Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935 (2024-02-27)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 258.935 van 27 februari 2024 Instellingen, Binnenlandse zaken
en lokale besturen - Varia (binnenlandse zaken en lokale besturen) Beslissing
: Vernietiging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 258.935 van 27 februari 2024
in de zaak A. 234.850/X-18.018
In zake :
- de NV B.T.
- de VZW B.D.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Jennifer van het Groenewoud
kantoor houdend te 9820 Melsen
Edmond Ronsestraat 4
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de STAD MECHELEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Cies Gysen
kantoor houdend te 2800 Mechelen
Antwerpsesteenweg 16-18
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 22 oktober 2021, strekt tot de
nietigverklaring van:
“- de beslissing van ongetekende datum die met een brief van 25 juni 2021
ter kennis werd gebracht aan de verzoekende partijen en die het volgende
onderwerp draagt: ‘Opzeg abonnement bondsplaats op zaterdagmarkt
Mechelen’ […];
- de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van
19 april 2021 met het volgende opschrift ‘P&P – Publieke Ruimte.
Belevingsstrook Ijzerenleen – goedkeuring voorontwerp’ […];
- de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van
7 juni 2021 met het volgende opschrift ‘Economie. Zaterdagmarkt.
Aanpassingen van de marktplannen in functie van de werken aan de
belevingsstrook op de Ijzerenleen’.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-1/11
II. Verloop van de rechtspleging
De verzoekende partijen hebben een toelichtende memorie
ingediend.
Eerste auditeur Sofie De Doncker heeft een verslag opgesteld.
De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend. De
verzoekende partijen hebben een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 2 februari 2024.
Kamervoorzitter Johan Lust heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Jennifer Van Het Groenewoud, die verschijnt voor de
verzoekende partijen, en advocaat Julie Swerts, die loco advocaat Cies Gysen
verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Sofie De Doncker heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
Eerste verzoekster is een standwerker. Zij heeft een abonnement
voor een standplaats op de zaterdagmarkt op de Ijzerenleen te Mechelen. Er zijn op
de Ijzerenleen vijf dergelijke ‘bondsplaatsen’. Ze mogen door tweede verzoekster,
demonstreerdersvereniging, aan een andere standwerker worden onderverhuurd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-2/11
Op 19 april 2021 keurt het college van burgemeester en
schepenen van de stad Mechelen, middels de tweede bestreden beslissing, het
voorontwerp goed van de belevingsstrook Ijzerenleen. Het voorziet in de heraanleg
van de noord- of even zijde van de Ijzerenleen, met het oog op vergroening en het
verhogen van de beleveniswaarde. Het college geeft aan de dienst Economie
opdracht om de marktkramen die in de belevingsstrook staan op te zeggen en voor
hen een alternatieve locatie te zoeken. Het gaat om acht marktkramers, onder wie
eerste verzoekster.
Tijdens zijn zitting van 7 juni 2021 buigt het college van
burgemeester en schepenen zich over een marktplan dat op de Ijzerenleen voor alle
kramen in een oplossing voorziet en dat de goedkeuring wegdraagt van Markta,
een belangenvereniging van marktkramers. Op het plan staat voor eerste
verzoekster een marktplaats getekend tegenover inrichting M. K. Voorts komt op
de zitting ter sprake dat er “een onevenwicht is wat de terraszones betreft tijdens de
markt” en dat de dienst Economie voorstelt – “[o]m het evenwicht te behouden in
het huidig voorliggend plan” – “de twee demonstratiekramen op de Ijzerenleen hun
opzeg te geven in functie van de heraanleg”. Het gaat, zoals ter terechtzitting
bevestigd, om de bvba W. en R. V., tegenover inrichting P. B.
Finaal beslist het college van burgemeester en schepenen om het
voorgelegde plan voor de Ijzerenleen goed te keuren en om aan de dienst
Economie op te dragen “alle kramen aan de even zijde van de Ijzerenleen op te
zeggen en een nieuwe plaats toe te wijzen” en “alle bondkramen (5) op te zeggen”.
Dit is het derde voorwerp van het voorliggende beroep.
Met een brief van 25 juni 2021 deelt de dienst Economie aan
verzoeksters mee dat het abonnement van eerste verzoekster op een bondsplaats
wordt opgezegd. De opzeg gaat in vanaf 1 juli 2021 en haar marktplaats wordt
vanaf 1 januari 2022 permanent geschrapt. Dit is de eerste bestreden beslissing.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-3/11
IV. Verzoek tot samenvoeging
Door de verwerende partij wordt gevraagd de voorliggende zaak
samen te voegen met de zaken A. 234.846/X-18.016 en 234.849/X-18.017,
minstens de drie zaken op dezelfde terechtzitting te behandelen.
De onderscheiden zaken vertonen particulariteiten die van aard
zijn een samenvoeging niet raadzaam te maken. In de zaak A. 234.849/X-18.017 is
een memorie van antwoord ingediend, met een trits ontvankelijkheidsexcepties; in
de twee andere zaken is geen memorie van antwoord ingediend. De voorliggende
zaak betreft de opzegging van een bondskraam oorspronkelijk gelegen in de
belevingsstrook
van
de
Ijzerenleen;
dat
is
niet
geval
in
de
zaken A. 234.846/X- 8.016 en A. 234.849/X-18.017.
Wel wordt gevolg gegeven aan de vraag om de zaken op
dezelfde terechtzitting te behandelen, en wordt uitspraak erover gedaan met
arresten van dezelfde datum.
V. Aflijning voorwerp – Ontvankelijkheid
Excepties
De verwerende partij diende geen memorie van antwoord in.
Niettemin verklaart zij in de laatste memorie de excepties in de memorie van
antwoord te hernemen en daar nog het volgende aan toe te voegen.
De eerste bestreden beslissing is een individuele kennisgeving
van een genomen beslissing en dus “geen voor vernietiging vatbare
rechtshandeling, maar een loutere uitvoeringsmaatregel”.
Voorts ontberen verzoeksters actueel belang bij hun vordering.
Toegelicht wordt in de eerste plaats dat het college van burgemeester en schepenen
inmiddels, anderhalf jaar later, “een nieuw marktplan goedkeurde, en dit zonder de
aanwezigheid van verzoekende partijen op de Ijzerenleen (of elders)”. Het is, bij
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-4/11
gebrek aan een beroep ertegen, al lang definitief geworden. Indien de opzeg aan
verzoeksters van hun standplaats op de Ijzerenleen zou worden vernietigd en uit
het rechtsverkeer zou verdwijnen, dan “komt dit in strijd met de geldige,
gewijzigde marktplannen waartegen verzoeken[de] partijen niet hebben
opgetreden”.
In de tweede plaats zet de verwerende partij in verband met het
actueel belang uiteen dat door de aanleg van de belevingsstrook op de Ijzerenleen
de oorspronkelijke standplaats van eerste verzoekster definitief onbeschikbaar is
geworden. De feitelijke situatie ter plaatse “maakt dat de opzeg van deze
standplaats de facto niet ongedaan gemaakt kan worden”.
Beoordeling
Excepties die niet geformuleerd zijn, kunnen noch “hernomen”
noch beantwoord worden.
Met hun beroep willen verzoeksters de verwijdering ongedaan
maken van de standplaats – “bondskraam” – op de zaterdagmarkt op de Ijzerenleen
te Antwerpen, waarop eerste verzoekster een abonnement heeft.
Anders dan de verwerende partij wil doen voorkomen, is deze
verwijdering, juist beschouwd, niet het gevolg van de aanleg van de
belevingsstrook die door de tweede bestreden beslissing wordt goedgekeurd.
Uit de derde bestreden beslissing blijkt immers dat voor al wie
een standplaats heeft in de voorgenomen belevingsstrook en daarom zijn of haar
standplaats niet kan behouden, zoals eerste verzoekster, elders op de Ijzerenleen
een oplossing werd gevonden. Het betrokken plan werd op 7 juni 2021 door het
college van burgemeester en schepenen goedgekeurd. Wel voegde het college daar
aan toe dat alle bondskramen moeten worden opgezegd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-5/11
Wie vervolgens de opzegging van zijn of haar abonnement kreeg
om reden van de aanleg van de belevingsstrook, kreeg in de opzegbrief tegelijk te
lezen dat op korte termijn een alternatieve locatie op de Ijzerenleen zal worden
toegewezen. Dat staat echter niet in de opzegbrief aan de abonnees van een
bondskraam, al dan niet oorspronkelijk gelegen in de belevingsstrook.
Dit mag niet verwonderen. De opzegging van het abonnement
van eerste verzoekster staat los van de noodzaak om de even zijde van de
Ijzerenleen vrij te maken voor de belevingsstrook. De opzegging gaat integendeel
specifiek terug op de beslissing van het college van burgemeester en schepenen
van de stad Mechelen van 7 juni 2021 om nu eenmaal alle bondskramen van de
zaterdagmarkt op de Ijzerenleen te doen verdwijnen en dus op te zeggen.
Het initiële belang van verzoeksters bij het bestrijden van de
beslissing om de bondsplaats van eerste verzoekster op de Ijzerenleen op te
zeggen, is niet teloorgegaan door de marktopstelling 2023 die de verwerende partij
bij haar laatste memorie voegt.
Hierover ter terechtzitting ondervraagd, blijft de verwerende
partij in gebreke te verduidelijken wanneer het college van burgemeester en
schepenen die opstelling zou hebben goedgekeurd, laat staan nog dat zij kon
aangeven hoe en wanneer aan die gebeurlijke beslissing voldoende ruchtbaarheid
jegens verzoeksters was verleend.
Het is niet het beroep van verzoeksters dat de gevolgen moet
ondergaan van de marktopstelling 2023, maar integendeel de marktopstelling 2023
die aan de uitkomst van het beroep zal dienen te worden aangepast.
Aan de beslissing van het college van burgemeester en
schepenen van 7 juni 2021 om (onder meer) het bondskraam van eerste verzoekster
op te zeggen, is uitvoering gegeven door de dienst Economie middels een brief van
25 juni 2021, zijnde de eerste bestreden “beslissing”.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-6/11
Als zodanig is de brief van 25 juni 2021 geen administratieve
rechtshandeling waarmee de auteur eigenmachtig rechtsgevolgen tot stand heeft
gebracht of willen brengen.
Het belet niet dat dat er desgevallend reden toe kan zijn de
opzegging van 25 juni 2021 mee te vernietigen, voor de duidelijkheid in het
rechtsverkeer, ingeval besloten mocht worden tot de vernietiging van de
collegebeslissing van 7 juni 2021 om eerste verzoekster haar marktplaats op de
Ijzerenleen te ontnemen.
Samengevat, bestrijden verzoeksters ontvankelijk de beslissing
van het college van burgemeester en schepenen van 7 juni 2021 om de
(bonds)standplaats van eerste verzoekster op te zeggen. In voorkomend geval zal
de vernietiging van die beslissing ook de vernietiging meebrengen van de
opzegging door middel van een brief van 25 juni 2021 van de dienst Economie van
de verwerende partij.
VI. Onderzoek van het tweede middel, tweede middelonderdeel
Standpunt van de partijen
Verzoeksters voeren in een tweede middel de schending aan van
onder meer de materiëlemotiveringsplicht en het zorgvuldigheidsbeginsel. In een
tweede middelonderdeel argumenteren zij dat het college van burgemeester en
schepenen van de stad Mechelen op 7 juni 2021 “geen zorgvuldig feitenonderzoek
uitvoerde om tot de juridische en feitelijke overwegingen te kunnen komen die aan
[de opzegging van het abonnement] ten grondslag liggen”.
In de laatste memorie argumenteert de verwerende partij dat het
motief voor het opzeggen van de vijf bondskramen erin bestaat “een ruimere
terraszone voor horecazaken [te] creëren. Horecazaken zochten namelijk
terrasruimte op de Ijzerenleen”. De bondskramen, zo wordt uiteengezet, hebben
een eigen aard: de standplaatsen kennen “een wisselende inname door diverse
demonstratiekramers”; ze zijn dus “precairder van aard […] dan de vaste
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-7/11
marktkramers”; ze worden “ook niet systematisch élke week ingenomen, in
tegenstelling tot de vaste marktkramers, die bovendien een hogere anciënniteit
bleken te genieten dan de bondskramen”.
Voorts
benadrukt
de
verwerende
partij
“de
ruime
opzegmogelijkheden die de Vlaamse decreetgever aan de lokale besturen ter zake
biedt”. In de regelgeving die toepasselijk is op ambulante handel wordt uitgegaan
van “een deregulering ten gunste van lokale besturen met in hun hoofde een
regierol”, “van meer autonomie voor de lokale besturen bij het organiseren van
deze ambulante activiteiten, vanuit de overweging dat deze specifieke sector
plaatsgebonden is en nood heeft aan (lokaal) maatwerk”.
In hun laatste memorie dupliceren verzoeksters onder meer dat
er geen enkel motief is voor de opzegging van hun plaats. Dit euvel kan niet
geremedieerd worden door een a posteriori-motivering bij te brengen “die
trouwens ook op geen enkele wijze uit de bestreden beslissing kan worden
afgeleid”. Daarbij voert de verwerende partij beweringen aan “die met geen enkel
bewijskrachtig element in deze zaak aan bod zijn gekomen en worden gestaafd”.
De feitelijke vaststelling is trouwens dat uit de nieuwe plannen bij de laatste
memorie van de verwerende partij moet worden afgeleid dat er “helemaal geen
ruimte vrijgekomen [is] voor horecater[r]assen”.
Beoordeling
Wat er ook aan is van de deregulering en van de grotere
autonomie en de ruime opzegmogelijkheden voor de lokale besturen, die de
verwerende partij aanvoert, een en ander doet in geen geval afbreuk aan het
vereiste om bij het nemen van een beslissing alle relevante feiten en belangen
zorgvuldig te onderzoeken en om de genomen beslissing op draagkrachtige
motieven te doen berusten.
Naar blijkt uit de formele motivering van de derde bestreden
beslissing, heeft het college van burgemeester en schepenen zich op 7 juni 2021 in
eerste instantie gebogen over een plan dat in een oplossing voorziet voor alle
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-8/11
kramen op de Ijzerenleen, inbegrepen dus voor de acht kramen die moeten wijken
voor de inrichting van een belevingsstrook aan de even zijde. Op het plan staat het
bondskraam van eerste verzoekster ingetekend tegenover inrichting M. K.
Daarna staat het college erbij stil “dat er een onevenwicht is wat
de terraszones betreft tijdens de markt”. Vastgesteld wordt dat de dienst Economie
zelf voorstelt “de twee demonstratiekramen op de IJzerleen hun opzeg te geven”
“om het evenwicht te behouden in het huidig voorliggend plan”: “De vrijgekomen
extra ruimte wordt zo ingevuld in functie van bijkomende horecaterrassen ([P. B.]
en [W.])”. Zoals de verwerende partij ter terechtzitting bevestigt, zijn de twee
voormelde demonstratiekramen die van de bvba W. en R. V., gelegen tegenover de
inrichting P. B.
Finaal besluit het college van burgemeester en schepenen het
voorgelegde plan voor de Ijzerenleen goed te keuren, en geeft het opdracht aan de
dienst Economie om alle kramen aan de even zijde van de Ijzerenleen op te zeggen
en een nieuwe plaats toe te kennen en om alle vijf de bondskramen op te zeggen.
Waarom ook de drie andere bondskramen dan die van de
bvba W. en van R. V. worden opgezegd, komt in de beslissing van 7 juni 2021 niet
ter sprake.
Pas in de laatste memorie voert de verwerende partij daarvoor
als verantwoording op, ten eerste, dat ook die bondskramen moeten verdwijnen ten
behoeve van de uitbreiding van de horecaterrassen en, ten tweede, de eigen aard
van een bondskraam.
Deze post factum-motivering overtuigt niet. Ze gaat in tegen de
formele motivering van de collegebeslissing van 7 juni 2021, waarin het creëren
van bijkomende horecaterrassen expliciet alleen betrokken wordt op de
demonstratiekramen van bvba W. en R. V. Wat voorts de zogenaamde eigen aard
van de bondskramen aangaat (wisselende gebruikers, niet elke week, minder
anciënniteit), kan slechts met verzoeksters worden vastgesteld dat het om niet meer
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-9/11
dan beweringen gaat, die “met geen enkel bewijskrachtig element” worden
gestaafd.
Bovendien voegt de verwerende partij bij haar laatste memorie
een stuk 13, dat zelfs doet betwijfelen dat de opzegging van de
demonstratiekramen van bvba W. en R. V. ertoe moest dienen de uitbreiding van
de horecaterrassen mogelijk te maken. Stuk 13 is het plan 2023 van de
zaterdagmarkt op de Ijzerenleen. Het heet in het verlengde te liggen van onder
meer de collegebeslissing van 7 juni 2021. Opvallend daarbij is dat de “extra
ruimte” die is vrijgekomen door de verdwijning van de demonstratiekramen van
bvba W. en R. V. helemaal niet te goede komt – zoals volgens de collegebeslissing
van 7 juni 2021 nochtans de bedoeling was – van de inrichtingen P. B. en W., maar
is ingevuld geworden door andere marktkramers. De inrichtingen P. B. en W.
hebben elk een terraszone gekregen in een zijstraat van de Ijzerenleen.
Niet aangenomen wordt dat de opzegging van het abonnement
van eerste verzoekster gebaseerd is op een zorgvuldig onderzoek en deugdelijke
motieven.
Het tweede middelonderdeel van het tweede middel is in de
besproken mate gegrond.
BESLISSING
- De Raad van State vernietigt de beslissing van het college van
burgemeester en schepenen van de stad Mechelen van 7 juni 2021 om een
einde te maken aan het abonnement voor het bondskraam van de nv B.T. op
de zaterdagmarkt op de Ijzerenleen, evenals van de opzegging die haar ter
uitvoering hiervan is gegeven met een brief van 25 juni 2021.
- Het beroep wordt voor het overige verworpen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-10/11
- De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 400 euro, op een bijdrage van
20 euro, en op een rechtsplegingsvergoeding van 700 euro, die verschuldigd is
aan de verzoekende partijen gezamenlijk.
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
zevenentwintig februari
tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
David D’Hooghe,
staatsraad,
bijgestaan door
Silvan De Clercq,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Johan Lust
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.935
X-18.018-11/11
