Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163 (2024-03-19)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.163 van 19 maart 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Toerisme Beslissing : heropening
debatten Aanvullend verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIVe KAMER
ARREST
nr. 259.163 van 19 maart 2024
in de zaak A. 232.809/XIV-39.307
In zake :
de NV PILLOWS BRUSSELS CENTRE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Thomas Eyskens en Sebastiaan De Meue
kantoor houdend te 1000 Brussel
Bischoffsheimlaan 33
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Fabien Hans
kantoor houdend te 1180 Brussel
Winston Churchill-laan 253
bij wie woonplaats wordt gekozen
eveneens bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Kristel Boels
kantoor houdend te 1060 Brussel
Bronstraat 68, bus 2
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 1 februari 2021, strekt tot de
nietigverklaring van de beslissing, van de directeur-generaal van de dienst
Economie van de Gewestelijke overheidsdienst ‘Brussel Economie en
Werkgelegenheid’ van 3 december 2020, waarbij de steunaanvraag van de
verzoekende partij op grond van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke
Regering van 22 oktober 2020 ‘betreffende de steun aan hotels en aparthotels in het
kader van de COVID-19-gezondheidscrisis’ (hierna: het besluit van 22 oktober
2020), wordt geweigerd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-1/16
II. Verloop van de rechtspleging
Het arrest nr. 257.893 van de algemene vergadering van de
afdeling Bestuursrechtspraak van 14 november 2023 heeft het debat heropend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 17 januari 2024.
Staatsraad Kaat Leus heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Sebastiaan De Meue, die verschijnt voor de
verzoekende partij en advocaat Kristel Boels, die verschijnt voor de verwerende
partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een advies
gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
In het arrest nr. 257.893 van 14 november 2023 van de algemene
vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak, waarbij het debat is heropend,
werden de feiten weergegeven. Er wordt naar verwezen.
IV. Regelmatigheid van de rechtspleging
Uiteenzetting van de exceptie betreffende het in staat zijn van de zaak
Samen met de beschikking van 6 december 2023 waarmee de
verzoekende en de verwerende partij voor de terechtzitting van heden zijn
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-2/16
opgeroepen, zijn deze, met het oog op de voorbereiding ervan, gewezen op de
arresten nrs. 257.891 en 257.892 van 14 november 2023.
Met een brief van 3 januari 2024 geeft de verwerende partij de
Raad van State te kennen dat zij oordeelt dat de voorliggende zaak niet in staat is
omdat het auditoraat niet de gelegenheid heeft gehad (aanvullend) verslag uit te
brengen naar aanleiding van de arresten houdende de heropening der debatten,
noch zij een daaropvolgende laatste memorie kunnen indienen alvorens deze voor
behandeling vast te stellen.
Beoordeling
De Raad van State stelt vast dat de algemene vergadering van de
afdeling Bestuursrechtspraak met het tussenarrest nr. 257.893 van 14 november
2023 de voorliggende zaak, na heropening van het debat, heeft verwezen naar de
XIVe kamer.
De exceptie van de verwerende partij dat de zaak niet in staat is,
houdt volgens deze partij in wezen in dat vooraleer de kamer bij wijze van arrest
uitspraak doet over de zaak, het auditoraat wordt gelast met een aanvullend
onderzoek, waarna de partijen de gelegenheid krijgen om een laatste memorie in te
dienen met, in voorkomend geval, het verzoek tot voortzetting van de
rechtspleging.
Dit standpunt wordt niet bijgetreden.
Te dezen wijst de Raad van State erop dat in het voorliggende
geschil een verslag over de zaak in de zin van artikel 12, eerste lid, van het besluit
van de Regent van 23 augustus 1948 ‘tot regeling van de rechtspleging voor de
afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State’ (hierna: de algemene
procedureregeling) voorligt, dat overeenkomstig artikel 24, tweede lid, van de
gecoördineerde wetten op de Raad van State, beperkt is tot het onderzoek van de
ontvankelijkheid van het beroep omdat zulks, naar het standpunt van het
auditoraat, de oplossing van het geschil mogelijk maakt. In een dergelijk geval
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-3/16
dient de Raad van State, op grond van artikel 24, derde lid, van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State, uitspraak te doen over de conclusies van dat verslag.
In de voorliggende zaak is over de conclusies van dat verslag
(nog) geen uitspraak gedaan bij arrest, ook niet door de algemene vergadering in
het tussenarrest. In dat tussenarrest heeft de algemene vergadering enkel uitspraak
gedaan over de interpretatie van de rechtsmacht van de Raad van State, afdeling
Bestuursrechtspraak en zulks met toepassing van artikel 92, § 1, eerste lid, van de
gecoördineerde wetten op de Raad van State, zonder dat hierbij uitspraak werd
gedaan over de conclusies van het verslag in de zin van het voornoemde artikel 12,
eerste lid, van de algemene procedureregeling.
Uit het voorgaande volgt dat de zaak zich thans bevindt in de
fase van het op grond van artikel 24, derde lid, van de gecoördineerde wetten op de
Raad van State, bedoelde onderzoek over de conclusies van het verslag. De zaak is
derhalve in staat zonder dat daartoe voorafgaand een aanvullend verslag van het
auditoraat is vereist.
Het komt aldus de kamer waarnaar de zaak is verwezen toe om,
na onderzoek van de zaak zoals zij voorligt, te beoordelen of in de huidige stand
van zaken een oplossing van het voorliggende geschil mogelijk is en, zo niet, bij
tussenarrest het auditoraat te gelasten met een aanvullend onderzoek.
V. Ontvankelijkheid - Rechtsmacht van de Raad van State
Standpunt van de partijen
In het tussenarrest nr. 257.893 zijn de standpunten als volgt
weergegeven:
“4.
Anticiperend op een eventuele exceptie wegens gebrek aan
rechtsmacht, stelt de verzoekende partij in haar verzoekschrift dat in de bestreden
beslissing ‘in de eerste plaats uitdrukkelijk en zonder voorbehoud’ wordt
meegedeeld dat er een beroep kan worden ingesteld bij de Raad van State. De
verzoekende partij voegt wel toe dat na ‘uitgebreide omschrijving van die
beroepsmogelijkheid en de modaliteiten [ervan], in de bestreden beslissing nog
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-4/16
wordt gesteld dat ‘[a]ls uw betwisting betrekking heeft op een subjectief
burgerrecht u, in overeenstemming met artikel 568 van het Gerechtelijk Wetboek
over de restbevoegdheid van de rechtbank van eerste aanleg, de mogelijkheid
[hebt] om een zaak aan te spannen voor de bevoegde rechtbank van eerste aanleg
via dagvaarding, in overeenstemming met de bepalingen van Deel IV, Boek II,
Titel I, Hoofstuk I van het Gerechtelijk Wetboek’.’. De verzoekende partij voert
nog aan dat door zo te handelen, de verwerende partij de verplichtingen miskent
die op haar rusten op grond van artikel 8, § 2, van het Gezamenlijk decreet en
ordonnantie van 16 mei 2019 van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de
Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Franse Gemeenschapscommissie ‘betreffende de openbaarheid van bestuur bij de Brusselse instellingen’
eensdeels, en artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van
State, anderdeels.
Wat het rechtspunt van de rechtsmacht van de Raad van State betreft, stelt de
verzoekende partij dat de bevoegdheid van de Raad van State wordt bepaald aan
de hand van het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het geschil. Uit de
artikelen 144 en 145 van de Grondwet volgt dat de geschillen over subjectieve
rechten – altijd, wat de geschillen over burgerlijke rechten betreft, en in principe
wat de geschillen over politieke rechten betreft – tot de bevoegdheid van de hoven
en rechtbanken behoren. Onder voorbehoud van een toewijzing van bevoegdheid
inzake politieke rechten, is de Raad van State dan ook niet bevoegd om kennis te
nemen van beroepen tot nietigverklaring waarvan het werkelijke en rechtstreekse
voorwerp een geschil over subjectieve rechten betreft. Het bestaan van een geschil
over een subjectief recht met betrekking tot handelingen van de overheid
veronderstelt dat de eiser zich beroept op een welbepaalde juridische verplichting
die een regel van objectief recht aan het bestuur oplegt. Opdat een partij zich ten
aanzien van de bestuurlijke overheid op een dergelijk recht zou kunnen beroepen,
dient de bevoegdheid van de overheid gebonden te zijn of dient de overheid reeds
het bestaan van het recht te hebben vastgesteld. De bevoegdheid van de Raad van
State hangt bijgevolg af van de vraag of wat bestreden wordt, een beslissing is
waarbij de overheid gebruik heeft gemaakt van haar discretionaire
beoordelingsbevoegdheid, of integendeel een beslissing waarbij de overheid
vaststelt dat de betrokkene voldoet aan de wettelijke en reglementaire
voorwaarden, waardoor betrokkene zich kan beroepen op een welbepaald recht.
De verzoekende partij voert aan dat het voorliggende beroep strekt tot vernietiging
van ‘een bestuurshandeling genomen met de uitoefening van een bepaalde
discretionaire bevoegdheid’. Dit geldt volgens haar in het bijzonder wat de
beoordeling betreft van de voorwaarde van het ‘toereikende karakter van de
wedersamenstelling van het eigen vermogen of kapitaal’, vermeld in artikel 3,
eerste lid, 4°, a), van het besluit van 22 oktober 2020, wat volgens de verzoekende
partij ‘de essentiële betwisting’ is in het voorliggende beroep. De vraag of de
wedersamenstelling toereikend is, laat aan de verwerende partij ‘een bepaalde
beoordelingsvrijheid’. Er is immers niet uitdrukkelijk bepaald wat onder
‘toereikend’ moet worden begrepen. Evenmin kan dit gelezen worden als zou aan
die principiële voorwaarde moeten worden voldaan op de datum van 31 december
2019. De verzoekende partij voegt er nog aan toe dat - zelfs indien zou blijken ‘dat
de Brusselse regering een ‘dwingende’ regeling voor ogen had, waarbij de
minister geen beleidsvrijheid zou toekomen -, de Raad van State daarover anders
[zou] kunnen oordelen’. Zij verwijst daarvoor naar Nederlandse rechtspraak
waarin de rechter ‘heeft moeten vaststellen dat de aanvaarding van dergelijke
dwingende bepalingen die elke discretionaire bevoegdheid en dus ook de
toepassing van de algemenen beginselen van behoorlijk bestuur uitsluiten, tot
kennelijk onbillijke situaties [riskeert] te leiden’. Zo is in de zgn.
‘toeslagenaffaire’ geoordeeld, aldus de verzoekende partij, ‘dat de regels inzake
terugvordering van bepaalde toeslagen ondanks de duidelijke intenties van de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-5/16
wetgever dienden te worden toegepast met naleving van het
evenredigheidsbeginsel, wat een bepaalde beleidsvrijheid veronderstelt, en toelaat
‘maatwerk’ te leveren.’.
In de memorie van wederantwoord herhaalt de verzoekende partij wat zij eerder in
haar verzoekschrift heeft uiteengezet. Zij beklemtoont dat in de mate de
verwerende partij verwijst naar rechtspraak van de Raad van State ‘in het kader
van premie-aanvragen (onder meer in het kader van de COVID-19- crisis)’, kan
worden vastgesteld dat de Raad van State zich vooralsnog niet heeft uitgesproken
over het besluit van 22 oktober 2020, laat staan wat de wedersamenstelling betreft
van het eigen vermogen of kapitaal, vermeld in artikel 3, eerste lid, 4°, a) van dat
besluit. Zij meent dan ook dat te dezen ‘[d]e verwijzing naar rechtspraak omtrent
andere mechanismen […] niet pertinent is’. Verder benadrukt ze nog dat de
verwerende partij zich niet heeft ‘vergist’ in het vermelden van de
beroepsmogelijkheden maar aan haar verplichting om de correcte beroepsinstantie
aan te duiden, heeft verzuimd om vervolgens de gecreëerde onduidelijkheid aan te
grijpen om de rechtsbescherming van de bestuurde te fnuiken.
In haar laatste memorie volhardt de verzoekende partij. Er kan, zoals in het
auditoraatsverslag, niet mee worden volstaan te verwijzen naar een aantal
verwerpingsarresten van de Raad van State betreffende de steunverlening aan
hotels en aparthotels in het kader van het besluit van 22 oktober 2020. Dat in die
arresten is geoordeeld dat het bestuur over een gebonden bevoegdheid beschikt en
de ingeroepen exceptie gegrond werd bevonden, leidt er niet toe dat de Raad van
State zich in de voorliggende zaak alsnog onbevoegd moet verklaren. Er is immers
een in concreto-beoordeling vereist zonder dat kan worden volstaan te verwijzen
naar eerdere (verwerpings)arresten die niet gelden als algemeen verbindende
regel. De Raad van State heeft zich in geen van de aangehaalde arresten reeds
concreet uitgesproken over de beoordelingsbevoegdheid van de verwerende partij
wat de voorwaarde omtrent het toereikende karakter van de wedersamenstelling
van het eigen vermogen of kapitaal betreft. Deze in concreto-beoordeling is des te
meer van belang nu het perfect denkbaar is dat de bevoegdheid van de verwerende
partij gebonden is ten aanzien van bepaalde steunvoorwaarden maar dat deze over
een zekere beleidsvrijheid beschikt ten aanzien van andere voorwaarden vervat in
artikel 3 van het besluit van 22 oktober 2020. De verzoekende partij stelt dat zij
nooit heeft beweerd, en zij doet dat ook nu niet, dat de beoordelingsbevoegdheid
op grond van artikel 3 in zijn geheel, en dus, wat elk van de erin vervatte
voorwaarden betreft, een bepaalde beleidsvrijheid laat. Zij stelt wel dat de
verwerende partij over een discretionaire bevoegdheid beschikt wat de
voorwaarden omtrent het ‘toereikende’ karakter van de wedersamenstelling van
het eigen vermogen of kapitaal betreft. Over dat rechtspunt heeft de Raad van
State nog geen uitspraak gedaan wat zij verder toelicht aan de hand van die
eerdere arresten. Het gegeven dat de beoordeling van de voorwaarden vervat in
artikel 3, 1°, 2° en 5°, van het besluit van 22 oktober 2020 een gebonden
bevoegdheid uitmaakt, leidt niet noodzakelijk tot het besluit dat dit ook moet
gelden voor de beoordeling van de te dezen relevante voorwaarde vermeld in
artikel 3, eerste lid, 4°, a), van datzelfde besluit. Enkel in ‘s Raads arrest nr.
252.150 van 18 november 2021 is ook de toepassing van artikel 3, eerste lid, 4°,
van het besluit van 22 oktober 2020 aan de orde. In de weigeringsbeslissing in die
zaak werd evenwel niet onderzocht of een ‘toereikende’’ wedersamenstelling van
het eigen vermogen of kapitaal was doorgevoerd. De verzoekende partij meent dat
de verwerende partij net op dat punt over een discretionaire
beoordelingsbevoegdheid beschikt. In dat opzicht kan de Raad van State zich in de
voorliggende zaak bevoegd verklaren om kennis te nemen van de bestreden
beslissing zonder daarbij afbreuk te doen aan de bestaande rechtspraak over de
gebonden bevoegdheid bij de toepassing van de overige voorwaarden.
Doorslaggevend, aldus de verzoekende partij, is dat het bestaan van een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-6/16
‘gebonden aspect van de beoordelingsvrijheid’ niet uitsluit dat de bevoegdheid
van de verwerende partij om te beoordelen over andere onderdelen van een
steunaanvraag wel degelijk ‘een vrije beoordelingsmarge inhoudt’ zodat de Raad
van State zich te dezen niettemin bevoegd moet verklaren.
5. In de memorie van antwoord betwist de verwerende partij de rechtsmacht van
de Raad van State. Zij meent dat de verzoekende partij zich vergist waar die stelt
dat de verwerende partij bij het onderzoeken van de voorwaarden omtrent de
financiële toestand over een zekere beoordelingsbevoegdheid beschikt, dan wel
een ‘eigen invulling’ aan de voorziene voorwaarden heeft gegeven. De
verwerende partij wijst er op dat de verzoekende partij in de uiteenzetting van de
middelen zelf herhaaldelijk stelt dat de verwerende partij geen enkele in concreto
beoordeling van de voorwaarden heeft gemaakt en haar net verwijt de
voorwaarden slechts aan een louter cijfermatige analyse te hebben onderworpen.
De in artikel 3 van het besluit van 22 oktober 2020 vervatte voorwaarden omtrent
de financiële gezondheid van de uitbaters van hotels en aparthotels die een
aanvraag indienen, strekken ertoe de verwerende partij op basis van het
ingediende dossier toe te laten na te gaan of de hotelexploitant al dan niet in
aanmerking komt voor de premie. Het betreft ‘vaste en objectieve criteria die niet
voor interpretatie vatbaar zijn’. De verwerende partij die zich over een aanvraag
buigt, dient na te gaan of de aanvrager de nodige documenten en attesten kan
voorleggen en of hij voldoet aan de gestelde criteria. Specifiek wat de financiële
gezondheid betreft, moet zij nagaan of minstens aan twee van de drie in artikel 3,
eerste lid, 4°, bepaalde voorwaarden, is voldaan. Is dat niet het geval, is de
verwerende partij ertoe gehouden/verplicht de aanvraag te weigeren. De tot
beslissen bevoegde overheid beschikt niet over enige beoordelingsmarge. Deze
voorwaarden zijn ‘zodanig objectief dat zij geen enkele ruimte laten voor
interpretatie en/of invulling.’. Onterecht is de verzoekende partij van oordeel dat
het begrip ‘toereikende wedersamenstelling’ enige marge voor interpretatie
toelaat. Het artikel 3, eerste lid, 4°, a) voorziet dat het eigen vermogen,
opgenomen in de boekhoudkundige code 10/15 vermeerderd met de code 101
groter moet zijn dan de helft van het geplaatste kapitaal, code 100, plus de
uitgiftepremies, tenzij de begunstigde zijn kapitaal toereikend heeft weder
samengesteld sinds het einde van het afgelopen boekjaar. De toereikende
wedersamenstelling van het eigen vermogen kan niet anders geïnterpreteerd
worden dan dat wanneer uit de jaarrekeningen afgesloten op 31/12/2019, blijkt dat
het eigen vermogen niet voldoende was, de begunstigde alsnog aan de voorwaarde
van artikel 4 kan voldoen door het eigen vermogen weder samen te stellen om hier
wel aan te voldoen. Er anders over oordelen, en dus aan de verwerende partij een
beoordelingsbevoegdheid toekennen om deze voorwaarde discretionair in te
vullen zou tot gevolg hebben dat ‘verschillende aanvragen op een enigszins
verschillende en subjectieve wijze zouden worden behandeld, hetgeen niet de
bedoeling is en ook niet kan zijn’. Wat de concrete aanvraag van de verzoekende
partij betreft, staat vast dat de verwerende partij op basis van het ingediende
dossier tot de vaststelling is gekomen dat niet aan de door het besluit bepaalde
voorwaarden was voldaan en zij op grond van die vaststelling, zonder gebruik te
maken van enige discretionaire beoordelingsbevoegdheid, de aanvraag heeft
geweigerd. De verwerende partij besluit dat het werkelijke voorwerp van het
voorliggende beroep er ontegensprekelijk toe is gericht een subjectief recht
erkend te zien, namelijk het toegekend krijgen van de steunmaatregel,
waaromtrent het bestuur geen discretionaire maar een gebonden bevoegdheid
heeft. Met verwijzing naar rechtspraak van de Raad van State meent de
verwerende partij dat zich in het kader van premie-aanvragen (onder meer in het
kader van de Covid-19-crisis) onbevoegd verklaarde, gezien de gebonden
bevoegdheid van de overheid om het voldoen aan de voorwaarden na te gaan,
zonder hierbij over enige beoordelingsmarge te beschikken ‘en dit ongeacht de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-7/16
ingeroepen middelen en vermeende onwettigheden’. De verwerende partij merkt
nog op dat het feit dat onderaan de bestreden beslissing vermeld staat dat, naast het
beroep bij de hoven en rechtbanken, een beroepsmogelijkheid openstaat bij de
Raad van State, geen afbreuk doet aan de vaststelling dat het beroep tot
nietigverklaring van de verzoekende partij om de hiervoor vermelde redenen
onontvankelijk is en een vergissing in de vermelding van de
beroepsmogelijkheden in geen geval de bevoegdheid van de Raad van State tot
gevolg hebben. Zij besluit dat de verwerende partij bij het nagaan van de in het
besluit van 22 oktober 2020 bepaalde voorwaarden een gebonden bevoegdheid
heeft en het werkelijke voorwerp van de vordering betrekking heeft op een
subjectief recht zodat de Raad van State onbevoegd om zich over het voorliggende
geschil uit te spreken en het beroep moet worden verworpen.
In haar laatste memorie volhardt de verwerende partij. Zij geeft aan dat de
verzoekende partij in haar laatste memorie de argumenten herhaalt die zij in haar
eerdere procedurestukken heeft uiteengezet. Zoals de verwerende partij in de
memorie van antwoord heeft uiteengezet, houdt de verzoekende partij onterecht
voor dat verwerende partij een discretionaire bevoegdheid zou hebben om
invulling te geven aan de criteria om de kwestieuze steunmaatregel al dan niet toe
te kennen, ook wat betreft het onderzoek van de financiële toestand van de
premie-aanvrager. De verwerende partij is ertoe te gehouden te onderzoeken of de
voorwaarden al dan niet vervuld zijn, zonder hierbij over enige
beoordelingsmarge te beschikken. Zij is verplicht de aanvraag te weigeren
wanneer blijkt dat niet voldaan is aan de voorwaarden. In de mate de verzoekende
partij in haar laatste memorie herhaalt dat ‘toereikende’ wedersamenstelling van
het vermogen vrij door de verwerende partij kan worden geïnterpreteerd en
beoordeeld en de Raad van State derhalve wel degelijk bevoegd zou zijn om zich
uit te spreken nu het niet over een gebonden bevoegdheid zou gaan, kan haar
standpunt niet worden bijgevallen. Niets is immers minder waar. Artikel 3, eerste
lid, 4°, a) voorziet duidelijk dat het eigen vermogen, opgenomen in de
boekhoudkundige code 10/15 vermeerderd met de code 101 groter moet zijn dan
de helft van het geplaatste kapitaal, code 100, plus de uitgiftepremies, tenzij de
begunstigde zijn kapitaal toereikend heeft weder samengesteld sinds het einde van
het afgelopen boekjaar. De toereikende wedersamenstelling van het eigen
vermogen kan dan ook in geen geval anders worden geïnterpreteerd dan dat
wanneer uit de jaarrekeningen afgesloten op 31 december 2019 blijkt dat het eigen
vermogen niet voldoende was, de begunstigde alsnog aan de voorwaarde van
artikel 4 kan voldoen door het eigen vermogen te weder samen te stellen om hier
wel aan te voldoen. Bij het onderzoek of de aanvrager financieel gezond is,
beschikt de verwerende partij geenszins over enige interpretatiemarge, doch dient
zij op basis van voorliggende stukken en cijfermatig na te gaan of al dan niet aan
de volwaarden is voldaan. De bevoegdheid van verwerende partij is gebonden.”.
Beoordeling
Vooraf: het tussenarrest nr. 257.893 van de afdeling Bestuursrechtspraak van de
Raad van State
In haar arrest nr. 257.893 van 14 november 2023 heeft de
algemene vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak geoordeeld:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-8/16
“6. Uit de artikelen 144, eerste lid, en 145 van de Grondwet volgt dat de geschillen
over subjectieve rechten – altijd, wat de in de eerstgenoemde bepaling bedoelde
geschillen over burgerlijke rechten betreft en in principe, wat de geschillen over
politieke rechten betreft – tot de rechtsmacht van de hoven en rechtbanken
behoren. Onder voorbehoud van een toewijzing van bevoegdheid inzake politieke
rechten, is de Raad van State dan ook zonder rechtsmacht om kennis te nemen van
beroepen en vorderingen waarvan het werkelijke en rechtstreekse voorwerp een
geschil over subjectieve rechten betreft.
7.De bevoegdheid van de Raad van State wordt aldus bepaald door het werkelijk
en rechtstreeks voorwerp van het beroep tot nietigverklaring (Cass. (verenigde
kamers) 19 februari 2015, C.14.0308.N).
De Raad van State is op grond van de artikelen 144 en 145 van de Grondwet
zonder rechtsmacht wanneer de vordering strekt tot de nietigverklaring van een
administratieve rechtshandeling waarbij (i) een administratieve overheid weigert
om een verplichting uit te voeren die overeenstemt met een subjectief recht
waarover de verzoekende partij meent te beschikken en (ii) het ingeroepen
annulatiemiddel gebaseerd is op een regel van materieel recht die deze
verplichting in het leven roept en het geschil inhoudelijk bepaalt (Cass. (verenigde
kamers) 27 november 2020, C.17.0114.N en de concl. van eerste adv.-gen. R.
Mortier; zie eveneens Cass. (verenigde kamers) 8 september 2016, C.11.0455.F
en de concl. van adv.-gen. Th. Werquin).
Hieruit volgt derhalve dat de Raad van State zonder rechtsmacht is wanneer aan
twee (connexe) voorwaarden is voldaan waarbij niet alleen acht moet worden
geslagen op het voorwerp van de vordering (het petitum) maar ook op het
aangevoerde middel (de causa petendi). De eerste voorwaarde houdt verband met
het voorwerp van het beroep, met datgene wat wordt gevorderd, namelijk de
erkenning of de vaststelling van het bestaan van een subjectief recht in hoofde van
de rechtzoekende, aangezien hij voldoet aan alle voorwaarden waarvan het
objectief recht deze aanspraak afhankelijk maakt. De eerste voorwaarde is alleen
maar vervuld wanneer de bevoegdheid van de administratie volledig gebonden is
(zie de concl. van adv.-gen. Th. Werquin voor Cass. (verenigde kamers) 11 juni
2010, AR C.09.0336.F, AC 2010, nr. 418; concl. van eerste adv.-gen. R. Mortier
voor Cass. (verenigde kamers) 27 november 2020, C.17.0114.N). De tweede
voorwaarde heeft betrekking op de middelen die tot staving van het
annulatieverzoek worden aangevoerd. De Raad van State heeft geen rechtsmacht
wanneer het aangevoerde annulatiemiddel wordt afgeleid uit de schending van de
rechtsregel welke die verplichting vestigt (zie de concl. van eerste adv.-gen. R.
Mortier voor Cass. (verenigde kamers) 27 november 2020, 17.0114.N).
Het is daarbij niet voldoende dat een annulatiemiddel de Raad van State in het
raam van het wettigheidstoezicht incidenteel of onrechtstreeks verplicht om
uitspraak te doen over het bestaan of over de draagwijdte van een subjectief recht
om te beslissen tot de afwezigheid van rechtsmacht van de Raad van State (zie
Cass. (verenigde kamers) 11 juni 2010, AR C.09.0336.F, AC 2010, nr. 418;
evenals de concl. van adv.-gen. C. Vandewal voor Cass. (verenigde kamers)
19 februari 2015, C.14.0369.N en van eerste adv.-gen. R. Mortier voor Cass.
(verenigde kamers) 27 november 2020, C.17.0114.N).
8. Opdat er sprake zou zijn van een vordering op grond van een subjectief recht, is
vereist dat de verzoekende partij zich beroept op een welbepaalde juridische
verplichting die een regel van objectief recht rechtstreeks aan een derde oplegt en
bij de nakoming waarvan die partij belang heeft; opdat een verzoekende partij zich
op een dergelijk recht zou kunnen beroepen ten aanzien van de bestuurlijke
overheid, dient de bevoegdheid van die overheid volledig gebonden te zijn (Cass.
(verenigde kamers) 20 december 2007 (2 arresten), C.06.0574.F en C.06.0596.F).
De Raad van State blijft bevoegd wanneer het ontstaan van het subjectief recht
afhangt van een voorafgaande beslissing van de administratieve overheid, die wat
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-9/16
die beslissing betreft over een discretionaire bevoegdheid beschikt, ook al is haar
bevoegdheid op bepaalde vlakken gebonden (Cass. (verenigde kamers) 19
februari 2015, C.14.0369.N).
Het gegeven dat de administratieve overheid de wettelijke en reglementaire
criteria die aan haar bestuurshandelen ten grondslag liggen moet interpreteren,
noch het gegeven dat zij ertoe wordt verplicht feiten juridisch te kwalificeren,
leiden ertoe dat zij een discretionaire bevoegdheid uitoefent of dat er niet langer
sprake zou zijn van een op haar rustende juridische verplichting en een daarmee
overeenstemmend subjectief recht in hoofde van de rechtszoekende.
9. Er dient te dezen dan ook in de eerste plaats worden nagegaan of de verwerende
partij bij het nemen van de bestreden beslissing over enige discretionaire
beoordelingsbevoegdheid beschikte, dan wel slechts over een (volledig) gebonden
bevoegdheid en in dat opzicht slechts heeft moeten vaststellen of de reglementair
vastgestelde voorwaarden, zoals zij die als overheid interpreteert, vervuld waren.
Voorts dient bij die beoordeling van het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van
de vordering, en anders dan de verwerende partij dat ziet, wel degelijk acht
worden geslagen op de door de verzoekende partij “ingeroepen middelen en
vermeende onwettigheden” (de causa petendi).
10. De omstandigheid daarentegen dat de verwerende partij bij de kennisgeving
van haar beslissing aan de verzoekende partij o.m. heeft vermeld dat een
annulatieberoep bij de Raad van State kon worden ingesteld, doet – en anders dus
dan de verzoekende partij dat ziet – aan het voorgaande niet af. Die omstandigheid
heeft immers geen invloed op het onderzoek naar en de beoordeling van de
rechtsmacht van de Raad van State. De regels die de respectieve bevoegdheden
van de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde en van de Raad van State
vaststellen, vloeien voort uit de Grondwet en partijen kunnen daarvan niet
afwijken.
11. Het valt dan ook de bevoegde kamer toe om te oordelen of in casu aan de beide
voorwaarden is voldaan, wat inhoudt dat bij de beoordeling van het werkelijk en
rechtstreeks voorwerp van de vordering niet alleen acht moet worden geslagen op
het voorwerp van de vordering (het petitum) maar ook op het/de aangevoerde
middel(en) (de causa petendi).”
Het is in dat licht dat de door de verwerende partij opgeworpen
exceptie wegens gebrek aan rechtsmacht hierna wordt onderzocht.
Toepassing
De eerste (connexe) voorwaarde
De verzoekende partij heeft in haar procedurestukken
meermaals aangegeven dat de kern van het voorliggende beroep is gelegen in de
vraag of de verwerende partij over een (zekere) discretionaire dan wel (volledig)
gebonden bevoegdheid beschikt bij de beoordeling van de vraag of een aanvrager
zoals de verzoekende partij (al dan niet) voldoet aan de in artikel 3, eerste lid, 4°,
a), van het besluit van 22 oktober 2020 vervatte steunvoorwaarde, met name dat
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-10/16
“het eigen vermogen, opgenomen in de boekhoudkundige code 10/15 vermeerderd
met de code 101, groter [is] dan de helft van het geplaatst kapitaal, code 100, plus
de uitgiftepremies, code 11, tenzij de begunstigde zijn kapitaal toereikend heeft
wedersamengesteld sinds het einde van het afgelopen boekjaar”. Volgens de
verzoekende partij geniet de verwerende partij bij de beoordeling of de
wedersamenstelling “toereikend” is, “een bepaalde beoordelingsvrijheid” omdat er
(a.) immers niet uitdrukkelijk is bepaald wat onder “toereikend” moet worden
begrepen en (b.) evenmin kan gelezen worden als zou aan die principiële
voorwaarde moeten worden voldaan op de datum van 31 december 2019.
De verwerende partij stelt daarentegen dat de genoemde
steunvoorwaarde een objectief criterium behelst waarbij zij niet over enige
beoordelingsmarge beschikt: deze voorwaarde, zo stelt ze, “is zodanig objectief dat
zij geen enkele ruimte [laat] voor interpretatie en/of invulling.”. Uit artikel 3, eerste
lid, 4°, a), volgt immers, aldus de verwerende partij, dat het eigen vermogen,
opgenomen in de boekhoudkundige code 10/15 vermeerderd met de code 101
groter moet zijn dan de helft van het geplaatste kapitaal, code 100, plus de
uitgiftepremies,
tenzij
de
begunstigde
zijn
kapitaal
toereikend
heeft
wedersamengesteld sinds het einde van het afgelopen boekjaar. De “toereikende”
wedersamenstelling van het eigen vermogen kan derhalve niet anders
geïnterpreteerd worden dan dat wanneer uit de jaarrekeningen afgesloten op
31 december 2019, blijkt dat het eigen vermogen niet voldoende was, de
begunstigde alsnog aan de voorwaarde kan voldoen door het eigen vermogen
weder samen te stellen, wat – steeds volgens de verwerende partij – te dezen niet
het geval is omdat, zoals uit de bestreden beslissing blijkt, na wedersamenstelling
van het kapitaal “het eigen vermogen vermeld in de boekhoudkundige code 10/15
(2.513.037 euro), vermeerderd met code 101 (0 euro), hetzij een totaal van
2.513.037 euro, dus altijd minder dan de helft [bedraagt] van het geplaatst kapitaal,
code 100, plus de uitgiftepremies, code 11, hetzij 50% van (5.638.000 euro +
0 euro) of 2.819.000 euro”, wat niet toereikend is om aan het vermelde criterium te
voldoen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-11/16
Het te dezen relevante artikel 3 van het besluit van 22 oktober
2020, luidt:
“Art. 3. De begunstigde:
1° is een exploitant van minstens één hotel of aparthotel gevestigd in het Gewest;
2° beschikt, in overeenstemming met de ordonnantie van 8 mei 2014 betreffende
het toeristisch logies, op 7 juli 2020 over een actief registratienummer en geldige
stedenbouwkundige en brandveiligheidsattesten voor de hotels en aparthotels
waarvoor de steun wordt aangevraagd;
3° voldoet aan zijn verplichtingen inzake bekendmaking van zijn jaarrekeningen
bij de Nationale Bank van België;
4° voldoet minstens aan twee van de drie volgende voorwaarden inzake financiële
gezondheid:
a) het eigen vermogen, opgenomen in de boekhoudkundige code 10/15
vermeerderd met de code 101, is groter dan de helft van het geplaatst kapitaal,
code 100, plus de uitgiftepremies, code 11, tenzij de begunstigde zijn kapitaal
toereikend heeft wedersamengesteld sinds het einde van het afgelopen boekjaar;
b) de omzet, code 70, van 2019 is groter dan die van 2018;
c) het resultaat van de winst van het boekjaar voor belasting, code 9903, is
positief;
5° heeft, op het moment van de steunaanvraag, geen sociale en fiscale schulden,
tenzij zij het voorwerp uitmaken van een afbetalingsplan overeengekomen met de
bevoegde autoriteiten dat wordt nageleefd;
6° verkeerde niet in moeilijkheden op 31 december 2019, in de zin van artikel 2,
punt 18, van de verordening (EU) nr. 651/2014;
7° heeft, in de hoedanigheid van onderneming, tot dusver onder punt 22 van de
tijdelijke kaderregeling inzake staatsteun, inclusief de premie bedoeld in dit
besluit, niet meer dan 800.000 euro ontvangen.
De voorwaarden inzake financiële gezondheid voorzien in het eerste lid, 4°,
worden bepaald aan de hand van de meest recente jaarrekeningen die werden
neergelegd bij de Nationale Bank van België. Indien de neergelegde
jaarrekeningen nog niet werden bekendgemaakt op het moment van de aanvraag,
voegt de begunstigde een kopie van de jaarrekeningen en een bewijs van
neerlegging bij de steunaanvraag.
Indien de begunstigde, overeenkomstig de toepasselijke regelgeving, slechts één
of geen jaarrekening heeft bekendgemaakt, is de voorwaarde voorzien in het
eerste lid, 4°, b), niet van toepassing.
Indien de begunstigde een micro- of kleine onderneming is, mag hij, in afwijking
van het eerste lid, 6°, en onverminderd het eerste lid, 4°, in moeilijkheden
verkeerd hebben op 31 december 2019, voor zover hij niet aan een collectieve
insolventieprocedure is onderworpen en dat hij geen reddingssteun of
herstructureringssteun, in de zin van punt 22, c.bis, van de tijdelijke kaderregeling
inzake staatsteun, heeft ontvangen.”.
Waar de verzoekende partij kan worden bijgevallen in zoverre
zij, in haar algemeenheid, stelt dat de rechtsmacht van de Raad van State afhangt
van de vraag of wat bestreden wordt een beslissing is waarbij de overheid gebruik
heeft gemaakt van haar discretionaire beoordelingsbevoegdheid, of integendeel
een beslissing voorligt waarbij de overheid vaststelt dat de betrokkene voldoet aan
de wettelijke en reglementaire voorwaarden waardoor betrokkene zich kan
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-12/16
beroepen op een welbepaald (subjectief) recht – en haar bevoegdheid derhalve
(volledig) gebonden is –, blijft ze daarentegen – en anders dan de stelplicht vereist
– wel erg bondig en vaag in haar uiteenzetting waarom nog bijkomend had moeten
worden bepaald wat onder “toereikend” moet worden begrepen opdat geen
beoordelingsvrijheid voorhanden zou zijn of, anders gesteld, waarom artikel 3,
eerste lid, 4°, a), van het besluit van 22 oktober 2020 niet aan de vereiste
nauwkeurigheid en precisie voldoet en het bepaalde nog nadere invulling zou
vereisen.
De steunvoorwaarde als bedoeld in artikel 3, eerste lid, 4°, a),
van het besluit van 22 oktober 2020, met name dat “het eigen vermogen,
opgenomen in de boekhoudkundige code 10/15 vermeerderd met de code 101,
groter [is] dan de helft van het geplaatst kapitaal, code 100, plus de uitgiftepremies,
code 11, tenzij de begunstigde zijn kapitaal toereikend heeft wedersamengesteld
sinds het einde van het afgelopen boekjaar”, moet immers als een (onlosmakelijk)
geheel in zijn totaliteit worden gelezen, wat betekent dat het “toereikend” karakter
van de wedersamenstelling moet worden betrokken – en (ook) niet anders kan dan
te worden betrokken – op de initiële eis zoals die in datzelfde artikel 3, eerste lid,
4°, a), ligt vervat, met name dat “het eigen vermogen, opgenomen in de
boekhoudkundige code 10/15 vermeerderd met de code 101, groter [is] dan de
helft van het geplaatst kapitaal, code 100, plus de uitgiftepremies, code 11”, wat
wel degelijk een “welbepaalde” eis is, die met name nauwkeurig, duidelijk en
precies
is
omschreven
en
die,
derhalve,
geen
discretionaire
beoordelingsbevoegdheid impliceert. Blijft, na wedersamenstelling, het eigen
vermogen onder die vereiste helft, dan is dat “onvoldoende” of, anders verwoord,
een ontoereikende samenstelling. In zijn spraakgebruikelijke betekenis is
“(on)toereikend” immers synoniem voor “(on)voldoende”. (Van Dale’s verklarend
woordenboek).
De aldus in artikel 3, eerste lid, 4°, a), van het besluit van
22 oktober 2020 gestelde voorwaarde is niet alleen nauwkeurig en precies doch
veronderstelt voorts de overlegging van documenten waaruit controleerbare,
rechtens verifieerbare feiten blijken. De toepassing ervan impliceert dan ook geen
appreciatiebevoegdheid door de verwerende partij.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-13/16
De Raad van State merkt overigens op dat de verzoekende partij
in het tweede door haar aangevoerde middel uiteenzet dat “door een louter
mathematische controle door te voeren van de oorspronkelijke voorwaarde, met
name of het eigen vermogen meer bedraagt dan de helft van het kapitaal, om
vervolgens te besluiten dat de kapitaalverhoging […] aldus niet ‘toereikend’ zou
zijn geweest”, de verwerende partij aan deze reglementaire steunvoorwaarde een
“interpretatie van deze voorwaarde verleend” die “kennelijk onredelijk, en strijdig
met de tekst van deze bepaling [is]”. Interpreteren en appreciëren vallen echter niet
samen. Of de aldus door de verwerende partij aan die reglementaire bepaling
verleende interpretatie “juist” dan wel “onjuist” is of – in de bewoordingen van de
verzoekende partij –, “kennelijk onredelijk”, is zaak van de bevoegde rechter van
de rechterlijke orde en niet van de Raad van State.
Tot slot, in de mate de verzoekende partij nog aanvoert dat de
reglementaire bepaling “niet kan worden gelezen als zou aan die principiële
voorwaarde moeten worden voldaan op de datum van 31 december 2019”, maakt
zij die loutere bewering al evenmin inzichtelijk, noch aannemelijk.
Dat geldt des te meer nu in artikel 3, tweede lid, van datzelfde
besluit wordt bepaald dat “[d]e voorwaarden inzake financiële gezondheid
voorzien in het eerste lid, 4°, worden bepaald aan de hand van de meest recente
jaarrekeningen die werden neergelegd bij de Nationale Bank van België en, indien
de neergelegde jaarrekeningen nog niet werden bekendgemaakt op het moment
van de aanvraag, de begunstigde een kopie van de jaarrekeningen en een bewijs
van neerlegging bij de steunaanvraag [voegt]. Die bepaling is nauwkeurig,
duidelijk en precies.
Indien in het geval van de verzoekende partij de vereisten
waaraan zij moest voldoen niet werden bepaald “aan de hand van de meest recente
jaarrekening die bij de Nationale Bank van België werd neergelegd” en, dus, niet
de jaarrekening betrof die werd afgesloten op 31 december 2019 dan betreft het
mogelijk een verkeerde toepassing van de bewuste bepaling (die ook duidelijk,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-14/16
nauwkeurig en precies is), doch dat gegeven is vreemd aan het al dan niet aanwezig
zijn van enige discretionaire beoordelingsbevoegdheid.
Uit wat voorafgaat, volgt dat, wat het voorwerp van de vordering
betreft, de verwerende partij bij het nemen van de bestreden beslissing over een
volledig gebonden bevoegdheid beschikt en in dat opzicht slechts heeft moeten
vaststellen of de door de regelgever vastgestelde voorwaarden, zoals zij die als
overheid interpreteert, vervuld waren.
De tweede (connexe) voorwaarde
Het auditoraat heeft zijn onderzoek over de zaak beperkt tot het
onderzoek van de exceptie wegens gebrek aan rechtsmacht opgeworpen door de
verwerende partij in het licht van het vervuld zijn van de eerste voorwaarde, doch
niet van het vervuld zijn van de tweede voorwaarde.
In de huidige stand van het onderzoek leidt zulks niet tot een
definitieve oplossing van het geschil.
Er is dan ook reden om het auditoraat te gelasten met een
aanvullend verslag over de zaak.
BESLISSING
-
De Raad van State heropent het debat.
-
Het door de auditeur-generaal aangestelde lid van het auditoraat wordt
gelast met een aanvullend onderzoek.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-15/16
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op negentien maart tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, XIVe kamer, samengesteld uit:
Geert Debersaques,
kamervoorzitter,
Chantal Bamps,
staatsraad,
Kaat Leus,
staatsraad,
bijgestaan door
Johan Pas,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Johan Pas
Geert Debersaques
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.163
XIV-39.307-16/16
