Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.918 (2024-02-26)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 258.918 du 26 février 2024 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis
mixtes Décision : Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LE PRÉSIDENT DE LA XIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 258.918 du 26 février 2024
A. 231.063/XIII-9008
En cause :
la ville d’Andenne,
ayant élu domicile chez
Mes Francis HAUMONT et
Fabrice EVRARD, avocats,
chemin du Stocquoy 1
1300 Wavre,
contre :
la Région wallonne, représentée
par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Martin ORBAN, avocat,
Kaperberg 50
4700 Eupen.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
- Par une requête introduite le 11 juin 2020, la ville d’Andenne
demande l’annulation de la décision du 7 avril 2020 par laquelle le ministre de
l’Aménagement du territoire octroie sur recours un permis d’urbanisme à S.V. ayant
pour objet la construction d’une habitation unifamiliale sur un bien sis à Andenne,
rue Stud, cadastré Andenne, 2e division, section G, n° 414L.
II. Procédure
- Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Xavier Hubinon, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un
rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
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La partie adverse a sollicité la poursuite de la procédure.
Par une ordonnance du 14 novembre 2023, l’affaire a été fixée à
l’audience du 12 décembre 2023 et les parties ont été informées que l’affaire serait
traitée par une chambre composée d’un membre.
Mme Colette Debroux, président de chambre, a exposé son rapport.
Me Marie-Louise Ricker, loco Mes Francis Haumont et Fabrice Evrard,
avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Gabriele Weisgerber, loco Me
Martin Orban, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en
leurs observations.
M. Xavier Hubinon, auditeur, a été entendu en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits utiles à l’examen de la cause
3. Le 11 septembre 2019, S.V. introduit une demande de permis
d’urbanisme auprès de l’administration de la ville d’Andenne pour la construction
d’une habitation unifamiliale sur un bien sis à Andenne, rue Stud, cadastré Andenne,
2e division, section G, n° 414L.
Le bien est situé en zone d’habitat à caractère rural au plan de secteur de
Namur, adopté par arrêté de l’Exécutif régional wallon le 14 mai 1986.
Le 20 septembre 2019, le collège communal accuse réception du dossier
complet.
4. Divers avis sont émis sur la demande, dont les avis défavorables des
services de l’Urbanisme et technique de la ville respectivement datés des 25 octobre
et 19 novembre 2019, et l’avis favorable conditionnel de la cellule Giser donné le 18
octobre 2019.
Le service technique susvisé émettra un second avis, le 9 décembre
2019, relatif à l’égouttage.
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- Auparavant, lors de sa séance du 29 novembre 2019, le collège
communal refuse le permis sollicité.
- Le 7 janvier 2020, la demanderesse de permis introduit un recours
contre ce refus auprès du Gouvernement wallon.
- Le 30 janvier 2020, la direction juridique, des recours et du
contentieux notifie une première analyse du dossier.
L’audition devant la commission d’avis sur les recours (CAR) a lieu le
14 février 2020. Le même jour, celle-ci émet un avis favorable conditionnel.
Le 12 mars 2020, la direction juridique, des recours et du contentieux
propose au ministre d’octroyer le permis d’urbanisme demandé.
- Le 7 avril 2020, le ministre de l’Aménagement du territoire déclare le
recours recevable et délivre le permis d’urbanisme, sous conditions.
Il s’agit de l’acte attaqué.
IV. Moyen unique
IV.1. Thèse de la partie requérante
- La requérante prend un moyen unique de la violation de l’article
D.IV.53 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 de la loi
du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, des
principes généraux de bonne administration et, plus particulièrement, du devoir de
minutie, ainsi que de l’erreur et l’insuffisance dans les motifs de l’acte et de l’erreur
manifeste d’appréciation.
- En une première branche, elle rappelle la teneur de l’avis défavorable
de son service d’Urbanisme et de la décision de refus du collège communal qui
retient la faible qualité architecturale de la construction en projet. Elle reproche à
l’acte attaqué de passer outre à ceux-ci en se fondant sur une note, transmise par la
demanderesse de permis, qui tend à justifier le choix architectural du projet, alors
que cette note non datée, déterminante dans l’appréciation de la partie adverse, ne
figure pas au dossier administratif, n’est pas jointe à l’acte attaqué tel que lui notifié
ni reproduite dans la décision contestée, de sorte que celle-ci ne permet pas de
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comprendre les raisons pour lesquelles la partie adverse s’est écartée de l’avis
précité et de la décision prise en première instance.
11. En une seconde branche, elle renvoie à l’avis défavorable du service
technique de la ville, sur lequel s’est également fondée l’autorité communale pour
rejeter la demande en première instance. Elle précise que cet avis formule des
remarques en ce qui concerne l’aspect « égouttage » de la demande et émet des
réserves quant à l’aspect « voirie » qui révèle la présence d’un axe de ruissellement
concentré et d’une zone résiduelle se situant hors zone à risque jugée insuffisante.
Elle observe que l’auteur de l’acte attaqué se départit de cet avis, en se référant
uniquement à l’avis de la cellule Giser et à une étude hydrologique réalisée à la
demande de la bénéficiaire du permis, de sorte qu’aucun motif de l’acte attaqué ne
permet de comprendre pour quelle raison la partie adverse n’a pas imposé les
conditions relatives à la citerne à eau de pluie et préconisées par les services de la
ville, ni de vérifier que la décision a été précédée d’un examen circonstancié de
l’espèce, concernant l’égouttage.
IV.2. Thèse de la partie adverse
12. Sur les deux branches réunies, la partie adverse concède que les
services de la ville d’Andenne ont émis des avis défavorables sur lesquels le collège
communal s’est fondé pour rejeter la demande de permis en première instance.
Cependant, elle répond que l’auteur de l’acte attaqué, passant outre à ces avis − ce
qu’il peut faire dans le cadre d’un recours en réformation −, a indiqué les motifs
pour lesquels il a estimé pouvoir accorder le permis sollicité, sous conditions.
Elle rappelle que les avis du département de la Nature et des Forêts
(DNF) et de la cellule Giser sont favorables conditionnels et que, de même,
examinant les arguments vantés dans le cadre du recours administratif, la CAR a
émis un avis favorable conditionnel. Elle souligne que cet avis est non seulement
joint à l’acte attaqué mais également reproduit dans celui-ci. À son estime, les
différents motifs de l’avis de la CAR expliquent pourquoi l’autorité régionale a
décidé de s’écarter des deux avis négatifs des services de l’administration
communale.
Elle ajoute que l’acte attaqué explique longuement les raisons pour
lesquelles elle estime que le risque de ruissellement ne constitue pas un risque
majeur ni un obstacle à la construction du bâtiment sur la parcelle visée, tout en
prenant les précautions utiles, notamment en imposant la condition prônée par la
cellule Giser.
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Elle en déduit que l’autorité a répondu aux arguments vantés par la
requérante de manière implicite mais également explicite et que l’acte attaqué
comporte les raisons qui le justifient, celles-ci n’étant pas entachées d’inexactitude
ni d’erreur manifeste d’appréciation. Elle considère qu’en réalité, la requérante
invite le Conseil d’État à substituer son appréciation en opportunité à celle de
l’autorité décidante, ce qui ne se peut hors l’erreur manifeste non établie en l’espèce,
et rappelle que le Conseil d’État n’a pas à privilégier l’une ou l’autre des
conceptions respectives des parties adverse et requérante quant au bon aménagement
des lieux.
IV.3. Le mémoire en réplique
13. En réplique, la requérante indique, sur la première branche, que la
partie adverse se rallie certes à l’avis de la CAR qui constate que le rapport
façade/pignon du projet est bien supérieur à un et que celui-ci ne compromet pas les
circonstances urbanistiques et architecturales locales, mais que l’acte attaqué apporte
ensuite une précision déterminante fondée sur la note précitée transmise par la
demanderesse de permis qui, rappelle-t-elle, ne figure pas au dossier administratif ni
n’est reproduite dans l’acte attaqué, de sorte que celui-ci n’est pas adéquatement
motivé.
14. Sur la seconde branche, elle précise qu’elle ne critique pas les motifs
de l’acte attaqué relatifs à l’aspect « voirie » et la présence d’un axe de ruissellement
concentré mais bien la réponse de la partie adverse relative à l’aspect « égouttage »
et aux conditions préconisées, à propos desquels l’acte attaqué ne contient aucune
considération particulière.
VI.2. Examen
15. Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet
1991 précitée, tout acte administratif à portée individuelle doit faire l’objet d’une
motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations
de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre
aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a
été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce.
À cet égard, la motivation d’un acte administratif par référence à
d’autres documents est admissible soit si la décision contient une motivation propre,
reproduisant formellement la substance du document auquel son auteur se réfère,
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soit si les documents de référence sont eux-mêmes motivés, s’ils ne sont pas en
contradiction avec la décision et si le destinataire en a eu connaissance soit
antérieurement, soit concomitamment avec celle-ci.
Par ailleurs, dans le cadre d’un recours en réformation et en raison du
caractère dévolutif de celui-ci, l’autorité saisie de ce recours doit statuer à nouveau
en exerçant un pouvoir d’appréciation propre et autonome en vue de substituer sa
décision à celle qui fait l’objet du recours. Elle n’est pas liée par l’appréciation
portée par l’autorité qui s’est prononcée en première instance, ni n’est tenue de
réfuter, point par point, les motifs à la base de la décision prise par cette autorité. Il
faut mais il suffit que l’auteur du recours en réformation puisse comprendre, fût-ce
implicitement, pourquoi sa position a été ou n’a pas été retenue par l’autorité. Le
ministre peut accueillir ou rejeter le recours pour des motifs différents de ceux qui
sont exposés dans la décision prise en première instance.
16. Sur la première branche, l’avis défavorable émis le 25 octobre 2019
par le service de l’Urbanisme de la requérante formule notamment les considérations
suivantes :
« Considérant cependant le rapport façade-pignon de pratiquement 1;
Considérant d’autre part la façade à rue, peu harmonieuse;
Considérant dès lors que le volume devait s’inscrire dans un rectangle capable, et
la façade avant revue ».
Concernant le parti architectural de la construction projetée, la décision
de refus prise en première instance par le collège communal, qui se rallie notamment
à l’avis précité, contient le motif suivant :
« Considérant, d’autre part, la faible qualité architecturale du projet : volumétrie
dont le rapport façade-pignon est de pratiquement 1/1 et façade à rue peu
harmonieuse ».
17. L’acte attaqué est notamment motivé ainsi qu’il suit :
« Considérant que la Commission d’avis a transmis, en date du 24 février 2020, un
avis favorable conditionnel sur la demande, libellé et motivé comme suit (voir
annexe 1) :
“ (...) L’architecte de la demanderesse a déposé, lors de l’audition, quatre
exemplaires des plans, des axonométries du projet et un reportage
photographique. Ces pièces ont été versées au dossier administratif par le
secrétariat de la Commission.
Le conseil de la demanderesse a expliqué que le terrain a fait l’objet d’une
division parcellaire en six lots en 2009 et que sa cliente a fait l’acquisition
d’un de ceux-ci en 2011 dans le but d’y construire son habitation. Il a ajouté
que le Collège communal a refusé le permis d’urbanisme, d’une part, parce
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que le bien est situé sur un axe de ruissellement concentré et, d’autre part,
parce qu’il estime que la qualité architecturale du projet est faible (rapport
façade/pignon pratiquement de 1/1 et façade à rue peu harmonieuse).
[…]
Quant à l’aspect architectural, le conseil de la demanderesse a précisé que la
largeur en voirie de la parcelle est limitée et qu’il existe des contraintes
techniques (axe de ruissellement et bordure construite par la commune sur une
partie de la parcelle) qui limitent l’accès au terrain et la réalisation d’un projet
plus volumineux. Il a souligné que l’autorité communale pouvait imposer des
conditions d’urbanisme si elle estimait cela nécessaire en vue de l’intégration
du projet au cadre bâti et non bâti.
[…]
Le conseil du Collège communal a précisé que le Collège communal […] a
estimé que le projet ne s’intégrait pas dans le contexte bâti du fait du rapport
façade/pignon pratiquement de 1/1 et de sa façade à rue peu harmonieuse.
[…]
La Commission constate, par ailleurs, que le rapport façade/pignon du projet
est bien supérieur à 1 et estime que le volume et l’architecture simples du
projet [ne sont] pas de nature à compromettre les circonstances urbanistiques
et architecturales locales.
La Commission émet un avis favorable conditionnel”;
Considérant que l’autorité compétente se rallie pleinement à la position
susmentionnée émanant de la Commission d’avis;
[…]
Considérant, d’autre part, que la partie demanderesse a transmis une note portant
sur l’aspect architectural de la construction, afin de le justifier; que l’autorité
compétente partage pleinement les développements de cette note, annexée à la
présente décision (voir annexe 2); que l’ensemble bâti proposé est simple et
équilibré; que le rapport façade/pignon proposé ainsi que la conception
architecturale retenue permettent au bâtiment de s’intégrer au sein du contexte
bâti environnant ».
18. Il résulte de ce qui précède que l’acte attaqué, qui fait sien l’avis de
la CAR, partage également « pleinement » les développements de la note déposée
par la demanderesse de permis lors de l’audition devant la commission et portant sur
l’aspect architectural du projet. Or, si cette note figure au dossier administratif, en
annexe à la proposition de décision adressée au ministre par la direction juridique,
des recours et du contentieux, elle n’est pas annexée à l’acte attaqué, contrairement à
ce que celui-ci indique, et n’a pas été notifiée au bénéficiaire du permis ni à la ville
d’Andenne, au plus tard concomitamment avec la décision prise sur recours.
En conséquence, la motivation de l’acte attaqué par référence à la note
susvisée n’est pas admissible. Le fait que la partie adverse se rallie à l’avis favorable
conditionnel de la CAR ne pallie pas la lacune ci-avant constatée, dès lors que cet
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avis ne reproduit pas la substance de la note de la demanderesse de permis, qui est
plus étayée.
19. Lorsqu’une décision administrative se fonde sur plusieurs motifs et
en l’absence de précision sur le caractère déterminant de chacun de ceux-ci, quod est
en l’espèce, ces motifs apparaissent également nécessaires et l’illégalité de l’un
d’entre eux suffit à entraîner celle de l’intégralité de l’acte attaqué. Le Conseil d’État
ne peut, sous peine d’empiéter sur le pouvoir d’appréciation de l’administration,
déterminer si, en l’absence d’un de ces motifs, celle-ci aurait pris la même décision.
Ce n’est que lorsque le motif critiqué apparaît, compte tenu de son économie
générale, comme étant largement surabondant et comme n’étant certainement pas
déterminant de la décision prise que le moyen pris de l’illégalité de ce motif doit être
rejeté.
Dès lors qu’il n’est pas établi que le motif de l’acte attaqué jugé non
admissible est surabondant et n’a pas participé à déterminer le sens de la décision
attaquée, le moyen unique, première branche, est fondé dans la mesure qui précède,
ce qui suffit à entraîner l’annulation de l’acte attaqué.
20. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner la seconde branche du moyen
unique.
VII. Indemnité de procédure
21. La partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 700
euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er .
Est annulée la décision du 7 avril 2020 par laquelle le ministre de
l’Aménagement du territoire octroie sur recours un permis d’urbanisme à S.V. ayant
pour objet la construction d’une habitation unifamiliale sur un bien sis à Andenne,
rue Stud, cadastré Andenne, 2e division, section G, n° 414L.
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Article 2.
Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la partie
requérante, à la charge de la partie adverse.
La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de
procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge de la partie adverse.
Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont également mis
à la charge de la partie adverse.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 26 février 2024, par la XIIIe chambre du
Conseil d’État, composée de :
Colette Debroux,
Céline Morel,
président de chambre,
greffier.
Le Greffier,
Le Président,
Céline Morel
Colette Debroux
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