Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2017:ARR.240.020 (2017-11-28)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 240.020 du 28 novembre 2017 Economie - Aéronautique Décision
: Réouverture des débats Jonction
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
ARRÊT
no 240.020 du 28 novembre 2017
121.992/XV-1953
122.080/XV-2348
En cause :
la société de droit espagnol SWIFTAIR,
ayant élu domicile chez
Me Tamara LEIDGENS, avocat,
avenue Louise 65, bte 11,
1050 Bruxelles,
contre :
dans l’affaire 121.992/XV-1953 :
- l’Institut bruxellois pour la
Gestion de l’Environnement (I.B.G.E.),
- le fonctionnaire dirigeant
de l’Institut bruxellois pour la
Gestion de l’Environnement (I.B.G.E.),
ayant élu domicile chez
Me Jacques SAMBON, avocat,
rue des Coteaux 227
1030 Bruxelles,
dans l’affaire 122.080/XV-2348 :
3. la Région de Bruxelles-Capitale,
4. le Collège d’Environnement
de la Région de Bruxelles-Capitale,
ayant élu domicile chez
Me François TULKENS, avocat,
avenue Louise 523
1050 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------LE CONSEIL D’ÉTAT, XVe CHAMBRE,
I. Objet des recours
Vu la requête introduite le 31 mai 2002 par la société de droit espagnol
SWIFTAIR, qui demande l’annulation et, «à titre subsidiaire, la cassation de la
décision de l’Institut bruxellois pour la Gestion de l’Environnement (I.B.G.E.), en la
personne de son fonctionnaire dirigeant, du 7 novembre 2001 lui infligeant une
amende administrative de 67.000 francs belges (1660,89 euros) pour deux prétendues
infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai
XV - 1953 & 2348 - 1/25
1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien» (affaire 121.992/XV1953);
Vu la requête introduite le même jour par la même requérante qui
demande l’annulation de la «décision du Collège d’Environnement de la Région de
Bruxelles-Capitale du 2 avril 2002 de se déclarer sans compétence pour connaître du
recours que la requérante avait introduit devant lui contre la même décision (affaire
122.080/XV-2348);
II. Procédure
A. Affaire 121.992/XV-1953
Vu l’arrêt n° 220.558 du 11 septembre 2012, rouvrant les débats,
interrogeant la Cour constitutionnelle à titre préjudiciel et réservant les dépens;
Vu l’arrêt n° 112/2013 du 31 juillet 2013 de la Cour constitutionnelle;
Vu l’arrêt n° 229.733 du 7 janvier 2015, rouvrant les débats, renvoyant
l’affaire à la procédure ordinaire et réservant les dépens;
Vu le rapport, commun aux deux affaires, de M. Denis DELVAX,
auditeur au Conseil d’État;
Vu la notification du rapport aux parties;
Vu le dernier mémoire de la partie requérante;
B. Affaire 122.080/XV-2348
Vu le dossier administratif;
Vu les mémoires en réponse et en réplique régulièrement échangés;
Vu le rapport, commun aux deux affaires, de M. Denis DELVAX,
auditeur au Conseil d’État;
Vu la notification du rapport aux parties et les derniers mémoires;
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C. Procédure commune aux deux affaires
Vu les ordonnances du 1er mars 2016, notifiées aux parties, fixant les
affaires à l’audience publique du 22 mars 2016 à 9 heures 30;
Entendu, en son rapport, M. Michel LEROY, président de chambre;
Entendu, en leurs observations, Me Tamara LEIDGENS, avocat,
comparaissant pour la requérante, Me Jacques SAMBON, avocat, comparaissant pour
les deux premières parties adverses, et Me François TULKENS, avocat,
comparaissant pour les troisième et quatrième parties adverses;
Entendu, en son avis, M. Denis DELVAX, premier auditeur;
Vu le titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le
12 janvier 1973;
III. Faits
Considérant que les faits utiles à l’examen de la cause, dans l’affaire
121.992/XV-1953, sont décrits dans l’acte attaqué, qui se présente comme suit :
« Vu qu’en date du 02/03/01 le procès-verbal n° 010302[…]-novembre 00
à charge de Swiftair a été envoyé au Procureur du Roi, conformément à
l’article 36 de l’ordonnance du 25/03/99 relative à la recherche, la
constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière
d’environnement (M.B. du 24.06.1999);
Vu le fait que le Procureur du Roi n’a pris dans les six mois de la date
d’envoi du procès-verbal aucune décision concernant les suites pénales qu’il
donnerait à l’affaire en cause et que de ce fait une amende administrative peut
être infligée en vertu de l’article 37 de l’ordonnance susmentionnée;
Considérant qu’en l’espèce l’I.B.G.E. est intervenu suite à un contrôle
thématique par la réalisation de mesures continues pendant la période du mois
de novembre 2000, au moyen d’un appareil de mesure (type Equipement 01
dB, symphonie – 1.51);
Considérant que l’analyse des mesures de bruit du mois de novembre 2000
dont question ci-dessus et le dépouillement des données fournies par
Belgocontrol et BIAC ont permis de mettre en évidence le 23 février 2001
que 2 infractions par rapport aux normes bruit fixées dans l’arrêté du
27/05/1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien avaient
été commises par des appareils identifiés comme exploités par la compagnie
aérienne Swiftair, en date du 12/11/00 (E=6) [«E = émergence infractionnelle, est
égale à la différence entre le niveau de bruit mesuré, arrondi à l’unité inférieure, et le niveau de
bruit autorisé par l’arrêté bruit des avions»] et 24/11/00 (E=9);
Considérant que les mises en évidence du 23/02/01 dont question ci-dessus
ont été consignées dans les rapports de mesures du 23/02/01;
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Considérant que de ce fait procès-verbal a été dressé le 23/02/01, à
l’encontre de la compagnie d’aviation Swiftair qui, en tant que propriétaire,
utilisateur ou détenteur des appareils identifiés comme sources des deux
dépassements sonores dont question ci-dessus, a commis deux fois
l’infraction pouvant donner lieu à une amende administrative à savoir :
- infraction prévue par l’article 20,4° de l’ordonnance du 17 juillet
1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain qui punit celui qui,
étant propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore, crée
directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore
dépassant les normes fixées par le Gouvernement ;
- infraction pour laquelle l’article 33, 7°, b, de l’ordonnance du
25/03/99 relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la
répression des infractions en matière d’environnement prévoit une
amende administrative allant de 25.000 à 2.500.00 francs;
Considérant qu’en cas de concours de plusieurs infractions visées aux
articles 32 et 33 de l’ordonnance relative à la recherche, la constatation, la
poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement, les
montants des amendes administratives sont cumulés sans qu’ils puissent
cependant excéder la somme de 5.000.000 francs, cela conformément à
l’article 41 de la même ordonnance;
Considérant que la personne passible de l’amende administrative a pu
présenter ses moyens de défense comme prévu par l’article 38 de
l’ordonnance susmentionnée par l’envoi par recommandé à la poste le
19/10/01 de ses arguments de défense écrits;
Considérant que les moyens invoqués dans la défense écrite de Swiftair ne
sont pas retenus pour la présente décision car ils visent en réalité à demander
la non application de l’arrêté du 27 mai 1999 qui par ailleurs déjà fait l’objet
d’un recours en suspension et en annulation au Conseil d’État, la demande de
suspension ayant été refusée et la procédure d’annulation étant toujours
pendante;
Considérant qu’il y a lieu en outre de tenir compte du fait que de manière
générale procès-verbal n’est dressé que pour les constats d’infractions
dépassant de plus de 9 dB les normes admises pendant la journée et de plus de
6 dB les normes admises pendant la nuit et qu’il convient donc de prévoir une
amende pour ces infractions afin que les compagnies aériennes soient incitées
à respecter les normes ce qui permettra une ambiance sonore garantissant aux
habitants une vie normale et un repos réparateur;
Considérant que l’amende est d’autant plus élevée que les dépassements
des normes enregistrés sont plus importants;
Considérant que, pour l’infraction (dépassement) commise par la
compagnie aérienne et visée par la présente décision, un montant d’amende
administrative est calculé sur base de l’émergence infractionnelle (E) relative
à l’infraction (telle que définie ci-dessus) et que le montant global de
l’amende administrative résulte de la somme de chacun de ces montants,
Le fonctionnaire dirigeant de l’Institut bruxellois pour la Gestion de
l’Environnement décide :
Art. 1 :
Une amende administrative est infligée à charge de Swiftair. Elle s’élève à
67.000 francs belges.
[…]»;
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Considérant que l’acte attaqué dans l’affaire 122.080/XV-2348 est
notamment rédigé de la manière suivante :
« […]
Considérant que le recours introduit par la s.a. Swiftair est fondé sur
l’article 39bis de l’ordonnance du 25 mars 1999 relative à la recherche, la
constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière
d’environnement;
Considérant que cette disposition a été insérée dans ladite ordonnance par
ordonnance modificative du 28 juin 2001; que cette dernière, publiée au
Moniteur belge du 13 novembre 2001, est entrée en vigueur le 23 novembre
2001;
Considérant que la décision attaquée a été prise le 7 novembre 2001; que
le recours contre cette décision a été introduit le 3 janvier 2002;
Considérant que c’est à la date de la décision querellée qu’il convient de se
placer pour déterminer l’existence d’une voie de recours contre celle-ci;
Considérant que le 7 novembre 2001, il n’existait pas de recours devant le
Collège d’environnement contre la décision ici en cause; que le Collège
d’environnement est donc sans compétence pour connaître du présent recours;
[…]»;
IV. Jonction des causes
Considérant que les recours 121.992/XV-1953 et 122.080/XV-2348
portent sur des décisions adoptées par le fonctionnaire dirigeant de l’I.B.G.E. et par
le Collège d’Environnement dans le cadre d’une procédure d’infliction d’une amende
administrative pour des mêmes faits; qu’il est de l’intérêt d’une bonne justice de
joindre les deux affaires;
V. Désignation des parties adverses
Considérant que, dans l’affaire 121.992/XV-1953, l’acte attaqué a été
adopté par le fonctionnaire dirigeant en qualité d’organe de l’Institut bruxellois pour
la Gestion de l’Environnement, dénué de toute personnalité juridique propre; que
c’est l’I.B.G.E. qui est seule partie adverse; qu’il y a lieu de mettre le fonctionnaire
dirigeant de l’I.B.G.E. hors de cause;
Considérant que, dans l’affaire 122.080/XV-2348, l’acte attaqué a été
adopté par le Collège d’Environnement en qualité d’organe de la Région de
Bruxelles-Capitale, dénué de personnalité juridique propre; que c’est la Région qui
est seule partie adverse; qu’il y a lieu de mettre le Collège d’Environnement de la
Région de Bruxelles-Capitale hors de cause;
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VI. Moyens de la requête dans l’affaire XV-1953
A. Premier Moyen
Considérant que, dans son dernier mémoire, la requérante indique
renoncer au premier moyen en raison de l’arrêt n° 226.720 du 12 mars 2014;
B. Deuxième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un deuxième moyen de la violation
de l’article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales, de l’article 14.1 et 14.5 combinés du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques et du principe général de droit d’indépendance et
d’impartialité;
qu’elle relève, dans une première branche, qu’il résulte de l’article 6, § 1er, de la
Convention que toute personne faisant l’objet d’une accusation en matière pénale a le
droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et impartial, que
ceci implique, soit que l’autorité administrative soit indépendante et impartiale, soit
qu’il existe un recours devant un organe judiciaire de pleine juridiction, que
l’I.B.G.E. n’est ni indépendant (car il est soumis à l’Exécutif) ni impartial (car il a
participé à l’élaboration de l’arrêté du 27 mai 1999 et, de manière plus large, à la
politique de lutte contre le bruit des avions, il est intervenu dans la procédure
diligentée contre l’arrêté du 27 mai 1999, il intervient dans la recherche, l’instruction
et la poursuite des infractions, et il est bénéficiaire des amendes infligées), et que le
pouvoir de pleine juridiction comprend, d’une part, le pouvoir de contrôler la
décision en fait et en droit et, d’autre part, de la réformer ou de la renvoyer devant
une autre autorité;
qu’en réplique, elle relève que l’applicabilité de l’article 6, § 1er, de la Convention
n’est pas contestée, pas plus que ne l’est l’allégation que la partie adverse n’est pas
un «tribunal indépendant et impartial»; qu’elle expose que le recours en annulation
auprès du Conseil d’État n’offre pas à la requérante le recours de «pleine juridiction»
requis par la Cour européenne des droits de l’homme, étant donné que le Conseil
d’État dispose uniquement du pouvoir d’annuler la décision attaquée, sans pouvoir ni
substituer sa décision propre à celle de l’I.B.G.E. ni renvoyer la cause à un organe
indépendant et impartial compétent pour prendre une nouvelle décision; qu’elle cite
des passages des arrêts Pramstaller et Kingsley de la Cour européenne des droits de
l’homme et soutient que, conformément à ces arrêts, la compétence de «pleine
juridiction» suppose que la juridiction ait à la fois le pouvoir d’annuler et le pouvoir
soit de renvoyer l’affaire, soit de substituer sa décision à celle de l’organe
administratif; qu’elle constate que le Conseil d’État ne peut ni prendre lui-même une
nouvelle décision ni renvoyer la cause à un organe indépendant et impartial
compétent pour prendre une nouvelle décision, ce qui, à son estime, suffit à
démontrer qu’il n’exerce pas une compétence de «pleine juridiction»;
que, dans le dernier mémoire, elle développe son argumentation;
qu’elle indique, dans une deuxième branche, que l’article 14, § 1er, du Pacte
international garantit à toute personne faisant l’objet d’une accusation en matière
pénale le droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et
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impartial, que l’article 14, § 5, énonce que «toute personne déclarée coupable d’une
infraction a le droit de faire examiner par une juridiction supérieure la déclaration de
culpabilité et la condamnation, conformément à la loi», et que les exigences du
procès équitable doivent donc être remplies par les deux niveaux de juridiction, quod
non en ce qui concerne l’I.B.G.E.;
que, dans le dernier mémoire, elle développe son argumentation;
qu’elle soutient, dans une troisième branche, que le principe d’indépendance et
d’impartialité s’applique également aux organes administratifs qui accomplissent des
actes de juridiction, et qu’eu égard au cumul des fonctions assumées, la partie
adverse ne satisfait pas aux exigences d’indépendance et d’impartialité;
qu’elle détaille ce propos, dans le mémoire en réplique, où elle fait état d’éléments
qui attestent du manque d’impartialité de la partie adverse:
– elle a participé à l’élaboration de l’arrêté du 27 mai 1999 et, de manière plus
large, à la politique de lutte contre le bruit des avions; son fonctionnaire dirigeant
et son fonctionnaire dirigeant adjoint sont les auteurs d’une note au secrétaire
d’État plaidant pour l’emploi d’un itinéraire déterminé pour les avions décollant
d’une des pistes de l’aéroport;
– elle est juge et partie dans la mesure où elle a déposé un mémoire en
intervention dans le cadre de la procédure en suspension et en annulation de
l’arrêté du 27 mai 1999 devant le Conseil d’État, dans laquelle elle défend la
validité dudit arrêté et la possibilité pour les compagnies aériennes de s’y
conformer, ce qui va à l’encontre de l’un des moyens de défense présentés par la
requérante;
– elle a entendu assumer, d’une part, la recherche des infractions aux normes
de la Région, mais aussi leur instruction, ses fonctionnaires dirigeants étant les
signataires du courrier du 14 février 2001 auquel était annexé le procès-verbal
constatant les infractions que sanctionne l’amende attaquée, ainsi que la poursuite
de ces infractions, les mêmes fonctionnaires dirigeants étant les signataires de la
lettre du 16 août 2001 mettant en mouvement la procédure d’amende
administrative;
− elle bénéficie du produit des amendes administratives versées au Fonds pour
la protection de l’environnement;
qu’elle soutient que la partie adverse avait la possibilité de satisfaire tant aux
articles 35 à 38 de l’ordonnance du 25 mars 1999 qu’au principe général de droit
d’impartialité en s’abstenant d’engager une procédure tendant à l’infliction d’une
amende administrative; qu’elle ajoute que, ce faisant, la partie adverse aurait
également évité d’être à la fois celle qui inflige une amende administrative et celle
qui en est le bénéficiaire;
qu’elle développe son argumentation dans son dernier mémoire;
2. Appréciation du Conseil d’État
Considérant que la procédure qui conduit à infliger une amende
administrative entre dans la notion d’«accusation en matière pénale» au sens de
l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales;
Considérant, sur la première branche, que l’article 6 de la Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’exige pas que
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toute décision sur le bien-fondé d’une accusation en matière pénale soit prise par un
tribunal indépendant et impartial, pourvu que la décision prise par une autorité qui
n’est pas un tel tribunal puisse faire l’objet d’un recours qui, lui, soit porté devant
une institution qui en soit un et qui exerce un contrôle de «pleine juridiction»;
qu’étant donné que la décision de l’I.B.G.E. peut faire l’objet d’un recours devant le
Conseil d’État, il convient d’examiner en premier lieu si le recours en annulation qui
est porté devant le Conseil d’État permet que la cause de la requérante soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal
indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera du bien-fondé d’une
accusation en matière pénale dirigée contre elle;
Considérant que l’expression de «pleine juridiction», quoique
couramment utilisée par la doctrine pour désigner les compétences que le Conseil
d’État exerce en application de l’article 16 des lois coordonnées sur le Conseil
d’État, ne figure pas dans ces lois, mais dans plusieurs arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme;
Considérant que, saisi d’un recours en annulation, le Conseil d’État
exerce un contrôle complet de légalité, statue sur les points de fait comme sur les
questions de droit, vérifie l’exactitude, la pertinence et l’admissibilité des motifs sur
lesquels repose la décision attaquée, et, particulièrement en matière de sanctions,
juge s’il existe un rapport de proportionnalité entre le comportement sanctionné et la
peine prononcée; que s’il est vrai qu’il ne peut substituer sa décision à celle de
l’autorité administrative qui a prononcé la sanction, il reste que lorsqu’il annule cette
décision, l’autorité est tenue de se conformer à l’arrêt d’annulation, et si elle prend
une nouvelle décision, elle ne peut méconnaître les motifs de l’arrêt annulant la
première décision; qu’à propos du recours en annulation de droit français, la Cour
européenne des droits de l’homme a jugé qu’il n’y avait pas de violation de l’article
6, § 1er, de la Convention lorsqu’une sanction prononcée par un organe administratif
«a été soumise au contrôle subséquent d’un organe judiciaire doté de la plénitude de
juridiction et offrant toutes les garanties de cette disposition», à savoir, «au contrôle
du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel, lesquels sont des
organes jouissant de la compétence de pleine juridiction, et devant lesquels la
requérante a pu librement et utilement faire valoir l’ensemble de ses arguments»
(trois décisions sur la recevabilité du 30 juin 2009, sur les requêtes n° 14308/08,
Hatice Bayrak, n° 43563/08, Tuba Aktas, et n° 18527/08, Mahmoud Sadek
Gamaleddyn c/ France); qu’en ce qui concerne l’étendue du contrôle exercé, le
recours en annulation porté devant le Conseil d’État belge ne diffère pas
substantiellement de celui qu’exercent les juridictions administratives françaises;
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Considérant que si, lorsqu’il connaît d’un recours dirigé contre une
sanction administrative, le Conseil d’État statue sur «le bien-fondé d’une accusation
en matière pénale» au sens de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et
des libertés fondamentales, il n’en devient pas pour autant une juridiction répressive
devant laquelle s’appliqueraient les règles habituelles de la procédure pénale; qu’en
particulier, rien ne commande qu’il déroge au caractère écrit de la procédure et à
l’obligation d’invoquer tous les moyens dès le dépôt de la requête; que le recours en
annulation sur lequel statue le présent arrêt est un recours de pleine juridiction au
sens où la Cour constitutionnelle et la Cour européenne des droits de l’homme
entendent cette expression;
que, quant au délai raisonnable, la décision de l’I.B.G.E. a été adoptée moins de
huit mois après l’établissement du procès-verbal constatant les faits sanctionnés; que
ce délai ne dépasse pas les limites raisonnables; que la longue durée de la procédure
devant le Conseil d’État ne constitue pas une cause d’illégalité de cette décision et
n’est pas de nature à justifier son annulation;
qu’en cette branche, le moyen, tel qu’il est formulé dans la requête, n’est pas
fondé;
Considérant, sur la deuxième branche, que le Pacte international relatif
aux droits civils et politiques porte, en son article 14, § 5:
«Toute personne déclarée coupable d’une infraction a le droit de faire examiner
par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité et la condamnation,
conformément à la loi»;
Considérant que cette disposition n’implique pas que la première
déclaration de culpabilité ait été prononcée par une juridiction; qu’une disposition
similaire figure dans le Protocole n° 7 à la Convention de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales – qui n’a été ratifié par la Belgique que le 13
avril 2012, et n’est entré en vigueur que le 1er juillet 2012, bien après l’adoption de
l’acte attaqué, mais qui n’en constitue pas moins un élément d’interprétation de la
portée du Pacte –, énoncée dans les termes suivants: «Toute personne déclarée
coupable d’une infraction pénale par un tribunal a le droit de faire examiner par une
juridiction supérieure la déclaration de culpabilité ou la condamnation»; que le
rapport explicatif de ce Protocole porte, au point 17: «Par rapport au libellé de la
disposition correspondante du Pacte des Nations-Unies (article 14, paragraphe 5), le
terme “tribunal” a été ajouté pour qu’il soit bien clair que cet article ne concerne pas
les infractions jugées par des autorités qui ne sont pas des tribunaux au sens de
l’article 6 de la Convention»; que la disposition invoquée à l’appui de la deuxième
branche ne s’applique pas aux sanctions prononcées par des autorités administratives,
et ce peu importe qu’il y ait eu un ou deux degrés de décision administrative; qu’en
cette branche, le moyen, tel qu’il est formulé dans la requête, n’est pas fondé;
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Considérant, sur la troisième branche, qu’ainsi qu’il a été exposé à
propos de la première branche, saisi d’un recours en annulation, le Conseil d’État
exerce un contrôle complet de légalité et constitue un tribunal indépendant et
impartial répondant aux prescriptions de l’article 6, § 1er, de la Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales; qu’il est sans
incidence sur la régularité de la procédure considérée dans son ensemble que
l’I.B.G.E. n’y réponde pas; qu’en cette branche, le moyen n’est pas fondé;
C. Troisième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un troisième moyen de la violation
des formalités substantielles prévues aux articles 11, 15 et 17, § 1er, 6°, de
l’ordonnance du 25 mars 1999,
qu’en une première branche, elle indique que les poursuites sont basées sur le
procès-verbal du 23 février 2001, communiqué au parquet et à la requérante le 2
mars 2001, relatif à des faits s’étant produits le 12 et le 24 novembre 2000, que le
temps écoulé entre la commission des faits et la notification du procès-verbal a
considérablement réduit la possibilité, pour elle, de réunir les éléments d’information
nécessaires pour contester la matérialité des faits, que l’article 11 de l’ordonnance
fait obligation de communiquer une copie du procès-verbal «dans les dix jours de la
constatation de l’infraction à l’auteur présumé de l’infraction ou au propriétaire du
bien», qu’il s’agit d’une formalité substantielle, que la ratio legis de cette disposition
est de respecter les droits de la défense du contrevenant en faisant en sorte qu’il
puisse encore rassembler les éléments de preuve contraire, que le jour de la
constatation de l’infraction doit donc s’entendre comme la date à laquelle la mesure
de bruit a été effectuée et non la date qui figure sur le rapport de mesure, et que, dans
la mesure où l’objectif visé par l’accomplissement de cette formalité, à savoir assurer
le respect des droits de la défense, n’est pas autrement atteint, l’acte attaqué est nul;
qu’en réplique, elle soutient que le jour de la constatation visé par l’article 11 est
celui où les dépassements ont été constatés et non celui où l’auteur de l’infraction a
été identifié, que la partie adverse a, par exemple notifié, en février 2000, un procèsverbal d’infraction aux compagnies aériennes, avant même d’en connaître l’auteur
avec certitude, que le délai de dix jours a été violé, qu’il s’agit d’une formalité
substantielle dont la violation est sanctionnée, conformément à l’article 14 des lois
coordonnées sur le Conseil d’État, par l’annulation de l’acte, peu importe l’absence
de mention en ce sens dans l’ordonnance du 25 mars 1999, qu’elle a indiqué, dans la
requête, qu’il s’agit d’une formalité substantielle, de sorte qu’elle ne devait pas
invoquer la violation des droits de la défense, que Belgocontrol détruit toutes les six
semaines les données qu’elle réunit en réutilisant les bandes sur lesquelles elles sont
enregistrées, que la requérante ne peut se contenter de demander ces informations à
l’I.B.G.E. puisqu’elle entend précisément en vérifier l’exactitude, et que la
méconnaissance de formalités substantielles entraîne la nullité de l’acte attaqué;
que, dans le dernier mémoire, elle développe son argumentation;
qu’en une deuxième branche, elle soutient que les rapports de mesure sont signés
par des agents de la partie adverse, mais ne font pas état de la présence d’un
représentant de la requérante ou d’un témoin et ne justifient pas cette absence, que
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l’article 15 de l’ordonnance impose pourtant cette présence, tandis que l’article 17,
§ 1er, 6°, en impose la mention sur le rapport de mesure, que ces formalités ont pour
objet de protéger les compagnies aériennes, qui n’ont aucun contrôle sur la manière
dont les mesures ont été prises ni sur leur exactitude; qu’elle ajoute que cette
obligation s’impose d’autant plus que la partie adverse est à la fois l’organe de
contrôle et l’organe sanctionnateur, et que la partie adverse prive le Conseil d’État et
la requérante de toute possibilité de vérifier l’exactitude et la véracité des rapports de
mesure;
qu’en réplique, elle répète qu’il ne s’agit pas que d’exigences formelles, que ces
exigences visent à protéger les droits des compagnies aériennes, et qu’il s’agit de
formalités substantielles dont la violation entraîne la nullité de l’acte attaqué;
que, dans le dernier mémoire, elle développe son argumentation;
2. Appréciation du Conseil d’État
Considérant, sur la première branche, que l’article 11 de l’ordonnance du
25 mars 1999 est rédigé comme suit:
«Les agents constatent les infractions par procès-verbal faisant foi
jusqu’à preuve du contraire. Une copie du procès-verbal est communiquée
dans les dix jours de la constatation de l’infraction à l’auteur présumé de
l’infraction ou au propriétaire du bien où a été commis ou d’où provient le fait
constitutif de l’infraction.»;
Considérant qu’en application de cette disposition, les procès-verbaux
établis par les membres du personnel compétents font foi jusqu’à preuve du contraire
pour autant qu’une copie en soit portée à la connaissance de l’auteur présumé dans
un délai de dix jours qui prend cours à la constatation de l’infraction; que ce délai de
dix jours ne commence à courir que le jour où les enquêteurs sont en mesure de
connaître avec certitude tous les éléments constitutifs de l’infraction et où aucun
doute ne subsiste quant à l’identité du contrevenant; que la requérante ne peut être
suivie lorsqu’elle soutient que ce délai a pris cours par la constatation des faits les 12
et 24 novembre 2000; qu’en l’occurrence, les infractions n’ont pu être établies avec
certitude à charge de la requérante que par la confrontation des mesures de bruit
réalisées par des agents de l’I.B.G.E. avec les données de BIAC et Belgocontrol
relatives aux mouvements d’avions, ce qui a été fait le 23 février 2001; que le
procès-verbal du 23 février a été notifié à la requérante le 2 mars, soit dans le délai
de 10 jours fixé par l’article 11 de l’ordonnance; qu’en cette branche, le moyen n’est
pas fondé;
Considérant, sur la deuxième branche, que l’article 15 de l’ordonnance,
dans sa version applicable au moment des faits, est rédigé comme suit:
«Les mesures de la pollution atmosphérique et des sources sonores et les
prélèvements d’échantillons dans les eaux de surface, les égouts publics, les
eaux souterraines, le sol, l’air, les déchets, ou d’éléments de la faune ou de la
flore, s’effectuent en présence de la personne à charge de laquelle les résultats
des mesures ou des analyses pourront être retenus.
XV - 1953 & 2348 - 11/25
Lorsque cette personne n’est pas identifiable, est inconnue ou absente, les
mesures s’effectuent en présence soit de la personne dont l’activité justifie le
contrôle, soit de son employé ou du détenteur des substances ou des objets
soumis au prélèvement.
Si les personnes visées ci-dessus refusent de collaborer, si aucune d’entre
elles n’est présente ou si un retard dans la prise de mesure ou d’échantillon
risque de porter préjudice à l’administration de la preuve, les mesures et
prélèvements s’effectuent en présence d’un témoin convoqué par l’agent
effectuant le contrôle.»;
que l’article 17 de la même ordonnance impose que chaque mesure de sources
sonores soit consignée dans un rapport de mesures comprenant une série
d’indications et notamment (6°) l’identification des personnes présentes et, le cas
échéant, la justification de l’absence des personnes dont la présence est requise en
vertu de l’article 15;
Considérant qu’il ressort des travaux parlementaires que les moyens
d’instruction visés dans ces dispositions sont conçus de manière à garantir, d’une part,
la fiabilité et la validité des mesures effectuées et, d’autre part, leur caractère
contradictoire; que la requérante ne conteste pas la fiabilité et la validité des mesures;
qu’il ressort du dossier que ces mesures ont été effectuées conformément aux règles
prescrites à cet effet; que le rapport de mesures annexé au procès-verbal du 23 février
2001 établit que les mesures et leur analyse ont été effectuées par deux membres du
personnel selon les méthodes prescrites par l’arrêté du 27 mai 1999, au moyen d’un
appareil de mesure qui a été étalonné une fois par jour «par accuateur à 90 dB(A)»;
qu’il ressort également du dossier que le caractère contradictoire des mesures a été
assuré en invitant la requérante, par lettre du 21 septembre août 2001, à faire part de
ses moyens de défense, par écrit ou oralement; que la requérante a présenté ses
observations à l’I.B.G.E. par un courrier du 19 octobre 2001;
Considérant qu’il ne ressort pas du procès-verbal du 23 février 2001 que
les mesures auraient été effectuées en présence d’une des personnes visées à l’article
15, ni que ces personnes auraient refusé de collaborer ou n’auraient pu être présentes;
qu’il n’est pas constaté non plus que des témoins auraient été présents; que ce
procès-verbal ne contient aucune justification conforme à l’article 17 de l’absence
des personnes dont l’article 15 exige la présence;
Considérant qu’il ressort de la rédaction de l’article 15 que le législateur
a manifestement eu en vue des sources de bruit statiques, dont l’exploitant peut
aisément être trouvé et à l’encontre de qui les résultats des mesurages seront utilisés;
qu’en l’espèce, par contre, les mesures portent sur le bruit provoqué par un avion en
vol, et non par une source statique; que dans ces circonstances, les mesures
effectuées appellent des analyses ultérieures et des comparaisons avec des données
fournies par des tiers (BIAC et Belgocontrol) afin d’identifier les avions qui ont
XV - 1953 & 2348 - 12/25
causé les bruits et les personnes - propriétaire ou exploitant - qui en sont
responsables; que de telles mesures portent donc sur des bruits causés par des avions
en vol, qui ne peuvent être identifiés immédiatement; qu’elles ne peuvent de ce fait
être qu’unilatérales; qu’il y a lieu d’admettre que dans ces circonstances, les mesures
qui font l’objet du procès-verbal du 23 février 2001 ont pu être établies sans la
présence des personnes visées à l’article 15 de l’ordonnance et sans que leur absence
soit justifiée conformément à l’article 17; qu’en cette branche, le moyen n’est pas
fondé;
D. Quatrième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un quatrième moyen de la violation
de l’article 6.2 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales et du principe général de la présomption d’innocence; qu’elle indique
que la foi due au procès-verbal établi par des agents de l’I.B.G.E. permet uniquement
de tenir pour exacts les dépassements sonores, mais non qu’ils ont été uniquement
causés par des avions de la requérante, et que la partie adverse est partie de l’idée
préconçue que la requérante avait commis les infractions constatées dans le procèsverbal;
qu’en une première branche, elle considère que l’article 6, § 2, de la Convention
prévoit que «Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à
ce que sa culpabilité ait été légalement établie»; qu’elle expose que la présomption
d’innocence implique, d’une part, que la charge de la preuve incombe à la partie
poursuivante et, d’autre part, que l’autorité qui inflige la sanction ne peut pas partir
de l’idée préconçue que le prévenu a commis l’acte incriminé, qu’il est impossible au
contrôleur au sol d’identifier personnellement l’avion à l’origine du bruit, que cette
identification nécessite la mise en corrélation avec des données extrinsèques, à
propos desquelles la requérante n’a eu aucun pouvoir de critique, que la partie
poursuivante n’établit pas que les 2 dépassements constatés sont à attribuer à ses
avions, que, tout d’abord, rien ne prouve que chaque dépassement ait été uniquement
causé par un avion, que, d’autre part, rien ne prouve que chaque dépassement ait été
causé par un avion de la requérante (les données fournies par Belgocontrol et BIAC
n’excluent pas une source alternative), que l’arrêté du 27 mai 1999 ne trouve à
s’appliquer que si les dépassements sont dus aux seules et uniques émissions sonores
des avions, que la partie adverse ne disposait pas de preuves suffisantes pour
condamner la requérante sans violer l’article 6, § 2, de la Convention de sauvegarde,
qui exige que la charge de la preuve pèse sur l’accusation et que le doute profite à
l’accusé;
qu’en réplique, elle conteste que la présomption d’innocence puisse être respectée
quand des éléments qui auraient prétendument mené l’auteur de la décision à
conclure à l’existence de preuves suffisantes sont produits postérieurement à la
décision attaquée; qu’elle expose que c’est à la partie poursuivante qu’il appartient
de présenter des preuves suffisantes, qui doivent pouvoir être contestées avant
qu’elles soient reprises dans la décision, que, si les modalités d’établissement des
preuves relèvent bien du droit interne, la présomption d’innocence requiert
néanmoins que ces preuves soient suffisantes et qu’en tout état de cause, les éléments
XV - 1953 & 2348 - 13/25
avancés dans le mémoire en réponse ne sont pas suffisants pour déclarer la
requérante coupable; qu’elle soutient que si le procès-verbal établit le dépassement
des seuils, il ne mentionne aucun élément permettant de déterminer sur quelle base
les bruits doivent être attribués à des avions, ni à plus forte raison à des avions qui
font partie de sa flotte, que, pour que les présomptions des agents de l’I.B.G.E.
imputant les faits à des avions de la requérante puissent être retenues, il aurait fallu
que la partie adverse en prouve la véracité et l’exactitude avant de décider que la
requérante était coupable, et que, à supposer que les éléments de preuve invoqués a
posteriori puissent être retenus, il n’en reste pas moins que la partie adverse ne
prouve pas que chaque dépassement fut uniquement causé par un avion ni a fortiori
par un avion de la requérante;
qu’en une seconde branche, elle soutient que la présomption d’innocence est un
principe général de droit applicable en matière pénale, ainsi que le reconnaît la Cour
constitutionnelle, et que, pour les mêmes motifs que ceux exposés à propos de la
première branche, l’acte attaqué le viole également;
que, dans son dernier mémoire, elle développe son argumentation;
2. Appréciation du Conseil d’État
Considérant que l’I.B.G.E. a procédé à des mesures de bruit en différents
points de l’agglomération et constaté le dépassement des normes réglementaires à
deux de ces points; qu’il a ensuite confronté ces mesures aux mouvements d’avions
tels qu’ils résultent des informations communiquées par BIAC et Belgocontrol;
qu’un bruit important mesuré pendant environ quarante secondes, mais qui n’excède
la norme réglementaire que pendant quelques secondes, à proximité immédiate de la
route suivie par un avion dans les instants qui suivent son décollage, peut
raisonnablement être imputé à cet avion; qu’en l’espèce, pour les infractions retenues
par la décision attaquée, il est apparu de la confrontation des mesures de bruit et des
informations relatives aux mouvements d’avions, que c’étaient des avions de la
requérante qui en étaient la cause; qu’il n’est pas vraisemblable que d’autres avions
soient passés à proximité, compte tenu de la distance de sécurité qui doit séparer
deux appareils en vol; que l’I.B.G.E. n’a pas violé la présomption d’innocence, en ce
sens qu’il n’a pas imputé d’infraction à la requérante avant d’avoir établi quels
appareils étaient à l’origine du bruit; qu’une fois cette identification faite, ses agents
en ont effectivement déduit que des appareils de la requérante étaient en infraction,
mais que, ce faisant, ils ont seulement accompli les missions dont les charge
l’ordonnance du 25 mars 1999; que la circonstance qu’une seule fois en douze ans, le
bruit causé par un hélicoptère ait pu être confondu avec le bruit d’un avion –
confusion au demeurant rapidement reconnue et corrigée par l’I.B.G.E. – confirme la
fiabilité de la méthode suivie par l’I.B.G.E. plus qu’elle ne la met en doute; que le
moyen, tel qu’il est formulé dans la requête, n’est pas fondé;
XV - 1953 & 2348 - 14/25
E. Cinquième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un cinquième moyen de la violation
de l’article 6, § 3, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la
motivation formelle des actes administratifs, des articles 149 et 159 de la
Constitution et du principe général des droits de la défense; qu’elle indique que la
partie adverse a fondé l’acte attaqué «sur les normes de bruit fixées dans l’arrêté du
27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré en milieu urbain» sans en avoir
examiné la légalité ou sans avoir indiqué pourquoi elle avait conclu à sa légalité;
qu’en une première branche, elle considère que l’article 159 de la Constitution
imposait à la partie adverse d’examiner la légalité de l’arrêté du 27 mai 1999 avant
de prendre sa décision et qu’à défaut, il y a une violation des articles 10 et 11 de la
Constitution; qu’elle ajoute, en réplique, que tout organe administratif doit refuser de
faire application d’un arrêté contenant des «illégalités flagrantes et incontestables»,
qu’en outre, en vertu des principes d’égalité et de non-discrimination, tout organe
administratif doit refuser de faire application d’un règlement illégal lorsqu’il exerce
un pouvoir de décision qui aurait pu être exercé par une juridiction, que la partie
adverse a refusé de vérifier la légalité de l’arrêté du 27 mai 1999, que le respect de
l’article 159 de la Constitution, qui impose un contrôle préalable, ne dépend pas du
résultat de ce contrôle;
qu’en une deuxième branche, elle estime que les articles 2 et 3 de la loi du 29
juillet 1991, précitée, imposent que la motivation formelle soit adéquate et que l’acte
attaqué n’expose pas les raisons pour lesquelles la partie adverse a refusé d’appliquer
l’article 159 de la Constitution ou pour lesquelles elle a conclu à la légalité de l’arrêté
du 27 mai 1999; qu’en réplique, elle précise qu’il est insuffisant de se référer au fait
que l’arrêté du 27 mai 1999 n’a pas été invalidé et qu’il n’a pas été répondu aux
arguments contenus dans le mémoire déposé par elle, qui impliquaient le respect de
la hiérarchie des normes;
qu’en une troisième branche, elle soutient que, si la partie adverse est une
juridiction, l’article 149 de la Constitution lui imposait de motiver sa décision, ce
qu’elle n’a pas fait pour les mêmes raisons que celles indiquées avant;
qu’en une quatrième branche, elle relève que les droits de la défense, consacrés de
manière non limitative par l’article 6, § 3, de la Convention de sauvegarde des droits
de l’homme, procèdent d’un principe général de droit dont découle l’obligation pour
toute autorité investie du pouvoir de décision de motiver sa décision de manière
claire et adéquate, et que, pour les motifs exposés ci-dessus, la partie adverse a violé
cette disposition; qu’en réplique, elle soutient que les droits de la défense
comprennent le droit à une motivation claire et adéquate; que ces droits sont garantis
par l’article 6, § 3, de la Convention, et que l’acte attaqué, qui ne répond pas aux
arguments de la requérante, viole cette disposition conventionnelle;
- Appréciation du Conseil d’État
Considérant, sur l’ensemble du moyen, que la partie adverse est une
autorité administrative et non une juridiction; que lorsqu’elle décide d’infliger une
sanction, elle assure une mission proche de celle d’une juridiction répressive et est
XV - 1953 & 2348 - 15/25
tenue de respecter les règles qui s’imposent à une telle juridiction, dans la mesure où
la législation applicable et sa nature d’autorité administrative indépendante n’y font
pas obstacle; que les dispositions invoquées à l’appui des première, troisième et
quatrième branches concernent spécifiquement les juridictions, et non les autorités
administratives, même lorsqu’elles exercent une fonction proche de la juridiction;
qu’elles ne s’appliquent pas à la partie adverse; qu’en ce qui concerne la différence
de traitement qui en résulte selon la première branche, la Cour constitutionnelle a
jugé qu’elle n’était pas discriminatoire (arrêt n° 44/2011, point B.16); que le moyen
manque en droit en ces branches;
Considérant, sur la deuxième branche, que la requérante n’a pas contesté
devant la partie adverse la légalité de l’arrêté du 27 mai 1999; qu’il n’y avait dès lors
pas lieu pour la partie adverse de s’interroger sur la possibilité pour elle de vérifier la
légalité d’un règlement qui n’était pas contesté, ni de motiver sa décision sur ce
point; que le moyen n’est pas fondé;
F. Sixième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un sixième moyen de la violation
des articles 6.3. et 7.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales, de l’article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils
et politiques, des articles 14 et 149 de la Constitution, des articles 2 et 3 de la loi du
29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, et des
principes généraux des droits de la défense et de la légalité des délits et des peines;
qu’elle indique que l’article 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999 incrimine le
propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore qui crée directement ou
indirectement ou qui laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par
le Gouvernement; qu’elle estime que le simple dépassement des normes, non
accompagné d’une gêne sonore – non autrement définie – n’est pas constitutif d’une
infraction; qu’elle expose que le dépassement des normes dépend largement de
variables indépendantes de la volonté des compagnies aériennes, telles la piste de
décollage qu’elles se voient désigner, l’humidité de l’air, la température ambiante, la
direction du vent, la nébulosité…, de sorte que leur dépassement est imprévisible et
que l’acte attaqué se fonde sur le dépassement des normes fixées dans l’arrêté du 27
mai 1999, sans que la partie adverse s’en justifie;
qu’en une première branche, elle soutient que l’article 7, § 1er, de la Convention et
l’article 15 du Pacte international consacrent le principe de la légalité des délits et
des peines, que ce principe a notamment pour corollaire celui de l’interprétation
stricte des dispositions de droit pénal, et qu’il implique également celui de la
prévisibilité, en vertu duquel le citoyen doit pouvoir déterminer les actes ou
omissions qui engagent sa responsabilité pénale; qu’elle fait valoir que tel ne peut
être le cas en l’espèce pour les motifs exposés ci-dessus;
qu’en une deuxième branche, elle soutient que l’article 14 de la Constitution
prévoit que «Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi», que
XV - 1953 & 2348 - 16/25
cette disposition pose les mêmes exigences que l’article 7, § 1er, de la Convention et
que l’article 15, § 1er, du Pacte international, et que, pour les mêmes motifs que ceux
énoncés dans la première branche, l’acte attaqué viole également cette disposition;
qu’en une troisième branche, elle relève que les articles 2 et 3 de la loi du 29
juillet 1991 imposent aux autorités de motiver leurs décisions, que la partie adverse a
considéré que les infractions avaient été commises par la requérante pour le motif
que «l’analyse des mesures de bruit (…) et le dépouillement des données fournies par
Belgocontrol et BIAC ont permis de mettre en évidence (…) que (des) infractions par
rapport aux normes de bruit fixées dans l’arrêté du 27/05/1999 (…) avaient été
commises par des appareils identifiés comme exploités par la compagnie aérienne
Swiftair (…)», et que cette motivation est manifestement inadéquate, d’une part, en
ce qu’elle méconnaît les principes d’interprétation restrictive de la loi pénale et de la
prévisibilité et, d’autre part, en ce qu’elle méconnaît le principe selon lequel la force
probante particulière d’un procès-verbal s’attache uniquement aux constatations
matérielles faites par le verbalisant et non aux analyses, déductions et présomptions
déduites de ces constatations;
qu’en une quatrième branche, elle indique qu’à supposer que la partie adverse soit
une juridiction, elle est soumise à l’article 149 de la Constitution et que, pour les
mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus, la décision attaquée n’est pas
correctement motivée;
qu’en une cinquième branche, elle estime que les droits de la défense, tels que
consacrés par l’article 6, § 3, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales, et par un principe général de droit, requièrent de toute
autorité investie d’un pouvoir de décision qu’elle motive sa décision de manière
claire et adéquate, et que, pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus, la
décision attaquée n’est pas correctement motivée;
qu’en réplique, elle indique à propos des première, deuxième et troisième
branches, que l’article 7, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales utilise le terme «infraction», qui vise les
accusations en matière pénale au sens de son article 6, soit également les faits
sanctionnés par une amende administrative, que l’article 15, § 1er, du Pacte utilise les
termes «acte délictueux», c’est-à-dire également les infractions sanctionnées d’une
amende administrative, que l’applicabilité de l’article 14 de la Constitution et du
principe général de la légalité des délits et des peines n’est pas contestée par la partie
adverse, qu’en vertu du principe d’interprétation restrictive de la loi pénale, le simple
dépassement des normes contenues dans l’arrêté du 27 mai 1999 n’est pas incriminé
et ne peut donc être sanctionné, que le principe de prévisibilité impose que les
dispositions de la loi soient suffisamment accessibles et formulées avec une précision
suffisante pour permettre au citoyen de régler sa conduite, que l’infraction prévue par
l’article 33 de l’ordonnance n’est pas clairement définie, que, d’une part, la notion de
gêne n’est pas précisée et est éminemment subjective, et que, d’autre part, le
dépassement des normes de bruit est imprévisible et dépend des facteurs exposés
dans la requête, de sorte qu’il est impossible aux compagnies aériennes et à leurs
pilotes d’établir quels vols engageront leur responsabilité pénale, ce qui suffit à
violer le principe de prévisibilité;
que, dans le dernier mémoire, elle développe son argumentation;
XV - 1953 & 2348 - 17/25
- Appréciation du Conseil d’État
Considérant, sur les deux premières branches, que l’ordonnance du 17
juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, dans sa version
applicable au moment des faits, porte notamment en son article 20:
«Est puni d’une amende de 10 F à 3000 F celui qui:
[…]
4° étant propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore, crée
directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore dépassant les
normes fixées par le Gouvernement»;
Considérant que l’ordonnance du 25 mars 1999 relative à la recherche, la
constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement,
dans sa version applicable au moment des faits, porte notamment en son article 33:
«Est passible d’une amende administrative de 25.000 à 2.500.000 francs
toute personne qui commet une des infractions suivantes:
[…]
7° au sens de l’ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le
bruit en milieu urbain:
[…]
b) étant propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore, crée
directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les
normes fixées par le Gouvernement»;
Considérant qu’en ses deux premières branches, le moyen revient en
substance à soutenir qu’un bruit qui dépasse les seuils fixés par le Gouvernement
n’est pas nécessairement une «gêne» au sens de ces ordonnances; que, dans le
contexte de la protection de l’environnement et en particulier de la lutte contre le
bruit, il ne peut raisonnablement être soutenu qu’un bruit important ne soit pas un
désagrément, donc une «gêne», particulièrement lorsqu’il survient la nuit; qu’au
contraire de ce que soutient le moyen, un bruit important, mais d’un niveau inférieur
aux normes fixées par le Gouvernement, est déjà une gêne, mais non sanctionnable;
que tout dépassement des normes constitue à plus forte raison une gêne, et, en outre,
l’infraction visée par ces ordonnances; que, par ailleurs, le législateur n’a pas érigé
en infraction une circonstance imprévisible ni une situation définie en termes vagues,
mais bien le résultat précisément chiffré d’un comportement, en l’occurrence le
dépassement d’un niveau de bruit fixé par le Gouvernement; que, même si des
variables extérieures influencent le niveau de bruit perçu au sol, il n’en reste pas
moins que la définition du fait sanctionné est précise; qu’en ces branches, le moyen,
tel qu’il est formulé dans la requête, n’est pas fondé;
Considérant, sur la troisième branche, que dès lors que la requérante n’a
pas contesté la matérialité des infractions qui lui sont imputées, ni les informations
contenues dans le procès-verbal, qui sont précises et pertinentes pour conclure à leur
matérialité et à leur imputabilité à la requérante, la partie adverse a pu, sans porter
XV - 1953 & 2348 - 18/25
atteinte à la présomption d’innocence, se référer à ce procès-verbal pour motiver
l’acte attaqué; qu’en cette branche, le moyen n’est pas fondé;
Considérant qu’en sa quatrième branche, le moyen manque en droit vu
que l’article 149 de la Constitution ne s’applique qu’aux juridictions et pas à la partie
adverse qui est une autorité administrative; qu’en cette branche, le moyen n’est pas
fondé;
Considérant, sur la cinquième branche, que l’article 6, § 3, de la
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne
garantit pas que les amendes prononcées par des autorités administratives fassent
l’objet d’une motivation formelle, dès lors qu’un recours de pleine juridiction peut
être introduit devant le Conseil d’État; qu’en cette branche, le moyen n’est pas fondé;
G. Septième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un septième moyen de la violation
des articles 6, § 3, et 7, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales, de l’article 15, § 1er, du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques, des articles 14 et 149 de la Constitution, des articles 2 et 3
de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs,
et des principes généraux de droit pénal de la légalité des délits et des peines et des
droits de la défense; qu’elle indique que l’acte attaqué est motivé par le fait que
«l’amende est d’autant plus élevée que les dépassements des normes enregistrés sont
plus importants […] que, pour chaque infraction (dépassement) commise par la
compagnie aérienne et visée par la présente décision, un montant d’amende
administrative est calculé sur base de l’émergence infractionnelle (E) relative à
l’infraction (telle que définie ci-dessus), et que le montant global de l’amende
administrative résulte de la somme de chacun de ces montants […]», que les textes
législatifs pertinents ne prévoient pas à quel taux d’amende correspond telle ou telle
émergence infractionnelle, que c’est la partie adverse qui a établi une grille
déterminant le taux de l’amende en fonction de l’importance de l’émergence
infractionnelle, dont elle seule a connaissance;
qu’en une première branche, elle indique que l’article 7, § 1er, de la C.E.D.H. et
l’article 15 du PIDCP consacrent le principe de la légalité des délits et des peines, et
que la partie adverse s’est fondée sur une grille déterminant le taux de l’amende dont
elle est la seule à avoir connaissance;
qu’en une deuxième branche, elle soutient que l’article 14 de la Constitution
prévoit que «Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi»,
qu’un principe général de droit consacre le principe de la légalité des délits et des
peines, et que, pour les mêmes motifs que ceux énoncés dans la première branche,
l’acte attaqué viole également cette disposition et ce principe;
qu’en une troisième branche, elle considère que les articles 2 et 3 de la loi du 29
juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs exigent que les
actes des autorités administratives fassent l’objet d’une motivation adéquate, et qu’en
XV - 1953 & 2348 - 19/25
motivant sa décision sur la base d’une grille qui n’est connue que par elle et en se
référant à une exception non prévue par la réglementation, la partie adverse a violé
ces dispositions;
qu’en une quatrième branche, elle avance que si la partie adverse est une
juridiction administrative, sa décision doit être motivée en vertu de l’article 149 de la
Constitution, et que, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans la troisième
branche, la motivation de l’acte attaqué est irrégulière;
qu’en une cinquième branche, elle indique que les droits de la défense, consacrés
par l’article 6, § 3, de la Convention européenne des droits de l’homme et par un
principe général de droit unanimement reconnu dans l’ordre juridique belge,
requièrent que toute autorité investie d’un pouvoir de décision motive ses décisions
de manière claire et adéquate, et que, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans
la troisième branche, la motivation de l’acte attaqué est irrégulière;
qu’en réplique, elle estime, quant aux première, deuxième et troisième branches,
que la fourchette prévue par l’article 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999 ne respecte
pas le principe de la légalité des délits et des peines, qu’aucun texte législatif ne
prévoit à quel taux d’amende correspond telle ou telle émergence infractionnelle, que
c’est la raison pour laquelle la partie adverse a établi une telle grille, dont elle seule a
connaissance; qu’elle ajoute, quant aux troisième, quatrième et cinquième branches,
que l’acte attaqué n’indique pas comment l’amende a été calculée, et que c’est dans
la motivation de l’acte attaqué que doit être indiquée la manière de calculer l’amende
et non dans un autre document postérieur;
2. Appréciation du Conseil d’État
Considérant, sur les deux premières branches, que l’article 33, 7°, b, de
l’ordonnance du 25 mars 1999 portait, à l’époque de la décision attaquée, qu’«est
passible d’une amende administrative de 25.000 à 2.500.000 francs toute personne
qui... étant propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore, crée
directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les
normes fixées par le Gouvernement»;
Considérant que la décision attaquée constate que les appareils de la
requérante ont commis des infractions en dépassant le niveau sonore admissible; que
la confrontation de l’importance du dépassement de niveau sonore constaté (exprimé
selon une échelle logarithmique) avec le taux de l’amende prononcée à raison de
chaque dépassement montre que celle-ci n’apparaît pas manifestement déraisonnable;
que les explications circonstanciées données dans le mémoire en réponse quant à la
formule mathématique utilisée pour calculer le montant de l’amende, formule versée
au dossier administratif, corroborent la constatation que la décision attaquée n’est pas
arbitraire mais procède de l’exercice raisonnable du pouvoir d’appréciation dont la
partie adverse dispose; qu’aucune règle n’impose que ce soit un texte législatif qui
attache une amende d’un montant déterminé à une émergence infractionnelle donnée;
qu’en établissant la formule mathématique qu’elle a appliquée en l’occurrence, la
partie adverse n’a pas enfreint le principe de la légalité des délits et des peines mais a
XV - 1953 & 2348 - 20/25
discipliné, en vue d’éviter l’arbitraire, l’exercice du pouvoir d’appréciation que
l’ordonnance lui confère et qui l’habilite à infliger une amende dont le montant est
compris entre le minimum (25.000 FB ou 625 €) et le maximum (2.500.000 FB ou
62.500 €) qu’elle fixe; qu’en ces branches, le moyen, tel qu’il est formulé dans la
requête, n’est pas fondé;
Considérant, sur la troisième branche, que la motivation de la décision
attaquée comporte le passage suivant:
«L’amende est d’autant plus élevée que les dépassements des normes
enregistrés sont plus importants […] pour l’infraction (dépassement) commise
par la compagnie aérienne et visée par la présente décision, un montant
d’amende administrative est calculé sur base de l’émergence infractionnelle (E)
relative à l’infraction (telle que définie ci-dessus), et que le montant global de
l’amende administrative résulte de la somme de chacun de ces montants»;
Considérant que la décision attaquée indique ainsi quels sont les
paramètres sur lesquels son auteur s’est fondé pour fixer le montant de l’amende à
67.000 FB; que cette motivation est adéquate et pertinente; qu’il n’était pas requis
que la partie adverse mentionne dans la décision attaquée le détail du calcul tel qu’il
est donné dans le mémoire en réponse; qu’en cette branche, le moyen n’est pas fondé;
Considérant qu’en sa quatrième branche, le moyen manque en droit vu
que l’article 149 de la Constitution ne s’applique qu’aux juridictions et non à la
partie adverse qui est une autorité administrative; qu’en cette branche, le moyen n’est
pas fondé;
Considérant, sur la cinquième branche, qu’il résulte de l’examen des
branches précédentes que la motivation de la décision attaquée est claire et adéquate;
qu’en cette branche, le moyen n’est pas fondé;
Considérant que le moyen, tel qu’il est formulé dans la requête, n’est pas
fondé;
H. Huitième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un huitième moyen de la violation
des articles 10 et 11 de la Constitution,
en ce que la décision querellée fait application de l’ordonnance du 25 mars 1999
qui instaure une discrimination entre les compagnies aériennes poursuivies du chef
d’avoir créé directement ou indirectement, ou laissé perdurer une gêne sonore
dépassant les normes fixées par le Gouvernement, selon qu’elles sont poursuivies
pénalement ou administrativement;
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alors que les articles 10 et 11 de la Constitution, qui priment l’ordonnance du 25
mars 1999, consacrent les principes d’égalité et de non-discrimination;
d’où il suit que, en infligeant une amende administrative de 67.000 FB (1.660,89
euros) à la requérante par application de l’ordonnance du 25 mars 1999, la décision
viole les articles 10 et 11 de la Constitution et, partant, doit être annulé;
2. Appréciation du Conseil d’État
Considérant que la différence de traitement alléguée résulte de
l’ordonnance du 25 mars 1999; qu’elle a fait l’objet des questions préjudicielles au
sujet desquelles la Cour constitutionnelle a décidé, dans l’arrêt n° 44/2011 du 30
mars 2011, qu’elles appelaient une réponse négative, à l’exception de celle qui visait
l’absence de circonstances atténuantes; que le moyen n’est pas fondé;
VII. Moyens de la requête dans l’affaire XV-2348
A. Premier moyen
Considérant que, dans son dernier mémoire, la requérante indique
renoncer au premier moyen, pris de la violation de l’article 39bis, alinéa 2, de
l’ordonnance du 25 mars 1999, en raison de l’arrêt n° 226.720 du 12 mars 2014;
B. Deuxième moyen
- Résumé du moyen
Considérant que la requérante prend un deuxième moyen de la violation
«du principe général d’applicabilité immédiate des règles de procédure et de
compétence tel que consacré par l’article 3 du Code judiciaire et de l’article 39bis,
alinéa 1er, de l’ordonnance du 25 mars 1999»; qu’elle soutient que le Collège
d’Environnement était compétent pour connaître de son recours depuis l’entrée en
vigueur, le 23 novembre 2001, de l’ordonnance du 28 juin 2001 insérant un article
39bis dans l’ordonnance du 25 mars 1999; qu’il s’agit de l’application de l’article 3
du Code judiciaire; que ce n’était pas la date à laquelle la décision a été rendue par le
fonctionnaire dirigeant de l’I.B.G.E., le 7 novembre 2001, qui était déterminante; et
que, puisque l’objectif du législateur était d’octroyer un recours qui n’existait alors
pas, il faut considérer que cette ordonnance a bien produit ses effets dès son entrée en
vigueur;
- Appréciation du Conseil d’État
Considérant que l’admissibilité d’une voie de recours contre une décision
s’apprécie en fonction de la législation applicable le jour où cette décision est
adoptée; que le 7 novembre 21001, date de la décision de l’I.B.G.E., l’article 39bis
de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui ouvre un recours auprès du Collège
XV - 1953 & 2348 - 22/25
d’Environnement, n’était pas en vigueur; qu’en effet, cet article a été inséré dans
l’ordonnance du 25 mars 1999 par une ordonnance du 28 juin 2001 qui a été publiée
au Moniteur belge le 13 novembre et qui, à défaut de disposition contraire, est entrée
en vigueur dix jours plus tard, le 23 novembre; que le moyen n’est pas fondé;
VIII. Moyens nouveaux dans l’affaire XV-1953 et dans l’affaire XV-2348
- Dernier mémoire de la requérante dans l’affaire XV-1953
Considérant que, dans son dernier mémoire, outre le développement de
certains moyens et la contestation des positions adoptées par l’auditeur rapporteur:
- au sujet du deuxième moyen, la requérante demande que soient posées
deux questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle à propos de la
première branche du moyen et une question préjudicielle à la Cour
constitutionnelle propos de la deuxième branche du moyen;
- au sujet du troisième moyen, elle soulève une nouvelle branche, la
troisième, prise de la violation de l’article 11 de l’ordonnance du 25 mars
1999 relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des
infractions en matière d'environnement;
- au sujet du quatrième moyen, elle demande qu’une question
préjudicielle soit posée à la Cour constitutionnelle;
- au sujet du sixième moyen, elle demande qu’une question préjudicielle
soit posée à la Cour constitutionnelle à propos de la première et de la
deuxième branche;
- au sujet du septième moyen, elle demande qu’une question
préjudicielle soit posée à la Cour constitutionnelle à propos de la première et
de la deuxième branche;
- elle formule huit moyens nouveaux – les neuvième à seizième (dont
les neuvième et dixième avaient été formulés dans sa note d’audiences du 6
novembre 2014) – qu’elle présente comme étant d’ordre public; qu’elle
demande de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle à
propos du neuvième moyen, et cinq questions préjudicielles à la Cour
constitutionnelle à propos du douzième moyen;
- Dernier mémoire dans l’affaire XV-2348
Considérant que, dans son dernier mémoire, outre le développement de
son deuxième moyen, la requérante :
- soulève, à titre préliminaire, un moyen pris du dépassement du délai
raisonnable et de l’obligation de statuer sur tous les moyens qu’elle a
soulevés;
- formule un moyen nouveau, le troisième, pris de la violation de
l’article 7 de l’arrêté du 3 juin 1993 relatif au Collège d’Environnement;
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- Appréciation du Conseil d’État
Considérant que, dans l’arrêt n° 238.588 du 20 juin 2017, l’assemblée
générale de la section du contentieux administratif du Conseil d’État a énoncé
notamment ce qui suit:
«7. Contrairement aux principes régissant les autres moyens, un moyen
d’annulation, qui est présenté comme étant d’ordre public, ne doit pas
nécessairement, sous peine d’irrecevabilité, être invoqué par la partie
requérante dans la requête ou dès qu’elle en a l’occasion dans le cadre de la
procédure après qu’elle en a connaissance ou devait en avoir connaissance.
Ceci se justifie par le fait que s’il devait effectivement s’avérer qu’il s’agit d’un
moyen d’ordre public et que ce moyen est fondé, le Conseil d’État devrait, le
cas échéant, le prendre d’office en considération.
- Toutefois, dans certaines circonstances propres au cas d’espèce, il peut se
justifier que le moyen présenté comme étant d’ordre public par la partie
requérante ne soit pas examiné lorsque l’invocation de ce moyen par la partie
requérante apparaît comme une atteinte avérée à la loyauté procédurale, qui
constitue un manquement substantiel au déroulement normal et adéquat de
l’examen du recours.
- Il revient à la chambre compétente d’apprécier si, en l’espèce, il existe ou
non de tels motifs spécifiques justifiant que les moyens et les branches des
moyens qui n’ont pas été invoqués le plus rapidement possible dans le cadre de
la procédure, mais qui, selon la partie requérante, revêtent un caractère d’ordre
public, doivent ou non être considérés comme irrecevables»;
Considérant qu’il convient de rouvrir les débats afin de permettre aux
parties de s’expliquer sur les conséquences éventuelles de cette jurisprudence sur les
arguments nouveaux présentés dans les derniers mémoires,
DÉCIDE:
Article 1er.
Les causes portant les numéros de rôle nos 121.992/XV-1953 et
122.080/XV-2348 sont jointes.
Article 2.
Le fonctionnaire dirigeant de l’I.B.G.E. et le Collège d’Environnement
de la Région de Bruxelles-Capitale sont mis hors de cause.
XV - 1953 & 2348 - 24/25
Article 3.
Le deuxième moyen, troisième branche, le troisième moyen, première et
deuxième branches, le cinquième moyen, le sixième moyen, troisième à cinquième
branche, le septième moyen, troisième à cinquième branches et le huitième moyen
dans l’affaire 121.992/XV-1953 sont rejetés.
Le second moyen dans l’affaire 122.080/XV-2348 est rejeté.
Article 4.
Les débats sont rouverts sur les autres moyens et branches de moyens
dans les deux affaires.
Dans les 30 jours de la notification du présent arrêt, chaque partie pourra
déposer un mémoire complémentaire relatif à l’incidence de la jurisprudence issue de
l’arrêt n° 238.588 du 20 juin 2017 sur les présents recours.
Article 5.
Les dépens sont réservés.
Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XVe chambre, le
vingt-huit novembre deux mille dix-sept par :
M.
M.
Mme
Mme
Michel LEROY,
Imre KOVALOVSZKY,
Diane DÉOM,
Nathalie ROBA,
président de chambre, président,
président de chambre,
conseiller d’État,
greffier.
Le Greffier,
Le Président,
Nathalie ROBA
Michel LEROY
XV - 1953 & 2348 - 25/25
