Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.499 (2024-04-16)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.499 du 16 avril 2024 Fonction publique - Militaires et corps
spéciaux - Recrutement et carrière Décision : Annulation Non lieu à
statuer
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LE PRÉSIDENT DE LA VIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.499 du 16 avril 2024
A. 240.998/VIII-12.447
En cause :
S.N.,
ayant élu domicile chez
Mes Pierre JOASSART et
Julie PATERNOSTRE, avocats,
rue Belliard 40
1040 Bruxelles,
contre :
la zone de secours DINAPHI,
représentée par son collège,
ayant élu domicile chez
Me Simon PALATE, avocat,
rue Henri Lemaître 53
5000 Namur.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 12 janvier 2024, la partie requérante
demande, d’une part, la suspension de l’exécution de « la décision de la zone de
secours de non-renouvellement de [s]a nomination […] en qualité de pompier
volontaire au sein de la zone » et, d’autre part, l’annulation de cette même décision.
II. Procédure
La partie adverse a déposé une note d’observations et le dossier
administratif.
M. Patrick Herbignat, premier auditeur chef de section au Conseil
d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 93 du règlement général de
procédure.
Par une ordonnance du 2 avril 2024, les parties ont été convoquées à
l’audience du 12 avril 2024.
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M. Luc Detroux, président de chambre, a exposé son rapport.
Me Justine Decolle, loco Mes Pierre Joassart et Julie Paternostre, avocat,
comparaissant pour la partie requérante, et Me Jean-François Neven, loco Me Simon
Palate, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs
observations.
Mme Claudine Mertes, premier auditeur au Conseil d’État, a été entendue
en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Le requérant est pompier volontaire à la ville de Couvin depuis 1995
jusqu’au moment de son transfert dans les services de la partie adverse au 1er janvier
Lors de ce transfert, il décide de rester soumis aux lois et règlements
applicables au personnel communal, comme le lui permet l’article 207 de la loi du
15 mai 2007 ‘relative à la sécurité civile’.
2. Il est occupé dans le cadre de son emploi principal en qualité d’agent
communal.
3. À la suite d’une procédure judiciaire introduite, notamment, par le
requérant et d’autres pompiers volontaires en vue d’obtenir la rémunération des
heures de garde prestées à domicile, la cour du travail de Liège du 12 octobre 2023
dit pour droit que les heures de garde à domicile constituent du temps de travail et
que si les heures de garde à domicile constituent du temps de travail, elles sont
nécessairement des prestations ouvrant le droit à la rémunération prévue par les
anciennes dispositions pécuniaires applicables au personnel volontaire, à savoir
l’arrêté royal du 6 mai 1971 ‘fixant les types de règlements communaux relatifs à
l’organisation des services communaux d’incendie’ et, pour ce qui concerne les
heures supplémentaires, l’arrêté royal du 20 juin 1994 ‘fixant les dispositions
générales relatives à l’octroi d’une allocation pour travail de nuit, de samedi et de
dimanche au personnel des services publics d’incendie et des services de police
communale’.
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Selon les parties, la régularisation des arriérés de traitement et des
intérêts a un impact de 15 millions d’euros pour la partie adverse. Selon cette
dernière, son budget annuel global avoisine les 25 millions d’euros.
4. Le 17 août 2023, le commandant de la partie adverse émet un avis
favorable au renouvellement de la nomination du requérant.
5. Sur proposition en sens contraire de son collège, le conseil de la partie
adverse décide, le 10 novembre 2023, de ne pas renouveler la nomination du
requérant.
Il s’agit de l’acte attaqué.
Il est motivé comme suit :
« Le Conseil de Zone,
À huis clos,
Vu la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile ;
Vu l’arrêté royal du 19 avril 2014 relatif au statut administratif du personnel
opérationnel des zones de secours, et plus particulièrement son article 51 ;
Considérant que le membre du personnel volontaire est nommé pour une période
de 6 ans et que cette nomination est renouvelée tacitement pour une nouvelle
période de 6 ans, après avis du commandant et sauf décision motivée du Conseil ;
Considérant que le commandant a remis un avis favorable le 17 août 2023 sur le
renouvellement de nomination de l’agent suivant :
Poste
CO
Grade
Sap
Nom
[Le requérant]
Échéance
17-11-2023
Considérant que le Collège de zone, sur base de l’avis favorable du Commandant
de zone, propose au Conseil de renouveler la nomination de l’agent ;
Considérant que le Conseil de zone peut décider de ne pas renouveler une ou
plusieurs nominations ;
Considérant que l’agent n’est pas totalement en ordre de formation ;
Considérant que l’article 150 de la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile
prévoit que chaque agent doit suivre au minimum 120 heures de formation
continue par cinq ans ;
Considérant que le cycle de 5 ans a commencé le 1er janvier 2019 et se termine le
31 décembre 2023 ;
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Considérant qu’une dispense pour raison de Covid a été accordée durant l’année
2021 et le premier semestre de 2022, ce nombre d’heure étant ramené à 84 ;
Considérant que le sapeur [requérant] a suivi 38 heures de formation continue
depuis 2019 et que 41 heures sont encore programmées en 2023, ce qui ferait un
total de 79 heures ;
Considérant que le sapeur [requérant] ne pourra pas atteindre le minimum de
84 heures de formation sur cinq ans ;
Considérant que la Zone de secours DINAPHI a été condamnée, par jugement de
la Cour d’appel de Liège du 12 octobre 2023, à rémunérer à 100% les heures de
disponibilité du personnel volontaire, tant pour la fonction ambulancier que
pompier ;
Considérant que l’agent a fait application de l’article 207 de la loi du 15 mai 2007
relative à la sécurité civile ; que le statut pécuniaire communal prévoit un
sursalaire de 100% pour les prestations de nuit et de week-end ;
Considérant que la zone ne pourra pas assumer sans fin le paiement de ces
disponibilités ;
Considérant que la Zone de secours DINAPHI est majoritairement subsidiée par
des fonds publics et doit garantir une bonne utilisation de son budget ;
Considérant que l’objectif premier d’une zone de secours est le secours des
citoyens ;
Après en avoir délibéré ;
À l’unanimité des membres présents,
DÉCIDE :
Article 1er
De procéder au scrutin secret au renouvellement de la nomination d’un pompier
volontaire.
13 bulletins de vote sont distribués. Le dépouillement donne le résultat suivant :
13 bulletins ont été déposés et retrouvés dans l’urne.
[Le requérant] obtient 6 voix POUR, 7 voix CONTRE et 0 ABSTENTION en
faveur du renouvellement de sa nomination.
Article 2
De ne pas renouveler la nomination du sapeur-pompier volontaire [requérant].
Article 3
De transmettre une expédition conforme de la présente délibération à Monsieur le
Gouverneur de la Province de Namur et à Madame la Ministre de l’Intérieur ».
Il est notifié par un envoi recommandé en date du 13 novembre 2023,
réceptionné par le requérant le 14 du même mois.
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IV. Débats succincts
L’auditeur rapporteur a examiné le présent recours dans le cadre de la
procédure en débats succincts étant d’avis que le second moyen est fondé.
V. Second moyen
V.1. Thèses des parties
V.1.1. La requête
Le deuxième moyen est pris de la violation du principe audi alteram
partem, du principe général des droits de la défense et du principe de bonne
administration.
Le requérant fait valoir qu’il n’a pas pu présenter ses moyens de défense
avant l’adoption de l’acte attaqué, ce qui contrevient, selon lui, au principe audi
alteram partem.
Il allègue que la décision de non-renouvellement de sa nomination
comme pompier volontaire est une décision grave et a eu pour effet de mettre fin à
une relation de travail qui aurait été autrement tacitement reconduite.
Il expose que la motivation de l’acte attaqué montre qu’il a pour cause
son comportement dans la mesure où il est argué qu’il ne présenterait pas un nombre
suffisant d’heures de formation, qu’il est sous statut communal et qu’il a été
demandeur dans une affaire ayant donné lieu à la condamnation de la zone de
secours.
Il soutient que même à supposer que les motifs de l’acte attaqué étaient
admissibles, la partie adverse devait néanmoins l’entendre, dans la mesure où elle
disposait d’un pouvoir d’appréciation qui lui aurait permis d’être influencée par les
explications qu’il aurait pu fournir, à savoir son engagement à suivre 58 heures de
formation sur l’année 2023, ainsi que ses inscriptions restantes pour les prochaines
formations, de manière à être en ordre de formation au 31 décembre 2023.
Il ajoute que le fait que l’article 51, alinéa 5, de l’arrêté royal du 19 avril
2014 ‘relatif au statut administratif du personnel opérationnel des zones de secours’
prévoie explicitement la possibilité d’être entendu en cas d’avis négatif du
commandant de zone n’implique pas qu’il n’y aurait pas de droit à être entendu si le
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conseil de zone entend adopter une décision contraire divergente, le principe audi
alteram partem étant un principe général de droit applicable nonobstant ce qui est
prévu de manière réglementaire.
V.1.2. La note d’observations
La partie adverse souligne tout d’abord que le moyen est irrecevable en
ce qu’il est fondé sur la violation du principe général des droits de la défense et du
principe de bonne administration.
Elle fait valoir à cet égard, d’une part, que le principe général du respect
des droits de la défense n’est pas d’application dans le contentieux de la fonction
publique en dehors des procédures disciplinaires et, d’autre part, que le moyen ne
précise pas le principe de bonne administration qui aurait été méconnu, ce principe
n’ayant pas de contenu précis et ne pouvant, à défaut d’indication plus
circonstanciée, fonder l’annulation d’un acte administratif.
Quant à la violation alléguée du principe d’audition préalable, elle
indique que cette audition n’est pas formellement prévue par le statut, sauf dans
l’hypothèse où, après un avis défavorable du commandant, l’agent concerné
demande à être entendu, mais que dans la mesure où le statut ne prévoit pas
formellement l’audition dans le cas d’espèce, il y a lieu de se référer au principe
général, tel que défini notamment par la jurisprudence du Conseil d’État.
Selon elle, il résulte de cette jurisprudence que le principe d’audition
préalable ne trouve à s’appliquer qu’à la double condition que la décision à prendre
revête des conséquences graves pour l’agent et résulte de reproches liés à son
comportement personnel. Elle ajoute qu’il est considéré par la doctrine que lorsque
la cause porte sur des circonstances extérieures au comportement du travailleur,
comme par exemple des difficultés économiques, son audition préalable ne présente
aucune utilité.
Elle argue que l’obligation d’audition préalable n’a de sens que si elle
est de nature à permettre à l’autorité de recueillir des éléments utiles à sa prise de
décision et il ne saurait être question d’imposer à l’administration d’entendre un
travailleur lorsque l’audition n’est pas susceptible d’influer sur le contenu de la
décision. Elle indique que l’audition préalable peut se révéler superflue si l’autorité
entend prendre un acte qui se fonde sur des éléments de fait susceptibles de
constatation simple et directe et qui se vérifient à la lumière des pièces figurant au
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dossier administratif, voire lorsque les faits ont été constatés par l’autorité ellemême et sont incontestables.
Selon elle, l’acte attaqué ne formule aucun grief à l’égard du
comportement du requérant, le non-renouvellement étant fondé sur une donnée
objective (un manque d’heures de formation) sans qu’il en soit fait grief au requérant
et des considérations externes au requérant, liées à l’intérêt général.
Elle en conclut que le principe d’audition préalable ne trouvait pas à
s’appliquer.
Elle ajoute qu’à supposer qu’il l’ait été, il doit être relevé que le
requérant se borne à alléguer qu’il aurait dû être entendu pour lui permettre de faire
valoir son engagement à suivre 58 heures de formation sur l’année 2023, ainsi que
ses inscriptions restantes pour les prochaines formations, de manière à être en ordre
de formation au 31 décembre 2023.
D’après elle, le requérant n’établit pas ainsi que l’illégalité alléguée
serait de nature à affecter le sens de la décision critiquée, car l’affirmation selon
laquelle il aurait pu influencer la partie adverse ne correspond pas à un élément de
nature à remettre en cause les motifs de l’acte attaqué ni l’absence de
renouvellement de sa désignation. Elle en déduit qu’au vu du moyen présenté par le
requérant, l’illégalité alléguée ne saurait avoir eu d’influence sur l’acte attaqué et
qu’il doit dès lors être considéré, sur la base de l’article 14, § 1er, alinéa 2, des lois
coordonnées sur le Conseil d’État, que le moyen est irrecevable.
V.2. Appréciation
Le principe général de droit audi alteram partem impose à
l’administration qui envisage de prendre une mesure en raison du comportement
d’un administré et risquant de produire un effet grave à son égard d’entendre ce
dernier pour lui permettre de faire valoir ses observations quant à ladite mesure, à
moins que l’urgence soit telle qu’une audition n’est pas possible sans mettre en péril
les intérêts publics auxquels l’administration a pour mission de veiller. De même,
lorsque sa compétence est entièrement liée, celle-ci n’est pas tenue de l’entendre. Le
but premier de l’audition préalable consiste à s’assurer que l’autorité administrative
se prépare à statuer en connaissance de cause.
Il n’est pas contesté par la partie adverse que lorsque, conformément à
l’article 51 de l’arrêté royal du 19 avril 2014 ‘relatif au statut administratif du
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personnel opérationnel des zones de secours’, le conseil de zone envisage de ne pas
renouveler le membre volontaire du personnel opérationnel d’une zone de secours,
ce principe général, d’une valeur supérieure à cet arrêt royal dans la hiérarchie des
normes, peut trouver à s’appliquer, dès lors que ce non-renouvellement constitue
bien une mesure grave, nonobstant le fait que la disposition précitée ne prévoit la
possibilité d’une telle audition que dans l’hypothèse où c’est le commandant qui
propose de ne pas renouveler le membre du personnel.
Il n’est pas davantage contesté que le requérant n’a pas été mis en
mesure de faire valoir ses observations sur la mesure envisagée.
Contrairement à ce que soutient la partie adverse, l’acte attaqué est bien
fondé, ne fût-ce que partiellement, sur le comportement du requérant, à savoir le
suivi d’un nombre insuffisant de formations. Même si le constat de cette
insuffisance repose sur une donnée objective, à savoir un nombre d’heures de
formation inférieur à celui réglementairement requis, ni l’acte attaqué, ni la note
d’observations ne font valoir que ce constat lierait le conseil de la zone lorsqu’il fait
usage de son pouvoir discrétionnaire de renouveler ou ne pas renouveler un membre
du personnel opérationnel. Par conséquent, même à supposer qu’il n’était pas en
mesure de contester le nombre insuffisant d’heures de formation constaté par l’acte
attaqué, le requérant soutient à juste titre qu’il aurait pu, s’il avait été entendu,
donner des explications au conseil, notamment quant à ses inscriptions à des
prochaines formations, explications qui auraient pu exercer une influence sur la
décision finalement adoptée par le conseil.
Par ailleurs, même si l’acte attaqué énonce également un autre motif
pour justifier la décision de ne pas renouveler le requérant, il ne ressort en tout état
de cause pas de l’acte attaqué que cet autre motif aurait été suffisant à lui seul et que
celui lié aux heures de formation du requérant serait surabondant.
Il en résulte que l’acte attaqué a bien été adopté en violation du principe
audi alteram partem et que le moyen est dans cette mesure fondé et justifie
l’annulation de l’acte attaqué.
Les conclusions du rapport peuvent être suivies.
VI. Autre moyen
L’annulation de l’acte attaqué pouvant être prononcée sur la base du
second moyen, il n’y a pas lieu d’examiner le premier moyen.
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VII. Indemnité de procédure
La partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 924 euros.
Il y a lieu de faire droit à sa demande, en la réduisant toutefois au montant de base
de 770 euros, en vertu de l’article 67, § 2, alinéa 3, du règlement général de
procédure qui prévoit qu’aucune majoration n’est due lorsque le recours en
annulation n’appelle, comme en l’espèce, que des débats succincts.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
La décision du conseil de la zone de secours DINAPHI du 10 novembre
2023 de ne pas renouveler S.N. en qualité de pompier volontaire est annulée.
Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande de suspension.
Article 2.
La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de
200 euros, la contribution de 24 euros et l’indemnité de procédure de 770 euros
accordée à la partie requérante.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 16 avril 2024, par la VIIIe chambre du
Conseil d’État, composée de :
Luc Detroux,
Florence Van Hove,
président de chambre,
greffier.
Le Greffier,
Le Président,
Florence Van Hove
Luc Detroux
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