Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.894 (2024-02-22)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 258.894 du 22 février 2024 Institutions, Intérieur et pouvoirs
locaux - Police Décision : Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XVe CHAMBRE
ARRÊT
no 258.894 du 22 février 2024
A. 232.898/XV-4676
En cause :
M.A.,
ayant élu domicile chez
Me Michaël PILCER, avocat,
avenue Albert-Élisabeth, 46
1200 Bruxelles,
contre :
l’État belge, représenté par
la ministre de l’Intérieur,
ayant élu domicile chez
Me Bernard RENSON, avocat,
avenue de l’Armée, 10
1040 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 12 février 2021, le
requérant demande l’annulation de :
« - la décision de la Ministre de l’Intérieur [du 15 décembre 2020] reçue le 16
décembre 2020 lui retirant le code de fonction EXE 07 sur ses cartes de
gardiennage et refusant que ce même code EXE 07 lui soit délivré sur de
nouvelles cartes de gardiennage, lui interdisant ainsi d’exercer les activités de
gardiennage suivantes :
- toute forme de gardiennage statique de biens, de surveillance et de contrôle
du public en vue d’assurer le déroulement sûr et fluide d’évènements,
appelée “gardiennage d’évènements” au sens de l’article 3, 7°, de la loi du 2
octobre 2017 ;
- toute forme de gardiennage statique, de contrôle et de surveillance du
public dans les lieux appartenant au milieu de sorties, appelée “gardiennage
milieu de sortie” au sens de l’article 3, 8°, de la loi du 2 octobre 2017.
II. Procédure
Par un arrêt n° 255.572 du 24 janvier 2023, le Conseil d’État a rouvert
les débats, a chargé le membre de l’auditorat désigné par l’auditeur général adjoint
de poursuivre l’instruction du recours, et a réservé les dépens.
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M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section au Conseil
d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 13 du règlement général de
procédure.
Par une ordonnance du 13 octobre 2023, l’affaire a été fixée à l’audience
du 14 novembre 2023.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
M. Marc Joassart, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Michaël Pilcer, avocat, comparaissant pour le requérant, et
Me Bernard Renson, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus
en leurs observations.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section, a été entendu
en son avis contraire.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
Les faits ont été exposés dans l’arrêt n° 255.572, précité. Il convient de
s’y référer.
IV. Premier moyen
IV.1. Thèse de la partie requérante
Le premier moyen est pris de la violation de l’article 16 de l’arrêté royal
du 26 septembre 2005 relatif aux modalités en matière d’octroi, de durée de validité,
de refus et de destruction de la carte d’identification et à la procédure en matière
d’enquêtes sur les conditions de sécurité (ci-après : « l’arrêté royal du 26 septembre
2005 »), lu en combinaison avec le principe d’impartialité.
Après avoir rappelé la teneur de la disposition précitée, le requérant
relève qu’elle perd son sens si l’on accepte que le fonctionnaire compétent pour
décider d’entamer une procédure de retrait soit également à l’origine de l’avis de la
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commission d’enquêtes sur les conditions de sécurité. Il estime que l’avis de cette
commission, même s’il n’est pas contraignant, ne saurait être signé par la personne
qui est censée le recevoir pour prendre la décision d’entamer ou non une procédure
de retrait de la carte d’agent de gardiennage. Il estime que cette observation vaut
également pour le fonctionnaire qui est chargé d’annoncer à l’agent la possibilité du
retrait de cette carte. Selon lui, un tel cumul va à l’encontre de l’esprit de la
disposition précitée et du bon déroulement d’une procédure d’enquête impartiale
menant au retrait d’une carte d’identification. Il constate donc que l’avis de la
commission doit être impartial même s’il s’agit d’un organe consultatif et qu’il y a
certainement une apparence de partialité dans le chef des fonctionnaires qui ont
rendu un avis qui leur était destiné. Il souligne que l’arrêté royal du 26 septembre
2005 n’impose nullement que l’agent qui décidera de lancer, ou non, la procédure de
retrait d’une carte d’identification ait préalablement siégé au sein de la commission
d’enquêtes chargée de lui remettre un avis. Il relève que la situation de partialité ne
résulte donc pas de l’application normale de cet arrêté et que rien ne permet non plus
de penser qu’elle est imposée par la structure de l’administration.
Dans son mémoire en réponse, la partie adverse rappelle que,
conformément à l’article 65 de la loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité
privée et particulière, l’enquête sur les conditions de sécurité est initiée par un
fonctionnaire désigné par le ministre de l’Intérieur, dont font partie les
fonctionnaires cités dans le moyen.
Elle souligne que l’arrêté royal du 26 septembre 2005, qui détaille la
procédure concernant les enquêtes sur les conditions de sécurité et la gestion des
cartes d’identification, ne prévoit pas explicitement que le fonctionnaire compétent
ne peut pas faire partie de la commission d’enquêtes. Elle estime que la critique du
requérant à cet égard est donc infondée, faute de base légale, doctrinale ou
jurisprudentielle précise appuyant son interprétation de l’article 16 de cet arrêté
royal.
De plus, elle réfute l’allégation de partialité, soulignant l’absence de
preuves concrètes apportées par le requérant pour étayer cette affirmation. Elle
rappelle que, pour remettre en cause l’impartialité d’un organe collégial, il faut
établir des faits précis indiquant une partialité possible de ses membres, ce que le
requérant n’a pas fait.
Elle indique également que la décision finale concernant le retrait de la
carte d’identification relève du ministre de l’Intérieur et non du fonctionnaire
compétent. Elle souligne que ce ministre dispose d’un large pouvoir d’appréciation
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dans cette matière, et que l’avis de la commission d’enquêtes n’est pas contraignant.
Elle soutient que cet élément confirme l’impartialité de la décision finale par rapport
aux procédures préalables menées par la commission d’enquêtes.
Dans son dernier mémoire après le rapport complémentaire, elle indique
que le requérant n’apporte aucun élément concret qui serait de nature à établir que le
contenu de l’avis de la commission d’enquêtes aurait pu être influencé par la
présence de l’un des fonctionnaires cités dans le moyen.
IV.2. Appréciation
Le principe général d’impartialité implique que les personnes ou les
organes collégiaux appelés à intervenir dans une décision relative à un agent
examinent la situation de manière objective, sans préjugés ni idées préconçues. Il
s’applique à tout organe de l’administration active, même s’il ne s’agit que d’un
organe consultatif chargé d’éclairer l’autorité compétente par un simple avis ou une
proposition de décision. Il suffit, pour qu’il soit violé, qu’une apparence de partialité
ait pu susciter chez l’agent un doute légitime quant à l’aptitude à aborder sa cause en
toute impartialité. Il y a lieu, en outre, de distinguer l’impartialité subjective, qui
s’apprécie au regard du comportement personnel d’un acteur de la procédure
administrative et au regard de l’intérêt personnel que ce dernier pourrait avoir quant
à l’issue de la procédure, et l’impartialité objective, qui exige que la procédure
présente suffisamment de garanties pour exclure des appréhensions légitimes à
l’égard de l’autorité elle-même. À cet égard, ce principe ne s’applique toutefois que
dans la mesure où il se concilie avec la structure de l’administration active. Par
ailleurs, selon la jurisprudence constante, lorsque l’autorité est un organe collégial,
le principe général n’est violé que s’il est établi qu’un ou plusieurs membres sont
soupçonnés de partialité et ont pu influencer la décision prise par cet organe.
L’article 16 de l’arrêté royal du 26 septembre 2005 dispose comme suit :
« § 1er. La demande visée à l’article 7, § 2, alinéa 3, de la loi, peut être adressée au
fonctionnaire compétent, exclusivement par la personne de contact pour les
enquêtes sur les conditions de sécurité :
- via son adresse électronique ;
- après que celle-ci ait constaté que l’intéressé a dûment rempli et signé le
document visé à l’article 11, 3°.
La demande s’effectue conformément au modèle qui figure à l’annexe 2.
§ 1erbis. La "personne de contact pour les enquêtes sur les conditions de sécurité"
tient le document visé à l’article 11, 3°, à la disposition du fonctionnaire
compétent pendant un délai d’un an à partir de la date à laquelle la réponse visée
au § 3 lui a été fournie.
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Le document visé à l’article 11, 3°, est conservé à l’endroit où la personne de
contact ayant introduit la demande est employée.
§ 2. La personne de contact pour les enquêtes sur les conditions de sécurité et
l’entreprise sont responsables de ce que la réponse du fonctionnaire compétent est
immédiatement et définitivement détruite après que la personne de contact en ait
pris connaissance et que la réponse ou son contenu ne sont pas enregistrés dans
un fichier ni communiqués à des tiers.
§ 3. Le fonctionnaire compétent fournit, dans un délai raisonnable, une réponse à
la demande visée au § 1er, alinéa 1er, conformément au modèle figurant à
l’annexe 3. La réponse porte sur une appréciation se basant sur les informations
connues de l’administration à cette date. Cette appréciation n’influence pas une
appréciation faite à une date ultérieure.
§ 4. Une enquête sur les conditions de sécurité, visée à l’article 7 de la loi, peut à
tout moment être demandée par le fonctionnaire compétent afin d’examiner si
l’intéressé satisfait aux conditions d’exercice telles que visées à l’article 5, alinéa
1er, 8° ou à l’article 6, alinéa 1er, 8°, de la loi.
§ 5. Le fonctionnaire compétent demande cette enquête après qu’il a constaté que
la personne concernée a dûment rempli et signé le document visé à l’article 11,
§ 3, 2°.
Si l’intéressé refuse de donner son consentement, la procédure prévue aux articles
18 à 23 inclus, est appliquée.
§ 6. Le fonctionnaire compétent demande l’enquête auprès des personnes visées à
l’article 16, alinéa 1er, de la loi, ou auprès de la Sûreté de l’État.
Les personnes visées au paragraphe précédent et, le cas échéant, la Sûreté de
l’État, rendent au fonctionnaire compétent un rapport écrit au sujet des faits qui
sont susceptibles de toucher à la confiance placée dans l’intéressé.
§ 7. Le fonctionnaire compétent soumet le rapport écrit visé au § 6, alinéa 2, à
une Commission enquêtes sur les conditions de sécurité, mise sur pied par le
Directeur général de la Direction générale Politique de Sécurité et de Prévention
du SPF Intérieur et composée de membres du personnel de l’administration.
À sa propre initiative ou à la demande de la Commission enquêtes sur les
conditions de sécurité, le fonctionnaire compétent peut demander des
informations complémentaires aux personnes visées au § 6, alinéa 1er, à la Sûreté
de l’État et aux autorités judiciaires. Il peut demander aux autorités judiciaires
quelle est la suite que celles-ci ont réservée aux faits dont elles ont connaissance.
La Commission enquêtes sur les conditions de sécurité émet un avis écrit au
fonctionnaire compétent.
§ 8. Si le fonctionnaire compétent estime que l’intéressé satisfait aux conditions
de sécurité, il l’en informera par écrit.
Si le fonctionnaire compétent estime que l’intéressé ne satisfait manifestement
pas aux conditions de sécurité, la procédure prévue aux articles 18 à 23 inclus,
est, selon le cas, appliquée ou la procédure de retenue ou de retrait telle que
prévue à l’article 17, 2°, de la loi, est entamée ».
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La composition de la commission d’« enquêtes sur les conditions de
sécurité » n’est pas fixée par la loi et l’arrêté précité a uniquement précisé qu’elle est
composée de membres du personnel de l’administration. Celle-ci est chargée de
transmettre un avis à l’attention du fonctionnaire délégué.
Lorsque cette commission émet un avis selon lequel un agent de
gardiennage ne remplit plus les conditions légales requises, la circonstance que le
fonctionnaire compétent pour décider si la procédure de retrait de la carte
d’identification doit ou non être entamée n’est autre que l’un des membres de cette
commission est de nature susciter chez l’agent un doute légitime quant à l’aptitude à
aborder sa cause en toute impartialité.
En l’espèce, l’avis négatif de la commission du 30 mars 2020 est signé
notamment par le fonctionnaire auquel il est destiné à être envoyé « pour suite et
compétences voulues ». Sans qu’il soit nécessaire de déterminer l’influence que ce
dernier a pu avoir sur les autres membres de cet organe consultatif collégial avant
que cet avis soit donné, le cumul de la fonction consultative prévue au paragraphe 7
avec le pouvoir de décision prévu au paragraphe 8, qui n’est pas exercé par un
organe collégial mais par un fonctionnaire agissant seul, est de nature à mettre en
cause le principe de l’impartialité objective.
Si l’article 16, § 7, de l’arrêté précité n’interdit pas expressément au
fonctionnaire compétent de faire partie de cette commission, il ne l’impose pas non
plus et le manque d’impartialité objective qui résulte de ce cumul de fonction n’est
pas imputable à la structure de l’administration active.
Par ailleurs, le fonctionnaire compétent peut décider seul que les
conditions légales sont réunies, ce qui met fin à l’enquête sur les conditions de
sécurité et permet à l’agent de conserver sa carte d’identification et, le cas échéant,
d’en obtenir une nouvelle. Sa décision d’entamer ou non une procédure de retrait est
donc susceptible d’avoir une influence sur le sens de la décision prise et sa
participation antérieure à la commission d’enquêtes sur les conditions de sécurité est
de nature à priver le requérant d’une garantie.
Le premier moyen est fondé.
V. Autres moyens
Les autres moyens, s’ils étaient fondés, ne pourraient mener à une
annulation plus étendue. Il n’y a dès lors pas lieu de les examiner.
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VI. Indemnité de procédure
Dans son dernier mémoire, le requérant sollicite une indemnité de
procédure de 770 euros, à la charge de la partie adverse. Il y a lieu de faire droit à sa
demande.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
La décision de la ministre de l’Intérieur du 15 décembre 2020 retirant au
requérant le code de fonction EXE 07 sur ses cartes de gardiennage, et refusant que
ce même code EXE 07 lui soit délivré sur de nouvelles cartes de gardiennage, est
annulée.
Article 2.
La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de
200 euros, la contribution de 20 euros et l’indemnité de procédure de 770 euros,
accordée au requérant.
Ainsi prononcé à Bruxelles, le 22 février 2024, par la XVe chambre du
Conseil d’État, composée de :
Anne-Françoise Bolly,
Marc Joassart,
Élisabeth Willemart,
Frédéric Quintin,
présidente de chambre,
conseiller d’État,
conseiller d’État,
greffier.
Le Greffier,
La Présidente,
Frédéric Quintin
Anne-Françoise Bolly
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