Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.705 (2024-05-08)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.705 du 8 mai 2024 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis
mixtes Décision : Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.705 du 8 mai 2024
A. 231.626/XIII-9065
En cause :
D. B.,
ayant élu domicile chez
Mes Lise DE CONINCK et
Philippe HERMAN, avocats,
rue T’Serclaes de Tilly 49-51
6061 Montignies-sur-Sambre,
contre :
la Région wallonne, représentée
par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Bénédicte HENDRICKX, avocat,
rue de l’Aurore 52
1000 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 27 août 2020, la partie requérante demande
l’annulation de l’arrêté du 29 juin 2020 par lequel le ministre de l’Aménagement du
territoire refuse de lui délivrer un permis d’urbanisme ayant pour objet la
régularisation de 11 logements sur un bien sis chemin des Mourdreux, 26A à Mons.
II. Procédure
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Pierre Malka, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport
sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
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Par une ordonnance du 15 mars 2024, l’affaire a été fixée à l’audience
du 18 avril 2024.
Mme Laure Demez, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Justine Philippaert, loco Mes Lise De Coninck et Philippe Herman,
avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Bénédicte Hendrickx, avocat,
comparaissant pour la partie adverse, ont été entendues en leurs observations.
M. Pierre Malka, auditeur adjoint, a été entendu en son avis contraire.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits utiles à l’examen de la cause
III.1 Antécédents
- Le 10 décembre 2002, le collège communal de la ville de Mons
octroie à H.D. un permis d’urbanisme ayant pour objet la construction d’un
immeuble, composé de trois logements collectifs dont chacun contient 4 parties
privatives, sur la parcelle cadastrée 4ème division, section B, n° 364 v5, devenu le n°
26A du chemin des Mourdreux à Mons.
- En 2004, après être devenu propriétaire de la parcelle précitée, le
requérant réalise des travaux et construit 11 logements individuels (studios), dont la
surface varie entre 15 et 21 m² habitables, sans y être autorisé par un permis
d’urbanisme. Les travaux s’achèvent le 5 octobre 2004.
- Le 11 août 2011, il obtient 11 permis de location relatifs à ces
logements, délivrés par collège communal, ainsi qu’autant d’attestations de
conformité à l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007 déterminant les
critères minimaux de salubrité, les critères de surpeuplement et portant les
définitions visées à l’article 1er, 19° à 22°bis du Code wallon du logement [devenu
Code wallon de l’habitation durable].
- En 2019, il souhaite obtenir le renouvellement des permis de location
des 11 logements et, dans ce cadre, le 20 juin 2019, il est avisé par les services de la
ville de Mons qu’il se trouve en infraction au regard de la police de l’urbanisme.
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L’administration communale le somme de remettre le bien dans son pristin état ou
d’obtenir un permis d’urbanisme de régularisation.
III.2 Faits propres à l’acte attaqué
5. Le 6 novembre 2019, le requérant introduit une demande de permis
d’urbanisme ayant pour objet la régularisation de 11 logements individuels en lieu et
place des logements collectifs initialement autorisés.
6. Le 22 novembre 2019, la ville de Mons accuse réception de la
demande.
7. Le 29 janvier 2020, le collège communal de la ville de Mons refuse
d’octroyer le permis d’urbanisme sollicité.
8. Le 26 février 2020, le requérant introduit un recours administratif
contre ce refus auprès du Gouvernement wallon, qui en accuse réception le 5 mars
2020.
9. Le 19 mars 2020, la commission d’avis sur les recours (CAR)
explique que l’audition, prévue le 1er avril 2020, est reportée à une date
indéterminée, en raison de la crise sanitaire du Covid-19.
10. Le 25 mars 2020, une première analyse est transmise par la direction
juridique, des recours et du contentieux (DJRC) du SPW.
11. Le 18 mai 2020, au terme de l’audition, la CAR remet un avis
défavorable sur le projet, principalement en raison de la taille des espaces de vie et
de l’absence d’espaces extérieurs.
12. Le 15 juin 2020, la DJRC transmet au ministre de l’Aménagement
du territoire une proposition de décision de refus.
13. Le 29 juin 2020, le ministre refuse d’octroyer le permis sollicité.
Il s’agit de l’acte attaqué.
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IV. Premier moyen
IV.1. Thèse de la partie requérante
A. La requête en annulation
Le requérant prend un premier moyen de la violation du principe
d’indépendance des polices administratives spéciales, des articles D.IV.53 et
D.IV.57, 5°, du Code du développement territorial (CoDT) et des articles 2 et 3 de la
loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.
Il considère qu’en vertu du principe d’indépendance des polices
administratives spéciales, la légalité d’un permis d’urbanisme doit s’apprécier par
rapport à la police de l’aménagement du territoire et non en vertu de considérations
relevant d’une autre police spéciale. Il relève que le législateur organise
expressément l’interaction entre la police spéciale de l’urbanisme et celle du
logement à l’article D.IV.57, 5°, du CoDT. À son estime, cette disposition ne crée
qu’une faculté de prendre en compte le Code du logement. Il soutient également que
les références contenues dans l’article précité du CoDT ne visent que les critères
minimaux de salubrité en matière d’éclairage naturel et cite, à l’appui, l’arrêt n°
245.342 du 2 septembre 2019. Il en infère qu’elles ne visent pas l’article 20 de
l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007 déterminant les critères minimaux
de salubrité et les critères de surpeuplement, dont la partie adverse a fait application
à l’appui de sa décision de refus.
B. Le mémoire en réplique
Le requérant soutient que le commentaire d’article relevé par la partie
adverse n’est pas pertinent dès lors que, selon lui, le texte est clair. Il ajoute que,
puisque l’acte attaqué fait expressément référence au Code du logement, l’acte n’est
pas motivé au regard du critère du bon aménagement des lieux.
IV.2. Examen
- L’article D.IV.53 du CoDT dispose ce qui suit :
« Sur la base d’une motivation adéquate, le permis peut être refusé, délivré avec ou
sans conditions, avec ou sans charges d’urbanisme ou consentir des dérogations
ou des écarts prévus au présent Code.
Les conditions sont nécessaires soit à l’intégration du projet à l’environnement
bâti et non bâti, soit à la faisabilité du projet, c’est-à-dire à sa mise en œuvre et à
son exploitation.
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Outre la compatibilité avec le contenu du plan de secteur, en ce compris la carte
d’affectation des sols, des schémas, permis d’urbanisation et guides, le permis ou
le refus de permis est fondé sur les circonstances urbanistiques locales et peut être
fondé notamment sur les motifs et conditions mentionnés dans la présente
section. ».
Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet
1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, un permis
d’urbanisme, comme tout acte administratif individuel au sens de l’article 1er de
cette loi, doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en
l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à
la décision. La motivation doit être claire, complète, précise et adéquate afin de
permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier
qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’étendue de la
motivation requise est proportionnelle à l’importance de la décision prise.
Ainsi, notamment, un permis d’urbanisme doit énoncer les raisons pour
lesquelles l’autorité qui le délivre estime la construction admissible au regard du bon
aménagement des lieux. Cette notion se rapporte à l’examen concret que doit exercer
l’autorité compétente, pour chaque demande de permis, de la compatibilité, de
l’absence d’impact négatif ou d’incidences inacceptables de la construction
envisagée sur l’aménagement local bâti ou non bâti, essentiellement en fonction des
circonstances de fait.
2. En vertu du principe d’indépendance des polices, la légalité d’un acte
administratif, telle celle d’un permis délivré en application de la police d’urbanisme,
doit s’apprécier par rapport à cette dernière et non en fonction de considérations
relevant d’une autre police spéciale.
L’article D.IV.57, 5°, du CoDT organise l’articulation des deux polices
administratives spéciales de l’urbanisme et du logement. Cette disposition est
libellée comme suit :
« Le permis peut être soit refusé, soit subordonné à des conditions particulières de
protection des personnes, des biens ou de l’environnement lorsque les actes ou
travaux se rapportent à :
[…]
5° un logement qui ne respecte pas les critères de salubrité visés à l’article 3, 5°,
du Code wallon du Logement et de l’Habitat durable et ce, sans préjudice de
l’article 4, alinéa 2, du même Code ou d’autres éléments d’appréciation fondés
sur l’habitabilité ».
Cette disposition crée une faculté – et non une obligation – dans le chef
de l’autorité compétente en matière de développement territorial de tenir compte des
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règlements en matière de logement dans l’instruction des permis d’urbanisme de
type résidentiel.
Cela étant, les caractéristiques des logements relevant tant de la police
administrative spéciale du logement que de celle de l’urbanisme, chacune au regard
de leurs objectifs et règles spécifiques, l’autorité peut refuser un projet dès lors
qu’elle considère qu’il n’est pas conforme aux exigences du bon aménagement des
lieux compte tenu du contexte urbanistique dans lequel il s’implante et, dans le cadre
de cette appréciation, rien ne lui interdit de prendre en compte les caractéristiques
des logements projetés, pour autant qu’elle le fasse au regard des objectifs et règles
spécifiques à l’urbanisme.
3. En l’espèce, l’acte attaqué comporte notamment les motifs suivants :
« Considérant que la demande vise la régularisation de la création de 11 logements
individuels au lieu de 3 logements collectifs de 4 parties privatives chacun, et
autorisé par permis ;
Considérant que le volume extérieur n’a pas été modifié par rapport à ce qui a été
autorisé, hormis un glissement des baies en façade latérale Nord ;
Considérant cependant que le changement du nombre et type de logements,
engendre des espaces exigus ne permettant pas de privilégier des logements
permettant un cadre de vie qualitatif ;
Considérant que la police administrative spéciale du logement et la police
administrative spéciale de l’urbanisme sont distinctes ; que, toutefois, dans la
mesure où le projet examiné par l’autorité administrative dans le cadre d’une
demande de permis d’urbanisme est de type résidentiel, il appartient à cette
autorité de vérifier que les critères de salubrité édictés en vertu du Code du
logement sont respectés ;
Considérant que ces logements disposent d’une superficie inférieure aux normes
dictées par le Code du Logement qui impose une superficie minimum de 24 m2 ;
Considérant de plus qu’aucun local commun n’est mis à disposition des différents
locataires : local poubelles, vélos, espace extérieur commun, … ; que la
configuration des lieux n’est pas favorable à la création d’un lieu de vie de qualité
(absence d’espaces extérieurs pour les loisirs ou la détente, surface réduite,
largeur des pièces insuffisantes) ; qu’en outre, il y a lieu de regretter l’absence de
mixité de logements au sein de l’immeuble ».
Il ressort des considérants précités que l’auteur de l’acte attaqué a
examiné la conformité du projet au regard des exigences de la police de l’urbanisme
et que, dans le cadre de son appréciation du bon aménagement des lieux, il a
considéré que les logements aménagés ne garantissaient pas un cadre de vie de
qualité et durable.
S’il relève que ces logements ne disposent pas d’une superficie habitable
suffisante par référence à la norme de superficie minimale du Code wallon de
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l’habitation durable, il prend également en compte les caractéristiques du bâtiment
en projet, dont l’absence de communs mis à la disposition des locataires (notamment
un local poubelles, un local vélos, un espace extérieur), la configuration des lieux
non favorable à la création d’un lieu de vie de qualité (absence d’espaces extérieurs
de loisirs ou détente, surface réduite, largeur des pièces insuffisantes), ainsi que
l’absence de mixité de logements au sein de l’immeuble, pour conclure que le projet
est inadmissible au regard du bon aménagement des lieux.
L’autorité ayant examiné les caractéristiques des logements au regard
des objectifs et règles relevant de l’urbanisme, le moyen manque en droit en ce qu’il
est pris de la violation de l’article D.IV.57, 5°, du CoDT.
Cette disposition permet à l’autorité compétente en matière de
développement territorial de tenir compte, dans l’instruction des permis d’urbanisme
de type résidentiel, des critères minimaux de salubrité des logements en matière
d’éclairage naturel mais également « d’autres éléments d’appréciation fondés sur
l’habitabilité des logements », lesquels sont décrits dans les travaux préparatoires,
« en termes, par exemple, d’éclairage, d’absence de local poubelle, de superficie ou
de hauteur insuffisantes, d’agencement des locaux, … » (Commentaire des articles,
Doc. parl., Parl. w., 2015-2016, n° 307/1, p. 53). Rien ne lui interdit donc
d’appréhender la norme dictée par le Code wallon de l’habitation durable qui impose
une superficie minimum de 24 m² parmi ces éléments d’appréciation fondés sur
l’habitabilité des logements.
Le premier moyen n’est pas fondé.
V. Second moyen
V.1. Thèse de la partie requérante
A. La requête en annulation
Le requérant prend un second moyen de la violation de l’article 20, 1°,
de l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007 déterminant les critères
minimaux de salubrité, les critères de surpeuplement et portant les définitions visées
à l’article 1er, 19° à 22°bis du Code wallon du logement, des articles 2 et 3 de la loi
du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs et de
l’article D.IV.53 du CoDT.
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Il présente ce moyen comme subsidiaire, dans le cas où il serait
conforme d’appliquer la réglementation de police spéciale du logement mobilisée
dans la motivation de l’acte attaqué.
Il expose que l’article 20, 1°, de l’arrêté du Gouvernement wallon du 30
août 2007 précité ne s’applique qu’aux logements construits ou créés après la date
d’entrée en vigueur de l’arrêté, soit le 1er janvier 2008. À son estime, les logements
litigieux ont été construits par le requérant en 2004, « sur base d’un permis
d’urbanisme antérieur délivré le 10 décembre 2002, soit avant la date d’entrée en
vigueur de l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007 ». Par conséquent, il
en déduit que la norme de superficie de 24 m² par logement individuel ne peut
fonder valablement l’acte attaqué, n’étant pas applicable en l’espèce.
B. Le mémoire en réplique
Il appuie son argumentation au moyen de deux nouvelles pièces, dont
une produite en justice par l’architecte du projet, dans le cadre d’un litige l’opposant
à celui-ci.
V.2. Examen
Il ressort de l’examen du premier moyen que les caractéristiques des
logements ont été examinées par l’auteur de l’acte attaqué au regard des objectifs et
règles relevant de l’urbanisme, dans le cadre de son appréciation du bon
aménagement des lieux compte tenu du contexte urbanistique dans lequel le projet
s’implante.
Partant, le moyen manque en droit en ce qu’il est pris de la violation de
l’article 20, 1° de l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007 précité, cet
article ne trouvant pas à s’appliquer.
Le second moyen n’est pas fondé.
VI. Indemnité de procédure
La partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 770 euros. Il y
a lieu de faire droit à sa demande.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
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Article 1er.
La requête est rejetée.
Article 2.
Une indemnité de procédure de 770 euros est accordée à la partie
adverse, à la charge de la partie requérante.
La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de
procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge de la partie
requérante.
Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont également mis
à la charge de la partie requérante.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 8 mai 2024, par la XIIIe chambre du
Conseil d’État, composée de :
Colette Debroux,
Luc Donnay,
Laure Demez,
Céline Morel,
président de chambre,
conseiller d’État,
conseiller d’État,
greffier.
Le Greffier,
Le Président,
Céline Morel
Colette Debroux
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