Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353 (2024-01-08)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 258.353 van 8 januari 2024 Sociale zaken en volksgezondheid
- Financiële tegemoetkomingen Beslissing : Verwerping Depersonalisatie
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIVe KAMER
ARREST
nr. 258.353 van 8 januari 2024
in de zaak A. 229.031/XIV-39.087
In zake :
- de VZW RAAKZAAM (voorheen de VZW VESTA)
- XXXX
- XXXX
- het COLLECTIEF OVERLEGORGAAN VAN RAAKZAAM
(voorheen het COLLECTIEF OVERLEGORGAAN VAN
VESTA)
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Evelyne Maes
kantoor houdend te 3000 Leuven
Arnould Nobelstraat 34/0101
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de VLAAMSE GEMEENSCHAP
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Bart Staelens
kantoor houdend te 8000 Brugge
Gerard Davidstraat 46, bus 1
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 5 september 2019, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van 10 mei 2019 ‘tot
wijziging van een aantal besluiten van de Vlaamse regering over de ondersteuning
van personen met een handicap’.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-1/35
Auditeur Anja Somers heeft een verslag opgesteld.
De eerste en de vierde verzoekende partij hebben een verzoek tot
voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 13 september 2023.
Staatsraad Kaat Leus heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Evelyne Maes, die verschijnt voor de verzoekende
partijen, en advocaat Bart Staelens, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn
gehoord.
Eerste auditeur Anja Somers heeft een met dit arrest eensluidend
advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Artikel 8, 3°, van het decreet van 7 mei 2004 ‘tot oprichting van
het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid Vlaams
Agentschap voor Personen met een handicap’, dat het bestreden besluit mede tot
rechtsgrond strekt, machtigt de Vlaamse regering om “binnen het kader van de aan
het agentschap toegewezen middelen” en binnen het kader van de taken van het
agentschap, vermeld in de artikelen 5, 6 en 7 van dat decreet nadere regels vast te
stellen betreffende de criteria, de voorwaarden, de gevallen, de bedragen, de
organisatie, de erkenningsnormen en subsidievoorwaarden inzake: “3° het ten laste
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-2/35
nemen van de kosten van ondersteuning, gedragen door de persoon met een
handicap, met inbegrip van de persoonsgebonden financiering van niet rechtstreeks
toegankelijke hulp”.
Het decreet van 25 april 2014 ‘houdende de persoonsvolgende
3.2.
financiering voor personen met een handicap en tot hervorming van de wijze van
financiering van de zorg en de ondersteuning voor personen met een handicap’
(hierna: het decreet van 25 april 2014), dat eveneens tot rechtsgrond van het
bestreden besluit strekt, regelt de organisatie van de persoonsvolgende financiering
voor personen met een handicap.
Dit decreet hertekent op fundamentele wijze de financiering voor
de ondersteuning van personen met een handicap: met het genoemde decreet
beoogt de decreetgever met name een “omslag” te maken van de financiering van
voorzieningen voor personen met een handicap naar de rechtstreekse financiering
van de personen met een handicap zelf. Die omslag past in de zogenaamde «
vermaatschappelijking van de zorg » (Parl. St. Vl. Parl. 2013-2014, nr. 2429/7, 8)
en ligt, volgens de parlementaire voorbereiding van het genoemde decreet, in de
lijn van het VN-Verdrag van 13 december 2006 inzake de rechten van personen
met een handicap (Parl. St. Vl.Parl. 2013-2014, nr. 2429/1, 3-5, 12-13 en 111; ibid.,
nr. 2429/7, 6-14).
Luidens artikel 3, tweede lid, van dat decreet bestaat de
persoonsvolgende financiële ondersteuning van personen met een handicap uit een
getrapt ondersteuningssysteem. De eerste trap omvat een recht op een
“basisondersteuningsbudget”, verstrekt in het kader van de Vlaamse sociale
bescherming.
De tweede trap van deze financiering omvat een budget, verstrekt
door het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap (hierna : het
agentschap), voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning, zijnde “de
zorg en ondersteuning die de duur, intensiteit en frequentie van de rechtstreeks
toegankelijke zorg en ondersteuning overschrijdt, vermeld in artikel 8 of 9 [van het
decreet van 25 april 2014]” (art. 2, 7°, van het decreet van 25 april 2014). Met dit
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-3/35
budget financiert de persoon met een handicap niet-rechtstreeks toegankelijke
hulp, met dien verstande dat budgetten van de eerste en de tweede trap niet kunnen
worden gecumuleerd (artikel 6 van het decreet van 25 april 2014). Wat de
toekenning van een budget voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en
ondersteuning betreft, worden in artikel 8 de voorwaarden bepaald waaraan de
meerderjarige persoon met een handicap dient te voldoen om daarop aanspraak te
kunnen maken. Artikel 9 van datzelfde decreet betreft de – in het voorliggende
geschil niet relevant zijnde – regeling voor minderjarige personen met een
handicap. Uit artikel 10 van het decreet van 25 april 2014 blijkt dat de nietrechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning wordt gefinancierd in de vorm
van een “budget”, dat wordt uitgedrukt in budgetcategorieën.
De decretale regeling omvat tevens een engagement voor een
“groeipad” in die zin dat de Vlaamse regering “op basis van een analyse van de
niet-ingevulde nood aan zorg en ondersteuning, binnen de beschikbare budgetten,
[voorziet] in een groeipad voor de financiering van de niet-rechtstreeks
toegankelijke zorg en ondersteuning” waarover de Vlaamse regering jaarlijks
verslag uitbrengt aan het Vlaams Parlement (artikel 3, derde lid, van het decreet).
Het betreft een “realistisch budgettair groeipad, wat nodig is om de bepalingen van
het decreet in de praktijk om te zetten” (Parl. St. Vl. Parl. 2013-2014, nr. 2429/7,
6-7). De Vlaamse regering stelt in dat licht jaarlijks het beschikbare budget vast
dat voor de uitvoering van het decreet beschikbaar is. Dat betreft zowel het
“basisondersteuningsbudget” als het budget voor niet-rechtstreeks toegankelijke
zorg en ondersteuning met inbegrip van de verschillende budgetcategorieën
(artikel 3, laatste lid van het decreet van 25 april 2014).
3.3.
Uit de parlementaire stukken blijkt dat die ingrijpende
omschakeling een al even ingrijpende transitie zal vergen. In de parlementaire
voorbereiding kan daarover wat volgt worden gelezen:
“[…]
Om dit ontwerp van decreet in de praktijk te brengen zal de Vlaamse Regering op
basis van een objectieve analyse werk moeten maken van een verdere timing en
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-4/35
van een budgettair groeipad. Op dit ogenblik is het echter niet eenvoudig om een
raming te geven van een dergelijk budgettair groeipad. Bepaalde parameters
moeten namelijk nog verder uitgewerkt worden, onder meer de hoogte van het
basisondersteuningsbudget en de manier waarop de inschaling van de zorgzwaarte
zal gebeuren. Dat laatste houdt verband met de criteria om toegang te krijgen tot
het niet-rechtstreeks toegankelijk aanbod.
5. Een realistisch transitiepad
De overgangsbepalingen in het ontwerp van decreet moeten de continuïteit van
zorg en ondersteuning garanderen voor elke persoon met een handicap die al
ondersteuning van het [agentschap] ontvangt. Dat geldt zowel voor personen met
een PAB, voor personen die gebruikmaken van het aanbod van een erkende dienst
of voorziening als voor personen die beschikken over een persoonsvolgende
convenant of een PGB. Indien zij nood hebben aan bijkomende of andere zorg en
ondersteuning kunnen ze zich beroepen op de zorgregie tot de Vlaamse Regering
daar anders over beslist.
Het invoeren van het systeem van persoonsvolgende financiering biedt heel wat
rechten en zekerheden aan de personen met een handicap. Bij een dergelijke
ingrijpende transitie komen er echter ook heel wat vragen en bekommernissen
naar boven. De verdere uitwerking van dit ontwerp van decreet wordt voorbereid
binnen de hiertoe opgerichte taskforce Persoonsvolgende Financiering. De
verschillende stakeholders zijn daarbij betrokken. De taskforce zorgt voor een
consequente terugkoppeling naar het Raadgevend Comité van het [agentschap].
Op basis daarvan, en op basis van de door het Vlaams Parlement goedgekeurde
tekst, zullen uitvoeringsbesluiten worden voorgelegd aan de toekomstige Vlaamse
Regering” (Parl. St. Vl.Parl. 2013-2014, nr. 2429/7, 13-14).
Samengevat, met het decreet van 25 april 2014 beoogt de
decreetgever aldus de vermelde fundamentele, ingrijpende systeemomslag te
maken waarbij de zorggarantie en de vraaggestuurde zorg en ondersteuning wordt
gerealiseerd en geïmplementeerd binnen een “realistisch budgettair traject”, wat
inhoudt, mede omwille van de “noodzakelijke continuïteit” in de ondersteuning,
dat de omslag stapsgewijs zal (dienen te) verlopen ((Parl. St. Vl. Parlement, 20132014, nr. 2429/7, 11-12 en 13-14).
Om die reden laat artikel 46 van het decreet van 25 april 2014
bij wijze van overgangsbepaling (zie nog infra), de zorg aan de Vlaamse regering
om zowel (i) de maatregelen te bepalen die nodig zijn om deze overgang voor de
financiering van de niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning voor
personen die bij de inwerkingtreding van het decreet gebruikmaken van die zorg
en ondersteuning naar de persoonsvolgende financiering “op een coherente
manier” te laten verlopen, als (ii) “de termijnen waarin die overgang plaatsvindt”.
Daarbij wordt gepreciseerd dat “[d]e personen met een handicap die een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-5/35
persoonsgebonden budget of een persoonlijke-assistentiebudget toegekend hebben
gekregen vóór de inwerkingtreding van dit decreet, dat budget [blijven] behouden
krachtens de modaliteiten die van kracht waren voor de inwerkingtreding van dit
decreet, maximaal gedurende de termijnen die door de Vlaamse regering zijn
vastgesteld”.
3.4.
Het besluit van de Vlaamse regering van 27 november 2015
‘over de indiening en de afhandeling van de aanvraag van een budget voor niet
rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning voor meerderjarige personen met
een handicap en over de terbeschikkingstelling van dat budget’ (hierna: het besluit
van 27 november 2015), dat nadien meermaals zal worden gewijzigd, regelt de
aanvraagprocedure,
de
afhandeling
en
herziening
ervan,
evenals
de
terbeschikkingstelling van het budget. In artikel 1, 11° van dat besluit wordt het
begrip “niet rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning” omschreven. Het
betreft “de zorg en ondersteuning die de duur, intensiteit en frequentie van de
rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning, vermeld in artikel 13 van het
besluit van de Vlaamse Regering van 22 februari 2013 betreffende rechtstreeks
toegankelijke hulp voor personen met een handicap, overschrijdt en waarvoor
minimaal een budget ten bedrage van de eerste budgetcategorie, vermeld in tabel
1, die als bijlage bij dit besluit is gevoegd, toegewezen kan worden”.
Een budgetcategorie, uitgedrukt in zorggebonden punten, wordt
door het agentschap toegewezen en vastgesteld op basis van de vraag en op basis
van het resultaat van de objectivering van de nood aan zorg en ondersteuning als
vermeld in het multidisciplinaire verslag. Het aantal zorggebonden punten is een
maximum voor een kalenderjaar.
Het besluit van 27 november 2015 voorziet, in zijn
oorspronkelijke versie, in twaalf budgetcategorieën.
3.5.
Ter uitvoering van (onder meer) het supra in punt 3.3 vermelde
artikel 46 van het decreet van 25 april 2014 regelt de Vlaamse regering – voor het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-6/35
eerst –, met het besluit van 24 juni 2016 ‘houdende de transitie van personen met
een handicap die gebruikmaken van een persoonlijke-assistentiebudget of een
persoonsgebonden budget of die ondersteund worden door een flexibel
aanbodcentrum voor meerderjarigen of een thuisbegeleidingsdienst, naar
persoonsvolgende financiering en houdende de transitie van de flexibele
aanbodcentra voor meerderjarigen en de thuisbegeleidingsdiensten’ (hierna: het
besluit van 24 juni 2016) de transitie naar persoonsvolgende financiering van
meerderjarige personen met een handicap die tot dan toe beschikten over of gebruik
maakten van een persoonlijke-assistentiebudget (PAB) of een persoonsgebonden
budget (PGB) en die worden ondersteund door een flexibel aanbodcentrum (hierna:
FAM) of een thuisbegeleidingsdienst.
Dit besluit, dat uitwerking heeft met ingang van 1 april 2016, zal
naderhand, zoals hierna wordt uiteengezet, meermaals worden gewijzigd.
Overeenkomstig
de
bepalingen
van
het
genoemde
(oorspronkelijke) besluit van 24 juni 2016 ontvangen alle personen met een
handicap
een
zorgbudget
dat
op
grond
van
dezelfde
parameters
(“ondersteuningsnood” en “zorgzwaarte”) werd vastgesteld doch met dien
verstande dat alle zorgbudgetten met eenzelfde percentage zouden worden
verlaagd indien dit nodig zou zijn om het budget te eerbiedigen (artikel 22). Artikel
25 van datzelfde besluit houdt daarbij aanvankelijk (voor de periode van 2018 tot
2020) het beginsel van de “herverdeling van/binnen de sector” in: voor elke
gebruiker wordt de verstrekte ondersteuning uitgedrukt in individueel
zorggebonden middelen, uitgedrukt in euro of in zorggebonden personeelspunten.
Op basis van de aldus behaalde zorggebonden middelen per gebruiker wordt voor
de FAM’s en de thuisbegeleidingsdiensten vervolgens bepaald welke middelen,
waarover ze thans beschikken, eventueel moeten worden herverdeeld tussen de
verschillende voorzieningen. In de periode van 2018 tot 2020, zou, elk jaar, een
derde van het verschil worden weggewerkt (artikel 25 van het besluit van 24 juni
2016).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-7/35
Die transitie zou, meer concreet, plaatsvinden aan de hand van
drie hierna beschreven stappen ((i) tot (iii)):
(i) het agentschap bepaalt voor elke voorziening de middelen op basis van de
“historische middelen”;
(ii) er wordt bepaald welk zorgbudget een persoon met een handicap nodig heeft;
het zorgbudget wordt bepaald op grond van de ondersteuningsnood en zorgzwaarte
van een persoon met een handicap; de inschatting van de ondersteuningsnood en
zorgzwaarte gebeurt door de voorzieningen, gecontroleerd door het agentschap en
door een multidisciplinair team; vervolgens stelt het agentschap voor iedere
persoon met een handicap de ondersteuningsfuncties, frequenties en de inschatting
van de zorgzwaarte vast en berekent het op grond daarvan een “voorlopig
individueel aantal zorggebonden punten”;
(iii) met een derde stap worden de middelen herverdeeld over de sector. Artikel 22
van het besluit van 24 juni 2016 voorziet daartoe dat het zorgbudget voor alle
personen met een handicap met eenzelfde percentage zou worden verlaagd opdat
deze zorgbudgetten het Vlaamse budget inzake zorggebonden middelen niet
zouden overschrijden; het verschil tussen het aantal zorggebonden middelen dat de
voorziening op grond van artikel 21 van het besluit van 24 juni 2016 op grond van
de historische middelen krijgt en het aantal zorggebonden middelen dat zij op
grond van de zorgbudgetten van haar gebruikers nodig heeft, zou jaarlijks in de
periode van 2018 tot 2020 (telkens met een derde) worden weggewerkt (artikel 25).
In zijn advies nr. 59.234/1 van 10 mei 2016 bij het ontwerp dat
heeft geleid tot het besluit van 24 juni 2016, merkte de afdeling Wetgeving van de
Raad van State in het algemeen op:
“Het ontwerp bevat meerdere verschillende behandelingen. Bij het bepalen van
zijn beleid in sociaaleconomische aangelegenheden beschikt de wetgever over een
ruime beoordelingsbevoegdheid. De Raad van State, afdeling Wetgeving, beschikt
niet over voldoende concrete gegevens om te beoordelen of de besluitgever een
billijk evenwicht tot stand heeft gebracht tussen de belangen van alle betrokkenen
en zijn beoordelingsmarge niet heeft overschreden. Bovendien vormen de
voorliggende maatregelen slechts een onderdeel van een ruimer en in de tijd
gespreid pakket maatregelen op het vlak van de omzetting van de bestaande
vormen van tegemoetkoming naar het systeem van persoonsvolgende
financiering, waardoor het ontwerp, wat betreft het in overeenstemming zijn met
voornoemde beginselen, uiteraard in een bredere context zou moeten worden
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-8/35
beoordeeld, een context waarop de Raad van State, afdeling Wetgeving, geen
volledig zicht heeft.”.
3.6
In de praktijk, dit is na de verwerking en de controle van de
gegevens om de zorgzwaarte in te schatten (zie supra de in punt 3.5 bedoelde
“tweede stap” vermeld onder (ii)), blijkt, zo stelt het agentschap na controle vast,
dat er “geen eenduidigheid” is in de resultaten van de inschalingsoefening op
sectorniveau en dat er evenmin een eenduidige verklaring kan worden gevonden
voor de uiteenlopende resultaten. Dat leidt tot de conclusie dat de resultaten niet
kunnen worden gebruikt om de middelen over de voorzieningen heen te
herverdelen omdat zulks “ongewenste effecten kan genereren”. Uitstel van de hele
operatie teneinde de inschattingen te corrigeren en de herverdeling op een later
moment uit te voeren, blijkt “geen optie”. De invoering van persoonsvolgende
financiering is immers ingezet en de huidige gebruikers van de FAM’s en diensten
voor thuisbegeleiding dienen op 1 januari 2017 te kunnen beschikken over hun
eigen pakket persoonsvolgende middelen (zie ter zake RvS, nr. 253.003, 17
februari 2022).
Om die reden zou het oorspronkelijke transitiebesluit worden
“bijgestuurd” bij het besluit van 23 december 2016 ‘tot wijziging van het besluit
van de Vlaamse regering van 24 juni 2016 houdende de transitie van personen met
een handicap die gebruikmaken van een persoonlijke-assistentiebudget of een
persoonsgebonden budget of die ondersteund worden door een flexibel
aanbodcentrum voor meerderjarigen of een thuisbegeleidingsdienst, naar
persoonsvolgende financiering en houdende de transitie van de flexibele
aanbodcentra voor meerderjarigen en de thuisbegeleidingsdiensten’ (hierna: het
besluit van 23 december 2016). De herverdeling van de zorggebonden middelen
(op sectorniveau) over de voorzieningen heen, wordt geschrapt (opheffing van
artikel 25 van het besluit van 24 juni 2016). In plaats daarvan wordt ervoor
gekozen om – én op dat ogenblik zonder enige beperking in de tijd – de middelen
waarover een FAM en dienst Thuisbegeleiding beschikken, te verdelen over de
cliënten die door deze organisaties worden ondersteund; wat betekent, anders
geformuleerd, dat een herverdeling binnen de voorziening plaats vindt, en dit op
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-9/35
basis van de verzamelde gegevens. Artikel 22 van het (oorspronkelijke) besluit van
24 juni 2016 wordt in die zin aangepast. Door die wijziging worden de
zorgbudgetten van alle personen met een handicap niet langer op dezelfde wijze
bepaald.
In de bisnota aan de leden van de Vlaamse regering bij dat
(ontwerp van) besluit van 23 december 2016 wordt de vervanging van artikel 22
als volgt toegelicht (zie RvS, nr. 253.003, 17 februari 2022):
“Het voorlopige aantal individuele zorggebonden punten van een gebruiker zullen
niet langer aangepast worden in functie van het totaal aantal zorggebonden
middelen dat voor alle FAM’s of thuisbegeleidingsdiensten samen beschikbaar is
voor de niet rechtstreeks toegankelijke ondersteuning van meerderjarige
gebruikers. Het voorlopig aantal zorggebonden middelen van een meerderjarige
gebruiker van een FAM of thuisbegeleidingsdienst zal worden aangepast in
functie van het aantal middelen dat de FAM of de thuisbegeleidingsdienst die hem
ondersteuning biedt ter beschikking heeft voor de nRTH [niet-rechtstreeks
toegankelijke hulp] van meerderjarige gebruikers”.
In het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State
nr. 60.629/1 van 16 december 2016 bij het ontwerp dat heeft geleid tot het besluit
van 23 december 2016, wordt het gebrek aan overgangsregeling aangeraakt. Er kan
in dat advies wat volgt worden gelezen:
“Door de opheffing van artikel 25 zal in het kader van de transitie naar de
persoonsvolgende financiering geen geleidelijke onderlinge herverdeling
plaatsvinden tussen de voorzieningen, en vervalt een in het besluit van 24 juni
2016 noodzakelijk geachte correctie op de gevolgen van de toepassing van artikel
22 van het besluit. Artikel 22 zal aldus, blijkbaar onbeperkt in de tijd, blijvend tot
gevolg hebben dat de ondersteuningsnood en de zorgzwaarte van de gebruikers
geen beslissende invloed hebben op het aantal zorggebonden punten van elke
gebruiker. Dit aantal wordt immers verminderd of verhoogd, rekening houdend
met het totale aantal zorggebonden middelen dat beschikbaar is vóór de transitie.
[…] Een dergelijke regeling houdt onmiskenbaar het risico in dat de gebruikers
die zich in dezelfde situatie bevinden, verschillend worden behandeld op grond
van de financiële situatie van de voorziening die het resultaat is van het oude
ondersteuningssysteem. De vraag rijst of deze verschillende behandeling van
gelijke situaties te verenigen is met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel. De
verantwoording voor de ontworpen maatregel, zijnde het feit dat de in het besluit
van 24 juni 2016 opgenomen inschatting en berekening van de zorggebonden
punten, niet als grondslag kan dienen voor de herverdeling tussen de
voorzieningen, is op zich voldoende en doorslaggevend om de voorgenomen
opheffing van artikel 25 te verantwoorden. Deze verantwoording bevat evenwel
geen argumenten om aan te nemen dat ook de andere bepalingen van het besluit,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-10/35
met name het huidige artikel 22 (dat overeenstemt met de eerste twee leden van
het ontworpen artikel 22) onbeperkt ongewijzigd kunnen gehandhaafd blijven. De
ontworpen opheffing van artikel 25 van het besluit van 24 juni 2016 en van de
daarin vervatte aanpassing van de transitieregeling, lijkt dus met zich mee te
moeten brengen dat verdere aanpassingen van de transitieregeling noodzakelijk
worden. In dit verband moet erop gewezen worden dat de Vlaamse regering over
de beleidsvrijheid beschikt om te bepalen hoe gewaarborgd kan worden dat na
verloop van een redelijke periode - zoals die waarin het huidige artikel 25 voorziet
- personen met een handicap die op dezelfde wijze voldoen aan de voorwaarden
voor een budget voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning, […]
recht hebben op dezelfde persoonsvolgende financiering, ongeacht de voorziening
waarvan ze gebruik maken.
De verzoekende partijen dienden tegen het besluit van
23 december 2016 een beroep tot nietigverklaring in dat bij de Raad van State is
gekend onder het nummer A.221.587/VII-39.930.
Dat beroep is door de Raad van State verworpen bij zijn arrest
nr. 253.003 van 17 februari 2022.
3.7.
Nog vóór de tussenkomst van het hiervoor genoemde arrest nr.
253.003 van 17 februari 2022, wordt het besluit van 24 juni 2016 zoals gewijzigd
door het besluit van 23 december 2016, nogmaals gewijzigd.
Een eerste wijziging vindt plaats bij het besluit van 24 februari
2017 van de Vlaamse regering ‘houdende de wijziging van een aantal besluiten
van de Vlaamse regering over de invoering van persoonsvolgende financiering’
(hierna: het besluit van 24 februari 2017). Deze wijziging beoogt een (begin van)
remediëring te verschaffen, minstens in het vooruitzicht te stellen, aan het sub 3.6
vermelde “gebrek aan eenduidigheid” waarvoor evenmin een eenduidige
verklaring kon worden gegeven.
Met (artikel 17 van) dat besluit van 24 februari 2017 wordt
artikel 25 van het besluit van 24 juni 2016, dat werd opgeheven door het
wijzigingsbesluit van 23 december 2016, opnieuw opgenomen in de volgende
lezing:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-11/35
“Art. 25. In het jaar 2017 start het agentschap een transitietraject. Het
transitietraject heeft tot doel de vertaling van de geboden ondersteuning en de
inschatting van de zorgzwaarte die door de FAM’s en thuisbegeleidingsdiensten
conform artikel 14 en artikel 15 werd uitgevoerd te analyseren, te evalueren en bij
te sturen”.
Artikel 18 van het voornoemde besluit van 24 februari 2017
voegt in het besluit van 24 juni 2016 nog de artikelen 25/1 en 25/2 in, die als volgt
luiden:
“Art. 25/1. Het agentschap bepaalt het verschil tussen de middelen, vermeld in
artikel 21, eerste lid, van dit besluit, en de middelen waarover de FAM of de
thuisbegeleidingsdienst, die door het agentschap vergund zijn als aanbieder van
niet rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning zou moeten kunnen
beschikken overeenkomstig de bijgestuurde vertaling van de geboden
ondersteuning en de bijgestuurde inschatting van de zorgzwaarte.
Art. 25/2. De verschillen, vermeld in artikel 25/2 worden in de periode 2018 tot
en met 2019 gecorrigeerd. De Vlaamse regering bepaalt de wijze waarop deze
correcties zullen doorgevoerd worden”.
3.8.
Evenwel, met een tweede wijziging, met name bij (artikel 18
van) het besluit van de Vlaamse regering van 20 april 2018 ‘houdende maatregelen
voor de uitwerking van de persoonsvolgende budgetten die in het kader van de
transitie naar persoonsvolgende financiering ter beschikking zijn gesteld’ (hierna:
het besluit van 20 april 2018) worden deze artikelen 25, 25/1 en 25/2 van het besluit
van 24 juni 2016 zoals gewijzigd door het sub 3.7 vermelde besluit van 24 februari
2017, weerom opgeheven.
Met het zonet genoemde besluit van 20 april 2018 voorziet de
Vlaamse regering in een alternatief en concretiseert deze de beoogde bijstelling
van de toegekende zorgbudgetten van personen met een handicap die vóór de
invoering van de persoonsvolgende financiering (dit is vóór 1 januari 2017) hetzij
een
beroep
deden
thuisbegeleidingsdiensten,
op
de
hetzij
flexibele
gebruik
aanbodcentra
maakten
(FAM’s)
en
van
een
persoonlijkeassistentiebudget (PAB) of een persoonsgebondenbudget (PGB) (RvS,
afdeling Wetgeving, advies nr. 62.777/1 van 2 februari 2018) .
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-12/35
Om deze bijstelling op termijn te realiseren voert het besluit van
20 april 2018 een (correctie)traject in dat loopt over twee fasen (artikel 2 van het
besluit van 20 april 2018).
In een eerste fase (m.i.v. 1 januari 2018) worden de
zorgbudgetten verhoogd van de personen met een handicap wier zorgbudget het
meest was verminderd omwille van de lage historische middelen van de
voorziening waarvan de betrokken persoon ondersteuning krijgt (artikelen 3 tot 5
van het besluit van 20 april 2018).
In een tweede fase die “op langere termijn” (2019-2022) wordt
gerealiseerd, volgt een grondige bijsturing van de individuele persoonsvolgende
budgetten gerealiseerd volgens een regeling die is uitgewerkt in de artikelen 6 tot
12 van het besluit van 20 april 2018. Het agentschap zal voor de bepaling van het
gebruik van ondersteuning en van de zorgzwaarte (zorgzwaarte-instrument) een
beroep doen op externe professionele deskundigen die het agentschap daarvoor
opleidt en aanstuurt.
Artikel 11 van het besluit van 20 april 2018 bepaalde dat het
agentschap de zorgbudgetten ter beschikking stelt “binnen de grenzen van de
middelen die zijn vastgelegd op de begroting van het [agentschap]” opdat deze
zorgbudgetten het Vlaamse budget niet zouden overschrijden.
De verzoekende partijen dienden een beroep tot (gedeeltelijke)
nietigverklaring in tegen dit besluit van 20 april 2018. Dit beroep dat is gekend
onder nummer G/A 225.641-VII 40.327, is door de Raad van State verworpen bij
zijn arrest nr. 253.004 van 17 april 2022.
3.9.
Het besluit van de Vlaamse regering van 10 mei 2019 ‘tot
wijziging van een aantal besluiten van de Vlaamse regering over de ondersteuning
van personen met een handicap’, bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van
8 juli 2019, wijzigt meerdere besluiten met betrekking tot de ondersteuning van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-13/35
personen met een handicap waaronder het hiervoor genoemde besluit van
27 november 2015 (cfr. supra 3.5), het besluit van 24 juni 2016 (cfr. supra 3.6 en
3.7), evenals het besluit van 20 april 2018 (cfr. supra 3.8).
Het betreft het te dezen bestreden besluit.
Het bestreden besluit stelt onder meer een nieuw zorgzwaarteinstrument vast en vervangt de bijlage 1 bij het besluit van 27 november 2015 door
een nieuwe bijlage, die voortaan in 24 (in plaats van twaalf) budgetcategorieën
voorziet (artikel 14 van het bestreden besluit). Tevens wordt het begrip
“zorgzwaarte” voor de toepassing van het besluit van 20 april 2018 opgenomen in
artikel 1, 13° ervan en omschreven als “de mate waarin een persoon ondersteuning
nodig heeft om zo adequaat mogelijk te kunnen functioneren in het dagelijkse
leven. Het gaat daarbij om de ondersteuning die een persoon nodig heeft om te
kunnen leven volgens de gangbare normen en gebruiken binnen de sociaalmaatschappelijke context waarin de persoon leeft. De zorgzwaarte wordt
uitgedrukt in (i) de parameter ‘begeleiding’, die de nood aan ondersteuning door
personen overdag uitdrukt en (ii) de parameter ‘permanentie’, die de nood aan
aanwezigheid van en toezicht door personen overdag uitdrukt” (artikel 18 van het
bestreden besluit).
Bij artikel 20 van het bestreden besluit wordt een correctie
aangebracht aan de tweede fase zoals die was uitgewerkt in het besluit van 20 april
2018 (zie hiervoor supra 3.8). Het agentschap krijgt de opdracht het aantal
zorggebonden punten te herberekenen volgens de in het met het voorliggende
beroep bestreden besluit beschreven regels. Er wordt in die (tweede) fase (die
initieel liep van 2019 tot 2022) in een correctie voorzien voor die voorzieningen en
cliënten die – rekening houdende met de historische situatie– middelen zullen
moeten inleveren én met die voorzieningen en cliënten die middelen moeten
bijkrijgen. Deze herverdeling moet (opnieuw) budgetneutraal zijn en wordt
gespreid over twee stappen van telkens vier jaar, 2020-2023 en 2024-2027, waarbij
de budgetaanpassing in elk van de twee stappen geleidelijk aan gebeurt in die zin
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-14/35
dat jaarlijks een kwart van de beoogde aanpassing wordt doorgevoerd. Er wordt tot
slot uitdrukkelijk aangegeven dat zulks geschiedt “totdat er [lees: per 2027] geen
verschil meer is met het aantal zorggebonden punten, dat conform artikel 10 is
vastgesteld” (artikel 11 van het besluit van 20 april 2018, zoals aangepast door
artikel 20 van het bestreden besluit van 10 mei 2019).
Het bestreden besluit heeft luidens artikel 25 ervan, uitwerking
vanaf 1 januari 2019 met uitzondering van (onder meer) artikel 14, dat in werking
treedt op 1 januari 2020). Artikel 13 van het besluit van de Vlaamse regering van
24 april 2020 ‘tot aanpassing van een aantal besluiten van de Vlaamse Regering
over de ondersteuning van personen met een handicap’ (hierna: het besluit van 24
april 2020) vult het voornoemde artikel 25 aan met een tweede lid (dat een
overgangsbepaling omvat voor die aanvragen die vóór 17 maart 2020 zijn
ingediend), zodat die bepaling op het ogenblik van het inwerkingtreden van het
bestreden besluit luidt:
“Art. 25. Dit besluit heeft uitwerking met ingang van 1 januari 2019 met
uitzondering van artikel 11, 13 en 15 die uitwerking hebben met ingang van
1 januari 2018 en artikel 9, 10, en 14, die in werking treden op 1 januari 2020 en
artikel 12 dat in werking treedt op de datum die de Vlaamse Regering bepaalt.
De bepalingen van artikel 19, 20 en 21 van het besluit van de Vlaamse Regering
van 27 november 2015 over de indiening en de afhandeling van de aanvraag van
een budget voor niet rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning voor
meerderjarige personen met een handicap en over de terbeschikkingstelling van dat
budget en de bijlage bij dat besluit, zoals van kracht voor 1 januari 2020, zijn van
toepassing op de aanvragen die conform artikel 1 tot en met artikel 15 van het
voormelde besluit zijn ingediend voor 17 maart 2020.”
3.10.
Tot slot, wordt het in punt 3.8 vermelde besluit van 20 april 2018,
zoals dat werd gewijzigd door het bestreden besluit van 10 mei 2019 nogmaals
gewijzigd door (de artikelen 37 tot 40 van) het besluit van de Vlaamse regering
van 5 maart 2021 ‘tot aanpassing van een aantal besluiten van de Vlaamse regering
over de ondersteuning van personen met een handicap’ (hierna: het besluit van
5 maart 2021). Met de genoemde artikelen 37 tot 40 van het besluit van 5 maart
2021 (dat veertien besluiten wijzigt van de Vlaamse regering die betrekking hebben
op de ondersteuning van personen met een handicap), worden nogmaals
aanpassingen cq. bijsturingen aangebracht aan het besluit van 20 april 2018, onder
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-15/35
meer om voor die personen wiens budget daalt naar aanleiding van de uitvoering
van de correctiefase 2, de daling te beperken tot maximaal 15% van het
oorspronkelijke transitiebudget.
In zijn advies nr. 68.624/1 van 8 februari 2021 bij het ontwerp
dat heeft geleid tot het besluit van 5 maart 2021 merkt de Raad van State, afdeling
Wetgeving onder meer op dat “[i]n zoverre met de ontworpen maatregelen wordt
beoogd de middelen die beschikbaar zijn voor zorg en ondersteuning van personen
met een handicap zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten, in het bijzonder
voor het ter beschikking stellen van persoonsvolgende budgetten, kan worden
aangenomen dat ermee een legitieme doelstelling wordt nagestreefd. Dat is
inzonderheid het geval wanneer kan worden vastgesteld dat een regeling
uitzonderlijk hoge budgetten vereist of een erg grote budgettaire impact heeft.
Bovendien worden in het ontwerp maatregelen genomen om de verlaging van de
persoonsvolgende budgetten doorgevoerd in het kader van correctiefase 2
enigszins te milderen”, waarbij onder meer wordt verwezen naar artikel 37 van dat
ontwerp dat ertoe heeft geleid dat artikel 10 van het besluit van 20 april 2018 zoals
vervangen door het met het voorliggende beroep bestreden besluit, werd aangevuld
met een vierde paragraaf (die uitwerking heeft met ingang van 1 januari 2020).
Het besluit van 5 maart 2021 maakt het voorwerp uit van een
beroep tot nietigverklaring. Bij arrest nr. 258.354 van heden wordt het gedeeltelijk
vernietigd. Het maakt ook nog het voorwerp uit van een ander aanhangig beroep
tot
nietigverklaring
gekend
onder
het
nummer
A.234.845/XIV-39.328
(BS 8 december 2021, 117.696).
IV. Regelmatigheid van de rechtspleging
A. Afvoering van de rol in hoofde van tweede verzoekster
Tweede verzoekster, vertegenwoordigd door haar voogd, dit is
de derde verzoeker, is op 13 februari 2020 overleden. Het geding is niet hervat.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-16/35
Bijgevolg dient de zaak in hoofde van tweede verzoekster van de rol te worden
gevoerd.
B. Verzoek tot afstand van het geding door derde verzoeker
De derde verzoeker doet met een brief van zijn raadsman van 5
april 2022 afstand van het geding.
V. Ontvankelijkheid van het beroep
(Amtshalve) exceptie inzake de procesbekwaamheid van de vierde verzoekende
partij
De verwerende partij stelt in de memorie van antwoord, zij het
zonder nadere toelichting, dat het “volstrekt onduidelijk” is welk belang de vierde
verzoekende partij heeft bij het voorliggende beroep.
De verwerende partij heeft geen laatste memorie ingediend.
In de memorie van wederantwoord repliceren de verzoekende
partijen dat de vierde verzoekende partij rechtstreeks nadeel leidt door het
bestreden besluit. Zij stellen dat het collectief overlegorgaan een reglementair
erkend orgaan is dat in elke voorziening die woonondersteuning biedt, wordt
opgericht (artikel 27 van het besluit van de Vlaamse regering van 4 februari 2011
‘betreffende de algemene erkenningsvoorwaarden en kwaliteitszorg van
voorzieningen voor opvang, behandeling en begeleiding van personen met een
handicap’ (hierna: het besluit van de 4 februari 2011). Het is het orgaan waarbij de
gebruikers als groep in overleg treden met de voorziening. Er is voorafgaand
verplicht overleg over (i) wijzigingen aan de collectieve rechten en plichten, (ii)
belangrijke wijzigingen in de algemene woon- en leefsituatie, (iii) wijzigingen in
het concept van de voorziening en wijzigingen aan woon- en leefkosten (artikel 29
van datzelfde besluit). De voorziening biedt aan het collectief overlegorgaan
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-17/35
transparantie over de principes die aan de basis liggen van de berekeningswijze
van de woon- en leefkosten. Doordat het bestreden besluit geen oplossing biedt
voor het probleem “Bijdrage A” dat rechtstreeks gelinkt is met de woon- en
leefkosten, kan de eerste verzoekende partij de Bijdrage A-problematiek maar
oplossen door de woon- en leefkosten te wijzigen, dit wil zeggen door ze te
verhogen. Hiervoor dient eerst overleg te worden gepleegd met het collectief
overlegorgaan. Het collectief overlegorgaan heeft aldus een rechtstreeks belang bij
deze procedure.
In de laatste memorie, aldus replicerend op het ambtshalve
standpunt in het auditoraatsverslag dat het beroep niet ontvankelijk is ten aanzien
van de vierde verzoekende partij omdat dit orgaan geen rechtspersoon is, repliceren
de eerste en de vierde verzoekende partijen dat ook feitelijke verenigingen op
ontvankelijke wijze als verzoekende partij optreden indien de feitelijke vereniging
door de overheid is erkend en bij de werking van een openbare dienst wordt
betrokken én in zoverre het belang waarvoor zij met haar vordering opkomt met
dit erkend betrokken-zijn verband houdt. Het collectief overlegorgaan heeft belang
erbij dat Bijdrage A wordt opgelost, zodat de woon- en leefkosten niet dienen te
worden verhoogd. Het collectief overlegorgaan heeft aldus een belang waarvoor
zij opkomt met haar vordering dat verband houdt met dit erkend betrokken-zijn.
Beoordeling
Waar de verzoekende partijen kunnen worden bijgevallen dat
ook feitelijke verenigingen op ontvankelijke wijze als verzoekende partij voor de
Raad van State kunnen optreden indien de feitelijke vereniging door de overheid is
erkend en bij de werking van een openbare dienst wordt betrokken én in zoverre
het belang waarvoor zij met haar vordering opkomt met dit erkend betrokken-zijn
verband houdt, dient te dezen worden vastgesteld dat de vierde verzoekende partij
niet aannemelijk maakt noch inzichtelijk dat zij “bij de werking van een openbare
dienst wordt betrokken”. De eerste verzoekende partij is een (privaatrechtelijke)
voorziening, dit is een vergunde zorgaanbieder, die niet-rechtstreeks toegankelijke
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-18/35
zorg en ondersteuning aanbiedt als bedoeld in artikel 4, 2° van het besluit van
4 februari 2011. Zij is vergund en ontvangt te dezen financiering cq. subsidies
vanuit de Vlaamse Gemeenschap op grond van het – niet te verwarren met het in
punt 3.5 vermelde besluit van 24 juni 2016 dat de transitie regelt – besluit van
24 juni 2016 ‘over de besteding van het budget voor niet-rechtstreeks toegankelijke
zorg en ondersteuning voor meerderjarige personen met een handicap en over
organisatiegebonden
kosten
voor
vergunde
zorgaanbieders’.
De
vierde
verzoekende partij is het collectief overlegorgaan van de betrokken voorziening,
zijnde het orgaan waarbij de gebruikers “als groep” in overleg treden met de
voorziening, te dezen met de eerste verzoekende partij die, zoals gezegd, een
privaatrechtelijke entiteit is waarop de gebruiker een beroep heeft gedaan – naar
eigen keuze – tussen andere gelijkaardige voorzieningen die gelijkaardige zorg en
ondersteuning aanbieden. Voor er tot ondersteuning wordt overgegaan, sluiten de
gebruiker en de voorziening een schriftelijke overeenkomst die het volgende bevat:
1° de individuele dienstverleningsovereenkomst en 2° de collectieve rechten en
plichten (artikel 9 van het besluit van 4 februari 2011). Het is weliswaar de
voorziening die woonondersteuning aanbiedt waarop de verplichting rust een
collectief overlegorgaan op te richten (artikel 27) en die vervolgens krachtens de
regelgeving in overleg moet treden met het overlegorgaan, onder meer met het oog
op wijzigingen van de woon- en leefkosten (artikel 29), maar daarmee is nog niet
aangetoond, noch aannemelijk gemaakt, dat het door de regelgeving opgelegde
betrekken van het overlegorgaan dat de private gebruikers vertegenwoordigt in de
privaatrechtelijke verhoudingen bij de besprekingen met de privaatrechtelijke
voorziening van de leef- en woonkosten die deze voorziening aan de gebruikers
individueel zal aanrekenen, “de werking van een openbare dienst” betreft.
Uit wat voorafgaat, volgt dat de vierde verzoekende partij de
vereiste procesbekwaamheid ontbreekt. De omstandigheid dat zij, naar zij stelt,
over het vereiste belang zou beschikken – dat als ontvankelijkheidsvereiste is te
onderscheiden van de ontvankelijkheid van procesbekwaamheid -, doet hieraan
geen afbreuk.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-19/35
Het beroep is niet-ontvankelijk in hoofde van de vierde
verzoekende partij.
De gegrondheid van het ingediende beroep wordt nog enkel
onderzocht in hoofde van de eerste verzoekende partij die verder wordt aangeduid
als “de verzoekende partij”.
VI. Gegrondheid van het beroep
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
In een eerste middel voert de verzoekende partij een schending
aan van het grondwettelijk beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie omdat pas
op 1 januari 2027 alle personen met een handicap zullen beschikken over een
zorgbudget dat op grond van dezelfde parameters is vastgesteld en de
zorgvoorzieningen pas op dat moment over de organisatiegebonden middelen
zullen beschikken waarop zij recht hebben. In essentie voert zij aan dat de
transitieperiode, correctiefase 2, te lang duurt: in plaats van drie tot vier jaar (cfr.
artikel 25, voorlaatste lid van het (oorspronkelijke) besluit van 24 juni 2016), duurt
het inmiddels acht tot tien jaar vooraleer alle gebruikers over het volledige
zorgbudget zullen kunnen beschikken. Pas op 1 januari 2027 ontvangen alle
gebruikers van de verzoekende partij het zorgbudget dat hen toekomt op grond van
het decreet van 25 april 2014. Tot 31 december 2026 zullen er personen met een
handicap zijn die niet het zorgbudget krijgen waarop zij, op grond van hun
zorgzwaarte en ondersteuningsnood, recht hebben, terwijl andere personen met een
handicap wel reeds over zulk zorgbudget zullen beschikken. Deze eerstgenoemde
personen met een handicap zullen een lager zorgbudget krijgen, louter omdat zij
op 31 december 2016 zorg kregen van een voorziening die historisch te weinig
middelen kreeg. Bij deze personen met een handicap worden de zorgbudgetten niet
louter bepaald op grond van hun ondersteuningsnood en zorgzwaarte, doch ook op
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-20/35
grond van de historische middelen van de zorgvoorziening waarvan zij zorg
krijgen. Deze zorgbudgetten bepalen dan weer de zorggebonden punten waarvoor
de verzoekende partij wordt gefinancierd. Op basis van deze zorggebonden punten,
wordt bepaald hoeveel organisatiegebonden punten en middelen deze ontvangt.
Omdat pas op 1 januari 2027 de gebruikers over het zorgbudget beschikken dat
voor elk van hen op dezelfde wijze wordt vastgesteld, en de transitie naar dat
moment zo lang duurt en gefaseerd loopt, ontvangt de verzoekende partij in die
ganse periode minder organisatiegebonden punten en middelen dan de
voorzieningen wier gebruikers wel reeds over een zorgbudget beschikken dat hun
ondersteuningsnood en zorgzwaarte weerspiegelt. Volgens de verzoekende partij
“versterkt [dit] opnieuw de ongelijke behandeling tussen zorgvoorzieningen en
schendt het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie”.
In de memorie van wederantwoord beklemtoont de verzoekende
partij, wat zij in haar laatste memorie herhaalt, dat waar het (aanvankelijke) besluit
van 24 juni 2016 voorzag in een volledige gelijkheid die (al) na drie jaren zou
worden bereikt – wat door de Raad van State, afdeling Wetgeving redelijk werd
beoordeeld – door het besluit van 23 december 2016 de opzet om tot volledige
gelijkheid inzake financiering te komen, “werd stopgezet” en dat is beslist “om de
bestaande ongelijkheid in financiering tussen de voorzieningen verder te zetten”.
Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in verschillende besluiten die elk een eigen
(verschillende) transitie voorstellen. Het laatste, thans bestreden besluit van 10 mei
2019 voorziet in een transitie van acht jaar/tien jaar na de invoering van
persoonsvolgende financiering. Het komt de verzoekende partij dan inderdaad toe
om te stellen dat deze transitie te lang wordt gespreid. De verzoekende partij moet
een decennium langer zorg geven zonder hiervoor voldoende middelen te
ontvangen en de gebruikers hebben minder zorgbudget om hun broodnodige zorg
te organiseren. Voorts repliceert zij dat zij begrip heeft voor de nood aan
zorgcontinuïteit (door een afname van de middelen voor de andere voorzieningen)
maar dat “[i]n de afweging van voorzieningen met “te veel” middelen met
voorzieningen met te weinig middelen, het [lijkt] alsof de voorzieningen met te
weinig middelen altijd aan het kortste eind trekken”. Verder betwist zij dat de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-21/35
bijkomende financiering die zij na 2024 nog moet krijgen miniem zou zijn. Zo zou
één derde van de bijkomende zorggebonden middelen van de transitiecliënten van
de verzoekende partij pas vanaf 2024 naar deze gebruikers komen terwijl rekening
houdend met de hoge leeftijd van veel gebruikers en de hoge zorgnood die
middelen “sneller mogen komen”.
In haar laatste memorie stelt de verzoekende partij nog dat het
standpunt niet kan worden bijgevallen dat rekening houdende met de knelpunten
die werden vastgesteld na evaluatie en de nood aan zorgcontinuïteit en
budgetneutraliteit, het in het licht van de nagestreefde doelstelling niet onredelijk
is dat de verwerende partij heeft geoordeeld om de transitie verder te spreiden of,
nog, te opteren voor een gefaseerde transitie. Met de beweringen van de
verwerende partij kan niet worden volstaan omdat, aldus de verzoekende partij, die
“in dit dossier [immers] veranderen met de wind, al naargelang het de Vlaamse
Gemeenschap uitkomt.”. Het bestreden besluit steunt volgens de verzoekende
partij nog steeds volledig op de inschattingen van de zorgzwaarte die in 2016 zijn
gebeurd door de voorzieningen en wijzigt enkel, wat de laatste stap in de tweede
stap van de transitie betreft, de methodiek om het zorgbudget te bepalen nadat de
voorzieningen de zorgnood hebben bepaald aan de hand van de B- en P-waarden.
Volgens de verzoekende partij rijst immers de vraag hoe de zorgzwaarteinschattingen die in 2016 subjectief en onbruikbaar waren om zorgbudgetten toe te
kennen, in 2019 “volstrekt bruikbaar zijn” om zorgbudgetten toe te kennen.
Volgens haar wordt dit bevestigd door het agentschap zelf dat, in procedures bij de
arbeidsrechtbank, argumenteert dat het besluit van 23 december 2016 werd
genomen omdat de aangeleverde gegevens over het zorggebruik niet het verwachte
resultaat opleverden; de gegevens over de zorgzwaarte zouden wel betrouwbaar
zijn geweest. Om te kunnen oordelen of er een schending is van het beginsel van
gelijkheid en niet-discriminatie, moet worden onderzocht of er een redelijke
verantwoording is. In dat onderzoek kan worden meegenomen dat de ongelijke
behandeling na een tijd zal ophouden maar dat feit op zich verhindert niet dat de
ingevoerde ongelijke behandeling moet worden getoetst aan de vereiste van de
redelijke verantwoording.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-22/35
Beoordeling
De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-
discriminatie, zoals vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, vereisen dat
allen die zich in eenzelfde toestand bevinden, op gelijke wijze worden behandeld.
Het gelijkheidsbeginsel belet dat er een willekeurig onderscheid word gemaakt
tussen burgers.
De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de nietdiscriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen bepaalde
categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief
criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dezelfde regels verzetten er zich
tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de aangevochten
maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden
behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat. Het bestaan
van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdende
met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de
terzake geldende beginselen.
Het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er
geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen
en het aangewende doel.
De omstandigheid dat verschillende regelingen zich in de tijd
opvolgen en dat de verzoekende partij de voorkeur had voor de regeling voorzien
in het (initiële) besluit van 24 juni 2016, houdt op zich geen schending in van het
gelijkheidsbeginsel.
De verzoekende partij voert een schending aan van het
grondwettelijk beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie in essentie doordat het
bestreden besluit de correctiefase 2 over een te lange periode spreidt. Pas op
1 januari 2027 ontvangen alle gebruikers van de verzoekende partij het zorgbudget
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-23/35
dat hen toekomt op grond van het decreet van 25 april 2014 en zijzelf ontvangt
gedurende de periode tot 1 januari 2027 minder organisatiegebonden punten en
middelen dan de voorzieningen wier gebruikers wel reeds over een zorgbudget
beschikken dat hun ondersteuningsnood en zorgzwaarte (volledig) weerspiegelt.
De verzoekende partij situeert het verschil in behandeling dat zij
aanklaagt in het gegeven dat er tot 31 december 2026 een volgens haar ongelijke
behandeling is tussen enerzijds die personen met een handicap die niet het
zorgbudget (doch een lager) krijgen dan waarop zij, op grond van hun zorgzwaarte
en ondersteuningsnood, recht hebben en anderzijds deze die wel reeds over zulk
zorgbudget zullen beschikken waarbij dat verschil in behandeling zijn oorsprong
vindt “louter” in het gegeven dat de eerstgenoemde categorie van personen (tien
jaar eerder) “op 31 december 2016 zorg [kreeg] van een voorziening die historisch
te weinig middelen kreeg”.
De bestreden maatregel, spreiding in de tijd tot 2027, zou slechts
dan een schending inhouden van het gelijkheids- en het non-discriminatiebeginsel
indien deze niet zouden kunnen worden verantwoord in het licht van (of tot
gevolgen zou leiden die onevenredig zijn met) de door de regelgever nagestreefde
wettige
doelstellingen.
Bij
de
uitoefening
van
die
redelijkheids-
en
proportionaliteitstoets komt het de Raad van State in de uitoefening van zijn
wettigheidstoezicht enkel toe om, desgevraagd, na te gaan of de administratieve
overheid op grond van de juiste en correct beoordeelde feitelijke gegevens, in
redelijkheid tot het bestreden besluit is kunnen komen. Het komt de Raad van State
evenwel niet toe zijn beoordeling in de plaats te stellen van die van de bevoegde
overheid.
De verwerende partij betwist het bestreden verschil in
behandeling niet. Zij – en dat wordt niet door de verzoekende partij betwist – licht
het verschil in behandeling, dat zijn oorsprong vindt in het verleden, in de memorie
van antwoord en de bijgebrachte Ternota aan de leden van de Vlaamse regering bij
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-24/35
het bestreden besluit (VR 2019 0504 DOC.0527/1TER), samengevat, als hierna
volgt toe.
Bij het uitrollen van het oorspronkelijke besluit van 24 juni 2016
hebben de door de voorzieningen aangeleverde gegevens “niet het verwachte
resultaat op[geleverd]: de voorzieningen waarvan men op voorhand had gedacht
dat ze middelen zouden bijkrijgen, zouden bij het onverkort doorvoeren van de
operatie
net
middelen
verliezen
en
omgekeerd”,
reden
waarom
de
herverdelingsoefening (overheen de voorzieningen) on hold werd gezet en de
budgetten werden bepaald “binnen de budgettaire grenzen van elke individuele
voorziening”, wat vervolgens zal leiden
tot (opeenvolgende) (grondige)
herzieningen van het oorspronkelijke transitiebesluit. De middelen waarover de
voorzieningen in 2016 beschikten werden niet langer verdeeld – zoals aanvankelijk
de bedoeling was –, overheen de voorzieningen (op sectorniveau) doch wel (binnen
de voorziening) over de cliënten die door de (betrokken) organisaties werden
ondersteund wat er dan weer toe leidde, zo erkent de verwerende partij, “dat de
historische verschillen tussen de voorzieningen wat betreft hun personele middelen
mee vertaald werden in individuele budgetten van de betrokken cliënten”. Indien
de aanvankelijk betrachte herverdeling ten volle zou zijn uitgevoerd zou dat voor
bepaalde zorgaanbieders en gebruikers hebben geleid tot aanzienlijke dalingen van
zorggebonden middelen wat een erg sterke druk zou hebben gelegd op de
garantie/continuïteit van de zorg en ondersteuning. Ook de oorzaak van die
“historische verschillen” wordt toegelicht: “[g]ebruikers uit een voorziening wiens
personeelsbestand was ingevuld kregen in verhouding een beter gevulde rugzak
dan de gebruikers uit voorzieningen die historisch gezien geen optimale invulling
van hun personeelsbestand kenden. Individuele gebruikers hebben hierdoor
onbedoeld een verschillende startpositie bij de aanvang van de persoonsgebonden
financiering. Voor gebruikers die onterecht over een lager PVB beschikken
impliceert dit dat ze moeilijker de keuze kunnen maken voor een andere besteding
van hun PVB”. Om die in het verleden ontstane situatie die tot het aangeklaagde
verschil in behandeling heeft geleid, te verhelpen, is – gegeven de decretale
vereisten van budgetneutraliteit en zorgcontinuïteit – “een alternatieve formule
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-25/35
bedacht om de beoogde herverdeling van de beschikbare middelen op termijn toch
te kunnen doorvoeren”, en dus ook het herstel van en de te realiseren gelijke
behandeling, weliswaar op termijn.
15.
Het bestreden besluit is genomen in uitvoering van onder meer
artikel 8, 3°, van het decreet van 7 mei 2004 en de artikelen 10, eerste lid, en 16,
eerste lid, van het decreet van 25 april 2014 dat de Vlaamse regering ermee belast
de wijze te bepalen waarop het budget in cash of in vouchers wordt vastgesteld, en
de budgetcategorieën, rekening houdende met de bepalingen van artikel 8 en 9 van
dat decreet. De Vlaamse regering dient een procedure vast te stellen om te bepalen
welke meerderjarige personen met een handicap prioritair een budget voor nietrechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning toegekend krijgen en de
maatregelen te nemen, conform de voorwaarden vermeld in artikel 8 van het
decreet van 25 april 2014, om de zorg en ondersteuning van meerderjarige
personen aan wie een budget voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en
ondersteuning werd toegekend, te continueren. Uit de artikelen 3 en 15 van
datzelfde decreet blijkt dat de Vlaamse regering deze financiering kan toekennen
binnen “het beschikbare budget” cq. “binnen de beschikbare begrotingskredieten”.
De Raad van State merkt daarbij op (cfr. supra punt 3.3) dat de
decreetgever zich bewust was, niet alleen van het ingrijpende karakter van de
systeemomslag naar een persoonsvolgende financiering, doch ook van (i) het
ingrijpende karakter van de transitie die dergelijke omslag zou vereisen, (ii) het
gegeven dat in een realistisch budgettair groeipad moest worden voorzien en (iii)
het gegeven dat gaandeweg nog vele vragen en bekommernissen zouden rijzen.
De decreetgever belast de Vlaamse regering met de tenuitvoerlegging van deze
systeemomslag en transitie zonder dat het decreet van 25 april 2014 noch enig
andere bepaling de Vlaamse regering een welbepaalde of uiterste termijn oplegt
waarbinnen de doelstellingen van het decreet finaal moeten worden gerealiseerd.
Het bestreden besluit en de daarin genomen maatregelen moeten
derhalve in die context worden geplaatst, namelijk om op gefaseerde wijze om te
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-26/35
schakelen naar een persoonsvolgende financiering waarbij de continuïteit van de
financiële middelen maximaal wordt gegarandeerd en waarbij de omschakeling
van het oude naar het nieuwe systeem binnen een gesloten budget moet gebeuren.
De bestreden maatregel beoogt om op budgetneutrale wijze de zorgcontinuïteit te
garanderen bij de transitie van instellingsgebonden naar persoonsvolgende
financiering.
De in 2018 aangepaste regelgeving (cfr. supra punt 3.8) voorziet
reeds, na toepassing van een eerste correctiefase, in een correctiefase 2 tijdens
dewelke de transitieregeling zou worden geëvalueerd en, waar nodig, bijgestuurd
met het oog op de optimalisatie van het systeem. In de aanloop naar de uitvoering
van correctiefase 2 werden zorgzwaartebepaling én budgetbepaling geëvalueerd.
Dit leverde nieuwe inzichten op en legde een aantal knelpunten bloot. In de
hogergenoemde ternota aan de leden van de Vlaamse regering bij het
ontwerpbesluit dat geleid heeft tot het bestreden besluit, wordt dit proces uitgebreid
beschreven. Er kan onder meer wat volgt worden gelezen:
“ Knelpunt: zorggebruik en zorgzwaarte moeten opnieuw bepaald worden op
referentiedatum 31/12/16; voor cliënten die pas in 2022 aan bod zouden komen,
zal het erg moeilijk zijn om nog terug te grijpen naar die datum.
Wanneer we de inschalingen spreiden over 2019, 2020, 2021 en 2022 dan zal het
steeds moeilijker worden om zich nog een beeld te vormen van de ondersteuning
en zorgzwaarte van de betrokken cliënten op 31/12/16.
Bovendien is er het ‘risico’ dat de te verwachten achteruitgang in het
functioneren en dus de toenemende ondersteuningsnood, bewust of onbewust mee
ingeschat zal worden. Het effect van de vergrijzing zal zo een grotere druk leggen
op het principe van budgetneutraliteit.
Rekening houdend met de nieuwe inzichten, de vastgestelde knelpunten en de
nakende optimalisaties werd een alternatief voorstel voor correctiefase 2
geformuleerd. Simulaties met dit alternatieve voorstel tonen aan dat een
herverdeling aan de hand van dit model een verschuiving van middelen in de
gewenste richting zal mogelijk maken. Desondanks zou de herverdeling indien ze
ten volle wordt doorgevoerd voor bepaalde zorgaanbieders en gebruikers tot
aanzienlijke dalingen van zorggebonden middelen leiden, die een erg sterke druk
zou leggen op de garantie/continuïteit van de zorg en ondersteuning.
[…]
Om dit onbedoelde effect te vermijden ontwikkelde men een voorstel waarbij
correctiefase 2 uitgevoerd kan worden met zorg voor die voorzieningen en
cliënten die middelen zullen moeten inleveren en met zorg voor die voorzieningen
en cliënten die middelen moeten bijkrijgen. Een evenwicht tussen het principe van
zorgcontinuïteit (enkel te realiseren als er geen te plotse en te sterke daling van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-27/35
middelen plaats vindt) en het principe van mobiliteit (enkel mogelijk wanneer de
budgetten verhoudingsgewijs voldoende hoog zijn) wordt hierbij beoogd.
[…]
- de herverdeling moet budgetneutraal zijn op alle gebied (punten en
euro); dat betekent onder meer dat het totale beschikbare puntensaldo
(punten die herverdeeld zijn in transitie vermeerderd met de bijkomende
punten uit correctiefase 1) niet mag overschreden worden voor CF2;
- we spreiden de effecten van die herverdeling over 2 stappen van telkens
4 jaar
o In een eerste stap (2020-2023) worden de effecten op
individueel cliëntniveau beperkt tot stijgingen en dalingen in
punten van maximaal 15% (zorggebonden punten na methode
nieuwe budgetbepaling, versus het aandeel zorggebonden punten
verkregen na de transitie PVB in 2017)
o In een tweede stap (2024-2027) wordt een verdere correctie
doorgevoerd voor diegene voor wie het verschil tussen het budget
dat zou worden bekomen na het volledig doorvoeren van
correctiefase 2 meer dan 15% bedraagt: hierbij wordt ervoor
gezorgd dat het uiteindelijke budget dat ter beschikking wordt
gesteld nog maximaal 0% afwijkt van het budget dat zou worden
bekomen indien correctiefase 2 volledig zou worden
doorgevoerd. In het eerste jaar van stap 2, dus het 5de jaar worden
het verschil van budget tot 20% versneld gecorrigeerd. Alle
afwijkingen boven 20% worden in de 4 jaren van de tweede stap
gecorrigeerd. In het laatste jaar, 2027, zitten alle
transitiebudgethouders op hun volledige doelbudget.
De administratie bereidt de budgetaanpassingen voor in de tweede helft van
2019 en berekent voor elke individuele cliënt welk budget betrokkenen in 2017
moet krijgen conform de twee stappen, inclusief de speciale regeling in jaar 5. Tot
slot wordt nog bekeken wat deze nieuwe gegevens betekenen op macro niveau,
zodat de budgetneutraliteit kan gewaarborgd worden. Indien er nog een verschil
is (in min of plus) ten opzichte van het zorggebonden puntenaantal uit de transitie
FAM (natuurlijk uitstroom en rechtstreeks toegankelijke capaciteit niet
meegerekend) wordt dit met een kaasschaaf over alle cliënten verdeeld.
- er dient ook de nodige aandacht geschonken aan de effecten van deze
herverdeling: er wordt nog verder nagedacht welke begeleidende
maatregelen kunnen worden voorzien, dit zowel voor de ondersteuning
van de gebruiker als de leefbaarheid voor de vergunde zorgaanbieder.
- de budgetaanpassing gebeurt in elk van de 2 stappen geleidelijk aan:
o Stap 1 (2020-2023): op 01/01/2020, op 01/01/2021, op
01/01/2022 en op 01/01/2023 wordt een kwart van de in deze stap
beoogde aanpassing doorgevoerd;
o Stap 2 (2024-2027): op 01/01/2024, op 01/01/2025 op
01/01/2026 en op 01/01/2027 wordt een kwart van de in deze stap
beoogde aanpassing doorgevoerd voor de transitiebudgethouders
met een afwijking ten opzichte van het doelbudget (CF2) van 20%
of meer. Voor de groep transitiebudgethouders met een afwijking
tot 20% wordt in haar 5 in één beweging op het doelbudget
gebracht.
Alle cliënten en vergunde zorgaanbieders zullen september 2019 formeel
geïnformeerd worden over de budgetaanpassingen. Alle betrokken actoren hebben
aldus zicht op het finale budget (cliëntniveau) of het effect op de middelen van de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-28/35
voorziening. Dit laat sociale ondernemers toe om de nodige maatregelen te nemen
en dit te verankeren in hun meerjaren beleidsplan.
Na elke fase wordt een evaluatie gehouden.
[…]”.
De verzoekende partij kan dan ook niet worden bijgevallen in
haar standpunt dat er geen redelijke verantwoording zou voorliggen voor het
gemaakte onderscheid, of dat er geen redelijke verhouding bestaat tussen de
aangewende beschikbare middelen en het beoogde doel (transitie met
inachtneming van een herstel op termijn van de gelijkheid), rekening houdende met
de in acht te nemen budgetneutraliteit (gesloten enveloppe) en zorgcontinuïteit.
Zoals uit het overzicht van de feiten is gebleken, beoogt het decreet van 25 april
2014 een fundamentele, ingrijpende systeemomslag te maken waarbij de
decreetgever er zich van meet af aan van bewust was dat zulks ook een ingrijpende
transitie zou vergen die stapsgewijs – mét evaluatiemomenten én eventuele
bijsturingen die er ook zijn geweest –, zou moeten verlopen. Daarbij stonden –
naast de centrale doelstelling (omslag van een financiering van voorzieningen naar
een persoonsvolgende financiering) – wat de transitie betreft, ook twee
randvoorwaarden centraal met name dat (i) de zorggarantie en de vraaggestuurde
zorg en ondersteuning wordt gerealiseerd en geïmplementeerd binnen een
“realistisch budgettair traject” en (ii) de noodzakelijke continuïteit in de
zorgondersteuning wordt gewaarborgd. De overheid kan en moet daartoe
beleidskeuzes maken. Het is dan ook terecht dat de verwerende partij in haar
memorie van antwoord onderstreept dat in het kader van de nagestreefde
persoonsvolgende financiering een volledige gelijkheid uiteindelijk pas bereikt
wordt en kan worden, na decennia van ongelijkheid en historisch gegroeide
ongelijkheid en waarbij de grootste ongelijkheden reeds zijn weggewerkt in
correctiefase 1. Deze fase hield een verhoging in van de budgetten van een groep
budgethouders die in het kader van de transitie verhoudingsgewijs lage budgetten
hebben gekregen omwille van het historisch lage personeelsbestand van de
betrokken zorgaanbieder en werd afgerond midden 2018 (waaronder voor de eerste
verzoekende partij): de budgetten van de budgethouders uit 51 vergunde
zorgaanbieders werden op 1 juli 2018 verhoogd. Hiermee werd alvast tegemoet
gekomen aan de grootste tekorten, zo blijkt uit de meergenoemde ternota.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-29/35
Vertrekkende vanuit de vaststelling dat rekening mag worden gehouden met de
budgettaire grenzen van de begroting en de gevolgen van de maatregelen voor de
overheidsuitgaven is de finale keuze van de overheid om de maatregelen te
spreiden in de tijd, te dezen een weliswaar lange periode van tien jaar nog binnen
de grenzen van de redelijkheid gerechtvaardigd, in achtgenomen de voorwaarde en
het engagement dat, zoals de verwerende partij zelf in de genoemde ternota
aangeeft, die historische ongelijkheid volledig zal hersteld zijn in 2027. Zij stelt
daarin
immers
uitdrukkelijk
dat
“[i]n
het
laatste
jaar,
2027,
alle
transitiebudgethouders op hun volledige doelbudget [zitten]”.
Tot slot kan de verzoekende partij niet worden bijgevallen waar
zij in haar laatste memorie stelt dat de zorgzwaarte-inschattingen die in 2016
werden bekomen niet kunnen worden gehanteerd omdat is gebleken dat de
toepassing ervan niet de verwachte resultaten hebben opgeleverd. Er zijn immers
wel degelijk, zo blijkt uit de meergenoemde ternota, externe deskundigen
ingeschakeld om zorggebuik en zorgzwaarte te bepalen en, na evaluatie, zijn er met
het oog op gelijkberechtiging niet alleen geoptimaliseerde methodes van
zorgzwaartebepaling doch ook van budgetbepaling doorgevoerd. De nieuwe
methode werkt weliswaar met dezelfde bouwstenen (B/P) maar er wordt een
grotere differentiatie voorzien bij de budgetcategorieën die stijgen van 12 naar 24.
Deze methode van budgetbepaling wordt ook gehanteerd voor wie betrokken is in
correctiefase 2, zij het bijgesteld (cfr. de artikelen 6 tot 11 van het besluit van 20
april 2018, zoals aangepast door het bestreden besluit).
Zoals de verzoekende partij in het auditoraatsverslag heeft
kunnen lezen is het, rekening houdend met de knelpunten die werden vastgesteld
na evaluatie, de nood aan zorgcontinuïteit en de budgetneutraliteit, niet onredelijk
in het licht van de nagestreefde doelstelling dat de verwerende partij heeft
geoordeeld om de transitie verder te spreiden. Het is in die omstandigheden niet
onredelijk om te kiezen voor een gefaseerde transitie.
Het eerste middel is ongegrond.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-30/35
B. Tweede middel
In een tweede middel in het verzoekschrift, wat zij herhaalt in de
memorie van wederantwoord, voert de verzoekende partij opnieuw de schending
aan van het gelijkheidsbeginsel en niet-discriminatie omdat de (bron van)
financiering tussen de voorzieningen verschillend is, hetgeen een invloed heeft op
de zorg omdat de ene voorziening meer zorg kan aanbieden met een bepaald
budget, dan de andere. Het onderscheid in de financiering tussen de voorzieningen
heeft volgens de verzoekende partij twee oorzaken: “de problematiek van de
Bijdrage A en de financiering via Sociale Maribel“, wat zij in het verzoekschrift
omstandig uiteenzet. Met die kritiek betwist de verzoekende partij het bestreden
besluit omdat daarin “een regeling ontbreekt” waardoor het de problematiek van
de Bijdrage A “niet wegwerkt“, wat zou vereisen dat in de correctiefase 2 wordt
voorzien in een herverdeling van Bijdrage A over alle voorzieningen. Verder meent
de verzoekende partij dat het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie werd
geschonden omdat alleen voorzieningen waarvan de gebruikers op 1 juli 2018 een
verhoogd zorgbudget kregen op grond van het besluit van 20 april 2018, deze zorg
voor een groot deel via Sociale Maribel financieren. Deze financiering via Sociale
Maribel doet volgens haar een nieuwe ongelijkheid tussen de voorzieningen
ontstaan daar deze Sociale Maribel-financiering niet “gelijk(waardig)” is aan een
financiering met middelen van het agentschap. De verzoekende partij zet uiteen dat
dit een grotere beperking op haar personeelsbeleid betekent, dat Sociale Maribel
niet persoonsgebonden maar wel een instellingsgebonden financiering is en dit een
beperking betekent voor de organisatiegebonden punten die ook door Sociale
Maribel worden gefinancierd. Een en ander leidt ertoe, aldus de verzoekende partij,
dat, hoewel alle personen met een handicap met een gelijke zorgzwaarte en
zorgvraag vanaf 1 januari 2027 een gelijk zorgbudget zouden krijgen en het
beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie in hoofde van deze personen niet
langer zou worden geschonden, “de voorzieningen deze zorg wel moeten
aanbieden met ongelijke middelen”. Het beginsel van gelijkheid en nietdiscriminatie wordt in hoofde van deze voorzieningen dan ook verder geschonden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-31/35
In haar laatste memorie beklemtoont de verzoekende partij dat
zij de Raad van State “louter” verzoekt om vast te stellen dat er een schending is
van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, omdat er nog geen oplossing
voor Bijdrage A en voor de financiering via Sociale Maribel is. Zij verzoekt de
Raad van State niet om in de plaats van het bestuur een oplossing voor Bijdrage A
en voor de financiering via Sociale Maribel uit te werken, noch om zich op het
domein van de beleidsuitoefening van de betrokken overheid te begeven. Het
bestuur behoudt zijn volledige discretionaire bevoegdheid om een oplossing voor
Bijdrage A en voor de financiering via Sociale Maribel uit te werken. Het beginsel
van gelijkheid en niet-discriminatie kan immers ook worden geschonden wanneer
het bestuur niet optreedt. Het is dan ook irrelevant dat het middel betrekking heeft
op bepalingen of regelingen die niet het voorwerp uitmaken van het voorliggend
beroep. Het bezwaar van de verzoekende partij bestaat juist erin dat het bestreden
besluit geen bepalingen bevat die een oplossing bieden voor Bijdrage A en voor de
financiering via Sociale Maribel. In de mate de Raad van State alsnog het standpunt
in het auditoraatsverslag zou bijtreden dat het tweede middel niet ontvankelijk is,
dient de volgende prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof te worden gesteld:
“Schendt artikel 14, §1, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de
Raad van State, in die zin geïnterpreteerd dat een besluit bij de Raad van State niet
op ontvankelijke wijze kan worden bestreden wanneer wordt opgeworpen dat het
bestreden besluit het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie schendt omdat
het een on(grond)wettige lacune bevat, terwijl zulk besluit wel op ontvankelijke
wijze kan worden aangevochten indien de schending van het beginsel van
gelijkheid en niet discriminatie wordt veroorzaakt door een bepaling van het
bestreden besluit, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en artikel 6 EVRM?”.
Beoordeling
Met het tweede middel betracht de verzoekende partij, anders
dan zij dat ziet, in wezen de Raad van State ertoe te brengen om zich op het domein
van de beleidsuitoefening van de betrokken overheid te begeven en over te gaan
tot hervorming of wijziging van het reglementair besluit in de zin dat de overheid
de maatregelen op een andere manier zou moeten financieren dan zij tot dusver
deed, te meer nu zij in haar procedurestukken er niet in slaagt duidelijk te maken
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-32/35
waar in het bestreden besluit (of elders) over de wijze van financiering wordt
gehandeld.
De discussie omtrent de Bijlage A betreft een discussie tussen de
verzoekende partij en het agentschap over de aanwending van de persoonlijke
financiële bijdrage van de persoon met een handicap, dit is de gebruiker van de
voorziening. De eigen financiële bijdrage van de gebruiker die door de voorziening
werd aangewend om het personeel te financieren dat instond voor de zorg, eigen
aan het inwonen (wat ten gevolge van de transitie “woon- en leefkosten personeel”
stuk Bijdrage A wordt genoemd) werd in het verleden – zo stelt de verzoekende
partij – toegevoegd aan de middelen van de zorgvoorziening op grond waarvan
vervolgens het zorgbudget van de gebruiker werd bepaald doch kan niet in verband
worden gebracht met het bestreden besluit, minstens kan de verzoekende partij dat
geenszins inzichtelijk maken.
In de mate de verzoekende partij, wat de financiering via Sociale
Maribel betreft, aangeeft dat een (volledige) financiering van correctiefase 1 en 2
via middelen van het agentschap gebeurt, waarbij zij aangeeft dat “Sociale
Maribel-financiering niet gelijk(waardig) is aan een financiering met [agentschaps]middelen” en dus volgens de verzoekende partij in een andere wijze van
financiering zou moeten worden voorzien wat ontbreekt, dient te worden
vastgesteld dat door dergelijke verplichting op te leggen – gesteld dat de Raad van
State dit zou vermogen te doen – niet alleen de finaliteit en draagwijdte van het
bestreden besluit zou worden gewijzigd maar dat de verzoekende partij met een
dergelijke eis ook ingaat tegen de doelstelling van de decreetgever dat de transitie
macrobudgettair neutraal moet worden georganiseerd. Immers, overeenkomstig de
decretale rechtsgrond van het bestreden besluit is de Vlaamse regering niet alleen
bevoegd doch ook verplicht om “binnen de aan het [agentschap] toegewezen
budgettaire middelen” de nodige maatregelen te nemen. Haar kritiek is dan ook
veeleer een kritiek op “de wet”, te dezen het decreet, in plaats van op het
reglementair besluit.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-33/35
De “regeling” met betrekking tot Sociale Maribel waarmee, zo
heeft de Raad van State uit de uiteenzettingen begrepen, correctiefase 1 in grote
mate zou zijn gefinancierd, betreft externe (bijkomende) financieringsmiddelen die
het gevolg zijn van federale maatregelen die door de werknemers- en
werkgeversorganisaties worden beheerd en voor de correctiefase 1 konden worden
aangewend. Deze “regeling” ligt echter niet in het bestreden besluit vervat, noch
kan in dat besluit een bestendiging van deze specifieke financiering terug worden
gevonden wat correctiefase 2 of de verdere toekomst betreft. Overigens zonder de
(bijkomende) financiering via Sociale Maribel fondsen kon de “versnelde”
gelijkstelling tijdens correctiefase 1, zo begrijpt de Raad van State, al helemaal niet
gerealiseerd worden.
Het tweede middel heeft derhalve betrekking op bepalingen of
regelingen die niet het voorwerp uitmaken van het voorliggend beroep zodat dit
niet tot de nietigverklaring van het bestreden besluit kan leiden.
De voorgestelde prejudiciële vraag is dan ook niet relevant voor
de oplossing van het voorliggende geschil.
BESLISSING
-
De zaak wordt van de rol afgevoerd in hoofde van tweede verzoekster.
-
De Raad van State verleent akte van de afstand in hoofde van derde
verzoeker.
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De eerste verzoekende partij, derde verzoeker, de vierde verzoekende partij
en de nalatenschap van tweede verzoekster worden, elk voor een vierde,
verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een
rolrecht
van
800
euro,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
een
bijdrage
van
20
euro
en
een
XIV-39.087-34/35
rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan de
verwerende partij.
-
Het te veel betaalde bedrag aan bijdrage dient te worden teruggestort.
-
Bij de publicatie van dit arrest door de Raad van State wordt de identiteit
van tweede verzoekster en van derde verzoeker niet bekendgemaakt.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op acht januari tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, XIVe kamer, samengesteld uit:
Geert Debersaques,
kamervoorzitter,
Chantal Bamps,
staatsraad,
Kaat Leus,
staatsraad,
bijgestaan door
Johan Pas,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Johan Pas
Geert Debersaques
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.353
XIV-39.087-35/35
