binnen of buiten het stedelijk
centrum Beringen – kan niet worden beschouwd als gestoeld op (een essentieel
bestanddeel voor de vaststelling van) de grondslag van de belasting op de
inkomsten.
Het middel wordt verworpen.
G. Zesde middel
Standpunt van de verzoekers
In een zesde middel betwisten de verzoekers in het
verzoekschrift de duur van de belasting: “Een termijn van 6 jaar onafgebroken is
een discriminatie.” Er moest zijn voorzien in een jaarlijkse of tweejaarlijkse
evaluatie door de gemeenteraad.
“Het gaat hier”, aldus de memorie van wederantwoord, “om een
opportuniteitsbeoordeling.” Naar de overtuiging van de verzoekers staat de
belasting niet in evenredigheid en in verhouding tot het belang en de gevolgen
ervan voor de rechtsonderhorige. Zes jaar is, gelet op de impact voor de
betrokken eigenaars, geen redelijke termijn.
Beoordeling
Zoals de verzoekers zelf opmerken is de keuze van de duur van
de belasting een opportuniteitsoordeel. Alleen wanneer dat oordeel onwettig zou
X-16.013-16.037-12/14
zijn, kan het door de Raad van State gecensureerd worden. Het komt de
verzoekers toe die onwettigheid aannemelijk te maken.
Ten opzichte van wie de verzoekers zich gediscrimineerd
achten doordat de belasting wordt gevestigd voor de aanslagjaren 2013 tot en met
2019, wordt niet toegelicht. De betrokken grief wordt verworpen.
Ook in zoverre de verzoekers de duur van zes jaar als onredelijk
en onevenredig bestempelen, kunnen zij niet gevolgd worden.
Niet zonder overtuigingskracht merkt de eerste verwerende
partij op dat een dergelijke termijn gebruikelijk is en door de hogere overheid met
het oog op de continuïteit zelfs wordt aangeraden.
Het blijkt niet dat de eerste verwerende partij de grenzen te
buiten is gegaan van wat als redelijk en evenredig mag worden beschouwd.
Het middel wordt in zijn geheel afgewezen.
VI. Zaak A. 210.149
Het belastingreglement van 14 januari 2013, eerste voorwerp
van het beroep in de zaak A. 210.149, is door artikel 12 van het
belastingreglement van 14 oktober 2013 “opgeheven en integraal vervangen”.
Nu het beroep van de verzoekers tegen de belasting van
14 oktober 2013 moet worden afgewezen, hebben zij geen actueel belang meer
erbij om de nietigverklaring te verkrijgen van de belasting van 14 januari 2013,
noch van de onthouding van de toezichthoudende overheid om tegen die
belasting op te treden in het kader van het facultatief algemeen administratief
toezicht.
Het beroep in de zaak A. 210.149 is onontvankelijk.
X-16.013-16.037-13/14
BESLISSING
-
De zaken A. 210.149/X-16.013 en A. 211.773/X-16.037 worden gevoegd.
-
De Raad van State verwerpt de beroepen.
-
De verzoekende partijen worden verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring in beide zaken, begroot op 700 euro, elk voor de helft.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van tien november
2015, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Pierre Lefranc,
staatsraad,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
Silvan De Clercq,
griffier.
bijgestaan door
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Johan Lust
X-16.013-16.037-14/14
