Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.243.603 (2019-02-06)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 243.603 du 6 février 2019 Fiscalité - Règlements fiscaux
des provinces et communes Décision : Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.
XVe CHAMBRE
ARRÊT
no 243.603 du 6 février 2019
A. 220.818/XV-3253
A. 223.846/XV-3576
En cause :
- le collège communal de la commune de SENEFFE,
- POLL Bénédicte,
- DEBOUCHE Gérard,
- DE LAEVER Gaëtan,
- DUHOUX Marie-Christine,
- JANSSENS Dominique,
- DELANNOY Éric,
- de WERGIFOSSE Geneviève,
ayant tous élu domicile chez
Mes Marc DENEVE
et Philippe HERMAN, avocats,
rue T’Serclaes de Tilly 49-51
6061 Montignies-Sur-Sambre,
contre :
la Région wallonne,
représentée par son Gouvernement.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet des requêtes
Par une requête introduite le 28 novembre 2016, le collège communal de
la commune de SENEFFE, Bénédicte POLL, Gérard DEBOUCHE, Gaëtan DE
LAEVER, Marie-Christine DUHOUX, Dominique JANSSENS, Éric DELANNOY
et Geneviève de WERGIFOSSE demandent l’annulation de "l’arrêté du
28 septembre 2016 du Ministre des Pouvoirs locaux, de la Ville, du Logement et de
l’Énergie approuvant partiellement les comptes annuels pour l’exercice 2015 de la
commune de Seneffe de la façon suivante : les dépenses engagées et imputées en
faveur d’ETHIAS et de P&V Assurances pour un total de 170.000 € sont mises à
charge du collège communal" (affaire A. 220.818/XV-3253).
Par une requête introduite le 22 novembre 2017, les mêmes parties
requérantes demandent l’annulation de "l’arrêté du 25 septembre 2017 de la Ministre
des Pouvoirs locaux, du Logement et des Infrastructures sportives approuvant
partiellement les comptes annuels pour l’exercice 2016 de la commune de Seneffe
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de la façon suivante : les dépenses engagées et imputées en faveur d’ETHIAS et de
P&V Assurances pour un total de 15.428,40 € sont mises à charge du collège
communal" (affaire A. 223.846/XV-3576).
II. Procédure
Un arrêt n° 241.607 du 24 mai 2018 a ordonné la réouverture des débats
dans l’affaire A. 220.818/XV-3253 et a chargé le membre de l’auditorat désigné par
M. l’auditeur général adjoint de poursuivre l’instruction de la cause. Il a été notifié
aux parties.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés
dans l’affaire A.223.846/XV-3576.
M. Raphaël BORN, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la
base de l’article 13 du règlement général de procédure (A. 220.818/XV-3253) et un
rapport sur la base de l’article 12 du même règlement (A. 223.846/XV-3576).
Les rapports ont été notifiés aux parties.
Les derniers mémoires ont été régulièrement échangés.
Par des ordonnances du 28 novembre 2018, les affaires ont été fixées à
l’audience publique du 15 janvier 2019 à 9 heures 30.
Mme Diane DÉOM, conseiller d’État, a fait rapport sur les deux affaires.
Me Philippe HERMAN, avocat, comparaissant pour les parties
requérantes a été entendu en ses observations.
M. Raphael BORN, auditeur, a été entendu en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
Les faits utiles à l’examen de la cause ont été exposés dans l’arrêt
n° 241.607 du 24 mai 2018, auquel il y a lieu de se référer.
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IV. Jonction
Les deux recours visent des actes relatifs aux comptes annuels de la
commune de Seneffe pour deux exercices subséquents, critiqués sur un point
identique. Ils sont introduits par les mêmes parties requérantes et reposent sur les
mêmes moyens. Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, il y a lieu de
les joindre.
V. Recevabilité
V.1. Thèse des parties
Sur la recevabilité ratione personae du recours, les parties requérantes
soutiennent que le collège communal, première partie requérante, peut se prévaloir
d’un intérêt direct et légitime en ce qu’il apparaît comme l’autorité administrative à
laquelle la partie adverse met à charge une dépense d’un montant de 170.000 euros
(A. 220.818/XV-3253) et d’un montant de 15.428,40 euros (A. 223.846/XV-3576).
La partie adverse conteste tout d’abord la recevabilité du recours en tant
qu’il est introduit par le collège communal. Sur ce point, les parties requérantes
invoquent la jurisprudence qui admet le recours introduit par l’organe collégial
d’une personne de droit public dont une prérogative a été méconnue. Elles
soutiennent que le collège a, en l’espèce, un intérêt fonctionnel à l’annulation.
Elle conteste, ensuite, l’intérêt à agir des autres parties requérantes. Elle
relève que l’acte attaqué prévoit que les dépenses engagées "sont mises à charge du
collège communal", sans autre précision, de sorte que c’est cette entité qui est visée
et non les parties requérantes. Selon elle, tant que les autorités communales n’ont
pas décidé comment et sur qui devait se réaliser la mise à charge des dépenses
litigieuses, leur recours est prématuré et elles ne justifient donc pas d’un intérêt
personnel. Elle répète cette argumentation dans son dernier mémoire.
V.2. Appréciation
Les actes attaqués sont critiqués en tant qu’ils approuvent partiellement
les comptes annuels de la commune de Seneffe en y inscrivant un droit à recette
d’un montant de 170.000 euros (A. 220.818/XV-3523) et d’un montant de 15.428,40
euros (A. 223.846/XV-3576), correspondant à une créance de la commune à charge
du collège communal.
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Le collège communal est un organe de la personne juridique de la
commune. Ne disposant pas de la personnalité juridique, il ne peut avoir ni dettes ni
créances ni patrimoine et ne peut pas agir en justice si ce n’est au nom de la
commune et, dans ce cas, avec l’autorisation du conseil communal. La circonstance
que le collège communal semble être identifié par l’acte attaqué comme un débiteur
de la commune ne peut amener à modifier cette conclusion. Par ailleurs, le collège
n’invoque pas d’atteinte à ses prérogatives et ne peut se prévaloir d’un intérêt
fonctionnel. Le recours est irrecevable en tant qu’il est introduit au nom du collège
communal.
Les autres parties requérantes sont les personnes physiques qui étaient
membres du collège communal au cours des années 2015 et 2016, auxquelles se
rapportent les actes attaqués. Le préambule de ceux-ci mentionne que "le collège
communal a […] engagé sa responsabilité de telle sorte que les dépenses irrégulières
doivent être mises à sa charge", et il met donc en cause la responsabilité personnelle
des membres de ce collège. Les deuxième à huitième requérants ont dès lors un
intérêt direct au recours. Le recours est recevable dans leur chef.
VI. Premier moyen
VI.1. Thèses des parties
Les parties requérantes prennent un premier moyen de la violation "de
l’article 162 de la Constitution et du principe de l’autonomie communale, des
articles L3131-1, § 1er, 6° et L3132-1, § 1er du Code de la démocratie locale et de la
décentralisation, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la
motivation formelle des actes administratifs, de l’excès de pouvoir et de
l’incompétence de l’auteur de l’acte".
Elles rappellent que, selon les articles L3131-1, § 1er, 6°, et L3132-1,
§ 1er, du CwaDEL, les comptes annuels communaux sont soumis à la tutelle
d’approbation qui habilite le gouvernement à approuver ou à ne pas approuver tout
ou partie de l’acte soumis à son approbation. Elles rappellent également que le
principe est celui de l’autonomie communale alors que la tutelle est l’exception, de
sorte que les dispositions qui l’établissent sont de stricte interprétation. Or, elles
relèvent qu’aucune disposition n’autorise la partie adverse à modifier les comptes
annuels communaux soumis à son approbation en y ajoutant un droit constaté. À
leurs yeux, la partie adverse a commis un excès de pouvoir en ajoutant d’office, dans
la comptabilité budgétaire de l’exercice 2015, un article 050/306-04 Assurances
auquel est censé correspondre un "Droit constaté : 170.000,00 € en plus"
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(A. 220.818/XV-3253) et, dans la comptabilité budgétaire de l’exercice 2016 un
même article 050/306-01 Assurance auquel est censé correspondre un "Droit
constaté : 15.428,40 € en plus" (A. 223.846/XV-3576) ainsi que dans la comptabilité
générale de l’exercice 2015, un article 41600 "Débiteurs divers" : 170.000,00 €,
assorti d’un article 77100 "Produits exceptionnels du service ordinaire" :
170.000,00 € (A. 220.818/XV-3253) et, dans la comptabilité générale de l’exercice
2016, un même article 41600 "Débiteurs divers: 15.428,40 €", assorti d’un article
77100 "Produits exceptionnels du service ordinaire" : 15.428 € (A. 223.846/XV3576).
La partie adverse répond que le concept de "comptes" vise la
constatation a posteriori des dépenses et recettes de l’exercice écoulé et que les actes
attaqués tiennent compte de la réalité de ce qui s’était produit en 2015 et en 2016.
Elle estime qu’elle "n’a fait que tenir compte de la réalité en transposant
comptablement ce qui s’est passé en 2015 puis en 2016, c’est-à-dire l’exécution
d’un marché public annulé et malgré tout exécuté". Elle considère qu’elle n’avait
pas d’autre choix que d’approuver partiellement les comptes des exercices 2015 et
2016 et ainsi de mettre respectivement les sommes de 170.000 et de 15.248,40 euros
à charge provisoirement du collège communal en créant de la sorte une créance en
faveur de la commune. Selon elle, il revenait ensuite audit collège de décider qui est
le vrai responsable du paiement de ce marché illégal : le directeur financier, un
responsable du service des marchés publics, la commune elle-même, etc.
Dans son dernier mémoire, elle répète son argumentation en expliquant
que la commune aurait dû mettre le paiement, conséquence d’une décision illégale, à
charge de la personne ou de l’organe responsable du paiement du marché annulé.
Elle affirme qu’elle n’a fait que tenir compte de la réalité, qu’elle ne pouvait pas agir
autrement et que la situation est une conséquence de la théorie de l’acte détachable.
Elle invoque l’article 53 du règlement général sur la comptabilité communale,
estimant que la dépense devait être provisoirement mise à charge du collège en tant
qu’entité responsable de l’engagement et du paiement de la dépense. Selon elle, en
rejetant la dépense des comptes communaux, elle a approuvé partiellement les
comptes, ce qui entre bien dans les limites de ses compétences, et cette approbation
partielle ne se transforme pas en réformation du simple fait qu’elle ait transcrit ellemême dans les comptes les écritures visant à adapter ceux-ci dans l’unique mesure
du rejet de la dépense en cause. Elle affirme qu’en autorisant l’approbation partielle,
le Code l’habilite à apporter aux comptes annuels les corrections nécessairement
déduites du rejet de certaines dépenses figurant sous des articles du document dont
elle est saisie.
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VI.2. Appréciation du Conseil d’État
L’article L3131-1, § 1er, 6°, du CwaDEL est rédigé comme suit :
"§ 1er. Sont soumis à l’approbation du Gouvernement, les actes des autorités
communales portant sur les objets suivants:
[…]
6° les comptes annuels de la commune et des régies communales.
[…].".
L’article L3132-1, §§ 1er et 3, du même Code prévoit ce qui suit :
"§ 1er. Les actes visés à l’article L3131-1, accompagnés de leurs pièces
justificatives, sont transmis au Gouvernement dans les quinze jours de leur
adoption.
[…]
§ 3. [L]e Gouvernement peut approuver ou ne pas approuver tout ou partie de
l’acte soumis à son approbation.
Pour les actes visés à l’article L3131-1, § 1er, 1° et § 2, 1°, le Gouvernement
peut inscrire des prévisions de recettes et des postes de dépenses; il peut les
diminuer, les augmenter ou les supprimer et rectifier des erreurs matérielles.
[…]".
En l’absence de texte législatif contraire, l’exercice de la tutelle spéciale
d’approbation exclut le pouvoir de réformation. Or, les dispositions précitées
n’habilitent pas la partie adverse à modifier les comptes annuels, contrairement aux
budgets, et lui permettent seulement d’"approuver ou ne pas approuver tout ou partie
de l’acte soumis à son approbation".
Lorsque l’autorité de tutelle estime que le compte soumis à son
approbation ne reflète pas avec exactitude les opérations effectuées au cours de
l’année, il lui appartient de refuser son approbation en tout ou en partie en rejetant
du compte, le cas échéant, la dépense irrégulièrement imputée à un article déterminé.
Sans doute peut-il être admis que le rejet de certaines dépenses peut ou doit entraîner
des corrections techniques dans les parties du budget qui sont approuvées.
Néanmoins, l’acte attaqué ne se borne pas à apporter une telle correction, mais
inscrit dans les comptes annuels une créance de la commune à charge du collège
communal, correspondant au montant des dépenses engagées et imputées en
exécution du marché public irrégulièrement conclu. Ce faisant, la partie adverse a
réformé les comptes annuels et excédé les limites de ses compétences.
La partie adverse ne peut être suivie lorsqu’elle affirme qu’elle s’est
bornée à traduire dans les écritures comptables ce qui a réellement eu lieu en 2015
ou que l’inscription de la créance dans les comptes n’avait qu’une portée provisoire,
ce qui est incompatible avec la notion de droit constaté.
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Le premier moyen est fondé.
VII. Deuxième moyen
VII.1. Thèses des parties
Les parties requérantes soulèvent un moyen, le deuxième de la requête,
pris de la violation "du principe de la séparation des pouvoirs, de l’article 144 de la
Constitution, de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, des articles 1382 et
1383 du Code civil, des articles L1311-1, L1241-3, L3131-1, §1er, 6° et L3162-2 du
Code de la démocratie locale et de la décentralisation, de l’article 1er, 12° et 13° de
l’arrêté du Gouvernement wallon du 5 juillet 2007 portant le règlement général de la
comptabilité communale, en exécution de l’article L1315-1 du Code de la
démocratie locale et de la décentralisation, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet
1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’erreur dans les
motifs de fait et de l’erreur manifeste d’appréciation".
En une première branche, elles invoquent une atteinte à la séparation des
pouvoirs. Elles rappellent les définitions des notions de "droit à recette" et "droit
constaté", soit respectivement "tout somme due à la commune de manière certaine,
par un tiers précisément désigné, au cours d’un exercice déterminé" et "le droit à
recette qui a fait l’objet d’un enregistrement comptable".
Elles considèrent qu’en inscrivant un droit à recette dans les comptes
communaux, soit une créance certaine sur le collège communal et ses membres, au
motif que le collège a "engagé sa responsabilité", la partie adverse s’est prononcée
sur la responsabilité civile du collège communal et de ses membres au sens des
articles 1382 et 1383 du Code civil. Elle a ainsi, selon elles, tranché un litige relatif à
un droit civil, alors que seuls les cours et les tribunaux ont, en vertu de l’article 144
de la Constitution, la compétence pour trancher un tel litige. Elles ajoutent que la
partie adverse s’est également trompée sur l’étendue de sa compétence en matière de
tutelle d’approbation des comptes annuels communaux, violant ainsi les articles
L3131-1, § 1er, 6°, et L3162-2 du CwaDEL.
La partie adverse répond, sur les quatre branches réunies du moyen, en
rappelant qu’un marché public a été exécuté alors qu’il avait été annulé. Elle estime
qu’il y a dès lors eu une faute, un dommage et un lien de causalité et qu’elle pouvait
ainsi mettre provisoirement une créance à charge du collège communal en tant
qu’entité, ce dernier devant ensuite décider à charge de qui mettre la créance. La
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partie adverse dit ne pas apercevoir, pour le surplus, la portée pratique des
"considérations juridico-juridiques" des parties requérantes. Selon elle, elle n’a pas
cherché à se prononcer sur la responsabilité civile du collège communal mais a
simplement veillé à tirer les conséquences des agissements de la commune qui a
exécuté le marché malgré son annulation. Dans ses derniers mémoires, elle répond
simultanément aux deux premiers moyens comme il a été indiqué ci-dessus.
VII.2. Appréciation du Conseil d’État
La partie adverse ne peut pas, par un arrêté d’approbation des comptes
annuels d’exécution du budget, constater l’existence d’un droit à recette lié à une
créance de la commune, alors que cette créance résulterait d’une responsabilité
civile contestée, dont ni le principe ni l’étendue n’ont été tranchés par les cours et
tribunaux. La motivation de l’acte attaqué confirme explicitement le lien entre
l’inscription litigieuse et la responsabilité civile que la partie adverse estime
engagée.
L’article 53 de l’arrêté du Gouvernement wallon du 5 juillet 2007
portant le règlement général de la comptabilité communale, en exécution de l’article
L1315-1 du CwaDEL, est rédigé comme suit :
"Art. 53. Le collège communal est seul habilité à procéder à des
engagements sauf les exceptions visées à l’article 56.
L’engagement procède d’une obligation résultant de la loi, d’une
convention ou d’une décision unilatérale de l’autorité communale.
L’engagement réserve tout ou partie d’un crédit budgétaire à une fin
exclusive de toute autre destination.
L’engagement mentionne :
1° le nom du créancier ou de l’ayant droit;
2° le montant présumé;
3° l’exercice et l’article budgétaire.
Aucun engagement ne peut plus être effectué après la clôture de l’exercice
en cours".
La partie adverse n’explique pas quel fondement les actes attaqués
trouveraient dans cette disposition.
La première branche du deuxième moyen est fondée.
VIII. Autres moyens
Les autres branches du deuxième moyen et les autres moyens, s’ils
étaient fondés, ne pourraient mener à une annulation plus étendue. Il n’y a dès lors
pas lieu de les examiner.
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IX. Indemnité de procédure
Dans chacune de leurs requêtes, les parties requérantes sollicitent une
indemnité de procédure d’un montant de 700 euros, à la charge de la partie adverse.
Les écrits de procédure qu’elles ont déposés étant identiques dans
chacune des affaires, il y a lieu d’accorder aux deuxième, troisième, quatrième,
cinquième, sixième, septième et huitième parties requérantes (soit les parties
requérantes ayant obtenu gain de cause au sens de l’article 30/1 des lois coordonnées
sur le Conseil d’État dans les deux affaires), une indemnité de procédure d’un montant
de 700 euros dans la première affaire et de réduire l’indemnité de procédure dans la
seconde affaire au montant minimum de 140 euros.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
Les affaires portant
A. 223.846/XV-3576 sont jointes.
les
numéros
A. 220.818/XV-3253
et
Article 2.
Les recours sont irrecevables en tant qu’ils sont introduits par le collège
communal de la commune de Seneffe.
Article 3.
L’arrêté du 28 septembre 2016 du Ministre des Pouvoirs locaux, de la
Ville, du Logement et de l’Énergie en tant qu’il approuve partiellement les comptes
annuels pour l’exercice 2015 de la commune de Seneffe et met à charge du collège
communal de cette commune les dépenses engagées et imputées en faveur
d’ETHIAS et de P&V Assurances pour un total de 170.000 € est annulé.
L’arrêté du 25 septembre 2017 de la ministre des Pouvoirs locaux, du
Logement, et des Infrastructures sportives en tant qu’il approuve partiellement les
comptes annuels pour l’exercice 2016 de la commune de Seneffe et met à charge du
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collège communal de cette commune les dépenses engagées et imputées en faveur
d’ETHIAS et de P&V Assurances pour un total de 14.428,40 euros est annulé.
Article 4.
Le présent arrêt sera publié par extrait au Moniteur belge et mentionné
au registre des délibérations du conseil communal.
Article 5.
Une indemnité de procédure d’un montant de 840 euros est accordée aux
deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, septième et huitième parties
requérantes, à concurrence de 120 euros chacune, à la charge de la partie adverse.
Les autres dépens, liquidés à la somme de 3200 euros, sont mis à la
charge de la partie adverse, à concurrence de 2800 euros, et à la charge de la
première partie requérante, à concurrence de 400 euros.
Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XVe chambre,
le six février deux mille dix-neuf, par :
Pascale VANDERNACHT,
Diane DÉOM,
Marc JOASSART,
Frédéric QUINTIN,
président de chambre,
conseiller d’État,
conseiller d’État,
greffier assumé.
Le Greffier assumé,
Le Président,
Frédéric QUINTIN.
Pascale VANDERNACHT.
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