Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2021:ARR.250.618 (2021-05-18)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 250.618 van 18 mei 2021 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Plannen van aanleg Beslissing : Vernietiging
Samenvoeging bekendmaking
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 250.618 van 18 mei 2021
in de zaak A. 228.354/X-17.523 (I)
A. 228.372/X-17.526 (II)
In zake :
I.
Andries VAN NOTEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Ciska Servais
kantoor houdend te 2600 Antwerpen
Posthofbrug 6, bus 1
bij wie woonplaats wordt gekozen
II.
Leon JANSSENS
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Thomas Ryckalts
kantoor houdend te 1000 Brussel
Wolvengracht 38, bus 2
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Paul Aerts
kantoor houdend te 9000 Gent
Coupure 5
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partij:
de NV EXTERN VERZELFSTANDIGD AGENTSCHAP DE
VLAAMSE WATERWEG
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Sven Vernaillen
kantoor houdend te 2600 Antwerpen
Borsbeeksebrug 36
bij wie woonplaats wordt gekozen
X- 17.523 – 17.526-1/30
I. Voorwerp van het beroep
1.
De beroepen, ingesteld op 11 juni 2019, strekken tot de
nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van 1 maart 2019
houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan
‘Openruimtegebieden Beneden-Nete’.
II. Verloop van de rechtspleging
2.
De verwerende partij heeft in beide zaken een memorie van
antwoord ingediend en verzoekers hebben in beide zaken een memorie van
wederantwoord ingediend.
De nv Extern Verzelfstandigd Agentschap Vlaamse Waterweg
heeft in beide zaken een verzoekschrift tot tussenkomst ingediend. De
tussenkomsten zijn toegestaan bij beschikking van 3 september 2019. De
tussenkomende partij heeft in beide zaken een memorie ingediend.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft in beide zaken een
verslag opgesteld.
De verwerende partij en de tussenkomende partij hebben in
beide zaken een laatste memorie ingediend. Verzoekers hebben in beide zaken een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn in beide zaken opgeroepen voor de
terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 23 april 2021.
Staatsraad Stephan De Taeye heeft in beide zaken verslag
uitgebracht.
X- 17.523 – 17.526-2/30
Advocaat Ciska Servais, die in zaak A. 228.354 verschijnt voor
verzoeker, advocaat Nick Servranckx, die loco advocaat Thomas Ryckalts in
zaak A. 228.372 verschijnt voor verzoeker, advocaat Paul Aerts, die in beide zaken
verschijnt voor de verwerende partij en advocaat Maarten Van Den
Nieuwenhuijzen, die loco advocaat Sven Vernaillen in beide zaken verschijnt voor
de tussenkomende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft in beide zaken een met
dit arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Verzoeker sub I is eigenaar van het kasteel ‘Ringenhof’, het
kasteelpark en een woonhuis (voorheen hoeve), gelegen aan de Mechelsesteenweg
en de Ouderijstraat te Lier, kadastraal gekend sectie F, nrs. 1/a, 3/x, 22/f, 22/g,
22/v, 23/e, 23/f, 24/d en 28/a enerzijds, en sectie E, nrs. 656/a, 657, 658/a, 659/a,
660, 668, 669/a, 669/d anderzijds.
Overeenkomstig het bij koninklijk besluit van 5 augustus 1976
vastgestelde gewestplan Mechelen zijn deze percelen deels in parkgebied en deels
in bosgebied gelegen. Het kasteel en het kasteeldomein ‘Ringenhof’ zijn bij
ministerieel besluit van 24 oktober 1995 beschermd als respectievelijk monument
en dorpsgezicht.
Verzoeker sub II is mede-eigenaar van een aantal percelen
gelegen aan de Mechelsesteenweg zn, te Lier, kadastraal gekend sectie E, nrs.
643/p en 654/d.
X- 17.523 – 17.526-3/30
Overeenkomstig het bij koninklijk besluit van 5 augustus 1976
vastgestelde gewestplan Mechelen zijn deze percelen gelegen in een gebied voor
ambachtelijke bedrijven en kmo’s. Overeenkomstig het gewestelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan ‘Leidingstraat Ranst - Lier’, is het perceel nr. 643/p tevens deels
gelegen in een gebied voor gemeenschaps- en openbare nutsvoorzieningen.
3.2.
Het plangebied van het bestreden gewestelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan ‘Openruimtegebieden Beneden-Nete’ (hierna: het gewestelijk
RUP) situeert zich volgens de toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP op het
grondgebied van de stad Lier en heel beperkt ook op het grondgebied van de
gemeente Duffel. Het plangebied omvat de vallei van de Beneden-Nete ten
zuidwesten van Lier en ten noorden van het Netekanaal.
De verwerende partij streeft blijkens de toelichtingsnota bij het
gewestelijk RUP een dubbele doelstelling na:
“- uitvoering gegeven aan de richtinggevende en bindende bepalingen
[van] het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) inzake de
afbakening van de gebieden van de natuurlijke en agrarische structuur zoals
nader uitgewerkt in de ruimtelijke visie voor landbouw, natuur en bos in de
regio Neteland;
- de realisatie van een aantal ingrepen rond waterbeheer, veiligheid en
natuurdoelstellingen in de vallei van de Kleine Nete, zone Beneden-Nete
mogelijk maken zoals vastgelegd in het geactualiseerd Sigmaplan.”
3.3.
Het inrichtingsplan van de zone Beneden-Nete van het
geactualiseerd Sigmaplan wordt in de toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP
(figuur 5) als volgt grafisch weergegeven:
X- 17.523 – 17.526-4/30
3.4.
De Vlaamse regering keurt op 31 maart 2017 de startnota voor
het signaalgebied ‘Polder van Lier – Anderstadt – Hof van Lachenen’ goed.
Daarin wordt geconcludeerd dat grote delen van het signaalgebied gekenmerkt
worden door een grote overstromingskans. Deelgebieden 1 worden aangeduid als
onderdeel van het Sigmaproject. Voor deelgebied 2 wordt gesteld dat het
herbestemd moet worden als onderdeel van het Landschapspark Pallieterland,
waarbij voldoende ruimte voor (extra) waterbuffering wordt voorzien. Het
gewestelijk RUP dat daarvoor opgemaakt wordt, moet in een nieuwe functionele
invulling van het deelgebied voorzien (toelichtingsnota, p. 13).
Op 31 maart 2017 keurt de Vlaamse regering tevens de startnota
voor het signaalgebied ‘Ouderijstraat’ goed. Daarin wordt geconcludeerd dat het
signaalgebied deels effectief overstromingsgevoelig is en dat een nieuwe
functionele invulling van het gebied gerealiseerd wordt via het gewestelijk RUP
dat in het kader van de afbakening van de gebieden van de natuurlijke en
agrarische structuur opgemaakt wordt voor het gebied in afstemming met het
Landschapspark Pallieterland (toelichtingsnota, pp. 13-14).
X- 17.523 – 17.526-5/30
In de toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP worden de
signaalgebieden “‘Ouderijstraat’ [A] en ‘Polder van Lier – Anderstadt – Hof van
Lachenen’ [B 1 en B 2]” als volgt gesitueerd (figuur 6):
3.5.1.
De
gewenste
ruimtelijke
structuur
wordt
volgens
de
toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP opgebouwd aan de hand van vier
ruimtelijke principes, te weten het “behoud en herstel van uitgesproken
natuurwaarden in bovenlopen van waardevolle beekvalleien”, het “vrijwaren en
versterken van waardevolle landschappen en erfgoedwaarden”, het “behoud van
randstedelijke openruimtegebieden” en de “bestaande waterwegen”.
3.5.2.
De “opname
van
de
gebieden” in het gewestelijk RUP
wordt in de toelichtingsnota bij dit plan als volgt verantwoord:
“Het plangebied is gesitueerd in het zuiden van Lier, met
openruimtegebieden binnen, maar vooral buiten de stadskern. Het omvat
de Netevallei en zijn kasteeldomeinen, valleibosjes, vijvers en andere
openruimtegebieden.
Ten opzichte van het actiegebied 71 zoals aangeduid in het Operationeel
Uitvoeringsprogramma, regio Neteland (zie hoofdstuk 4.1.4), werd het
plangebied aangepast. Het plangebied werd beperkt tot de strikte
X- 17.523 – 17.526-6/30
Netevallei. Dit is het gebied waar in kader van het Sigmaplan en/of het
landschapspark Pallieterland reeds geruime tijd wordt overlegd en
samengewerkt. De vallei van de Babelsebeek, waarrond nog geen intensief
overlegproces werd gevoerd of een samenwerking bestaat, werd niet
opgenomen.
Het plangebied wordt begrensd door het Netekanaal in het zuiden en de
Mechelsesteenweg (N14) en de bestaande woongebieden in het
westnoordwesten. De stadskern van Lier vormt de begrenzing in het
noordoosten. Hoewel grotendeels gelegen op grondgebied van [de] stad
Lier, is een klein deel langs het Netekanaal in het oosten onderdeel van [de]
gemeente Duffel.
In functie van het vrijwaren van overstromingsgevoelige sites van
bebouwing (zgn. Signaalgebieden) werden ook enkele gebieden, op het
gewestplan, bestemd als woongebied, woonuitbreidingsgebied, zone voor
gemeenschapsvoorziening en openbaar nut en gebied voor ambachtelijke
bedrijvigheid en KMO’s in het plan opgenomen en herbestemd. Met deze
herbestemmingen wordt uitvoering gegeven aan prioritaire acties voor de
Vlaamse Regering.
Het gaat hierbij over het Signaalgebied ‘Polder van Lier – Anderstadt – Hof
Van Lachenen’ en het Signaalgebied ‘Ouderijstraat’. […]
Projecten rond het Landschapspark Pallieterland en het Sigmaproject
worden juridisch mogelijk door de noodzakelijke bestemmingen en
bijhorende stedenbouwkundige voorschriften vast te leggen. Beide
projecten kaderen binnen de ruimtelijke visie op landbouw, natuur en bos
regio Neteland zoals beschreven onder hoofdstuk 7.1.1.
De herbestemmingen in het RUP omvatten dan ook meer percelen dan
diegene die binnen het geactualiseerd Sigmaplan, de signaalgebieden of
overstromingsgevoelige gebieden liggen.
In het plangebied worden deze percelen opgenomen die tot de open ruimte
behoren, die overwegend nat zijn of die (potenties voor) ecologische en/ of
erfgoedkwaliteiten inhouden. Percelen (al dan niet bebouwd) die een
aaneensluitend geheel vormen met het bebouwde weefsel worden niet
opgenomen in het plangebied. De grens van het plangebied is bepaald op
basis van kadastrale percelen.” (toelichtingsnota, p. 30)
3.6.
Op 28 maart 2017 wordt een plenaire vergadering gehouden
omtrent het voorontwerp van het gewestelijk RUP.
3.7.
Voor de planonderdelen van het gewestelijk RUP die betrekking
hebben op de projectgebieden van het geactualiseerd Sigmaplan keurt de dienst
Milieueffectrapportage van de Vlaamse overheid (hierna: de dienst Mer) op 4 juli
2017 het planmilieueffectrapport ‘Aanleg van overstromingsgebieden i.h.k.v. het
geactualiseerd Sigmaplan – Cluster Nete: Beneden Nete, Kleine Nete en Grote
Nete’ (hierna: het plan-MER) goed. In de toelichtingsnota worden op de kaart 44
X- 17.523 – 17.526-7/30
de paars gearceerde
delen
van
het
plangebied
aangegeven die in het
plan-MER zijn onderzocht:
3.8.
Voor de overige planonderdelen van het gewestelijk RUP, die
niet onder het plan-MER vallen, wordt een milieuscreening uitgevoerd.
3.9.
Op 18 september 2017 beslist de dienst Mer dat de opmaak van
een plan-MER voor de overige planonderdelen van het gewestelijk RUP niet
vereist is.
3.10.
Met een besluit van 9 maart 2018 stelt de Vlaamse regering het
ontwerp van het gewestelijk RUP voorlopig vast.
De percelen van verzoeker sub I worden herbestemd tot
‘gemengd openruimtegebied met cultuurhistorische waarde’ (artikel 2).
De percelen van verzoeker sub II worden herbestemd tot
‘natuurgebied’ (artikel 1), met overdruk ‘grote eenheid natuur’ (artikel 1.3), met
uitzondering van het deel van het perceel nr. 643/p dat herbestemd werd door het
gewestelijk RUP ‘Leidingstraat Ranst – Lier’.
X- 17.523 – 17.526-8/30
3.11.
Van 17 april 2018 tot en met 15 juni 2018 vindt over het ontwerp
van het gewestelijk RUP een openbaar onderzoek plaats. Tijdens dit onderzoek
worden 23 bezwaren, opmerkingen en adviezen ingediend. Onder meer verzoekers
dienen een bezwaarschrift in.
3.12.
Op 23 november 2018 beslist de Vlaamse regering de termijn
waarbinnen het plan moet worden vastgesteld met 60 dagen te verlengen.
3.13.
De afdeling Wetgeving van de Raad van State verleent op
19 februari 2019 het advies 65.245/1 over het ontwerp van het gewestelijk RUP.
3.14.
Bij besluit van 1 maart 2019 stelt de Vlaamse regering het
gewestelijk RUP ‘Openruimtegebieden Beneden-Nete’ definitief vast.
Dit is het bestreden besluit.
Ter verduidelijking volgt hierna een weergave van het
verordenend grafisch plan, met een benaderende aanduiding van verzoekers’
percelen:
percelen
verzoeker
sub II
percelen
verzoeker
sub I
X- 17.523 – 17.526-9/30
Van het bestreden besluit wordt melding gemaakt in het
Belgisch Staatsblad van 12 april 2019.
3.15.
Bij besluit van de Vlaamse regering van 19 juli 2019 wordt de
tekst van artikel 2.4 van de stedenbouwkundige voorschriften van het bestreden
besluit vervangen. Van dit besluit wordt melding gemaakt in het Belgisch
Staatsblad van 16 augustus 2019.
Artikel 2 ‘Gemengd openruimtegebied met cultuurhistorische
waarde’, van toepassing op de percelen van verzoeker sub I luidt:
“Artikel 2.1
Binnen dit gebied zijn natuurbehoud, bosbouw, landschapszorg en
recreatie nevengeschikte functies.
Alle handelingen die nodig of nuttig zijn voor deze functies zijn toegelaten.
De in artikel 2.1 tot 2.4 genoemde handelingen zijn toegelaten voor zover
de ruimtelijke samenhang in het gebied, de cultuurhistorische waarden,
horticulturele waarden, landschapswaarden en natuurwaarden in het gebied
bewaard blijven en de sociale functie niet geschaad wordt.
Artikel 2.2
In bestaande vergunde of vergund geachte gebouwen kunnen behalve de
activiteiten voor de realisatie van de in de overige artikels vermelde
functies, ook de volgende activiteiten toegelaten worden:
- wonen;
- socio-culturele voorzieningen;
- toeristisch-recreatieve voorzieningen;
Ten behoeve van deze functies is het toegelaten:
- Bestaande vergunde of vergund geachte gebouwen te verbouwen, uit te
breiden of te herbouwen. Indien de gebouwen niet aangesloten zijn op een
riolering, wordt de vergunningsaanvraag afhankelijk gemaakt van de
aanleg van een installatie voor het behandelen van afvalwater.
- Het aanbrengen van kleinschalige infrastructuur die nodig of nuttig is
voor het goed functioneren van de toegelaten activiteiten.
Er moet rekening gehouden worden met de schaal en de ruimtelijke impact
van deze activiteiten. Daarbij wordt, onverminderd de bepalingen van
artikel 2.1, ten minste aandacht besteed aan:
- de relatie met de in de omgeving aanwezige functies;
- de invloed op de omgeving wat betreft het aantal te verwachten
gebruikers of bezoekers;
- de invloed op de mobiliteit en de verkeersleefbaarheid;
- de relatie met de in de omgeving van het gebied vastgelegde
bestemmingen.
Artikel 2.3
In voorkomend geval is landbouw een nevengeschikte functie.
Handelingen die nodig of nuttig zijn voor de landbouwbedrijfsvoering van
X- 17.523 – 17.526-10/30
de
bestaande
landbouwbedrijven
zijn
toegelaten.
Een
landbouwbedrijfszetel mag enkel de noodzakelijke bedrijfsgebouwen en de
woning van de exploitanten bevatten, evenals verblijfsgelegenheid,
verwerkende en dienstverlenende activiteiten voor zover deze een
integrerend deel van een leefbaar bedrijf uitmaken. Nieuwe
landbouwbedrijfszetels, gebouwen voor niet aan de grond gebonden
agrarische bedrijven, glastuinbouw, toeleverende, verwerkende en
dienstverlenende activiteiten en landbouwverwante activiteiten zijn niet
toegelaten.
Artikel 2.4
Handelingen die nodig of nuttig zijn voor:
- het behoud en herstel van het waterbergend vermogen van rivier- en
beekvalleien,
- het behoud en herstel van de structuurkenmerken van de rivier- en
beeksystemen, de waterkwaliteit en de verbindingsfunctie,
- het beheersen van overstromingen of het voorkomen van wateroverlast in
voor bebouwing bestemde gebieden,
- het beveiligen van vergunde of vergund geachte bebouwing en
infrastructuren tegen overstromingen zijn toegelaten.
De in artikel 2.1 tot 2.3 genoemde handelingen kunnen slechts toegelaten
worden voor zover ze verenigbaar zijn met de waterbeheerfunctie van het
gebied en het waterbergend vermogen van rivier- en beekvalleien niet doen
afnemen en voor zover gebruik wordt gemaakt van de technieken
natuurtechnische milieubouw.”
IV. Ontvankelijkheid van de vordering tot tussenkomst in de zaak sub II
De aangevoerde exceptie
4.
Verzoeker sub II betwist de ontvankelijkheid van de vordering
tot tussenkomst. Hij betoogt in essentie dat de tussenkomende partij er zich niet op
kan beroepen dat het geactualiseerd Sigmaplan, waar potentieel elke burger baat
bij heeft, wordt uitgevoerd, maar dient aan te tonen dat hij een persoonlijk belang
heeft bij het behoud van het bestreden besluit. Verzoeker is van oordeel dat de
tussenkomende partij er niet in slaagt in concreto aan te tonen in welke mate het
behoud van het bestreden besluit noodzakelijk is om de haar opgedragen taken te
realiseren.
Beoordeling
5.1.
realisatie
Eén van de doelstellingen van het gewestelijk RUP betreft de
van
een
aantal
ingrepen
rond
waterbeheer,
veiligheid
en
X- 17.523 – 17.526-11/30
natuurdoelstellingen in de vallei van de Kleine Nete, zoals vastgelegd in het
geactualiseerd Sigmaplan. Het gewestelijk RUP verschaft daartoe de rechtsgrond.
De tussenkomende partij is door de Vlaamse regering belast met taken in het kader
van de coördinatie van de voorbereiding en de realisatie van het geactualiseerde
Sigmaplan en is opdrachtgever van het plan-MER. Zij getuigt aldus van een
afdoende concreet belang bij haar tussenkomst.
5.2.
De exceptie is ongegrond.
V. Onderzoek van het eerste middel in de beide zaken
Standpunt van de partijen
6.1.1.
Verzoeker sub I voert in een eerste middel de schending aan
van artikel 4.2.3, § 3, van het decreet van 5 april 1995 ‘houdende algemene
bepalingen
inzake
milieubeleid’
(hierna:
DABM)
en
van
het
zorgvuldigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Hij zet uiteen dat voor de herbestemming van zijn eigendom van
bos- en parkgebied naar gemengd openruimtegebied met cultuurhistorische
waarde geen plan-MER werd opgesteld omdat de bestemmingswijziging
gekwalificeerd wordt als een kleine wijziging in de zin van artikel 4.2.3, § 3,
DABM. Verzoeker bekritiseert daarbij onder meer dat geen vergelijking tussen de
verordenende voorschriften van het gewestplan en van het gewestelijk RUP heeft
plaatsgevonden.
Met betrekking tot de herbestemming van het bosgebied zet hij
uiteen dat wordt vermeld dat het bosgebied grotendeels in landbouwgebruik is en
niet bebost is, zodat de wijziging meer aanleunt bij de bestaande toestand. Dit
maakt echter geen correcte toepassing van de planologische toets uit. Deze toets
vereist dat voor elke zone van het plan de vergelijking wordt gemaakt tussen de
voorschriften van het bestaande plan en de voorschriften van het voorgenomen
plan. De verwerende partij negeert daarbij de inhoud van artikel 12 van het
koninklijk besluit van 28 december 1972 ‘betreffende de inrichting en de
X- 17.523 – 17.526-12/30
toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen’ (hierna: het
inrichtingsbesluit), dat duidelijk stelt dat bosgebieden zowel de beboste als de te
bebossen gebieden betreffen, zodat het voor de planologische toets volstrekt
irrelevant is of deze gebieden op heden al dan niet bebost zijn.
Daarenboven wijst een vergelijking van de voorschriften uit dat
er wel degelijk sprake is van een aanzienlijke wijziging inzake milieueffecten
omdat in bosgebied enkel handelingen en werken toegestaan zijn die noodzakelijk
zijn voor het behoud van de bosbestemming, terwijl het gewestelijk RUP veel
ingrijpendere handelingen toelaat, die geenszins dienen te kaderen in het behoud
van de bosbestemming. Zo wordt een veel ruimere mogelijkheid geboden om
handelingen te stellen die louter “nodig of nuttig” dienen te zijn in het kader van de
waterbeheerfunctie van het gebied en het waterbergend vermogen van rivier- en
beekvalleien, terwijl voorheen slechts een zeer beperkt aantal handelingen
toelaatbaar was die “noodzakelijk” dienden te zijn voor het behoud van de
bosbestemming.
De
noodzakelijkheidstoets
voor
het
behoud
van
de
bosbestemming verdwijnt volledig en een zorgvuldig uitgevoerde planologische
toets zou aantonen dat er geenszins sprake is van een kleine wijziging voor wat
deze herbestemming betreft.
Met betrekking tot de herbestemming van het parkgebied stelt
verzoeker sub I evenzeer vast dat de vergelijking van de voorschriften van de oude
en nieuwe bestemming erop wijst dat er sprake is van een aanzienlijke wijziging
inzake milieueffecten. Zo bepaalt artikel 14 van het inrichtingsbesluit dat
parkgebieden in hun staat bewaard moeten worden of bestemd opdat ze hun sociale
functie kunnen vervullen, en stelt artikel 10 van datzelfde besluit meer algemeen
dat in parkgebieden enkel handelingen en werken toegestaan zijn die noodzakelijk
zijn voor het behoud van de huidige bestemming. Artikel 2.4 van de
stedenbouwkundige voorschriften van het gewestelijk RUP laat een hele lijst van
handelingen toe die “nodig of nuttig” zijn voor het behoud of herstel van de
structuurkenmerken van de rivier- en beeksystemen, de waterkwaliteit en de
verbindingsfunctie, het beheersen van overstromingen of voorkomen van
wateroverlast en het beveiligen van bebouwing en infrastructuren tegen
overstromingen, voor zover deze handelingen verenigbaar zijn met de
X- 17.523 – 17.526-13/30
waterbeheerfunctie van het gebied en deze het waterbergend vermogen van rivieren beekvalleien niet doen afnemen.
6.1.2.
van
Verzoeker sub II voert in een eerste middel de schending aan
artikel
4.2.3,
§§
1
en
3bis-ter-quater,
DABM,
en
van
het
materiëlemotiverings-, zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel als algemene
beginselen van behoorlijk bestuur.
Hij betoogt dat voor het bestreden gewestelijk RUP geen
plan-MER werd opgesteld en dat evenmin de bijzondere procedure gevolgd is om
een ontheffing van de verplichtingen inzake milieueffectrapportage te verkrijgen.
Verzoeker sub II bekritiseert dat er een onderscheid gemaakt is tussen de
planonderdelen die betrekking hebben op de projectgebieden van het
geactualiseerd Sigmaplan, waarvoor een plan-MER werd opgesteld, en de overige
planonderdelen, die geen deel uitmaken van het Sigmaplan, waarvoor een
screening van de milieueffecten is gebeurd. Overeenkomstig artikel 4.2.3, § 3bis,
DABM geldt een bijzondere procedure die gevolgd moet worden wanneer men een
ontheffing van de verplichtingen inzake milieueffectrapportage wenst te
verkrijgen. Verzoeker stelt dat deze bijzondere procedure in casu niet werd
gevolgd en dat men zonder noemenswaardige ontheffing louter is voortgegaan op
een screeningsnota voor de niet in het geactualiseerd Sigmaplan opgenomen
percelen binnen het plangebied van het bestreden gewestelijk RUP.
6.2.1.
De verwerende partij stelt in haar memorie van antwoord in de
zaak sub I dat van een essentiële of substantiële verandering op het vlak van
milieueffecten ten gevolge van het gewestelijk RUP geen sprake is. Zoals uitvoerig
gemotiveerd in het bestreden besluit wil het gewestelijk RUP de huidige toestand
enkel bestendigen of beperkt wijzigen. Daar er in de huidige toestand geen sprake
is van aanzienlijke milieueffecten, worden deze evenmin verwacht in de
toekomstige toestand.
Wat betreft de herbestemming van ‘parkgebied’ naar ‘gemengd
openruimtegebied
met
cultuurhistorische
waarde’,
wijzigen
de
stedenbouwkundige voorschriften volgens de verwerende partij nauwelijks. Het
X- 17.523 – 17.526-14/30
behoud van het (bouwkundig) erfgoed staat nog steeds voorop. Handelingen die
nuttig zijn voor het behoud en herstel van de structuurkenmerken van de rivier- en
beeksystemen zijn dan wel toegelaten, maar verzoeker sub I verliest uit het oog dat
dit slechts het geval is voor zover de ruimtelijke samenhang in het gebied, de
cultuurhistorische waarden, horticulturele waarden, landschapswaarden en
natuurwaarden in het gebied bewaard blijven en de sociale functie niet geschaad
wordt. De parkgebieden blijven aldus nog steeds in hun staat bewaard en blijven
zodanig ingericht dat ze hun sociale functie kunnen vervullen. Er worden
specifieke stedenbouwkundige voorschriften opgenomen met het oog op het
behoud en herstel van de natuurwaarden en erfgoed. Ook alle maatregelen die
nodig zijn voor het herstel, het behoud en de verdere ontwikkeling van de fauna,
flora en biodiversiteit blijven mogelijk. Het is bijgevolg onmogelijk dat deze
handelingen een essentiële wijziging op het vlak van milieueffecten kunnen
teweegbrengen. Zo blijkt ook duidelijk uit het milieueffectonderzoek zelf.
Een gelijkaardige redenering gaat, aldus de verwerende partij,
op voor de herbestemming van ‘bosgebied’ naar ‘gemengd openruimtegebied met
cultuurhistorische
waarde’.
Ingevolge
de
nieuwe
stedenbouwkundige
voorschriften zijn ook hier handelingen mogelijk die onder meer nuttig zijn voor
het behoud en herstel van de structuurkenmerken van de rivier- en beeksystemen,
maar voor het overige veranderen de voorschriften nauwelijks. Bijkomende
nieuwe bebouwing wordt vermeden. Het herstel, het behoud en de versterking van
het natuurlijk milieu en het natuurlijke valleilandschap worden gestimuleerd. De
aanwezige bosvegetatie blijft hierbij behouden. Opnieuw verliest verzoeker sub I
uit het oog dat deze handelingen slechts toegelaten zijn voor zover de ruimtelijke
samenhang,
de
cultuurhistorische
waarden,
horticulturele
waarden,
landschapswaarden en natuurwaarden in het gebied bewaard blijven en de sociale
functie niet geschaad wordt. Het is ook hier bijgevolg onmogelijk dat deze
handelingen een essentiële wijziging op het vlak van milieueffecten kunnen
teweegbrengen. Zo blijkt ook duidelijk uit het milieueffectonderzoek zelf.
Integendeel, de herbestemming heeft volgens de verwerende
partij juist een positief milieueffect voor de disciplines ‘fauna, flora en
biodiversiteit’.
Er
worden
specifieke
stedenbouwkundige
voorschriften
X- 17.523 – 17.526-15/30
opgenomen met het oog op het behoud van de natuurwaarden. Ook alle
maatregelen die nodig zijn voor het herstel, het behoud en de verdere ontwikkeling
van de fauna, flora en biodiversiteit blijven mogelijk. Bovendien merkt de
verwerende partij op dat dit gebied slechts voor een zeer beperkt deel uit
bosvegetatie bestaat. In werkelijkheid gaat het voornamelijk om een
openruimtegebied dat grotendeels in landbouwgebruik is (grasland en akkerland).
De percelen zijn slechts voor een klein deel bebost en bovendien waterrijk. De
nieuwe bestemming en stedenbouwkundige voorschriften leunen aldus beter aan
bij de huidige en gewenste situatie. De bestemmingswijzigingen willen immers het
behoud en de versterking van de natuurkerngebieden in de vallei van de Nete
garanderen.
Dat bij de beoordeling van een “kleine wijziging” geen rekening
mag worden gehouden met deze bestaande toestand, blijkt noch uit de geldende
wetgeving, noch uit de rechtspraak. Voor het bepalen of het gewestelijk RUP
slechts een “kleine wijziging” uitmaakt, is zowel een vergelijking van de
stedenbouwkundige voorschriften als van de feitelijke toestand noodzakelijk.
Beide zijn relevant en toegepast. De bestaande toestand wordt voorts enkel in
aanmerking genomen bij de beoordeling van een “kleine wijziging”, niet bij de
beschrijving en inschatting van de mogelijke milieueffecten van het voorgenomen
plan.
6.2.2.
De verwerende partij bevestigt in haar memorie van antwoord in
de zaak sub II dat voor de verschillende planonderdelen afzonderlijke
milieuonderzoeken gevoerd zijn: voor de planonderdelen die betrekking hebben op
de projectgebieden van het geactualiseerd Sigmaplan is een plan-MER opgesteld
en goedgekeurd en voor de overige planonderdelen, die niet onder het plan-MER
vallen, is een onderzoek tot milieueffectrapportage gevoerd, in de zin van
artikel 4.2.5 DABM, dat is opgenomen in de toelichtingsnota bij het gewestelijk
RUP. Zij stelt verder dat artikel 4.2.3, § 3bis, en volgende, DABM hier niet van
toepassing zijn omdat dit een andere procedure betreft die geldt voor plannen die
een ontheffing wensen van de plan-MER-plicht overeenkomstig de artikelen 4.2.5
tot en met 4.2.10 DABM. Zij verduidelijkt dat in het milieueffectonderzoek, dat
formeel is opgenomen in de toelichtingsnota, wordt geoordeeld dat voor de
X- 17.523 – 17.526-16/30
gebieden waarvoor de bestemming gewijzigd zal worden, het slechts gaat om een
“kleine wijziging”, zodat een plan-MER niet noodzakelijk is, en dat in de
toelichtingsnota en het bestreden besluit de toepassing van artikel 4.2.3, § 3,
DABM wordt gemotiveerd. De verwerende partij besluit dat het, gelet op de
ligging in de vallei van de Lachenebeek en Nete, niet onredelijk is te oordelen dat,
gegeven de bestaande feitelijke toestand, de bestemmingswijziging van de
niet-gerealiseerde zone voor ambachtelijke bedrijven en kmo’s naar natuurgebied
per definitie geen aanzienlijke negatieve milieueffecten met zich zal meebrengen.
6.3.1.
De tussenkomende partij stelt in haar memorie tot tussenkomst
in de zaak sub I dat de verwerende partij op zeer zorgvuldige wijze alle
procedurestappen heeft doorlopen teneinde tot een in rechte en in feite correct
onderbouwd besluit te komen. Er is in concreto gekeken naar de context van het
plan dat wordt gewijzigd en met kennis van zaken besloten dat het hier om een
kleine wijziging gaat. Zij wijst er op dat het merendeel van de planonderdelen
reeds
het
voorwerp
hebben
uitgemaakt
van
een
zeer
doorgedreven
milieueffectonderzoek naar aanleiding van het plan-MER.
De tussenkomende partij verduidelijkt dat de effecten van de
bestemmingswijzigingen en de latere concrete aanleg van het Sigmaproject van de
gebieden horende tot de zogenaamde Sigmagebieden terdege onderzocht zijn in
het plan-MER. Daarin is ook onderzocht of er effecten optreden op aangrenzende
percelen, waaronder deze van verzoeker sub I. In het plan-MER wordt ook reeds
onderzocht welke effecten verwacht zullen worden bij de effectieve uitvoering van
het voorgenomen Sigmaproject, dus op projectniveau.
Zij beklemtoont dat de effecten die optreden door de
bestemmingswijziging van de percelen van verzoeker sub I los staan van de
bestemmingswijzigingen en de uitvoering van het Sigmaplan, en bijgevolg ook
van de effecten die op deze locatie optreden door het Sigmaplan. In een
MER-screening is aangetoond dat er geen effecten verwacht worden door de
bestemmingswijzigingen op deze percelen. Het besluit omtrent de milieueffecten
is geenszins foutief en tegenstrijdig met de conclusies van het plan-MER. Daarin
X- 17.523 – 17.526-17/30
worden
immers
niet
dezelfde
doch
wel
andere
afzonderlijke
bestemmingswijzingen en ingrepen onderzocht.
Voor wat betreft de herbestemming van ‘parkgebied’ naar
‘gemengd openruimtegebied met cultuurhistorische waarde’, gaat het volgens de
tussenkomende
partij
wel
degelijk
om
een
kleine
wijziging.
De
natuurbestemmingen worden herbevestigd en uitgebreid en er worden bovendien
specifieke elementen opgenomen voor het behoud van erfgoedwaarden. Voorts
wordt er ruimte gecreëerd voor randstedelijke open ruimte en worden er
voorwaarden gecreëerd voor de duurzame ontwikkeling van laagdynamische
toeristisch-recreatieve voorzieningen, afgestemd op de aanwezige natuur- en
landschapswaarden. De parkgebieden blijven aldus in hun staat bewaard en blijven
zodanig ingericht dat ze hun sociale functie kunnen blijven vervullen.
Een gelijkaardige redenering gaat, aldus de tussenkomende
partij, op voor wat betreft de herbestemming van het bosgebied. De voorschriften
veranderen bijna niet en de fauna, flora en biodiversiteit wordt op gunstige wijze in
stand gehouden na herbestemming. Bovendien is er slechts op een klein deel van
het gebied effectieve bosvegetatie aanwezig. De facto betreft het overgrote deel
reeds een waterrijk openruimtegebied waarop landbouwgebruik moet worden
vastgesteld.
De tussenkomende partij wijst er verder onder meer op dat uit
rechtspraak van de Raad van State kan worden afgeleid dat met de bijzondere
feitelijke situatie rekening kan worden gehouden wanneer dat wenselijk is. In casu
werd een zorgvuldige vergelijking gemaakt van zowel de stedenbouwkundige
voorschriften als van de concrete feitelijke omstandigheden.
6.3.2
De tussenkomende partij wijst in haar memorie tot tussenkomst
in de zaak sub II, net als de verwerende partij, op de onderverdeling in
planonderdelen die een belangrijke onderscheidende factor betreft, gelet op het feit
dat voor de verschillende planonderdelen afzonderlijke milieuonderzoeken zijn
gevoerd. Voor de planonderdelen die betrekking hebben op de projectgebieden van
X- 17.523 – 17.526-18/30
het geactualiseerd Sigmaplan is een zeer uitgebreid plan-MER opgesteld. Voor de
overige planonderdelen is een onderzoek tot milieueffectrapportage gevoerd.
Er dient, aldus de tussenkomende partij, een duidelijk
onderscheid gemaakt te worden tussen de afwezigheid van de verplichting tot
opmaak van een plan-MER in geval van een “kleine wijziging” die geen
aanzienlijke milieueffecten teweeg brengt, enerzijds, en de bijzondere procedure in
de artikelen 4.2.3, § 3bis-ter-quarter, DABM tot gemotiveerde ontheffing van de
MER-plicht, anderzijds. Het voorliggend milieueffectonderzoek behoort tot de
eerste categorie, zodat geen gemotiveerd verzoek tot ontheffing nodig is, maar
moet verwezen worden naar artikel 4.2.3, § 3, DABM. Uit het screeningsdossier
blijkt duidelijk dat de milieueffecten die het plan genereert niet van die aard zijn
dat zij als aanzienlijk beschouwd moeten worden. Uit de bewoordingen van de
toelichtingsnota en het bestreden besluit zelf blijkt duidelijk dat rechtens
aanvaardbare motieven voorhanden zijn die steunen op werkelijk bestaande en
concrete feiten. Op basis van deze motivering is het niet onredelijk te oordelen dat
de bestemmingswijziging geen aanzienlijke milieueffecten zal meebrengen.
6.4.1.
Verzoeker sub I betwist in zijn memorie van wederantwoord,
wat de herbestemming van het bosgebied betreft, dat de voorschriften amper
zouden verschillen, aangezien de voorschriften veel minder streng zijn. Hij
benadrukt dat de voorschriften essentieel verschillen omdat de werken die kaderen
in de uitvoering van het Sigmaplan helemaal niet gericht zijn op het behoud van de
bosbestemming, maar enkel en alleen kaderen in de waterbeheerfunctie van het
gebied. Dit volstaat volgens hem om te besluiten dat de planologische toets
aantoont dat er geenszins sprake is van een kleine wijziging. Daarbij herhaalt
verzoeker sub I dat de huidige feitelijke bestemming van het gebied niet relevant is
bij de planologische toets. De verwerende partij ziet bovendien over het hoofd dat
artikel 12 van het inrichtingsbesluit duidelijk stelt dat bosgebieden zowel de reeds
beboste als de te bebossen gebieden betreffen, zodat het irrelevant is of deze
gebieden op heden al dan niet bebost zijn.
Wat de herbestemming van het parkgebied betreft, is er
eveneens een wezenlijk verschil tussen de voorschriften van het inrichtingsbesluit,
X- 17.523 – 17.526-19/30
die het bewaren van het parkgebied in zijn oorspronkelijke staat vooropstellen, en
de voorschriften van het gewestelijk RUP, die slechts stellen dat in het gemengd
openruimtegebied onder meer handelingen in het kader van het Sigmaplan
toegelaten zijn voor zover onder meer de ruimtelijke samenhang en natuurwaarden
in het gebied bewaard blijven. De voorschriften van het gewestelijk RUP laten wel
degelijk een veel ruimer aantal handelingen toe die kaderen in de
waterbeheerfunctie van het gebied en het waterbergend vermogen van rivier- en
beekvalleien. Dergelijke ingrijpende handelingen waren onmogelijk vergunbaar
binnen de voorschriften van parkgebied onder het inrichtingsbesluit. In
tegenstelling tot hetgeen de verwerende partij beweert, blijven de parkgebieden
dus geenszins “nog steeds in hun staat bewaard”, nu artikel 2.4 van de
stedenbouwkundige voorschriften het mogelijk maakt om het parkgebied op
ingrijpende wijze aan te tasten.
6.4.2.
Verzoeker sub II stelt in zijn memorie van wederantwoord dat
aangezien voor een groot deel van het plangebied volkomen onterecht geen
ontheffingsbeslissing in de zin van artikel 4.2.3, § 3bis, DABM verkregen werd, de
volledige milieueffectbeoordeling met een gebrek is behept.
6.5.
De verwerende partij stelt in haar laatste memories dat het ganse
plangebied in ogenschouw wordt genomen. Voor de planonderdelen van het
gewestelijk RUP die binnen het geactualiseerd Sigmaplan vallen, werd immers een
plan-MER opgemaakt. Slechts voor de overige planonderdelen beslist de dienst
Mer dat deze geen aanleiding kunnen geven tot aanzienlijke milieueffecten, daar
het gaat om een “kleine wijziging”. Hierbij zijn alle kleine wijzigingen in hun
geheel in ogenschouw genomen. Het criterium “kleine wijziging” wordt wel
degelijk voor het ganse plangebied doorgevoerd, “[a]lthans... het ganse relevante
plangebied, zijnde de gebieden die buiten het Sigmaplan vallen en nog niet zijn
onderworpen aan een milieueffectrapportage”. Enkel en alleen dit plangebied dient
nog de toets van “een kleine wijziging” te ondergaan, “nu voor de overige delen
van het plangebied de toets van artikel 4.2.3, §2, 1° DABM reeds is doorgevoerd”.
Voor recht zeggen “dat opnieuw het ganse plangebied moet worden getoetst aan
artikel 4.2.3, §1, 1° DABM, heeft geen enkele zin”, nu de “eindconclusies” immers
dezelfde zouden zijn. Uit de plan-MER-screening blijkt immers dat dergelijke
X- 17.523 – 17.526-20/30
herbestemming geen essentiële wijziging op het vlak van milieueffecten kan
teweegbrengen. De verwerende partij betoogt verder dat het gewestelijk RUP
slechts ingrepen rond waterbeheer, veiligheid en natuurdoelstellingen mogelijk
maakt in het gebied dat deel uitmaakt van het geactualiseerd Sigmaplan, waarvoor
een plan-MER werd opgemaakt. Bovendien merkt zij op dat “deze ingrepen op
zich geenszins betekenen dat er d’office een plan-MER-plicht geldt”.
6.6.
De tussenkomende partij doet in haar laatste memories gelden
dat zich voor de plandelen waarvoor niet op het plan-MER kon teruggevallen
worden, geen aanzienlijke milieueffecten zullen voordoen, zodat voor deze
plandelen een milieuscreening kon volstaan. De tussenkomende partij benadrukt
dat de Raad van State niet bevoegd is om zijn beoordeling wat betreft de
MER-screening in de plaats te stellen van die van de dienst Mer. Zij vervolgt dat
naast de effecten van de eigenlijke bestemmingswijziging, in het plan-MER ook
reeds werd onderzocht welke effecten verwacht zullen worden bij de effectieve
uitvoering van het voorgenomen Sigmaproject. Waar deze effecten voorkomen,
worden zij erkend, en waar nodig zijn er milderende maatregelen voorgesteld. De
wijziging van bestemmingen buiten het Sigmagebied “houdt […] slechts een
kleine wijziging van de bestaande toestand in”. Het licht wijzigen van de
bestemmingsvoorschriften betreft alleszins een kleine wijziging. Aangezien er
zich in de huidige toestand geen aanzienlijke milieueffecten voordoen, en het plan
de huidige toestand wil bestendigen of beperkt wijzigen, zal de uitvoering van het
plan geen substantiële of essentiële veranderingen veroorzaken.
6.7.
Verzoeker sub II stelt in zijn laatste memorie dat de
tussenkomende partij in haar laatste memorie voortdurend naar de bevindingen van
het plan-MER verwijst. Zulks is volgens hem “vanzelfsprekend ontoelaatbaar”,
daar het te dezen gaat om gebieden die buiten het geactualiseerd Sigmaplan zijn
gelegen. De bevindingen van het plan-MER kunnen derhalve niet zonder meer
naar de andere plandelen doorgetrokken worden. De tussenkomende partij kan
evenmin bijgetreden worden, waar zij aanvoert dat de bestemmingswijzigingen die
het gewestelijk RUP beoogt een “kleine wijziging” inhouden omdat er geen
aanzienlijke milieueffecten verwacht worden. Door het begrip “kleine wijziging”
te reduceren tot de afwezigheid van aanzienlijke milieueffecten, herleidt de
X- 17.523 – 17.526-21/30
tussenkomende partij de voorwaarden van artikel 4.2.3, § 3, DABM tot die ene
voorwaarde, hetgeen in strijd is met de voormelde bepaling. Verzoeker brengt
voorts in herinnering “dat de planologische toestand de referentietoestand is bij de
beoordeling of een wijziging een kleine wijziging betreft”. Gelet op de nieuwe
bestemmingen ten gevolge van het gewestelijk RUP, is er in casu sprake van een
substantiële wijziging ten opzichte van het voorheen geldende gewestplan.
Beoordeling
7.1.
In zijn te dezen toepasselijke versie bepaalt artikel 4.2.3, §§ 1 en
3, DABM:
Ҥ 1. Het plan of programma, dat overeenkomstig artikel 4.2.1, onder het
toepassingsgebied van dit hoofdstuk valt, wordt, alvorens het kan worden
goedgekeurd, aan een milieueffectrapportage onderworpen in de gevallen
bepaald in dit hoofdstuk.
[…]
§ 3. Voor een plan of programma, dat overeenkomstig artikel 4.2.1, onder
het toepassingsgebied van dit hoofdstuk valt, en dat het gebruik bepaalt van
een klein gebied op lokaal niveau of een kleine wijziging inhoudt, moet
geen plan-MER worden opgemaakt voor zover de initiatiefnemer aan de
hand van de criteria die worden omschreven in bijlage I, die bij dit decreet
is gevoegd, aantoont dat het plan of programma geen aanzienlijke
milieueffecten kan hebben. De Vlaamse Regering kan nadere regels
vaststellen betreffende de beoordeling van de aanwezigheid van
aanzienlijke milieueffecten.”
7.2.
Om wettig gebruik te kunnen maken van de in artikel 4.2.3, § 3,
DABM bedoelde afwijkingsmogelijkheid van de principiële plan-MER-plicht,
moet cumulatief aan twee voorwaarden zijn voldaan: het plan of programma moet
het gebruik bepalen van een klein gebied op lokaal niveau of een kleine wijziging
inhouden en de initiatiefnemer moet aantonen dat het plan of programma geen
aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
7.3.
Zoals de Raad van State reeds meermaals heeft gesteld – zo
onder meer in de arresten nr. 222.344 van 1 februari 2013, nr. 246.406 van
17 december 2019 en nr. 247.378 van 8 april 2020 – moet bij de MER-screening
van een uitvoeringsplan, vanuit het oogpunt van de milieueffecten, voor elke zone
X- 17.523 – 17.526-22/30
van het plan in de eerste plaats de vergelijking worden gemaakt tussen de
verordenende voorschriften van het bestaande plan en die van het voorgenomen
plan (de planologische toets). De huidige feitelijke bestemming van het gebied is
bij deze planologische toets niet relevant. Wanneer uit de voornoemde
planologische toets blijkt dat er zich inzake milieueffecten een relevante wijziging
voordoet, moet deze wijziging bij het onderzoek worden betrokken.
Voor
het
uitvoeren
van
een
volledig
en
zorgvuldig
effectonderzoek kan de voornoemde planologische toets echter niet volstaan
wanneer de betrokken percelen zich vanuit milieuoogpunt in een bijzondere
feitelijke situatie bevinden, zoals bij de vastgestelde aanwezigheid van
waardevolle natuurelementen. In dat geval moet ook worden nagegaan of er, gelet
op die bestaande feitelijke toestand, milieueffecten kunnen zijn bij de realisatie van
het voorgenomen plan (de feitelijke toets).
7.4.
Naast de vereiste dat de initiatiefnemer moet aantonen dat het
plan geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben, geldt, zoals gezien, de
cumulatieve vereiste dat het plan het gebruik moet bepalen van een klein gebied op
lokaal niveau of een kleine wijziging moet inhouden.
Onder een “kleine wijziging” moet volgens de memorie van
toelichting bij het decreet van 27 april 2007 ‘houdende wijziging van titel IV van
het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en
van artikel 36ter van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het
natuurbehoud en het natuurlijk milieu’ een wijziging begrepen worden die “van
dien aard is dat het geen substantiële of essentiële impact heeft op de tekst van een
plan of programma” (Parl.St. Vl. Parl. 2006-07, nr. 1081/1, 23).
De beoordeling of een voorgenomen plan van aard is geen
substantiële of essentiële impact op “de tekst” van een bestaand plan te hebben, en
derhalve als een “kleine wijziging” kan beschouwd worden, dient verplicht te
steunen op een vergelijking tussen de verordenende voorschriften van het geldende
plan en die van het voorgenomen plan.
X- 17.523 – 17.526-23/30
7.5.
In de toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP wordt verwezen
naar het plan-MER voor wat betreft de “uitgebreide bespreking van de
milieueffecten” van de in het geactualiseerd Sigmaplan “voorgenomen inrichting
van de natuurgebieden die in het ruimtelijk uitvoeringsplan opgenomen worden”
(toelichtingsnota, pp. 32-35). In het plan-MER zelf wordt in dit verband gesteld dat
het plan-MER “bruikbaar [is] als milieuafweging voor de onderdelen van het
geactualiseerd Sigmaplan binnen het op te maken RUP” (plan-MER, p. 28).
Voor wat de andere planonderdelen van het gewestelijk RUP
betreft, die niet het voorwerp van het plan-MER hebben uitgemaakt, is volgens de
toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP “een aanvullend onderzoek tot
milieueffectrapportage” of MER-screening gevoerd.
7.6.
Met betrekking tot die MER-screening overweegt de
toelichtingsnota vooreerst uitdrukkelijk dat “[h]et RUP […] een kader [vormt]
voor de toekenning van een vergunning voor een project opgesomd in bijlage II of
III van het project-m.e.r.-besluit van 10 december 2004 en latere wijzigingen” en
dat het plan onder het toepassingsgebied van het DABM valt (toelichtingsnota, pp.
36-37). Voorts stelt de toelichtingsnota dat het voorgenomen plan “grotendeels de
bestemming in de huidige plannen van aanleg [zal] hernemen” of “de bestemming
volgens de huidige plannen van aanleg wijzigen”. “Echter” kunnen deze
wijzigingen volgens de toelichtingsnota “gezien worden als een ‘kleine wijziging’
in de zin van art. 4.2.3 § 2 van het plan-MER-decreet” (toelichtingsnota, p. 37).
Verder overweegt de toelichtingsnota:
“Voor de gebieden waarvoor de bestemming gewijzigd zal worden, gaat
het om een ‘kleine wijziging’ en gaat het om volgende zaken:
▪De herbestemming van ‘bosgebied’ naar ‘natuurgebied (met overdruk
grote eenheid natuur)’ […]. Dit is een wijziging tussen
openruimtebestemmingen waarbij de stedenbouwkundige voorschriften
slechts beperkt verschillen. Het ‘bosgebied’ is slechts beperkt bebost en
bestaat veeleer uit een oevervegetatie.
▪De herbestemming van ‘gebied voor ambachtelijke bedrijven en kmo’s’
naar ‘natuurgebied’ […]. Deze wijziging is gebaseerd op de bestaande
ecologische waarden van de zones en hun ligging in de vallei van de
X- 17.523 – 17.526-24/30
Lachenebeek en Nete. Het gebied bestaat uit bos- en/of oevervegetatie en is
niet ontwikkeld als gebied voor ambachtelijke bedrijven en kmo’s.
▪De herbestemming van ‘parkgebied’ naar ‘gemengd openruimtegebied
met cultuurhistorische waarde’ […]. Dit zijn wijzigingen tussen
openruimtebestemmingen waarbij de stedenbouwkundige voorschriften
slechts beperkt verschillen. Het betreft de gebieden Hof van Lachenen,
Kasteel van Ringenhof en het domein Anderstadt. In deze gebieden staat
het behoud van het (bouwkundig) erfgoed voor op.
▪De
herbestemming
van
‘natuurgebied’
naar
‘gemengd
openruimruimtegebied met cultuurhistorische waarde’ […]. Het gebied is
een biologisch waardevol grasland dat ruimtelijk een geheel vormt met de
historische site van Anderstad. Het betreft bijgevolg een wijziging tussen
openruimtebestemmingen die het huidige gebruik bestendigd en waarbij
het behoud van het erfgoed voor op staat.
▪De herbestemming van ‘bosgebied’ naar ‘gemengd openruimtegebied’ of
naar ‘gemengd openruimtegebied met cultuurhistorische waarde’ […].
Deze gebieden zijn grotendeels in landbouwgebruik (grasland en
akkerbouw) en niet bebost. Het betreft bijgevolg een wijziging tussen
openruimtebestemmingen die meer aanleunt bij de bestaande toestand.
▪De herbestemming van ‘gebied voor milieubelastende industrie’ naar
‘gemengd openruimtegebied met cultuurhistorische waarde’ […]. Deze
wijziging is gebaseerd op de bestaande landschappelijke kenmerken en
erfgoedwaarden van het gebied. Het behoud van de landschappelijke
waarden van het domein Anderstadt staat voorop. De huidige woonfunctie
blijft behouden.
▪De herbestemming van woongebied naar ‘gemengd open ruimtegebied’
[…]. Deze wijziging is gebaseerd op het behoud van de openruimte en de
bestaande landschappelijke kenmerken van het gebied (onderdeel van het
landschapspark Pallieterland). Het is lager gelegen dan het bebouwde
woongebied langsheen de Ringenhofweg en het betreft een nat gebied
waarin het deel langsheen de Ouderijstraat een grote overstromingskans
heeft (opgenomen binnen het signaalgebied Polder van Lier, Anderstadt en
Hof van Lachenen). Functioneel en landschappelijk behoort het gebied tot
de vallei van de Grote Nete. Het gebied is niet ontwikkeld als woongebied;
▪De herbestemming van ‘woonuitbreidingsgebied’ naar ‘gemengd open
ruimtegebied’ […]. Deze wijziging is gebaseerd op het behoud van de
openruimte en de bestaande landschappelijke kenmerken van het gebied
(onderdeel van het landschapspark Pallieterland). Het betreft een nat
gebied en is lager gelegen dan de reeds ontwikkelde woongebieden ten
noord-westen en helt af richting Grote Gete. Het gebied is deels effectief
overstromingsgevoelig
(opgenomen
binnen
het
signaalgebied
Ouderijstraat) en is niet ontwikkeld als woongebied.”
7.7.
Gelet op het hiervoor geciteerde, blijkt de bestaande feitelijke
toestand van doorslaggevend belang te zijn geweest bij het beoordelen van de
vraag of met het voorgenomen plan een “kleine wijziging” voorligt. Zo
bijvoorbeeld wordt voor de herbestemming van ‘gebied voor ambachtelijke
bedrijven en kmo’s’ naar ‘natuurgebied’ – van toepassing op de eigendom van
X- 17.523 – 17.526-25/30
verzoeker sub II – gesteund op het element dat dit gebied in de feiten bestaat uit
bos- en/of oevervegetatie en niet ontwikkeld is als gebied voor ambachtelijke
bedrijven en kmo’s. Verder wordt bij de beoordeling van de herbestemming van
‘woonuitbreidingsgebied’ naar ‘gemengd open ruimtegebied’ uitdrukkelijk de
bestaande feitelijke toestand van het gebied in ogenschouw genomen: het is een nat
gebied, lager gelegen dan de reeds ontwikkelde woongebieden ten noord-westen,
het gebied helt af richting Grote Gete, is deels effectief overstromingsgevoelig en
niet ontwikkeld als woongebied. Hetzelfde geldt voor de herbestemming van
‘woongebied’ naar ‘gemengd open ruimtegebied’: het gebied is lager gelegen dan
het bebouwde woongebied langsheen de Ringenhofweg, het betreft een nat gebied
waarin het deel langsheen de Ouderijstraat een grote overstromingskans heeft,
functioneel en landschappelijk behoort het gebied tot de vallei van de Grote Nete,
en het gebied is niet ontwikkeld als woongebied. De herbestemming van ‘gebied
voor milieubelastende industrie’ naar ‘gemengd openruimtegebied met
cultuurhistorische waarde’ is uitdrukkelijk “gebaseerd op de bestaande
landschappelijke kenmerken en erfgoedwaarden van het gebied”. Wat betreft de
herbestemming van ‘bosgebied’ naar ‘gemengd openruimtegebied’ of naar
‘gemengd openruimtegebied met cultuurhistorische waarde’ – van toepassing op
de eigendom van verzoeker sub I – wordt gesteld dat “[d]eze gebieden […]
grotendeels in landbouwgebruik (grasland en akkerbouw) en niet bebost [zijn]” en
dat het “bijgevolg een wijziging tussen openruimtebestemmingen [betreft] die
meer aanleunt bij de bestaande toestand”.
7.8.
Door zich aldus op de bestaande toestand te beroepen, heeft de
verwerende partij geen correcte beoordeling gemaakt van de vraag of met het
voorgenomen plan al dan niet een “kleine wijziging” voorligt.
7.9.
Het onderzoek naar de plan-MER-plicht, met toepassing van het
criterium “kleine wijziging”, vereist voorts dat het plan in het licht van dit
criterium als een geheel wordt beschouwd. Om uit te maken of een nieuw
ruimtelijk uitvoeringsplan een “kleine wijziging” ten opzichte van een bestaand
plan inhoudt, dienen alle verschillen tussen beide plannen in hun geheel in
ogenschouw genomen te worden. Het gaat derhalve niet op om bepaalde
gebiedsdelen van een plan af te scheiden en er vervolgens over te oordelen dat deze
X- 17.523 – 17.526-26/30
slechts een “kleine wijziging” inhouden. Te dezen moet worden vastgesteld dat bij
de toepassing van het criterium “kleine wijziging” in de zin van het toepasselijke
artikel 4.2.3, § 2, DABM het gewestelijk RUP niet als een geheel is beschouwd
geweest (zie randnummer 7.5).
Aldus heeft de verwerende partij geen correcte beoordeling
gemaakt. Het betoog in de laatste memorie van de verwerende partij dat de
“eindconclusies” in voorkomend geval dezelfde zouden zijn, is voorbarig en doet
niet anders besluiten.
7.10.
De middelen zijn in de aangegeven mate gegrond.
VI. Omvang van de vernietiging
Standpunt van de partijen
8.1.
Verzoeker sub I voert in zijn verzoekschrift, wat zijn belang
betreft, aan dat de milieueffecten van het gewestelijk RUP op zijn perceel manifest
onvoldoende onderzocht werden, “niet in het minst voor wat betreft hinder
ingevolge het opgestuwde grondwater (met alle gevolgen van dien op het
beschermde kasteel)”.
8.2.
De verwerende partij en de tussenkomende partij werpen in hun
memorie van antwoord, respectievelijk memorie tot tussenkomst, op dat een
gebeurlijke nietigverklaring van het gewestelijk RUP beperkt dient te worden tot
de percelen van verzoekers sub I en sub II. Een dergelijke gedeeltelijke
nietigverklaring geeft deze verzoekers volledige genoegdoening en tast de
algemene economie van het gewestelijk RUP niet aan.
8.3.
In zijn memorie van wederantwoord betoogt verzoeker sub I dat
een gedeeltelijke vernietiging van het gewestelijk RUP hem “helemaal geen
volledige genoegdoening [zou] geven”. Zijn percelen vallen immers buiten het
plan-MER, zodat de milieueffecten erop onvoldoende onderzocht werden. Ook bij
een partiële vernietiging zal het risico blijven bestaan dat het beschermde kasteel
X- 17.523 – 17.526-27/30
met parktuin door het opstuwende grondwater vanop de omliggende percelen
onherstelbaar beschadigd zullen worden.
8.4.
De verwerende partij repliceert in haar laatste memorie dat het
verzoekschrift van verzoeker sub I louter gericht is op het vrijwaren van het
kasteeldomein Ringenhof. Dit gebied is van het gewestelijk RUP afsplitsbaar
zonder aan de algemene economie van dit plan afbreuk te doen.
8.5.
De tussenkomende partij stelt in haar laatste memorie dat
blijkens de MER-screening “geen essenti[ë]le wijzigingen van de milieueffecten
verwacht worden”, dat “alle ingrepen steeds ook zullen moeten worden getoetst
aan de cultuurhistorische waarden, horticulturele waarden, landschapswaarden en
natuurwaarden in het gebied” en aan het beschermingsbesluit van 24 oktober 1995
met betrekking tot het kasteel(domein). Ook zal “voor elke aanvraag een
watertoets moeten worden uitgevoerd waarbij rekening zal worden gehouden met
de concrete omstandigheden”. Hetzelfde geldt voor de vermeende hinder ten
gevolge van opstuwend rondwater, trillingen en geluid. Verwezen wordt naar
“zorgvuldige onderzoeken die hebben kunnen doen besluiten dat er evenmin
sprake kan zijn van cumulatieve effecten ten aanzien van de percelen van
verzoekende partij”.
8.6.
Verzoeker sub I voert in zijn laatste memorie tegen de vraag tot
partiële vernietiging vanwege de verwerende en de tussenkomende partijen nog
aan dat de effecten van het “globaal planningsconcept” hinderlijk zijn voor zijn
eigendom.
Beoordeling
9.1.
Vooreerst zij vastgesteld dat de percelen van verzoeker sub II
zich zowel binnen als buiten het Sigmagebied situeren. Het perceel van verzoeker
sub I bevindt zich buiten het Sigmagebied, net aan de rand ervan. Verzoeker sub I
heeft zijn belang bij het beroep van bij de aanvang gesteund op het gegeven dat de
milieueffecten van het gewestelijk RUP op zijn perceel manifest onvoldoende
onderzocht werden, in het bijzonder voor wat de hinder ingevolge het opgestuwde
X- 17.523 – 17.526-28/30
grondwater betreft. Hij overtuigt ervan dat de gevreesde negatieve effecten
ingevolge het opgestuwde grondwater voor het beschermde kasteel(domein) niet
los gezien kunnen worden van de herbestemmingen op de terreinen rondom zijn
domein. Een partiële vernietiging van het gewestelijk RUP, met behoud van deze –
onder meer in het Sigmagebied doorgevoerde – herbestemmingen, zou verzoeker
sub I niet de vereiste genoegdoening verschaffen. De verwerende partij en de
tussenkomende partij overtuigen er niet van dat de percelen van verzoekers sub I
en sub II of enig ander onderdeel planologisch afsplitsbaar zouden zijn van de rest
van het bestreden gewestelijk RUP. Wat voorafgaat, noopt tot een vernietiging van
het gehele gewestelijk RUP.
9.2.
De excepties zijn ongegrond.
BESLISSING
-
De zaken A. 228.354/X-17.523 en A. 228.372/X-17.526 worden gevoegd.
-
De Raad van State vernietigt het besluit van de Vlaamse regering van
1 maart 2019 houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk
ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Openruimtegebieden Beneden-Nete’.
-
Dit arrest dient bij uittreksel te worden bekendgemaakt op dezelfde wijze
als het vernietigde besluit.
-
De verwerende partij wordt in beide zaken verwezen in de kosten van het
beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 400 euro, een
bijdrage van 40 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 700 euro, die
verschuldigd is aan elk van de verzoekers.
De tussenkomende partij wordt in beide zaken verwezen in de kosten van de
tussenkomst, begroot op 300 euro.
X- 17.523 – 17.526-29/30
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van achttien mei
tweeduizend eenentwintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Jan Clement,
staatsraad,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
bijgestaan door
Silvan De Clercq,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Johan Lust.
X- 17.523 – 17.526-30/30
