Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615 (2024-01-26)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 258.615 van 26 januari 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Stedenbouw en ruimtelijke
ordening - Reglementen Beslissing : Vernietiging bekendmaking
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 258.615 van 26 januari 2024
in de zaak A. 235.953/X-18.110
In zake :
- de NV PROJECTONTWIKKELING
- Marc BOEL
- Chris VAN MEIRVENNE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Jan Beleyn, Merlijn De Rechter en Margot Luyckx
kantoor houdend te 2600 Antwerpen
Cogels Osylei 61
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
- de STAD SINT-NIKLAAS
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Barteld Schutyser en Laura Janssens
kantoor houdend te 1050 Brussel
Louizalaan 99
bij wie woonplaats wordt gekozen
- het VLAAMSE GEWEST
Tussenkomende partij :
de VZW VERENIGDE ZIEKENHUIZEN VAN WAAS EN
DURME, thans de VZW VITAZ
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Tom Huygens en Jorn Houvenaeghel
kantoor houdend te 9100 Sint-Niklaas
Vijfstraten 57
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 24 maart 2022, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de gemeenteraad van de stad Sint-Niklaas van
26 november 2021 tot definitieve vaststelling van het gemeentelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan ‘AZ Nikolaas’ (hierna: het bestreden gemeentelijk RUP).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-1/37
II. Verloop van de rechtspleging
De eerste verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord
ingediend.
De tussenkomende partij heeft een verzoekschrift tot
tussenkomst ingediend. De tussenkomst is toegestaan bij beschikking van
3 juni 2022. De tussenkomende partij heeft een memorie ingediend.
Eerste auditeur Tom De Waele heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partijen, de eerste verwerende partij en de
tussenkomende partij hebben een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 10 november 2023.
Staatsraad Jan Clement heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Merlijn De Rechter, die verschijnt voor de
verzoekende partijen, advocaat Laura Janssens, die verschijnt voor de eerste
verwerende partij en advocaat Tom Huygens, die verschijnt voor de
tussenkomende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Tom De Waele heeft een met dit arrest
andersluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-2/37
III. Feiten en reglementair kader
3.1.
Het bij koninklijk besluit van 7 november 1978 vastgestelde
gewestplan Sint-Niklaas–Lokeren toont in het centrum van de stad Sint-Niklaas,
langs
weerszijden
van
de
gemeenschapsvoorzieningen
en
Hospitaalstraat,
openbaar
nut
een
(hierna:
gebied
de
voor
bestaande
ziekenhuissite). Binnen dit gebied duidt het gewestplan ten noorden van de straat
de “Stadskliniek” (AZ Waasland) en ten zuiden ervan de “kliniek Maria
Middelares” aan. In 2007 zijn deze ziekenhuizen samengesmolten tot het
AZ Nikolaas.
3.2.
Ten zuidwesten van het centrum van Sint-Niklaas is een voor het
overgrote deel onbebouwde zone op hetzelfde gewestplan ingekleurd als agrarisch
gebied (hierna: de site Neerkouter). Doorheen de site Neerkouter loopt de
ringgracht die het water rondom Sint-Niklaas voert.
De site Neerkouter bevindt zich in de noordoostelijke oksel van
het kruispunt van de gemeenteweg Heimolenstraat en de gewestweg N41. Deze
gewestweg sluit in het noorden aan op de gewestweg N70 en in het zuiden op het
westelijke op- en afrittencomplex van de autosnelweg E17. Ter verduidelijking
volgt hierna een uittreksel uit de basiskaart van de website geopunt.be, waarop
benaderende aanduidingen zijn aangebracht.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-3/37
Volgende richtinggevende bepaling van het bij het besluit van de
Vlaamse regering van 23 september 1997 vastgestelde Ruimtelijk Structuurplan
Vlaanderen
(hierna:
RSV)
stelt
voorop
dat
regionale
voorzieningen
geconcentreerd worden in het stedelijk gebied, wat moet leiden tot een verhoogde
efficiëntie van het openbaar vervoer en het vrijwaren van het buitengebied:
“2.1. Het […] concentreren van activiteiten
Vanuit het principe van de gedeconcentreerde bundeling moeten de
stedelijke gebieden zo worden versterkt dat die een ruimtelijke en
maatschappelijke meerwaarde oplevert. Deze meerwaarden uiten zich o.m.
in een zuiniger ruimtegebruik en dus in lagere maatschappelijke kosten, een
verhoogde efficiëntie voor het functioneren van de voorzieningen (o.m.
collectief vervoer) […] en het vrijwaren van het buitengebied.” (hierna: de
concentratiebepaling van het RSV).”
5.1.
Op 24 maart 2006 stelt de gemeenteraad van de stad Sint-Niklaas
het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan (hierna: GRS) vast.
5.2.
Zoals bevestigd wordt door de bij het GRS horende “Kaart 16:
Bestaande open-ruimtestructuur”, is de site Neerkouter een onderdeel van het
bestaande openruimtegebied op een stuifzandrug die het centrum ten zuiden
omringt.
In het richtinggevende gedeelte van het GRS wordt het volgende
gesteld:
“2.1.5 een gevarieerde uitbouw van de open ruimte
In het buitengebied wordt een ruimtelijk beleid gevoerd op het ritme van
de open-ruimtefuncties natuur, landbouw en bos. De harde functies wonen
en werken krijgen er ook ontwikkelingsmogelijkheden, weliswaar op maat
van het buitengebied.
Sint-Niklaas wordt omgeven door een waardevolle open ruimte die onder
sterke verstedelijkingsdruk staat. In tegenstelling tot de gebieden waar de
stedelijkheid ontwikkeld wordt, wordt in de open ruimte gestreefd naar het
behoud, het herstel en de versterking van de typische
landschapskenmerken.”
5.3.
Over de bestaande ziekenhuissite merkt het informatief gedeelte
van het GRS het volgende op:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-4/37
“De meeste voorzieningen in het stedelijk weefsel […] hebben hun
maximale uitbreidingscapaciteit bereikt. Het is echter nog niet duidelijk of er
al dan niet bijkomende ruimte moet voorzien worden. Momenteel wordt
geen bijkomende ruimtebehoefte vastgesteld. Nochtans moet rekening
gehouden worden met een latente ruimtevraag.”
5.4.
Het richtinggevende gedeelte van het GRS bevat volgende
gebiedsgerichte beschrijving van de gewenste ruimtelijke structuur in de
stadskern:
“De stadskern van Sint-Niklaas is een compact geheel van dichte
stedelijke bebouwing, met een sterke verweving van functies (wonen,
kleinhandel, diensten en voorzieningen, bedrijvigheid, parken, …). De Grote
Markt vormt het ruimtelijke en symbolische centrum van de stedelijke kern.
Van hieruit vertrekken verschillende uitvalswegen naar de omliggende
gemeenten en deelgemeenten. Tussen het dichtbebouwde woonweefsel
komen enkele aaneengesloten, grootschalige voorzieningen en functies voor,
die de ruimtelijke homogeniteit van de stadskern doorbreken en steeds meer
uitbreiding nemen. […]
Het ruimtelijk beleid stelt een kwalitatieve vernieuwing voorop van de
stedelijke kern als een compacte verweven woonstad en als de stedelijke spil
van het Waasland. Enerzijds richt het beleid zich op de verbetering van de
stedelijke woonkwaliteit. Basisfunctie voor de stad is en blijft immers het
wonen. Belangrijke aandachtspunten hierin vormen de vernieuwing van het
woonweefsel, de kwaliteit van de openbare ruimte en de aanwezigheid van
groen- en speelvoorzieningen. Anderzijds streeft het ruimtelijk beleid een
vernieuwde aantrekkingskracht na van de stadskern als kloppend hart van de
gemeente en van de regio op het vlak van handel, horeca, dienstverlening en
voorzieningen. Zowel kleinschalige ingrepen als grootschalige strategische
projecten dragen bij tot een grondige kwalitatieve transformatie van de
stadskern.
[…]
- De ruimtelijke uitbouw van de aanwezige concentraties van kleinhandel,
horeca, diensten en voorzieningen in de stedelijke kern ondersteunt het
wonen en versterkt de regionale uitstraling van de stad. De grote diversiteit
en de uitbreiding van het aanbod van de verschillende functies (kleinhandel,
horeca, administraties, scholen, ziekenhuizen, rusthuizen, culturele
voorzieningen, sportterreinen, …) dragen bij tot een bruisend en dynamisch
stadsleven. De ruimtelijke ontwikkeling van deze functies gebeurt binnen de
draagkracht van het stedelijk wonen.
De aandacht gaat hierbij uit naar de relatie met het aanwezige
woonweefsel en de blijvende verweving van functies.
[…]
Voorzieningencampussen gekoppeld aan de stedelijke corridor
Op
de
stedelijke
corridor
takken
enkele
grootschalige
voorzieningencomplexen aan. Deze omvatten o.m. […] geneeskundige
diensten […]. Deze voorzieningen fungeren grotendeels op regionaal niveau.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-5/37
De aanwezigheid ervan in de stadskern van Sint-Niklaas draagt in
belangrijke mate bij tot de titel van hoofdstad van het Waasland.
Voor de voorzieningen worden de stedenbouwkundige mogelijkheden
gecreëerd en de randvoorwaarden geformuleerd om zich op de bestaande
sites aan te passen aan de huidige ruimtelijke noden en behoeften.
Daarbij wordt tevens gezocht om de band met het omliggende stedelijk
weefsel aan te halen. Het is essentieel om bij de uitbouw van de
grootschalige voorzieningencomplexen aandacht te besteden aan het behoud
van de kwaliteit en de leefbaarheid van de nabije woonomgeving.
De voorzieningencomplexen vormen ruimtelijke entiteiten, waarvoor het
noodzakelijk is om een globaal stedenbouwkundig plan op te maken.
Dit plan omvat uitspraken ivm de ruimtelijke afbakening, de mogelijke
bebouwing, de aanleg van het openbaar domein en groenvoorzieningen, de
relatie met het nabije stedelijke weefsel, de parkings en de aanwezigheid van
woningen. Uitgangspunt hierbij vormt het campusmodel, waarbij
grootschalige, vrijstaande bebouwing geplaatst wordt in een toegankelijke,
open ruimte. In functie van de specifieke situatie krijgt dit campusmodel een
aangepaste invulling.
[…]
- De hogeschool- en ziekenhuiscampus tussen het stadspark en het
buurtpark van de Priesteragiewijk omvat diverse regionale voorzieningen: de
stadskliniek, het OCMW, het rusthuis, de Basisschool en het Technisch
Instituut Sint-Carolus, het ziekenhuis Maria Middelares, de Katholieke
Hogeschool Sint-Lieven en het sportcentrum De Witte Molen. Hier zijn
grote aaneengeschakelde open ruimtes aanwezig met diverse functies: park,
private tuin, restgroen, sportvelden, … Een stedenbouwkundig plan voor
deze campussite stelt ontwikkelingsperspectieven en inrichtingsprincipes
voorop voor de open ruimte en het verkeer en legt randvoorwaarden vast
voor mogelijke uitbreidingen en bijkomende bebouwing.”
5.5.
Wat betreft de voorzieningen, bevat het richtinggevende
gedeelte van het GRS volgende thematische uitwerking van de gewenste
ruimtelijke structuur:
“4.4.2.1 een ontwikkeling van voorzieningen […] op maat van de stad,
van de kernen en van de open ruimte
[…]
De verdere ruimtelijke ontwikkeling […] van de voorzieningen van
Sint-Niklaas wordt gekoppeld aan de onderlinge hiërarchie tussen de kernen.
Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen drie niveaus.
- Grootschalige, regionale functies worden gekoppeld aan het stedelijk
gebied. Het betreft […] de dienstverlenende en commerciële voorzieningen
met een regionale uitstraling [zoals] ziekenhuizen […].
- Op het niveau van de deelkernen situeren zich de lokale
voorzieningen[…]. Hier wordt een lokale dynamiek nagestreefd op het
schaalniveau van het buitengebied.
- In de open ruimte zijn de natuur en de landbouw maatgevend voor het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-6/37
ruimtegebruik. Andere functies, en dus ook voorzieningen […], zijn
ondergeschikt aan de landschappelijke, de natuurlijke en de agrarische
structuren.
[…]
4.4.2.3 elementen van de structuur van de voorzieningen
Gemengde woonstad
Centraal op het grondgebied van de gemeente situeert zich de gemengde
woonstad Sint-Niklaas. In dit dens stedelijk weefsel bevindt zich een grote
concentratie van diverse […] voorzieningen, verweven met de stedelijke
woonstructuur. Het betreft [onder meer] ziekenhuizen […]. De verweving
van deze functies creëert een typische en sterke stedelijke atmosfeer. Deze
gemengde woonstad blijft ook in de toekomst functioneren als een centraal
dienstverlenend knooppunt in de gemeente en in de regio.
De stedelijke corridor station – Grote Markt – Waasland Shopping Center
vormt de ruimtelijke drager van deze gemengde woonstad. […] Voor de
verdere uitbouw van de regionale voorzieningen in de gemengde woonstad is
het noodzakelijk om een pakket van maatregelen te ontwikkelen, die de
blijvende inpassing van deze voorzieningen in de stad mogelijk maken. Door
de ontwikkeling en verdere uitbreiding van deze grootschalige
voorzieningen dreigen er immers grote monofunctionele gebieden te
ontstaan in de stad, die op bepaalde momenten (’s avonds, in het weekend,
tijdens de vakantieperiodes) aanleiding kunnen geven tot doodse zones, en
dreigt de woonfunctie weggedrukt te worden. Dit doet afbreuk aan de
kwaliteit van het stedelijk leven.
Om de leefbaarheid van de stedelijke kern te garanderen en om
tegelijkertijd ontwikkelingsperspectieven te bieden aan de aanwezige
voorzieningen is een doordacht en doortastend ruimtelijk beleid essentieel.
De ruimtelijke en functionele vernieuwing van het gebied vormt een
belangrijke beleidsoptie. Voor de verdere ontwikkeling van de grootschalige
regionale voorzieningen worden de volgende aandachtspunten naar voor
geschoven.
- De mogelijkheden moeten onderzocht en toegepast worden om het
ruimtegebruik binnen de bestaande perimeter te verbeteren. Voorbeelden
hiervan zijn onder andere […] een efficiënter ruimtegebruik (bv. verticale
uitbreiding ipv. horizontale uitbreiding).
- Er wordt een kwalitatieve relatie vooropgesteld met het omliggende
stadsweefsel. Deze kan uitgewerkt worden onder de vorm van
overgangszones tussen de voorzieningen en het openbaar domein of door een
kwalitatieve inrichting van het openbaar domein zelf. Hierdoor verhoogt de
verblijfskwaliteit van de stad en de leesbaarheid van de stedelijke structuur.
- De goede bereikbaarheid van de voorzieningen moet gegarandeerd
blijven, terwijl de verkeersleefbaarheid van de woonomgeving moet
gerespecteerd worden. Voorzieningen moeten getroffen worden voor een
vlotte bereikbaarheid met het openbaar vervoer, de fiets of te voet.”
5.6.
Het bindend gedeelte van het GRS stelt het volgende:
“4.1 selecties
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-7/37
Op het vlak van de structuur van de voorzieningen worden de volgende
structuurbepalende elementen geselecteerd:
- de gemengde woonstad als concentratie van diverse diensten en
voorzieningen (administratieve diensten, scholen, ziekenhuizen,
socio-culturele instellingen, kleinhandel en dienstverlening, horeca,
bedrijvigheid, enz.), verweven met de stedelijke woonstructuur;
- de stedelijke corridor station – Grote Markt – Waasland Shopping
Center als ruimtelijke drager van de gemengde woonstad;
[…]
4.2 acties en maatregelen
Het stadsbestuur neemt maatregelen om de gemengde woonstad verder
uit te bouwen tot het centraal dienstverlenend knooppunt in de gemeente en
in het Waasland, met respect voor de stedelijke woonomgeving. De volgende
acties moeten toelaten om een blijvende inpassing te garanderen van de
verschillende voorzieningen in een leefbaar stadscentrum:
- de opmaak van een streefbeeld voor de stedelijke corridor (met
ontwikkelingsperspectieven voor de randbebouwing);
- de opmaak van een actieplan voor de inpassing van de regionale
voorzieningen in de gemengde woonstad, met de uitwerking van [een]
strategisch[…]
project[…]
voor
de
voorzieningencampus[…]
Hospitaalstraat […].”
Met een besluit van 19 januari 2007 stelt de Vlaamse regering
het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied
Sint-Niklaas’ vast (hierna: het afbakenend GRUP van 2007).
De afbakeningslijn van het regionaalstedelijk gebied wordt ten
noorden en ten westen van de site Neerkouter gelegd, zodat deze site tot het
buitengebied behoort. Ter verduidelijking volgt hierna een afbeelding met
benaderende aanduidingen van het zuidwestelijke deel van het regionaalstedelijk
gebied (oranje ingekleurd).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-8/37
Zoals wordt uiteengezet in de toelichtingsnota bij het bestreden
gemeentelijk RUP, is in “2011 […] het behoud van het ziekenhuis op de huidige
site stilaan in twijfel getrokken”, zodat vervolgens “een locatieonderzoek [is]
uitgevoerd om de potenties van een herlocalisatie buiten het stadscentrum te
onderzoeken”.
Op 28 april 2017 keurt de gemeenteraad van de stad Sint-Niklaas
het masterplan AZ Nikolaas goed, waarin het volgende wordt gesteld:
“Eind 2013 maakte AZ Nikolaas bekend te verhuizen naar een
nieuwbouwcampus aan de zuid-westzijde van Sint-Niklaas. Op basis van een
locatieonderzoek in overleg met de stad Sint-Niklaas werd in 2014 geopteerd
om het nieuwbouwziekenhuis in te planten [op de site Neerkouter]. […]
De doelstellingen van het masterplan bestaan uit het integreren van de
nieuwe campus in het Lobbenstadmodel voor de stad Sint-Niklaas en het in
begin 2015 vastgestelde nieuwe mobiliteitsplan.”
Zoals bevestigd wordt op het onderstaand grafisch plan uit het
masterplan, wordt de hoofdontsluiting van de site voorzien langs de
Heimolenstraat en vervolgens langs het kruispunt van deze straat met de N41.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-9/37
9.1.
In 2017 laat de stad Sint-Niklaas een mobiliteitseffectrapport
opmaken voor de inplanting van het AZ Nikolaas en een randstadparking van
circa 400 parkeerplaatsen op de site Neerkouter (hierna: het MOBER uit 2017).
9.2.
In het MOBER uit 2017 wordt het volgende gesteld:
“Het is zonder meer duidelijk dat de geplande functies zeer personeels- en
bezoekersintensief zijn en dus een grote verkeersgenererende werking zullen
hebben. Voor dergelijke aantrekkingspool is een performante multimodale
ontsluiting een noodzaak.”
De conclusie van het MOBER uit 2017 is dat het kruispunt van
de Heimolenstraat en de N41 door infrastructuuringrepen, zoals de creatie van een
bypass op de N41 van de E17 naar het ziekenhuis en van een bypass van het
ziekenhuis naar de N41 richting E17, geschikt kan worden gemaakt om het verkeer
van en naar de site Neerkouter te verwerken.
In maart 2018 wordt een startnota opgemaakt voor een
gemeentelijk RUP ‘AZ Nikolaas’ dat de site Neerkouter herbestemt tot een zone
voor een ziekenhuis en een stedelijke randparking.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-10/37
11.1.
In een advies van 10 juli 2018 aan de stad Sint-Niklaas stelt het
agentschap Wegen en Verkeer van het Vlaamse Gewest (hierna: AWV) zich “niet
akkoord” te kunnen verklaren met de startnota.
Het AWV meent dat in de plaats van de site Neerkouter nader
onderzoek zou moeten worden gedaan naar de binnenstedelijke site De
Winningen, die gelegen is ten westen van het kruispunt van de N41 met de
Tuinlaan. Het AWV argumenteert dat deze laatste site “op vandaag al tegemoet
[komt] aan een deel van het programma van eisen” omdat de ontsluiting ervan via
het laatstgenoemde kruispunt “vlot mogelijk” is en omdat voor fietsers op dit
kruispunt “ongelijkgrondse kruisingen (fietstunnels) zijn […] gerealiseerd”.
Anders dan voor de site Neerkouter, zou bij een keuze voor de site De Winningen
de gewestweg N70 geen barrière vormen voor verplaatsingen naar het station, wat
“de duurzame verplaatsingen bevordert”.
11.2.
In het advies van 10 juli 2018 wijst het AWV op het volgende:
“De N41 is ter plaatse van [de site Neerkouter] als primaire weg
gecatalogeerd. Dit houdt in dat er in principe geen rechtstreekse toegang tot
de gewestweg kan worden toegestaan […]. De enige mogelijke ontsluitingen
zijn:
- ontsluiting via het lichtengeregeld kruispunt Heimolen;
- een rechts-in ontsluiting voor de hulpvoertuigen naar de
spoeddiensten (waarvoor een afwijking op bovengenoemd[…]
principe nodig is).”
Het AWV merkt voorts op dat de site De Winningen gelegen is
langs een secundaire weg, zodat “de mogelijkheden voor een rechtstreekse
ontsluiting van en naar de spoeddiensten […] hier groter [zijn]”.
11.3.
Tot slot maakt het AWV volgende opmerking:
“Er is geen uitwerking van milderende maatregelen. Deze zijn slechts in
de rand aangehaald en blijven zeer voorwaardelijk.”
Op 11 september 2019 geeft het AWV aan de stad Sint-Niklaas
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-11/37
een advies waarin het volgende wordt gesteld:
“Aansluitend op de overlegvergadering van 20/08/2019 in het kader van
het alternatievenonderzoek voor de herlokalisatie van het AZ Nikolaas werd
door de stad Sint-Niklaas een schriftelijk principieel standpunt gevraagd
over mogelijke ingrijpende infrastructurele maatregelen […] zowel wat
betreft de site Neerkouter als de site De Winningen.
[…]
Ter aanvulling van [het MOBER uit 2017] kan reeds meegegeven worden
dat de afstand tussen het bestaande kruispunt N41 met Heimolenstraat en het
complex N41-N70 te kort is waardoor het kruispunt geen grote
intensiteitstoenames kan verwerken.
Een verder uitwerking van de ontsluiting[s]scenario’s kan mogelijks
bepalend zijn voor de keuze.”
Op 14 december 2020 geeft het AWV aan de stad Sint-Niklaas
volgend advies:
“AWV wenst op het voorontwerp [van gemeentelijk RUP AZ Nikolaas]
voorwaardelijk gunstig advies te geven.
De locatievoorkeur van AWV gaat uit naar die van De Winningen en dit
vooral omdat deze locatie voor de zwakke weggebruiker de meest
verkeersveilige[/]gunstige is qua bereikbaarheid vanuit het centrum en het
station, en voor deze weggebruikers ook veiliger is. De locatie Neerkouter is
eerder vooral gericht op autogebruikers. Vanuit het STRAP[stappen en
trappen]-principe moet dus principieel voorkeur gegeven worden aan de
locatie De Winningen.
Vermits in de nota toch de locatie Neerkouter wordt naar voor geschoven,
willen we onderstaande voorwaarden formuleren:
- De fietstunnel zoals die nu is ingetekend, is onmogelijk te realiseren
zonder hiervoor (minstens 3) woningen te onteigenen.
- De kosten van de onteigeningen die nodig zijn voor het realiseren van de
fietstunnel moeten mee in rekening gebracht worden in de milieueffecten op
mens. Tevens zullen de kosten van de onteigeningen ten laste moeten komen
van de ontwikkelaar.
֜ Er moeten locatiealternatieven onderzocht worden voor locatie van het
kruispunt en locatie van de fietstunnel
- Langere afslagstrook: tussen de punt van het complex N70-N41 en
Heimolenstraat is er 285m. Met het huidige snelheidsregime (90 km/u) is
daar theoretisch een weefzone nodig van 450m + voorsorteerstrook linksaf
van minimaal 100m (indien drukke linksafbeweging moet deze langer zijn,
dit moet nog berekend worden). Bij 70km/u is een minimale weefzone van
200m nodig + voorsorteerstrook linksaf van minimaal 100m (indien drukke
linksafbeweging moet deze langer zijn, dit moet nog berekend worden).”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-12/37
Op 14 december 2020 verzoekt de stad Sint-Niklaas de Vlaamse
regering om haar de planningsbevoegdheid te delegeren en in te stemmen met een
afwijking van de voorschriften van het afbakenend GRUP van 2007 opdat zij de
grenslijn van het regionaalstedelijk gebied kan aanpassen en meer bepaald daarin
de site Neerkouter kan incorporeren.
Op 16 december 2020 geeft de afdeling Gebiedsontwikkeling,
Omgevingsplanning en -Projecten van het Vlaamse Gewest (hierna: de dienst
Omgevingsplanning) volgend advies over het voorontwerp van gemeentelijk RUP:
“De huidige ziekenhuiscampus situeert zich in het stadscentrum […]. […]
De stad opteert ervoor om alles te herlokaliseren naar een nieuwe
ziekenhuiscampus.
[…]
Het AZ Nikolaas heeft een regionale uitstraling en betreft een publieke
voorziening ten behoeve van het algemeen belang. Dergelijke stedelijke
voorziening maakt deel uit van de stedelijk taakstelling en dient
logischerwijs beschouwd te worden vanuit het regionaal stedelijk gebied van
Sint-Niklaas. De voorkeurslocatie van de stad heeft evenwel betrekking op
[…]gronden die gelegen zijn grenzend aan, maar buiten de afbakeningslijn
van het regionaalstedelijk gebied Sint-Niklaas (BVR 19/01/2007). Het
huidige planvoorstel strijdt met de Vlaamse beleidsopties inzake het
buitengebied en vraagt om een feitelijke aanpassing van de afbakeningslijn
van het regionaalstedelijk gebied […].
Vanuit de bepalingen in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
aangaande de bevoegdheidsverdeling tussen de overheidsniveaus vallen
aanpassingen aan de afbakeningslijn van het regionaalstedelijk gebied en de
invulling van een gebied met een stedelijke strategische
gemeenschapsvoorziening onder de Vlaamse planningsbevoegdheden. Deze
planningsbevoegdheid kan wel overgedragen worden aan het stadsbestuur,
overeenkomstig de decretaal ingeschreven mogelijkheden en modaliteiten
van een delegatie/instemming om af te wijken van een gewestelijk RUP.
[…]
Er werd een getrechterd alternatievenonderzoek uitgevoerd waarbij
uiteindelijk twee locaties werden weerhouden voor verder onderzoek in een
planMER, namelijk onderzoeksgebied ‘Neerkouter’ en onderzoeksgebied
‘De Winningen’. Uit de milieubeoordeling van het voorontwerp van MER
komt naar voor dat de aard en de grootteorde van de onderzochte
milieueffecten voor beide locaties veelal vergelijkbaar zijn. Het voorontwerp
van MER besluit dat er geen uitgesproken voorkeursalternatief naar voor
komt op basis van het onderzoek naar de milieueffecten. De locatie ‘De
Winningen’ is gelegen binnen de afbakening van het regionaalstedelijk
gebied Sint-Niklaas en vanuit deze ruimtelijke logica geniet deze locatie
principieel de voorkeur. Het stadsbestuur Sint-Niklaas heeft evenwel vanuit
beleidsmatig oogpunt beslist om het voorontwerp RUP verder uit te werken
voor het locatiealternatief ‘Neerkouter’.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-13/37
[…]
Het is van belang om de milderende en flankerende maatregelen die
voortvloeien uit het MER door te vertalen in het ruimtelijk uitvoeringsplan
of het instrumentarium dat overeenkomstig artikel 2.2.5.§2 VCRO het RUP
kan begeleiden. Er moeten voldoende garanties worden geboden dat deze
tegelijkertijd of zelfs vooraf aan de bouw en ingebruikname van de nieuwe
kliniek worden uitgevoerd. Wat betreft de globale afweging aangaande
verkeer en mobiliteitsgenererende impact en mogelijke verkeerstechnische
milderende maatregelen en flankerend beleid wordt, naast alle elementen in
de plandocumenten, ook verwezen naar het richtinggevend advies van het
departement mobiliteit en openbare werken als betrokken wegbeheerder.
[…]
Gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen worden opgemaakt in
uitvoering van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan (GRS). […] . De
afwijking op het GRS zal alleszins uitgebreid moeten worden verantwoord.
Het lijkt aangewezen om nog dieper in te gaan op het hoogdringend en
onvoorzien karakter van de herlocalisatie van het ziekenhuis en bijgevolg
inname van het gebied Neerkouter.
[…]
Conclusie:
Een beleidsmatige beslissing door de Vlaamse Regering is nodig om het
gebied bijkomend te kunnen aanduiden als onderdeel van het
regionaalstedelijk gebied. De stad heeft hiervoor recent de nodige aanvraag
ingediend.
Inhoudelijk wijzen we op de bovenstaande suggesties. Het zal
noodzakelijk zijn om de conclusies inzake het flankerend en milderend
beleid uit het planMER voldoende door te vertalen in het uiteindelijke plan.”
Op 18 december 2020 wordt over het voorontwerp van
gemeentelijk RUP een plenaire vergadering georganiseerd. Het verslag van deze
vergadering bevat volgende weergave en bespreking van het advies van het AWV:
“
Advies
Bespreking
De locatievoorkeur van AWV gaat uit naar die van De
Winningen en dit vooral omdat deze locatie voor de
zwakke
weggebruiker
de
meest
verkeersveilige/gunstige is qua bereikbaarheid vanuit
het centrum en het station, en voor deze weggebruikers
ook veiliger is. De locatie Neerkouter is eerder vooral
gericht op autogebruikers. Vanuit het STRAP principe
moet dus principieel voorkeur gegeven worden aan de
locatie De Winningen. Vermits in de nota toch de
locatie Neerkouter wordt naar voor geschoven, willen
we onderstaande voorwaarden formuleren:
-
De fietstunnel zoals die nu is ingetekend, is
onmogelijk te realiseren zonder hiervoor (minstens 3)
woningen te onteigenen.
-
De kosten van de onteigeningen die nodig zijn voor
-
Hiervan wordt kennis
genomen en zal verder
worden onderzocht zoals
vermeld onder punt 3.
-
Kosten van onteigeningen
maken geen onderdeel uit van
het MER.
-
De stad zal een
samenwerkingsovereenkomst
aangaan met AWV wat
betreft het bestuderen van
inrichtingsalternatieven voor
het kruispunt, de fietstunnel,
etc. AWV zal als trekker
optreden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-14/37
het realiseren van de fietstunnel moeten mee in rekening
gebracht worden in de milieueffecten op mens. Tevens
zullen de kosten van de onteigeningen ten laste moeten
komen van de ontwikkelaar.
3. Er moeten locatiealternatieven onderzocht worden
voor de locatie van het kruispunt en locatie van de
fietstunnel.
4. Langere afslagstrook: tussen de punt van het complex
N70-N41 en Heimolenstraat is er 285m. Met het huidige
snelheidsregime (90 km/u) is daar theoretisch een
weefzone nodig van 450m+ voorsorteerstrook linksaf
van minimaal 100m (indien drukke linksafbeweging
moet deze langer zijn, dit moet nog berekend worden).
Bij 70km/u is een minimale weefzone van 200m nodig
- voorsorteerstrook linksaf van minimaal 100m (indien
drukke linksafbeweging moet deze langer zijn, dit moet
nog berekend worden).
- Deze elementen zullen,
zoals vermeld onder punt 3
worden onderzocht. Echter
dient wel de impact op het
RUP te worden beschouwd.
Dit kan betekenen dat
flexibiliteit moet worden
ingebouwd in het RUP wat
betreft de hoofdontsluiting
van het ziekenhuis.
Hiertoe zal de pijlaanduiding
worden verwijderd van het
grafisch plan.
.”
Met het besluit van 5 februari 2021 gaat de Vlaamse regering in
op de in randnummer 14 bedoelde vraag: zij delegeert aan de stad Sint-Niklaas de
planningsbevoegdheid en verleent toelating om van het afbakenend GRUP van
2007 af te wijken.
18.1.
Op 26 maart 2021 stelt de gemeenteraad van de stad Sint-Niklaas
het ontwerp van gemeentelijk RUP voorlopig vast.
18.2.
Het bij het voorlopig vastgestelde ontwerp-RUP horende
grafische plan duidt met een blauwe pijl vanuit de Heimolenstraat de
hoofdontsluiting naar de site Neerkouter aan. Ter verduidelijking volgt hierna een
uittreksel uit dit grafisch plan.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-15/37
Van 23 april 2021 tot 21 juni 2021 wordt over het ontwerp van
gemeentelijk RUP een openbaar onderzoek gehouden.
De verzoekende partijen dienen bezwaarschriften in.
20.1.
In
september
2021
wordt
een
planmilieueffectrapport
(plan-MER) gefinaliseerd waarin voor de beoogde herbestemming het milieueffect
wordt beoordeeld voor de site Neerkouter en voor de site De Winningen. De
conclusie van het plan-MER is dat beide sites gelijkwaardig zijn, zodat geen keuze
voor een van beide wordt gemaakt.
20.2.
Ook inzake het mobiliteitseffect behalen de sites De Winningen
en Neerkouter – na uitvoering van de milderende maatregelen en de aanbevelingen
– dezelfde score, te weten -1 (gering negatieve effecten) of 0 (geen of
verwaarloosbare effecten). Dit wordt bevestigd in de volgende, in het plan-MER
opgenomen, synthesetabel (hierna: de mobiliteitseffecttabel van het plan-MER):
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-16/37
“
Effectgroep
[…] Eindscore na Milderende
(MM)/Aanbevelingen (A)
Mobiliteit
Functioneren kruispunten
N41xTuinlaan
Westelijke afrit
N41xHeimolenstraat
Functioneren fiets
Functioneren
vervoer]
[…]
maatregelen
[…]
0
A [Neerkouter] + [De Winningen]
bufferafstand tussen N41 en de parkings
MM & A [Neerkouter] + [De Winningen]
Flankerend:
infrastructurele aanpassingen kruispunten
[…]
-1
A [Neerkouter] + [De Winningen]: minimale
capa. fietsstallingen
A [Neerkouter] + [De Winningen] Flankerend:
multimodale ontsluiting
[openbaar […]
-1
A [Neerkouter] + [De Winningen] Flankerend:
multimodale ontsluiting
[…] […]
.”
21.1.
In haar zitting van 1 september 2021 bespreekt de gemeentelijke
commissie voor ruimtelijke ordening van de stad Sint-Niklaas (hierna: de Gecoro)
de ingediende bezwaarschriften en brengt zij een advies uit.
21.2.
Het bezwaar dat het gemeentelijk RUP geen antwoord biedt op
de problematiek van de toename van de verkeersintensiteit en de ontsluiting van de
site en dat het niet van goed bestuur getuigt om deze problematiek door te schuiven
naar het vergunningenniveau wordt door de Gecoro als volgt beantwoord:
“In het RUP is bepaald dat de hoofdontsluiting via de Heimolenstraat zal
gebeuren, tenzij een alternatieve kruispuntoplossing met de N41 wordt
uitgewerkt. Dit is het gevolg van adviezen van het [AWV]. Een volgende
stap in het proces is immers het ontwerp van het kruispunt met de N41. AWV
geeft aan voldoende flexibiliteit te willen hebben om de meest aangewezen
herinrichting te kunnen realiseren. Dit betekent dat hoe dan ook de
hoofdontsluiting per definitie gekoppeld wordt aan het kruispunt met de
N41. In het MER is weergegeven dat een knip wordt aangebracht in de
Heimolenstraat, zodat gemotoriseerd verkeer zich niet naar het noorden kan
begeven. […]
De interne ontsluitingsstructuur is per definitie het onderwerp van een
concreet ontwerp voor de site en dus van een vergunningsaanvraag. Het is
onmogelijk om dit in RUP-fase vast te leggen. De belangrijkste krijtlijnen
zijn evenwel vastgelegd: zachte en harde stromen scheiden, voldoende
capaciteit voorzien om wachtrijen en terugslag naar de N41 te vermijden,
etc.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-17/37
21.3.
Over het bezwaar dat het gemeentelijk RUP een ontoelaatbare
afwijking inhoudt van het GRS wordt door de Gecoro het volgende gesteld:
“Men kan bezwaarlijk stellen dat er geen sprake is van een dringende en
onvoorziene omstandigheid in dit dossier. Het is algemeen zeer goed
geweten dat dergelijke complexe en maatschappelijk belangrijke projecten
bijzonder lange trajecten afleggen vanaf hun eerste concipiëring. Het is
m.a.w. niet omdat een planproces lang duurt, dat het daarom niet dringend is.
Integendeel, een dringende en onvoorziene omstandigheid is alleen maar
dringender geworden. De eventuele opmaak van een nieuw beleidsplan voor
de stad brengt daar geen verandering in, buiten het oplossen van
strijdigheden met bestaande beleidsvisies.
De volledige voorgeschiedenis […] moet in acht worden genomen. Reeds
in 2013 werden locatiealternatieven onderzocht en zijn gesprekken gevoerd
met SVK, eigenaar en ontginner van het alternatief De Winningen. Omdat de
ontginningen ter plaatse nog volop liepen en geen enkel signaal wees in de
richting van een mogelijke stopzetting, werd geen vergelijk gevonden voor
de inplanting van het ziekenhuis op deze locatie. Daarop werd beslist om een
masterplan en MOBER op te maken voor een andere valabele locatie, met
name Neerkouter. Bij de opmaak van dit studiewerk gaat men niet over één
nacht ijs en werd de nodige tijd genomen om dit grondig te doen. Tegen het
moment dat deze plannen echter het draagvlak hadden van de gemeenteraad
(28/4/2017), bleek dat de ontginning van de Winningen zou worden
stopgezet.
Gegeven net de hoogdringendheid van het project, werd niet getalmd en
heeft men onmiddellijk (juli 2017) het RUP AZ Nikolaas opgestart, waarbij
de locatie De Winningen opnieuw als volwaardig alternatief werd
onderzocht. Ook voor deze studie is niet over één nacht ijs gegaan.
In die tijd is de kwestie alleen maar dringender geworden.”
Op 11 oktober 2021 beoordeelt het team Milieueffectrapportage
van het departement Omgeving van het Vlaamse Gewest “de kwaliteit van het
plan-MER als voldoende”.
23.1.
Met het bestreden besluit van 26 november 2021 stelt de
gemeenteraad van de stad Sint-Niklaas het bestreden gemeentelijk RUP definitief
vast.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-18/37
Van dit besluit wordt melding gemaakt in het Belgisch
Staatsblad van 24 januari 2022.
23.2.
Het bij het definitief vastgestelde gemeentelijk RUP horende
grafische plan herneemt het in randnummer 18.2 weergegeven plan, met
uitzondering van de blauwe pijl ter aanduiding van de hoofdontsluiting, die wordt
weggelaten, en met uitzondering van de toevoeging van een bufferstrook langs de
Heimolenstraat.
23.3.1.
De site Neerkouter wordt door het bestreden gemeentelijk RUP
herbestemd tot een zone voor gemeenschaps- en openbare nutsvoorzieningen.
Artikel 2 van de stedenbouwkundige voorschriften stelt:
“
Verordenend stedenbouwkundig voorschrift
Categorie van gebiedsaanduiding: gemeenschapsen nutsvoorzieningen
2.1 Bestemmingsvoorschriften
Het gebied is bestemd voor een ziekenhuis, met
alle bijhorende complementaire voorzieningen
inherent aan het functioneren ervan. Een stedelijke
randparking is eveneens toegestaan.
Alle werken, handelingen en wijzigingen die nodig
of nuttig zijn voor het voor het aanbieden van
gemeenschapsvoorzieningen
en
openbare
nutsvoorzieningen zijn toegelaten. Daarbij wordt
ten minste aandacht besteed aan:
- De relatie met de in de omgeving aanwezige
functies;
- De invloed op de omgeving wat betreft het aantal
te verwachten gebruikers en bezoekers;
- De invloed op de mobiliteit en de
verkeersleefbaarheid;
- De relatie met de in de omgeving van het
plangebied vastgelegde bestemmingen.
2.2 Inrichtingsvoorschriften
2.2.1 Inrichtingsstudie
Bij een aanvraag tot omgevingsvergunning wordt
een
inrichtingsstudie
gevoegd.
De
inrichtingsstudie is een informatief document voor
de vergunningverlenende overheid met het oog op
het beoordelen van de vergunningsaanvraag in het
kader van de goede ruimtelijke ordening en de
stedenbouwkundige voorschriften voor het gebied.
De inrichtingsstudie dient volgende elementen te
verduidelijken/aan te tonen:
- De ruimte voorzien voor de ziekenhuiscampus
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
Toelichting (niet verordenend)
Alle bijhorende complementaire
voorzieningen:
personeelsvoorzieningen,
technische
voorzieningen,
keuken, cafetaria, kantoren,
logistieke
voorzieningen,
infrastructuren, etc. Hierbij kan
ook
een
eventueel
nevenprogramma
horen,
complementair aan het ziekenhuis
(kinderopvang,
revalidatie,
psychosomatische zorg, …).
X-18.110-19/37
dient zo intensief mogelijk te worden gebruikt. Dit
betekent: compacte bebouwing, het vermijden van
onbenutte
restruimten,
bundeling
van
infrastructuren, verweven van verschillende
functies binnen een zelfde ruimte.
- de landschappelijke en ecologische integratie;
hierbij dient aandacht besteed aan de integratie van
blauwgroene structurerende elementen, zowel aan
de randen van de bestemmingszone als er
doorheen.
- de verkeersveilige ontsluiting. In dat kader dient
voldoende bufferafstand tussen de ontsluiting op
de N41 en de parkings te worden voorzien, zodat er
geenszins een wachtrij kan ontstaan tot op de N41.
Dit betekent dat de parkings niet vlak aan de N41
gelegen zijn. De benodigde bufferafstand zal
afhankelijk zijn van de capaciteit voor inrijden;
- visuele afscherming t.o.v. het open ruimtegebied
en het woongebied;
- de verhouding tussen het voorgenomen project en
datgene wat desgevallend al gerealiseerd is binnen
het gebied en/of tot de mogelijke ontwikkeling van
de rest van het gebied.
De inrichtingsstudie maakt deel uit van het dossier
betreffende de aanvraag tot omgevingsvergunning
en wordt als dusdanig meegestuurd aan de
adviesverlenende instanties overeenkomstig de
toepasselijke procedure voor de behandeling van
deze
aanvragen.
Elke
nieuwe
omgevingsvergunningsaanvraag
kan
een
bestaande inrichtingsstudie, een aangepaste of
nieuwe inrichtingsstudie bevatten.
In het gebied zijn eveneens toegelaten, voor zover
de hoofdbestemming niet in het gedrang komt,
voor zover in overeenstemming met of
aangewezen in de watertoets: alle werken,
handelingen en wijzigingen in functie van het
bereiken van de randvoorwaarden die nodig zijn
voor het behoud van de watersystemen en het
voorkomen van wateroverlast, voor zover de
technieken van de natuurtechnische milieubouw
worden gehanteerd.
[…]
2.2.2 Hoofdontsluiting
De hoofdontsluiting van de site zal gebeuren via de
Heimolenstraat, tenzij een alternatieve
kruispuntoplossing met de N41 wordt uitgewerkt.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
De capaciteit voor inrijden zal bv.
afhankelijk zijn van het aantal
toegangen
en
eventuele
slagbomen.
Via de hoofdontsluiting zal het
gros van de verkeersbewegingen
van en naar de site plaatsvinden.
Bijkomende ontsluitingen op
andere locaties zijn mogelijk,
maar enkel voor zacht verkeer of
spoeddiensten in geval van
calamiteiten
op
de
hoofdontsluiting.
De wegbeheerder zal verder
onderzoek verrichten naar de
meest
optimale
X-18.110-20/37
kruispuntoplossing
om
het
verkeer vanaf de N41 zo vlot
mogelijk af te wikkelen naar de
site.
2.2.3 Interne ontsluitingsstructuur
De infrastructuur voor zachte weggebruikers en
openbaar vervoer wordt zo veel mogelijk
gescheiden van het gemotoriseerd verkeer
voorzien.
Het ontwerp van de ontsluitingsstructuur dient te
voorzien in voldoende capaciteit voor het inrijden
van parkings om wachtrijen te minimaliseren.
[…]
2.2.9 Parkeren en fietsenstallingen
Er dient voorzien te worden in de eigen
gegenereerde parkeerbehoefte. Parkeerplaatsen
dienen gebundeld voorzien te worden. De
parkeerplaatsen van een eventuele randparking
zijn uitwisselbaar met de parkeerplaatsen i.f.v. het
ziekenhuis.
Er dient een minimum aantal van 350
fietsstalplaatsen te worden voorzien. Deze worden
zo dicht mogelijk ingeplant bij de hoofdingang van
het ziekenhuis of de randparking. Aldus kunnen de
fietsstalplaatsen dienstig voor respectievelijk het
ziekenhuis en de randparking op verschillende
locaties worden ingeplant.
Waar mogelijk worden doorsteken voor fietsers en
voetgangers naar de straten in de omgeving
voorzien.
2.2.10 Openbaar vervoer
De halte voor het openbaar vervoer dient zo dicht
mogelijk bij de hoofdingang van het ziekenhuis en
de randparking te worden voorzien.
[…]
[…]
Het verplicht minimum aantal
parkeer- en fietsstalplaatsen werd
bepaald in het plan-MER.
De wandelafstand tussen de
bushalte en het ziekenhuis/de
randparking dient zo kort
mogelijk te zijn.
[…]
.”
23.3.2.
Daarnaast herbestemt het bestreden gemeentelijk RUP in het
buitengebied drie onbebouwde stroken woonuitbreidingsgebied naar agrarisch
gebied, waarin onder meer bedrijfsgebouwen mogen worden opgericht (artikel 3
van de stedenbouwkundige voorschriften). Het gaat onder meer om stroken aan de
Kruisstraat te Puivelde (hierna: de strook te Puivelde) en aan de Vrasenestraat te
Nieuwkerken-Waas (hierna: de strook te Nieuwkerken-Waas).
De verzoekende partijen zijn (deels) eigenaar van de strook te
Puivelde en van de strook te Nieuwkerken-Waas.
23.3.3.
Tot
slot
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
breidt
het
bestreden
gemeentelijk
RUP
het
X-18.110-21/37
regionaalstedelijk gebied van de stad Sint-Niklaas uit door de incorporatie van de
site Neerkouter. Ter verduidelijking volgt hierna een afbeelding met benaderende
aanduidingen van het zuidwestelijke deel van het regionaalstedelijk gebied met
incorporatie van de site Neerkouter (oranje ingekleurd).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-22/37
23.4.
In de toelichtingsnota bij het bestreden gemeentelijk RUP wordt
over het locatiealternatievenonderzoek het volgende gesteld:
“2.1 Randstedelijke locatiealternatieven
[…]
Het […] alternatievenonderzoek [is] initieel ruim […] ingezet […]. Het
betreft gebieden die bij de afbakening van het regionaalstedelijk gebied
Sint-Niklaas reeds in overweging werden genomen voor bijkomende
regionale bedrijvigheid. Door eliminatie op basis van voor de betrokken
actoren doorslaggevende uitsluitingscriteria, werden de zoekzones verder
getrechterd naar redelijke locatiealternatieven, die vervolgens worden
meegenomen in de beoordeling van milieueffecten.
[Uittreksel uit] Figuur 2‐1 Zoekzones AZN, met aanduiding van het regionaalstedelijk
gebied en afstanden (vogelvlucht) tot het stadscentrum
De doorslaggevende uitsluitingscriteria om te komen tot redelijke
locatiealternatieven, gerangschikt volgens hun belang in het
eliminatieproces, zijn:
- Ligging t.a.v. het bedieningsgebied in de westrand van Sint-Niklaas
- Voldoende beschikbare oppervlakte
- Ligging langs de N41, ontsluiting op minstens twee punten, waarvan
minimum één op de N41
- Binnen straal van ca. 2,5km van het stadscentrum
- Ligging binnen of palend aan regionaalstedelijk gebied, N41 als
absolute fysieke grens
- Realiseerbaar binnen vooropgestelde termijn.
[…]
2.1.1 Uitsluitingscriterium 1: ligging t.a.v. het bedieningsgebied in de
westrand van Sint-Niklaas
De ‘Markt- en Zorgstrategische Werkgroep’ van het AZ Nikolaas voerde
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-23/37
een studie uit naar de relatie tussen het (toekomstige) zorgaanbod en het (te
realiseren) gebouw. In deze studie werden de gehospitaliseerde patiënten in
2010 in kaart gebracht, teneinde te bepalen welk marktaandeel het AZ
Nikolaas inneemt voor de diverse segmenten van het ziekenhuis, tot op
NIS-wijkniveau. Het marktaandeel wordt in Figuur 2-2 herleid naar
gemeentelijk niveau, met daarbij stralen van 5 en 10 km rond AZ Nikolaas,
die ineens ook de afstand tot nabijgelegen ziekenhuizen aangeven.
De relevante invloedssfeer (= som van de gemeenten waar het ziekenhuis
een marktaandeel van meer dan 5% heeft) voor wat betreft klassieke
opnames van AZ Nikolaas strekt [zich] uit over 12 gemeenten, voornamelijk
in het Waasland. Samen beslaan deze gemeenten ruim meer dan 310.000
inwoners. De belangrijkste hierin zijn Sint-Niklaas (marktaandeel van 79,5%
in 2010), Stekene (77,4%), Sint-Gillis-Waas (74,4%), Temse (68,6%),
Kruibeke (59,8%), Beveren (57,9%) en Waasmunster (56,1%).
Figuur 2‐2 Marktaandeel AZ Nikolaas en afstand t.o.v. nabijgelegen ziekenhuizen
De oostelijke stadsrand van Sint-Niklaas wordt tegenwoordig bediend
door de nieuwe ziekenhuiscampus van AZ Nikolaas in Beveren (in gebruik
sinds 2016). Daarnaast is er eind 2017 een steeds intenser wordende
samenwerking met AZ Lokeren, waardoor het woongebied van de patiënten
die gebruik zullen maken van de ziekenhuisdiensten nog sterk uitbreidt naar
de westkant toe richting Lokeren en Gent. Hierdoor zal minstens het
grondgebied van Lokeren en Waasmunster ook donkergroen kleuren op
bovenstaande kaart. Bijgevolg verschuift het zwaartepunt van AZ Nikolaas
richting het westen, waardoor een ligging van de nieuwe campus aan de
westzijde van Sint-Niklaas zeer wenselijk is en het belang van een vlotte
ontsluiting naar de N41-E17 nog versterkt. Zoekzones 11 [Hamelveld] [en]
12 [Heidebaan] worden hierdoor niet langer weerhouden, gegeven hun meer
oostelijke ligging.
[…]
2.1.5 Uitsluitingscriterium 5: ligging t.a.v. regionaalstedelijk gebied
(RSG) Sint-Niklaas
Voor alle sites is een planologisch initiatief nodig. De ontwikkeling dient
dus te worden gezien in relatie tot een herbestemming via een ruimtelijk
uitvoeringsplan. Een bovenlokaal functionerend ziekenhuis zoals AZ
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-24/37
Nikolaas is bij uitstek een stedelijke functie volgens het Ruimtelijk
Structuurplan Vlaanderen. Dergelijke functie dient m.a.w. in of aansluitend
aan het planologisch afgebakende regionaalstedelijk gebied voorzien (in
functie van een eventuele aanpassing van de afbakeningslijn van het
regionaalstedelijk gebied). Het afbakenen van een afzonderlijke enclave van
stedelijk gebied los van het reeds afgebakende RSG is mogelijk doch niet
wenselijk, gegeven het toekomstig Vlaams beleid rond ruimteneutraliteit en
het vermijden van bijkomend ruimtebeslag in de open ruimte.
Immers, de recente omzendbrief RO2017/01 rond een gedifferentieerd
ruimtelijk transformatiebeleid spreekt over bebouwde en onbebouwde
gebieden. ‘Een bebouwd gebied is een voldoende compact en samenhangend
geheel van gebouwen voor wonen en werken en van infrastructuren, dat
duidelijk identificeerbaar is in de ruimte en dat een hoge leefkwaliteit biedt
door de eenvoudige aansluiting of aansluitbaarheid op maatschappelijke
functies. Ondersteunende groene ruimten binnen de bebouwde contouren
maken deel uit van een bebouwd gebied.’ De bebouwde gebieden vallen
onder andere samen met de stedelijke gebieden. De onbebouwde gebieden
zijn diegene die niet tot het bebouwd gebied worden gerekend. ‘Het gaat om
aaneengesloten entiteiten waarvan het behoud of de versterking van het open
of groene karakter aangewezen is doordat:
• de samenleving de hoofdzakelijk niet afgedekte bodem als blijvende
voorwaarde nodig heeft als substraat, draagvlak of ecosysteem, en
• het gebied enerzijds onvoldoende rechtstreeks of via wandelbare of
fietsbare paden bereikt wordt door het collectief vervoer en anderzijds geen
kwalitatief voorzieningenniveau kent.’
Enkel locaties 2 [de Winningen], 11 [Hamelveld] en 12 [Heidebaan] zijn
effectief binnen het RSG gelegen. Locatie[…] 5 [Neerkouter] [is] gesitueerd
in aansluiting met het RSG en [kan] via het verleggen van de afbakeningslijn
tot het RSG gevoegd worden. In het Witboek Beleidsplan Ruimte
Vlaanderen is o.a. het volgende principe naar voor geschoven voor het beleid
met betrekking tot de onbebouwde gebieden: ‘Ruimtelijk uitbreiden kan
enkel in functie van een aangetoonde maatschappelijke ruimtebehoefte en
wanneer hiervoor redelijke alternatieven via rendementsverhoging van het
bestaande ruimtebeslag niet toereikend zijn’.
De uitbreiding gebeurt op een goed gelegen locatie en rekening houdend
met het evenwicht binnen de bestemmingen. De uitbreiding zelf realiseert
een ‘state of the art’ op het vlak van ruimtelijk rendement en multimodale
ontsluiting.’
Al deze elementen uit de omzendbrief RO2017/01 en het Witboek BRV
in overweging nemend, dient het criterium ‘ligging in of palend aan het
stedelijk gebied’ verder genuanceerd. Het stedelijk gebied reikt immers tot
over de N41, waardoor locaties ten westen van deze ontsluitingsweg hierbij
in theorie ook mogelijk worden, mits een uitbreiding van de afbakeningslijn.
Echter, rekening houdend met de hierboven vermelde parameters rond
bebouwde gebieden en criteria voor uitbreiden in onbebouwde gebieden,
wordt ervoor gekozen om de N41 als absolute fysieke grens voor het
bebouwd gebied te nemen. Dit is een beleidskeuze die ook reeds in het
gemeentelijk ruimtelijk structuurplan werd gemaakt, door het inschrijven
van een open ruimtecorridor ten westen van de N41. […].
2.1.6. Uitsluitingscriterium 6: ontwikkelingsmogelijkheden korte termijn
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-25/37
(na opmaak RUP)
Voor de twee overblijvende locaties [Neerkouter en De Winningen]
wordt als laatste criterium gekeken naar de haalbaarheid om op korte termijn
tot ontwikkeling over te kunnen gaan. De bouw van het ziekenhuis dient te
starten in 2022, eerste patiënten dienen er gebruik van te kunnen maken
vanaf 2027. Hiertoe wordt nagegaan of er reeds claims rusten op de
locatiealternatieven in kwestie.
Op locatie 2 ‘De Winningen’ was er tot 2016 een actieve ontginning van
Boomse klei door het bedrijf SVK. De ontginning is echter stopgezet en de
vergunning is vervallen sinds 1/9/2016. Het volledige gebied wordt niet meer
als prioritair beschouwd door het Vlaams Gewest en kan worden
herbestemd.
De nabestemming is bepaald in het gewestelijk RUP voor de afbakening
van het regionaalstedelijk gebied Sint-Niklaas, met name in deelgebied 6 –
art. 8.5 staat te lezen: ‘delen van het gebied die niet of niet meer voor de
winning van klei in aanmerking komen dienen te worden uitgerust in functie
van het functioneren van het regionaal bedrijventerrein.’ De nabestemming
van het gebied is m.a.w. gemengde regionale bedrijvigheid.
In diezelfde voorschriften, art. 8.7, wordt het volgende beschreven: ‘In het
gebied moet 30 tot 35 ha aaneengesloten publiek toegankelijk randstedelijk
parkgebied gerealiseerd worden. Dit randstedelijk parkgebied is bestemd
voor bos-, landschaps- en natuurbehoud, -herstel en -ontwikkeling. Binnen
dit parkgebied zijn landschapsbeheer en -ontwikkeling, natuurbeheer en
-ontwikkeling, landbouw, bosbouw, recreatief medegebruik en waterbeheer
nevengeschikte functies.’ Met andere woorden: het aandeel gemengd
regionaal bedrijventerrein kan max. 35 à 40ha groot zijn (bruto).
Dit betekent echter niet dat de inplanting van het ziekenhuis niet tot de
mogelijkheden behoort. De zone kan immers steeds worden herbestemd,
waarbij de voorwaarde voor 30 à 35ha randstedelijk parkgebied
gerespecteerd kan blijven. De Winningen blijft m.a.w. overeind als
locatiealternatief.
Locatiealternatief 5 [Neerkouter] is herbevestigd agrarisch gebied, maar
kan – mits motivatie aan de hand van omzendbrief RO2010/01 – worden
herbestemd.”
23.5.
In verband met de afwijking van de richtinggevende bepalingen
van de toepasselijke structuurplannen wordt in de toelichtingsnota bij het bestreden
gemeentelijk RUP het volgende gesteld:
“Zondermeer kan men voorliggend plan beschouwen als een onvoorziene
ontwikkeling van de ruimtelijke behoefte van een maatschappelijke
activiteit. Ten tijde van de opmaak van het ruimtelijk structuurplan en de
afbakening van het regionaalstedelijk gebied kon men immers nog niet
voorzien dat er nood was aan ruimte voor een nieuw regionaal ziekenhuis.
Aangezien de definitieve locatie pas kon vastgelegd worden na de opmaak
van de ontwerp-MER is er ook geen tijd meer om het GRS aan te passen. Het
ziekenhuis wil immers zo snel als mogelijk aan zijn rol als ‘het regionaal
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-26/37
ziekenhuis tussen Gent en Antwerpen’ ten volle tegemoetkomen maar
ontbreekt daartoe de nodige infrastructuur. Daarom is het noodzakelijk om
het nieuwbouwziekenhuis zo snel als mogelijk te kunnen realiseren.
Een dergelijk traject, van wens tot realiteit, neemt veelal tussen 10 tot 15
jaren in beslag. Daarom is een [vlot] doorloop van het traject vereist. Ieder
jaar dat de situatie langer aanhoudt, verliest het ziekenhuis middelen door
inefficiënties en kan het niet ten volle zijn rol vervullen. De uitvoering van
het bouwproces zal nog ca. vijf jaar in beslag nemen. Als men de termijnen
van de RUP-procedure, het verkrijgen van de omgevingsvergunning, het
verkrijgen van de nodige subsidies, Europees aanbesteden, etc. hier allemaal
bijrekent, staat men vanaf vandaag nog voor een hele periode eer de nu reeds
noodzakelijk infrastructuur in gebruik kan worden genomen. 2027 wordt
daarom beschouwd als een aanvaardbare en haalbare streefdatum voor
ingebruikname: de fusie zal op dat moment reeds 20 jaar een feit zijn en de
eerste ideeën voor een nieuwbouw zullen op dat moment ook 15 jaar oud
zijn.
Belangrijke elementen die hier nog kunnen aan worden toegevoegd zijn
de volgende:
• De stad Sint-Niklaas heeft ondertussen haar visie op de stedelijke
ontwikkeling herzien in het lobbenstadmodel (zie 5.2). De ontwikkeling van
een ziekenhuis op de site Neerkouter past wel binnen deze visie.
• Een keuze voor De Winningen als voorkeursalternatief zou betekend
hebben dat men niet hoefde af te wijken van de bepalingen van het GRS.
Echter schuift men op dat moment deze kwestie vooruit in de tijd, want dan
zal er terug moeten worden gezocht naar een locatie om regionale
bedrijvigheid in te planten, wanneer die behoefte zich voordoet. De stad
geeft er m.a.w. dus ook de voorkeur aan om De Winningen te behouden als
locatie voor bijkomende bedrijvigheid in de toekomst.
Alle onderzoeken die deel uitmaken van voorliggend ruimtelijk
uitvoeringsplan hebben als doel de duurzame ruimtelijke ontwikkeling, de
ruimtelijke draagkracht en de ruimtelijke kwaliteit van het gebied niet in het
gedrang te brengen. Zo worden de aanbevelingen vanuit het MER waar
mogelijk en relevant doorvertaald in de stedenbouwkundige voorschriften en
het grafisch plan van het RUP.”
IV. Onderzoek van het derde middel
Standpunt van de partijen
24.1.
In
het
middel
wordt
de
schending
aangevoerd
van
artikel 2.2.21, § 5, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO)
evenals het zorgvuldigheids-, het redelijkheids-, het rechtszekerheids- en het
motiveringsbeginsel als algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-27/37
24.2.
De verzoekende partijen lichten toe dat uit de rechtspraak van de
Raad van State blijkt dat de plannende overheid de oplossing van een vanuit
planologisch oogpunt cruciaal probleem niet mag onttrekken aan het
besluitvormingsproces van het RUP en doorschuiven naar een later onbepaald
tijdstip.
Volgens
de
verzoekende
partijen
is
te
dezen
de
mobiliteitsproblematiek een zeer belangrijk aandachtspunt. Uit het plan-MER
blijkt dat er infrastructurele aanpassingen nodig zijn voor de hoofdontsluiting van
de site Neerkouter. Bovendien heeft het AWV het plan-MER bekritiseerd en het
locatiealternatief De Winningen naar voor geschoven. In haar kritiek op het
MOBER heeft het AWV uitdrukkelijk vastgesteld dat indien toch voor de site
Neerkouter zou worden gekozen de afstand tussen het bestaande kruispunt N41
met de Heimolenstraat en het op- en afrittencomplex N41-N70 te kort is, waardoor
het kruispunt geen grote intensiteitstoenames kan verwerken. Met deze vaststelling
diende rekening gehouden te worden. Het bestreden gemeentelijk RUP doet dit
evenwel niet. Volgens de Gecoro is er afdoende ingespeeld op het standpunt van
het AWV door in de verordenende voorschriften op te nemen dat de
hoofdontsluiting van het ziekenhuis op de Neerkouter via de Heimolenstraat zal
gebeuren “tenzij een alternatieve kruispuntoplossing met de N41 wordt
uitgewerkt”. Zoals in de toelichtende kolom is uiteengezet, moet dit voorschrift het
mogelijk maken dat de wegbeheerder “verder onderzoek” zal verrichten naar de
meest optimale kruispuntoplossing “om het verkeer vanaf de N41 zo vlot mogelijk
af te wikkelen naar de site”. De verordenende voorschriften maken compleet
abstractie van zowel de infrastructurele ingrepen die volgens het plan-MER
noodzakelijk zijn als van de opmerkingen van het AWV. Voor de cruciale
mobiliteits- en ontsluitingsproblematiek wordt in het gemeentelijk RUP zelf geen
oplossing voorzien.
De eerste verwerende partij en de tussenkomende partij voeren
als exceptie aan dat de verzoekende partijen geen belang hebben bij het middel. Zij
stellen dat de verzoekende partijen niet aantonen welk nadeel ze van de
mobiliteitsaspecten in de zone rond de site Neerkouter zouden ondervinden. Ze
beroepen zich in ieder geval niet op mogelijke verkeershinder ter hoogte van of in
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-28/37
de buurt van hun percelen, die overigens braakliggend zijn. De tussenkomende
partij voegt eraan toe dat het middel geen enkel verband houdt, zelfs niet
onrechtreeks, met de compensatie van het verlies aan herbevestigd agrarisch
gebied door de
herbestemming van de strook te Puivelde en de strook te
Nieuwkerken-Waas.
Ten gronde wijst de eerste verwerende partij er in haar memorie
van antwoord op dat het plan-MER een onderscheid maakt tussen milderende
maatregelen die op het niveau van het RUP worden voorgesteld, en dus binnen het
plangebied, en milderende maatregelen die buiten het plangebied van het RUP,
maar wel in de omgeving van het plangebied, worden voorgesteld. Die laatste
maatregelen
zijn
dus
flankerend.
Die
aanpak
werd
door
het
team
Milieueffectrapportage van het Vlaamse Gewest gevalideerd.
De eerste verwerende partij benadrukt dat het de Raad van State
niet toekomt om zich in de plaats van de MER-deskundigen of het team
Milieueffectrapportage te stellen. Zij zet uiteen dat er “op het niveau van het RUP”
geen maatregelen voorgeschreven zijn om de verkeersproblematiek te milderen,
daar – zoals in het plan-MER is uiteengezet – een “daling van verkeersgeneratie
door programmabeperking van het ziekenhuis […] niet aan de orde [is] omdat dan
de doelstelling niet kan worden gerealiseerd”. Daarentegen worden in het
plan-MER wel flankerende maatregelen en een verbeterde multimodale ontsluiting
voorgesteld. Zoals bevestigd wordt in de mobiliteitseffecttabel van het plan-MER,
heeft dit MER de infrastructurele aanpassingen van de kruispunten niet op het
niveau van het RUP gelegd. Volgende aanbevelingen uit het plan-MER zijn wel in
het bestreden gemeentelijk RUP geïmplementeerd:
voldoende bufferafstand tussen de ontsluiting op de N41 en de parkings
zodat er geen wachtrij kan ontstaan tot op de N41; dit betekent dat de
parkings niet vlak aan de N41 gelegen zijn; de benodigde bufferafstand zal
afhankelijk zijn van de capaciteit voor inrijden (bijv. aantal toegangen en
slagbomen) en
het opleggen van een minimum aantal van 350 fietsstalplaatsen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-29/37
Wat die eerste aanbeveling betreft, wordt de aanvraag voor de
omgevingsvergunning voor het nieuwe ziekenhuis onderworpen aan het opstellen
van een inrichtingsstudie, waarin moet worden aangetoond dat een verkeersveilige
ontsluiting wordt voorzien.
Wat de site De Winningen betreft – waarvoor overigens volgens
het plan-MER milderende maatregelen noodzakelijk zijn – heeft het AWV volgens
de eerste verwerende partij erkend dat de vereiste infrastructurele ingrepen niet
evident zijn. Bovendien – en dat is essentieel – heeft het AWV zijn bereidheid te
kennen
gegeven
om
via
een
samenwerkingsovereenkomst
de
nodige
infrastructurele ingrepen – dus ook voor de site Neerkouter – uit te voeren. In het
bestreden gemeentelijk RUP is voorzien dat de wegbeheerder verder onderzoek zal
verrichten naar de meest optimale kruispuntontwikkeling. Het voormelde
engagement van AWV wordt in de toelichting bij de stedenbouwkundige
voorschriften aldus aan de uitvoering van het RUP gekoppeld. In het licht van het
advies van het AWV is er wat betreft de hoofdontsluiting van het ziekenhuis een
zekere flexibiliteit ingebouwd in het bestreden gemeentelijk RUP. In de
stedenbouwkundige voorschriften met betrekking tot de hoofdontsluiting wordt
aldus de concrete inplanting van het ziekenhuis op de site Neerkouter afhankelijk
gesteld van het verder onderzoek naar de concrete infrastructurele maatregelen.
Aangezien die infrastructurele maatregelen flankerend zijn kunnen zij niet als
dusdanig in het gemeentelijk RUP opgenomen worden. Het bestreden
gemeentelijk RUP wordt echter wel afgestemd op die flankerende maatregelen uit
het plan-MER. Daarvoor heeft het AWV een engagement op zich genomen om via
een samenwerkingsovereenkomst infrastructuuraanpassingen uit te voeren.
Volgens de eerste verwerende partij heeft de Gecoro er terecht
op gewezen dat de voornaamste krijtlijnen inzake de ontsluiting zijn vastgelegd.
De bezwaren dienaangaande zijn afdoende weerlegd. Er wordt terecht gemotiveerd
dat het AWV voldoende flexibiliteit heeft geëist om de meest aangewezen
herinrichting te kunnen realiseren en dat de interne ontsluitingsinfrastructuur per
definitie het onderwerp is van een concreet ontwerp voor de site.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-30/37
De eerste verwerende partij besluit dat er afdoende gemotiveerd
is op welke manier met het advies van AWV is omgesprongen en dat de
verzoekende partijen niet aantonen dat het gevolg dat aan het advies van AWV
werd gegeven, manifest onredelijk zou zijn.
In haar toelichtende memorie sluit de tussenkomende partij zich
aan bij het verweer van de eerste verwerende partij. De tussenkomende partij
herhaalt dat de infrastructurele ingrepen veeleer flankerende maatregelen zijn.
Deze maatregelen waren overigens al in grote mate voorzien in het op 28 april
2017 goedgekeurde masterplan AZ Nikolaas, hetgeen aantoont dat het van bij het
begin de bedoeling was van de plannende overheid om de noodzakelijke
infrastructurele maatregelen uit te voeren.
Volgens de tussenkomende partij blijkt uit het verslag van de
plenaire vergadering van 18 december 2020 dat er wel degelijk rekening is
gehouden met de opmerkingen van het AWV. Om op de opmerkingen in te spelen
is de nodige flexibiliteit ingebouwd door de pijlaanduiding te verwijderen van het
grafisch plan bij het ontwerp-RUP, waardoor de ontsluiting kan opschuiven in
functie van de noden op de N41.
In haar laatste memorie herhaalt de eerste verwerende partij dat
voorzien is dat de wegbeheerder verder onderzoek zal verrichten naar de meest
optimale kruispuntontwikkeling en dat daartoe een samenwerkingsovereenkomst
met het AWV wordt gesloten. Bovendien onderwerpt het bestreden gemeentelijk
RUP de omgevingsvergunningsaanvraag voor het nieuwe ziekenhuis aan het
opstellen van een inrichtingsstudie, waarin onder meer moet worden aangetoond
dat een verkeersveilige ontsluiting wordt voorzien (de zogenaamde maatregelen op
projectniveau). De verplichting om een inrichtingsstudie voor te leggen zorgt voor
een afdoende rechtszeker antwoord op de aanbevelingen omtrent de mobiliteit.
In haar laatste memorie stelt de tussenkomende partij dat uit de
rechtspraak van de Raad van State blijkt dat milderende maatregelen niet
noodzakelijk opgenomen moeten worden in de stedenbouwkundige voorschriften
van een RUP, maar ook vertaald kunnen worden in andere instrumenten.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-31/37
De tussenkomende partij benadrukt voorts dat bij elke aanvraag
van een omgevingsvergunning een inrichtingsstudie moet gevoegd worden waarin
“‘de verkeersveilige ontsluiting’ aangetoond wordt”. De eis om de verkeersveilige
ontsluiting aan te tonen werd algemeen gesteld. Het begrip ontsluiting heeft niet
enkel betrekking op het in- en uitrijden van de site, maar tevens op de ruimere
bereikbaarheid.
Beoordeling
De in randnummer 25 bedoelde exceptie kan niet worden
aangenomen al was het maar omdat – zoals de verzoekende partijen in hun
memorie van wederantwoord aanstippen – er geen noodzaak is om de strook te
Puivelde en de strook te Nieuwkerken-Waas te herbestemmen indien er gekozen
wordt voor de door het AWV voorgestane – niet in het agrarisch gebied gelegen –
site De Winningen.
De materiëlemotiveringsplicht houdt in dat het bestreden besluit
moet worden gedragen door rechtens verantwoorde motieven die kunnen blijken,
hetzij uit de beslissing zelf, hetzij uit de stukken van het dossier.
Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt onder meer in dat de
overheid haar besluiten op een zorgvuldige wijze moet voorbereiden door de
relevante gegevens en de betrokken belangen te inventariseren en deze gegevens
en belangen tegen elkaar af te wegen in het licht van het doel van het besluit.
Van een zorgvuldig handelende plannende overheid kan worden
verwacht dat zij een rechtszekere oplossing biedt voor een door haar erkend
probleem. Het kan niet worden aanvaard dat de plannende overheid een aspect dat
ze zelf als een belangrijk aandachtspunt heeft erkend, onttrekt aan het
besluitvormingsproces
dat
door
de
decreetgever
voor
een
ruimtelijk
uitvoeringsplan is geconcipieerd en verschuift naar een later, onbepaald tijdstip.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-32/37
Te
dezen
hebben
zowel
het
AWV
als
de
dienst
Omgevingsplanning van het Vlaamse Gewest kritische adviezen verstrekt aan de
plannende overheid. Het kwam deze overheid toe om de adviezen van de inzake
mobiliteit en omgevingsplanning gespecialiseerde overheidsdiensten van het
Vlaamse Gewest, die de voornoemde instanties zijn, bij haar besluitvorming te
betrekken. Indien de plannende overheid over bezwaren van deze instanties heen
wenste te stappen, diende zij daarvoor over voldoende deugdelijke redenen te
beschikken.
De eerste verwerende partij ontkent niet dat vanuit planologisch
oogpunt de toename van de verkeersintensiteit – inzonderheid op de N41 – ten
gevolge van de herbestemming tot een zone voor ziekenhuis en een
randstadparking een cruciaal probleem is.
Het spreekt voor zich dat voor deze problematiek de situering
van de hoofdontsluiting van de site van essentieel belang is.
Uit de gegevens van de zaak (randnr. 8) blijkt dat de eerste
verwerende partij reeds vóór de start van het planningsproces een masterplan heeft
goedgekeurd waarin gekozen wordt voor de site Neerkouter en waarin de
hoofdontsluiting voorzien is langs de Heimolenstraat en vervolgens langs het
kruispunt van deze straat met de N41. In het nadien aan een plan-MER
onderworpen voorontwerp van gemeentelijk RUP zijn deze keuzes overgenomen.
Hoewel het plan-MER vooropstelt dat het laatstgenoemde
kruispunt de te verwachten verkeersintensiteit enkel zal kunnen verwerken als er
belangrijke infrastructuuraanpassingen aan gebeuren, is de noodzaak van deze
aanpassingen niet doorvertaald in de stedenbouwkundige voorschriften van het
bestreden gemeentelijk RUP. Nochtans heeft de dienst Omgevingsplanning de
plannende overheid op het hart gedrukt dat het “van belang [is] om de milderende
en flankerende maatregelen die voortvloeien uit het MER door te vertalen in het
ruimtelijk
uitvoeringsplan
of
het
instrumentarium
dat
overeenkomstig
artikel 2.2.5.§2 VCRO het RUP kan begeleiden”, zodat “voldoende garanties
worden geboden dat deze tegelijkertijd of zelfs vooraf aan de bouw en
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-33/37
ingebruikname van de nieuwe kliniek worden uitgevoerd”. Noch de verplichting
om bij een aanvraag tot omgevingsvergunning een inrichtingsstudie te voegen
waarin de “verkeersveilige ontsluiting” wordt aangetoond, noch de loutere
bereidheid van het AWV om een samenwerkingsovereenkomst te sluiten voor
infrastructurele ingrepen aan de N41 kan beschouwd worden als de in het advies
van de dienst Omgevingsplanning bedoelde vertaling. Immers, het bepaalde in
verband met de – louter informatieve – inrichtingsstudie betreft de latere fase van
de vergunningverlening op projectniveau en creëert op planniveau geen
rechtszekerheid en de voornoemde bereidheid van het AWV maakt geen
afgesloten overeenkomst uit zoals die bedoeld wordt in artikel 2.2.5, § 2, VCRO.
Het blijkt dat de plannende overheid het voornoemde advies ten
onrechte in de wind heeft geslagen.
Het voorgaande klemt des te meer nu het AWV in zijn adviezen
ernstige twijfels heeft geuit bij de geschiktheid van het meergenoemde kruispunt
om de te verwachten verkeersintensiteiten te verwerken, in het bijzonder gelet op
de korte afstand van dit kruispunt ten opzichte van het ten noorden ervan gelegen
kruispunt van de N41 met de N70.
In de toelichting bij de stedenbouwkundige voorschriften wordt
uitdrukkelijk erkend dat er nog “verder onderzoek” moet worden gedaan “om het
verkeer vanaf de N41 zo vlot mogelijk af te wikkelen naar de site”. Het is daarom
dat de stedenbouwkundige voorschriften toelaten dat er wordt afgestapt van de
hoofdontsluiting langs de Heimolenstraat. Klaarblijkelijk moet in dit “verder
onderzoek” worden nagegaan of de hoofdontsluiting zuidwaarts – met de woorden
van de tussenkomende partij – “kan opschuiven in functie van de noden op de
N41”. Een en ander doet de rechtsonzekerheid van het bestreden gemeentelijk
RUP alleen maar toenemen. Een dergelijke opschuiving lijkt immers neer te
komen op een rechtstreekse hoofdontsluiting van de site Neerkouter via de N41,
wat volgens het AWV in principe niet toelaatbaar is.
De gespecialiseerde overheidsdiensten van het Vlaamse Gewest
hebben onderbouwde kritiek geuit bij de keuze voor de – met de woorden van het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-34/37
AWV – “vooral […] op autogebruikers” gerichte site Neerkouter en hebben
nauwkeurig de mobiliteitsargumenten aangegeven waarom de voorkeur zou
moeten gaan naar de binnenstedelijke site De Winningen. Niet alleen is de site
De Winningen dichter bij het stadscentrum en het treinstation gelegen en zou bij
een keuze voor deze site de gewestweg N70 geen barrière vormen voor
verplaatsingen naar het treinstation, wat “de duurzame verplaatsingen bevordert”,
bovendien zijn er ter hoogte van de site De Winningen ongelijkgrondse kruisingen
of fietstunnels aanwezig die de zwakke weggebruikers toelaten op een veilige
manier de N41 te kruisen.
Tijdens de voorbereiding van het bestreden gemeentelijk RUP is
ter sprake gekomen dat het wenselijk zou zijn om ter ontsluiting van de site
Neerkouter ook aldaar ongelijkgrondse kruisingen of fietstunnels voor de zwakke
weggebruikers te voorzien, met name ter hoogte van het kruispunt van de
Heimolenstraat met de N41, maar in de stedenbouwkundige voorschriften is
dienaangaande niets terug te vinden.
In haar adviezen heeft de dienst Omgevingsplanning opgemerkt
dat de keuze voor de in het buitengebied gelegen site Neerkouter afwijkt van de
toepasselijke richtinggevende structuurplanbepalingen en met name van de
concentratiebepaling van het RSV. Zoals vermeld (randnr. 4) stelt de
laatstgenoemde bepaling de concentratie van regionale voorzieningen – zoals het
AZ Nikolaas – in het stedelijk gebied voorop, onder meer om de efficiëntie van het
openbaar vervoer te verhogen, zodat – met de woorden van de dienst
Omgevingsplanning – de site De Winningen “principieel de voorkeur [geniet]”.
Niettemin heeft de plannende overheid vastgehouden aan haar keuze voor de site
Neerkouter, wat zij blijkens de stukken van het administratief dossier in de eerste
plaats heeft verantwoord met het motief dat deze locatie beter kan worden
ontsloten voor de bus dan de site De Winningen. Uit de gegevens van de zaak volgt
evenwel dat deze bus gebruik zal maken van het kruispunt van de N41 met de
Heimolenstraat. Dit brengt mee dat de ontsluiting voor de bus deel uitmaakt van de
problematiek van de toename van de verkeersintensiteit ter hoogte van de site
Neerkouter. Bij gebrek aan een rechtszekere oplossing voor deze problematiek,
blijkt de deugdelijkheid van het vermelde motief niet.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-35/37
Er moet worden vastgesteld dat het bestreden gemeentelijk RUP
voor een vanuit planologisch oogpunt cruciaal probleem niet zelf in een
rechtszekere oplossing voorziet en dat er geen afdoende redenen blijken om over
de bezwaren van het AWV en de dienst Omgevingsplanning heen te stappen.
Aan de laatstgenoemde vaststellingen wordt geen afbreuk
gedaan door de door de eerste verwerende partij en de tussenkomende partij
aangehaalde elementen dat het plan-MER de infrastructurele aanpassingen van de
kruispunten niet op het niveau van het RUP heeft gelegd, dat het AWV heeft
erkend dat de vereiste infrastructurele ingrepen voor de site De Winningen niet
evident zijn, dat het team Milieueffectrapportage het in het plan-MER gemaakte
onderscheid tussen milderende en flankerende maatregelen heeft gevalideerd, dat
de Gecoro geoordeeld heeft dat de voornaamste krijtlijnen inzake de ontsluiting
zijn vastgelegd en dat de in het plan-MER voorziene flankerende maatregelen al in
grote mate voorzien waren in het op 28 april 2017 goedgekeurde masterplan
AZ Nikolaas.
Het middel is ontvankelijk en gegrond.
BESLISSING
-
De Raad van State vernietigt het besluit van de gemeenteraad van de
stad Sint-Niklaas van 26 november 2021 tot definitieve vaststelling van het
gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘AZ Nikolaas’.
-
Dit arrest dient bij uittreksel te worden bekendgemaakt op dezelfde wijze
als het vernietigde besluit.
-
De eerste verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 600 euro, een bijdrage van
22 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan de verzoekende partijen gezamenlijk.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-36/37
De tussenkomende partij wordt verwezen in de kosten van de tussenkomst,
begroot op 150 euro.
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
zesentwintig januari
tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Jan Clement,
staatsraad,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
bijgestaan door
Silvan De Clercq,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Johan Lust
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.615
X-18.110-37/37
