Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2018:ARR.243.104 (2018-11-30)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 243.104 van 30 november 2018 Overheidsopdrachten en openbare
werken - Varia (overheidsopdrachten en openbare werken) Beslissing : Vernietiging
Verwerping Samenvoeging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 243.104 van 30 november 2018
in de zaken A. 220.013/X-17.338 (I)
A. 220.015/X-17.339 (II).
In zake :
I. + II.
de NV ASPIRAVI
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Gregory Verhelst
kantoor houdend te 2600 Berchem
Uitbreidingstraat 2
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
I. + II.
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Sven Vernaillen
kantoor houdend te 2018 Antwerpen
Mechelsesteenweg 27
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
1.1.
Het beroep, ingesteld op 16 augustus 2016, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de districtschef van het agentschap Wegen en
Verkeer van het Vlaamse Gewest van 15 juni 2016 houdende de intrekking van
de aan de verzoekende partij op 30 juni 2015 verleende vergunning voor de
ingebruikname van het luchtruim boven de Herderinnedreef te 8020 Oostkamp
(zaak A. 220.013/X-17.338; hierna: zaak I).
1.2.
Het beroep, ingesteld op 16 augustus 2016, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van 3 juni 2016
‘houdende indeling bij de gemeentewegen van de gewestweg Herderinnedreef
X-17.338-17.339-1/13
(lengte: 563 meter) op het grondgebied van de gemeente Oostkamp’
(zaak A. 220.015/X-17.339; hierna: zaak II).
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft in beide zaken een memorie van
antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft in beide zaken een memorie
van wederantwoord ingediend.
Auditeur Frederic Eggermont heeft in beide zaken een verslag
opgesteld.
De verzoekende partij heeft in beide zaken een laatste memorie
ingediend. De verwerende partij heeft in beide zaken een laatste memorie
ingediend.
De partijen in beide zaken zijn opgeroepen voor de
terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2018.
Staatsraad Jan Clement heeft in beide zaken verslag uitgebracht.
Advocaat Emile Plas, die loco advocaat Gregory Verhelst
verschijnt voor de verzoekende partij in beide zaken, en advocaten Veerle
Wanten en Annelies Geerts, die loco advocaat Sven Vernaillen verschijnen voor
de verwerende partij in beide zaken, zijn gehoord.
Auditeur Frederic Eggermont heeft een met dit arrest
eensluidend advies in de zaak II en een andersluidend advies in de zaak I
gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
X-17.338-17.339-2/13
III. Feiten
3.1.
Op 17 augustus 2015 dient de verzoekende partij bij de
gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar een aanvraag in voor een
stedenbouwkundige vergunning voor (onder meer) het bouwen van een
windturbine tussen de E403 autosnelweg en de Herderinnedreef te Ruddervoorde
(Oostkamp).
3.2.
Omdat de wieken van deze windturbine deels over de
Herderinnedreef zullen draaien vraagt de verzoekende partij bij het agentschap
Wegen en Verkeer van het Vlaamse Gewest (hierna: het agentschap) – zijnde de
wegbeheerder van deze dreef – een vergunning voor het privatief gebruik van het
openbaar domein.
Op 30 juni 2015 verleent het agentschap aan de verzoekende
partij de gevraagde vergunning voor de ingebruikname van het luchtruim boven
de Herderinnedreef te Ruddervoorde “[o]vereenkomstig het besluit van de
Vlaamse regering van 29/03/2002” (hierna: verzoeksters domeinvergunning).
Op 16 november 2015 geeft de gemeente Oostkamp over de in
randnummer 3.1 genoemde bouwaanvraag een ongunstig advies, waarin het
volgende wordt gesteld:
“[…]
Inplanting
[…] In de motivatie van de locatiekeuze wordt geen rekening gehouden
met de nabijheid van het Plaisierbos (erkend privaat natuurreservaat) dat op
slechts 54.32m ligt en ook het effect op de woonkern in Baliebrugge wordt
niet vermeld terwijl daar zeker hinder zal ontstaan. […] De bestemming
landbouw en het aanpalende natuurgebied en speelbos wordt bij deze
aanvraag […] gehypothekeerd. Efficiënt gebruik van de landbouwgrond is
niet meer mogelijk en de veiligheid van recreanten komt in het gedrang.
[…]
Veiligheid
Een veiligheidsstudie gaat uit van een zeer beperkt risico voor de
toevallige passant in de Herderinnedreef. Uit de bezwaren blijkt dat de
locaties in de directe buurt van de molens intenser gebruikt worden dan
toevallig passeren. Een speelbos [op minder dan] 50 meter van de wieken,
begeleide groepen, recreanten en landbouwers op het land werden niet
X-17.338-17.339-3/13
gedetecteerd. [Het] aspect veiligheid [wordt] te positief omschreven en
bepaalde activiteiten [zijn] niet meegenomen in het dossier die niet zomaar
te negeren zijn.”
Op 21 januari 2016 stemt de gemeenteraad van de gemeente
Oostkamp in met de overdracht van de Herderinnedreef (lengte: 563 meter) van
het
Vlaamse
Gewest
naar
de
gemeente
(hierna:
het
voorafgaand
januari
2016
verleent
de
gewestelijke
gemeenteraadsbesluit).
Op
22
stedenbouwkundige ambtenaar een stedenbouwkundige vergunning aan de
verzoekende partij voor de bouw van de voornoemde windturbine.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen verwerpt bij arrest nr.
RvVb/A/1718/0416 van 9 januari 2018 het door de gemeente Oostkamp tegen de
laatstgenoemde stedenbouwkundige vergunning ingestelde annulatieberoep.
Op 3 juni 2016 beslist de Vlaamse regering om de gewestweg
Herderinnedreef op het grondgebied van de gemeente Oostkamp in te delen bij de
gemeentewegen (hierna: het overdrachtsbesluit). Het overdrachtsbesluit is het in
de zaak II bestreden besluit, dat als volgt is gemotiveerd:
“Gelet op het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, art. 192 […];
Gelet op de beslissing van 21 januari 2016 van de gemeenteraad van de
gemeente Oostkamp;
[…]
Overwegende dat het betrokken weggedeelte enkel nog van plaatselijk
nut is en aldus niet langer als gewestweg dient behouden te worden.”
Op 15 juni 2016 beslist het agentschap verzoeksters
domeinvergunning
in
te
trekken
(hierna:
het
intrekkingsbesluit).
Het
intrekkingsbesluit is het in de zaak I bestreden besluit, dat als volgt is
gemotiveerd:
“Wegens overdracht van de Herderinnedreef naar de gemeente
Oostkamp wordt [verzoeksters domeinvergunning] voor [de]
ingebruikname van het luchtruim ingetrokken vanaf 31/05/2016.
X-17.338-17.339-4/13
[…].”
Met een besluit van 24 juni 2016 verleent de Vlaamse minister
van Omgeving, Natuur en Landbouw aan de verzoekende partij een
milieuvergunning voor het exploiteren van (onder meer) de meergenoemde
windturbine.
Bij de arresten nr. 241.572 en nr. 241.573 van 24 mei 2018
heropent de Raad van State het debat in de tegen de laatstgenoemde
milieuvergunning ingestelde annulatieberoepen (zaken A. 220.198/VII-39.780 en
A. 220.242/VII-39.791).
IV. Samenhang
De beroepen zijn dermate verknocht dat het in het raam van een
goede rechtsbedeling past de zaak I en de zaak II samen te voegen.
V. Onderzoek van de zaak II
Uiteenzetting van het enig middel
Het enig middel wordt genomen uit de schending van artikel
192 van het gemeentedecreet, de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991
‘betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen’ (hierna: de
formelemotiveringswet),
de
materiëlemotiveringsplicht
en
het
zorgvuldigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, evenals
uit de “ontstentenis van de rechtens vereiste feitelijke en juridische grondslag”.
In het middel wordt er op gewezen dat noch in het bestreden
overdrachtsbesluit, noch in het voorafgaand gemeenteraadsbesluit, melding wordt
gemaakt van verzoeksters domeinvergunning. De verzoekende partij benadrukt
het belang van deze vergunning, die op het ogenblik van het nemen van het
bestreden overdrachtsbesluit nog steeds gold. Uit de niet-vermelding van
X-17.338-17.339-5/13
verzoeksters domeinvergunning blijkt dat de verwerende partij heeft nagelaten
rekening te houden met alle relevante gegevens van het dossier. Minstens had de
verwerende partij in het overdrachtsbesluit op zorgvuldige wijze melding moeten
maken van verzoeksters domeinvergunning, al dan niet samen met de vermelding
van de gevolgen van de overdracht ten aanzien van deze vergunning.
De verzoekende partij vervolgt dat de verwerende partij bij het
nemen van het overdrachtsbesluit in het geheel geen rekening heeft gehouden met
de omstandigheid dat windturbines van gewestelijk belang zijn. Er is in het
bestreden besluit nergens rekening gehouden met de mogelijke impact van de
daarin vervatte overdracht van de Herderinnedreef aan de gemeente Oostkamp op
het geplande en overigens vergunde windturbineproject van de verzoekende
partij. Nochtans is de stimulering van windenergie op het land voornamelijk de
bevoegdheid van de Vlaamse overheid.
In haar memorie van wederantwoord benadrukt de verzoekende
partij dat de verkeersveiligheid een kwestie is die in rekening dient te worden
genomen opdat de gemeenteraad een doordachte beslissing kan nemen over de
opname van een gemeenteweg. Het spreekt volgens de verzoekende partij voor
zich dat het bestaan van haar domeinvergunning een relevant element diende te
zijn bij de beoordeling van de verkeersveiligheid. Doordat het voorafgaand
gemeenteraadsbesluit
geen
rekening
heeft
gehouden
met
verzoeksters
domeinvergunning is dit besluit manifest onwettig en dient het op grond van
artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing te worden gelaten.
De
verzoekende
partij
vervolgt
dat
het
bestreden
overdrachtsbesluit weliswaar beweert dat het betrokken weggedeelte enkel nog
van plaatselijk nut zou zijn, maar dat het nalaat dit gedegen te onderbouwen of
aan te tonen. Door de aan haar toegekende domeinvergunning kon er niet zomaar
vanuit worden gegaan dat de wegenis enkel een plaatselijk nut of een lokaal
belang zou hebben.
X-17.338-17.339-6/13
In haar laatste memorie voegt de verzoekende partij toe dat de
oprichting van een windturbine die wordt aangesloten op het openbare
elektriciteitsnet
een
handeling
van
algemeen
belang
is,
hetgeen
noodzakelijkerwijze het lokale belang overstijgt.
Beoordeling van het enig middel
Artikel 192 van het gemeentedecreet van 15 juli 2005 luidt:
“De Vlaamse Regering bepaalt, na advies van de gemeenteraad in
kwestie, welke wegen op het grondgebied van die gemeente als
gewestwegen beschouwd worden.
Als bestaande wegen of weggedeelten niet langer beschouwd worden als
gewestwegen, worden ze beschouwd als gemeentewegen, mits de
gemeenteraad daarmee instemt. Die overdracht heeft de toekenning om niet
van de eigendom van die wegen tot gevolg. Bij de eigendomsoverdracht
moeten deze wegen zich in goede staat van onderhoud bevinden.”
Het determinerende motief van het bestreden overdrachtsbesluit
is “dat het betrokken weggedeelte enkel nog van plaatselijk nut is en aldus niet
langer als gewestweg dient behouden te worden”.
In haar verzoekschrift brengt de verzoekende partij daar tegen
in dat bij de beoordeling van de vraag of de betrokken weg als gewestweg
behouden diende te worden rekening had moeten worden gehouden met – en
bijgevolg melding had moeten worden gemaakt van – haar domeinvergunning
voor de langs die weg geplande windturbine en met het feit dat windturbines van
gewestelijk belang zijn.
Het antwoord op de vraag of een bestaande weg al dan niet –
met de woorden van het bestreden overdrachtsbesluit – “enkel […] van
plaatselijk nut is” wordt wezenlijk – zo niet uitsluitend – bepaald door de aard en
de omvang van het verkeer waarvoor de weg bestemd is en de rol die de weg
speelt in het globale wegennet.
X-17.338-17.339-7/13
De verzoekende partij gaat er aan voorbij dat het beantwoorden
van de laatstgenoemde vraag los staat van de kwestie of windturbines van
gewestelijk belang zijn.
Het enig middel maakt verder niet aannemelijk dat de
omstandigheid dat er naast de betrokken weg een windturbine opgericht zal
worden een relevant beoordelingselement voor het beantwoorden van de
meergenoemde vraag zou zijn. Het is niet omdat er langs een weg een
windturbine wordt geplaatst dat die weg hierdoor van gewestelijk belang zou
worden of blijven.
De verzoekende partij slaagt er evenmin in concreet aan te
tonen waarom in het voorafgaand gemeenteraadsbesluit stil had moeten worden
gestaan bij haar domeinvergunning. De algemene bewering in haar memorie van
wederantwoord als zou die vergunning een evident aspect van de in aanmerking
te nemen verkeerveiligheid zijn volstaat daartoe niet. Overigens blijkt uit de
gegevens van de zaak (randnr. 5) dat de gemeente Oostkamp vóór het nemen van
het voorafgaand gemeenteraadsbesluit op de hoogte was van de precieze
inplantingsplaats van de windturbine.
Het blijkt niet – en de verzoekende partij beweert ook niet – dat
de betrokken weg bestemd zou zijn voor bovenlokaal verkeer of een bovenlokale
rol zou spelen in het globale wegennet. De verzoekende partij slaagt er niet in de
draagkracht onderuit te halen van het determinerend motief waarop de bestreden
beslissing steunt te weten dat het betrokken weggedeelte enkel nog van
plaatselijk nut is. Dit motief volstaat om afdoende te verantwoorden dat de
betrokken weg – met de woorden van artikel 192 van het gemeentedecreet – “niet
langer beschouwd [wordt] als gewestweg[…]”.
Het enig middel wordt verworpen.
X-17.338-17.339-8/13
VI. Onderzoek van de zaak I
Standpunt van de partijen over het tweede middel
Het tweede middel wordt genomen uit de schending van
artikel 16, § 1, van het besluit van de Vlaamse regering van 29 maart 2002
‘betreffende het toekennen van vergunningen, het vaststellen en innen van
retributies voor het privatieve gebruik van het openbaar domein van de wegen, de
waterwegen en hun aanhorigheden, de zeewering en de dijken’ (hierna: het
reglementair besluit van de Vlaamse regering van 29 maart 2002), de artikelen 2
en 3 van de formelemotiveringswet, de materiëlemotiveringsplicht en het
zorgvuldigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, evenals
uit de “ontstentenis van de rechtens vereiste feitelijke en juridische grondslag”.
In
het
middel
wordt
aangevoerd
dat
het
bestreden
intrekkingsbesluit genomen is door een onbevoegde overheid. Er dient immers
vastgesteld te worden dat de datum waarop het overdrachtsbesluit is genomen,
zijnde 3 juni 2016, voorafgaat aan de datum waarop het intrekkingsbesluit is
genomen, zijnde 15 juni 2016. Vanaf 3 juni 2016 was niet langer de verwerende
partij, doch de gemeente Oostkamp bevoegd om te beslissen over het lot van een
domeinvergunning die betrekking heeft op een weg, in casu de Herderinnedreef,
waarvan zij eigenaar, en dus domeinbeheerder is.
In haar memorie van antwoord stelt de verwerende partij dat
een domeinvergunning omwille van het eenzijdige karakter ervan steeds
noodzakelijkerwijze ingetrokken moet worden door de overheid die ze heeft
toegekend. De precaire toelating tot het gebruik maken van het openbaar domein
kleeft trouwens niet aan het domein zelf, bezit geen volgrecht en gaat dan ook
niet over op het ogenblik dat dit domein een nieuwe beheerder krijgt.
De verwerende partij voegt er aan toe dat de gemeente als
nieuwe
beheerder
van
de
Herderinnedreef
trouwens
zelf
geen
domeinvergunningen kan afleveren of intrekken op basis van het reglementair
X-17.338-17.339-9/13
besluit van de Vlaamse regering van 29 maart 2002. Verzoeksters
domeinvergunning die op basis van dit reglementair besluit werd afgeleverd kon
aldus uitsluitend door de verwerende partij worden ingetrokken. Sinds de
indeling van de Herderinnedreef bij de gemeentewegen bezit de verwerende partij
geen bevoegdheid meer om precaire gebruiksrechten daarop toe te staan maar
heeft zij wel nog de mogelijkheid om voor de duidelijkheid in het rechtsverkeer
en de rechtszekerheid de voorheen op het betreffende domein verleende
gebruiksrechten in te trekken.
In haar laatste memorie stelt de verwerende partij dat het
gegeven dat – na de overdracht – de gemeente op grond van haar eigen
afzonderlijke bevoegdheid kan beslissen over domeinvergunningen niets ter zake
doet. Het gaat hier immers om de intrekking door het Vlaamse Gewest van de
door haar toegekende vergunning op grond van het reglementair besluit van de
Vlaamse regering van 29 maart 2002. Zowel de toekenning als de intrekking is in
casu correct geschied, conform de toepasselijke regelgeving.
Beoordeling van het tweede middel
Krachtens artikel 41 van het decreet van 18 december 1992
‘houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1993’ is de Vlaamse
regering ertoe gemachtigd de voorwaarden en de procedure te bepalen inzake het
toekennen van de vergunning voor privatief gebruik van het domein van de
wegen en hun aanhorigheden ressorterend onder het beheer van het Vlaamse
Gewest.
Ter uitvoering van het laatstgenoemde artikel laat het
reglementair besluit van de Vlaamse regering van 29 maart 2002 het agentschap
toe om voor domeingoederen “die ressorteren onder het beheer van het Vlaamse
Gewest” vergunningen toe te kennen voor het privatief gebruik ervan en om –
met de woorden van artikel 5, § 2, van het laatstgenoemde besluit – te beslissen
tot “[de] intrekking in het algemeen belang” van domeinvergunningen voor
dezelfde domeingoederen.
X-17.338-17.339-10/13
Het overdrachtsbesluit van 3 juni 2016 brengt mee dat de
betrokken weg vanaf die datum niet langer ressorteert onder (het beheer van) het
Vlaamse Gewest, maar onder (het beheer van) de gemeente Oostkamp. Vanaf
3 juni 2016 mocht de verwerende partij geen toepassing meer maken van de in
het vorige randnummer aangehaalde regeling, die immers enkel geldt voor
domeingoederen die ressorteren onder het Vlaamse Gewest. Er moet met andere
woorden worden vastgesteld dat de verwerende partij op 15 juni 2016 de
bevoegdheid miste om het bestreden intrekkingsbesluit te nemen. Aan die
vaststelling wordt geen afbreuk gedaan door de door de verwerende partij
aangehaalde omstandigheden dat een domeinvergunning steeds precair is en niet
aan het domein zelf kleeft en dat het bestreden intrekkingsbesluit de bepalingen
van het reglementair besluit van de Vlaamse regering van 29 maart 2002
respecteert en de duidelijkheid in het rechtsverkeer en de rechtszekerheid ten
goede komt.
Het tweede middel is gegrond.
VII. Conclusie en rechtsplegingsvergoeding
De verwerping van het enig middel (randnrs. 15 tot 19) brengt
mee dat het beroep in de zaak II hoe dan ook in zijn geheel moet worden
verworpen, zodat de verwerende partij in die zaak aanzien moet worden als de in
het gelijk gestelde partij.
Het gegrond bevinden van het tweede middel (randnrs. 23 tot
25) brengt mee dat het beroep in de zaak I moet worden ingewilligd, zodat de
verzoekende partij in die zaak aanzien moet worden als de in het gelijk gestelde
partij.
Gelet op het voorgaande kan de basisrechtsplegingsvergoeding
die aan de verzoekende partij toekomt in de zaak I gecompenseerd worden met de
basisrechtsplegingsvergoeding die aan de verwerende partij toekomt in de
X-17.338-17.339-11/13
zaak II. Er bestaat bijgevolg geen aanleiding om in het dictum de betaling van
een rechtsplegingsvergoeding op te leggen.
BESLISSING
-
De zaken A. 220.013/X-17.338 en A. 220.015/X-17.339 worden gevoegd.
-
De Raad van State verwerpt het beroep in de zaak A. 220.015/X-17.339.
-
De Raad van State vernietigt het besluit van de districtschef van het
agentschap Wegen en Verkeer van het Vlaamse Gewest van 15 juni 2016
houdende de intrekking van de aan de nv Aspiravi op 30 juni 2015 verleende
vergunning voor de ingebruikname van het luchtruim boven de
Herderinnedreef te 8020 Oostkamp (zaak A. 220.013/X-17.338).
-
De kosten van het beroep in de zaak A. 220.013/X-17.338, bepaald op
200 euro, komen ten laste van de verwerende partij.
De kosten van het beroep in de zaak A. 220.015/X-17.339, bepaald op
200 euro, komen ten laste van de verzoekende partij.
X-17.338-17.339-12/13
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van 30 november
2018, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Jan Clement,
wnd. kamervoorzitter, staatsraad,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
Kaat Leus,
staatsraad,
Silvan De Clercq,
griffier.
bijgestaan door
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Jan Clement
X-17.338-17.339-13/13
