Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737 (2024-05-15)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.737 van 15 mei 2024 Economische zaken - Energie (subsidies,
premies), behalve stedenbouwkundige en milieuvergunningen Beslissing :
Vernietiging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIVe KAMER
ARREST
nr. 259.737 van 15 mei 2024
in de zaak A. 237.711/XIV-39.340
In zake :
nv TOTAL ENERGIES POWER & GAS BELGIUM
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Thomas Eyskens
kantoor houdend te 1000 Brussel
Bischoffsheimlaan 33
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de VLAAMSE REGULATOR VAN DE ELEKTRICITEITS- EN
GASMARKT
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Cedric Degreef
kantoor houdend te 1050 Brussel
Marsveldplein 5
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 18 november 2022, strekt tot de
nietigverklaring van de beslissing van 20 september 2022 van de Vlaamse
Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (hierna: VREG) waarbij aan de
verzoekende partij een administratieve geldboete wordt opgelegd ten bedrage van
108.785 euro “wegens de blijvende niet-naleving van artikel 3.2.18, 4°, c van het
Energiebesluit”.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-1/26
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een verslag
opgesteld.
De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend. De
verzoekende partij heeft een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 27 maart 2024.
Staatsraad Ann Coolsaet heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Thomas Eyskens, die verschijnt voor de verzoekende
partij, en advocaat Fram Claes, die loco advocaat Cedric Degreef verschijnt voor
de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een met dit
arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De verzoekende partij is een leverancier van elektriciteit en
aardgas met meer dan 200.000 afnamepunten in het Vlaamse Gewest.
3.2.
Artikel 3.2.18, 4°, van het besluit van de Vlaamse regering van
19 november 2010 ‘houdende algemene bepalingen over het energiebeleid’
(hierna: het besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010), zoals van
toepassing ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing, legt elke leverancier
de verplichting op om de afnemer flexibele betalingsmogelijkheden aan te bieden,
waaronder, wat de huishoudelijke afnemers betreft, “in ieder geval” onder meer “c)
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-2/26
facturering op maandbasis van het gemeten maandverbruik bij eindafnemers met
een digitale meter, wanneer het gaat om een leverancier die meer dan 200.000
afnamepunten in het Vlaamse Gewest belevert”. Voornoemde bepaling werd in het
besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010 ingevoegd bij besluit van
de Vlaamse regering van 4 februari 2022 ‘tot wijziging van het Energiebesluit van
19 november 2010, wat betreft de sociale openbaredienstverplichtingen en REGopenbaredienstverplichtingen’ en is luidens artikel 66 van dat besluit inwerking
getreden op 1 april 2022.
3.3.
Op 3 mei 2022 richt de VREG aan de verzoekende partij een
“leveranciersbevraging m.b.t. dynamische contracten, terugleveringscontracten,
volledige vermarkting, maandfacturatie en energiedelen” naar aanleiding van
diverse ontwikkelingen in de energiemarkt en het inwerkingtreden van nieuwe
regelgeving, waaronder de invoeging van het hiervoor vermelde punt 4°, c), in
artikel 3.2.18 in het besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010. Wat
de maandelijkse facturatie betreft, vermeldt de bevraging het volgende:
“ Volgens art. 3.2.18, 1/1° en 2/1° van het Energiebesluit heeft de huishoudelijke
afnemer de mogelijkheid om zijn leverancier te verzoeken om meer dan eens per
jaar een totale afrekeningsfactuur voor de verkoop en het vervoer van elektriciteit
en/of aardgas te krijgen, tenminste indien de leverancier over de nodige
meetgegevens beschikt. Hier wordt een nieuw punt 4°, c aan toegevoegd (wijziging
van Energiebesluit zoals definitief goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 4
februari 2022) dat stelt dat elke leverancier facturering op maandbasis van het
gemeten maandverbruik moet aanbieden bij eindafnemers met een digitale meter,
wanneer het gaat om een leverancier die meer dan 200.000 afnamepunten in het
Vlaamse Gewest belevert. De inwerkingtreding van deze wijziging is 1 april 2022.
• Kan u op vandaag de vraag van een klant tot maandelijkse afrekening faciliteren?
o Zo nee, wat zijn hier de voornaamste redenen voor?
o Zo ja:
▪ Plant u dit ook effectief aan te bieden?
• Zo nee, wat zijn hier de voornaamste redenen voor?
• Zo ja:
o Heeft u klanten met een digitale meter in portefeuille waarbij dit nu al
gebeurt (het recht op een afrekening meer dan eens per jaar is niet nieuw)?
o Zullen jullie deze mogelijkheid aanbieden in al jullie contracten?
o Wordt hier een extra kost voor aangerekend aan de klant?
o Plant u proactieve communicatie naar de klant over de mogelijke impact
op het energiebudget (vooral relevant voor aardgas)?”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-3/26
Op de eerste vraag antwoordt de verzoekende partij negatief. Als
“voornaamste redenen” voert zij aan:
“Dit is niet voorzien noch mogelijk in onze systeem. De IT‐ontwikkelingskosten en
de operationele kosten om dit te doen zijn erg hoog en lijken ons niet wenselijk
aangezien er geen vraag hiernaar is van onze klanten. Ook zien wij geen financieel
voordeel voor onze klant.”
3.4.
Bij brief van 16 juni 2022 stelt de VREG de verzoekende partij
in gebreke “wegens schending van art. 3.2.18, 4°, c Energiebesluit inzake het
aanbieden van maandfacturatie”. De verzoekende partij wordt verzocht om op
korte termijn de nodige aanpassingen te doen om wel maandelijkse facturatie aan
te bieden aan eindafnemers met een digitale meter, conform de vermelde bepaling.
Dezelfde brief nodigt de verzoekende partij uit om haar argumenten m.b.t. deze
ingebrekestelling toe te lichten tijdens een digitale hoorzitting op 23 juni 2022. De
brief vermeldt verder dat de VREG zich genoodzaakt ziet om op basis van artikel
13.3.1 van het decreet van 8 mei 2009 ‘houdende algemene bepalingen betreffende
het energiebeleid’ (hierna: het decreet van 8 mei 2009), wegens de niet-naleving
van de vermelde bepaling, de procedure op te starten die kan leiden tot het opleggen
van een algemene administratieve geldboete.
Van de hoorzitting van 23 juni 2022 wordt een verslag opgesteld,
dat na verwerking van een aantal opmerkingen van de verzoekende partij definitief
wordt afgesloten op 4 juli 2022.
3.5.
In een andere administratieve procedure legt de VREG op 6 juli
2022 aan een aantal aardgasdistributienetbeheerders administratieve geldboetes op
wegens het niet naleven van de verplichting om aan de leveranciers de nodige
gegevens te verstrekken om facturering op maandbasis van het gemeten
aardgasverbruik mogelijk te maken. Die beslissingen vermelden:
“Naar aanleiding van de controle op de naleving van deze bepaling door de
elektriciteits- en aardgasleveranciers, werd de VREG geïnformeerd dat leveranciers
wel maandfacturatie voor elektriciteit kunnen aanbieden, maar niet voor aardgas,
omdat de nodige diensten daartoe door de aardgasdistributienetbeheerders niet
zouden worden aangeboden.
[…]
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-4/26
De VREG komt daarbij tot de conclusie dat de argumenten opgeworpen door
Fluvius in naam en voor rekening van DNB, de argumentatie van de VREG in de
ingebrekestellingen niet weerleggen.
De VREG stelt vast dat Fluvius tijdens de hoorzitting zelf aangaf dat de dienst
maandelijkse facturatie voor eindafnemers van aardgas met een digitale meter op
dit moment niet aan de toegangshouders aangeboden wordt.
[…]
De leveranciers ontvangen op vandaag immers niet de nodige gegevens om hun taak
inzake maandfacturatie voor eindafnemers van aardgas met een digitale meter te
kunnen vervullen.”
3.6.
Bij besluit van 23 augustus 2023 keurt de VREG het voorstel van
de aardgasdistributienetbeheerders goed betreffende de diensten die op een
toegangspunt worden aangeboden conform artikel 4.2.11 van het Technisch Reglement voor de Distributie van Gas in het Vlaamse Gewest van 9 november 2021
(hierna: het TRDG), goedgekeurd door de VREG bij beslissing van 9 november
2021 (BESL-2021-99). Deze beslissing vermeldt, wat de maandfacturatie voor
afnamecontracten van aardgas betreft:
“De VREG stelt vast dat de ter goedkeuring voorgelegde diensten of hun concrete
uitwerking niet ingaan tegen het Energiedecreet of daaruit volgende regelgeving en
meer specifiek de toegangshouders conform artikel 4.2.11 §5 in staat stellen om hun
verplichtingen in of krachtens het Energiedecreet ten aanzien van een
aardgasdistributienetgebruiker na te komen, met uitzondering van:
- […];
- de maandelijkse facturatie voor aardgas, waarbij de VREG vaststelt dat de dienst
weliswaar wordt aangeboden, maar dat de voorgestelde uitwerking van de dienst
geen marktgeïntegreerde oplossing is en bijgevolg in overleg met de
toegangshouders moet geoptimaliseerd worden.
De VREG spoort Fluvius dan ook aan om ook de implementatie van bovenstaande
zaken in lijn te brengen met het TRDG en een daaraan aangepast voorstel van
diensten ter goedkeuring voor te leggen.”
In de nieuwsbrief Energiesector van 23 augustus 2022 meldt de
VREG:
“De VREG keurde de dienstencatalogus gas van Fluvius goed en keurde
wijzigingen aan de dienstencatalogus elektriciteit goed. Die catalogus geeft een
overzicht van de verschillende diensten die mogelijk zijn op een toegangspunt. De
dienstencatalogus gas bevat ook maandfacturatie voor klanten met een digitale
meter.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-5/26
3.7.
Bij e-mail van 24 augustus 2022 meldt de VREG aan o.m. de
verzoekende partij dat “nu ook maandfacturatie van aardgascontracten voor
klanten met een digitale meter mogelijk” is en vraagt de VREG “om zo snel
mogelijk een nieuwe productversie ter validatie voor te leggen van
aardgascontracten waarvoor maandfacturatie mogelijk is.”
3.8.
Op 20 september 2022 beslist de VREG om aan de verzoekende
partij een administratieve geldboete op te leggen van 108.785 euro “wegens de
blijvende niet-naleving van artikel 3.2.18, 4°, c van het Energiebesluit”.
Dit is de bestreden beslissing.
IV. Onderzoek van het eerste middel en van het tweede middel in de mate daarin
de schending van het recht van verdediging wordt aangevoerd
Standpunt van de partijen
In het eerste middel voert de verzoekende partij de schending
aan van artikel 4.1.8/2 van het decreet van 8 mei 2009, van artikel 3.2.18, 4°, c,
van het besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010, van de artikelen
2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke motivering van
bestuurshandelingen’ (hierna: de wet van 29 juli 1991), en van de
materiëlemotiveringsplicht, het redelijkheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel als
beginselen van behoorlijk bestuur.
Na een toelichting van de geschonden geachte rechtsregels en
beginselen, zet de verzoekende partij uiteen dat krachtens artikel 4.1.8/2, 1° en 7°,
van het decreet van 8 mei 2009 het af- en uitlezen van de digitale meters met het
oog op de facturatie in het kader van de aankoop en de verkoop van elektriciteit en
aardgas een taak is van de distributienetbeheerder die “de nodige gegevens” moet
bezorgen aan de leverancier. Een tekortkoming van de distributienetbeheerder aan
zijn verplichtingen ter zake heeft als gevolg dat er geen “gemeten maandverbruik”
zoals bedoeld in artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse regering van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-6/26
19 november 2010 voorhanden is, zodat er a fortiori geen sprake kan zijn van een
inbreuk op artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse regering van 19
november 2010. Volgens de verzoekende partij was de VREG op de hoogte van
het feit dat de distributienetbeheerders tekortkwamen aan hun informatieplicht ten
aanzien van de leveranciers. De verzoekende partij leidt dit af uit de bevraging van
3 mei 2022 die als voorbehoud “tenminste indien de leverancier over de nodige
meetgegevens beschikt” vermeldt (supra, nr. 3.3.). Op de hoorzitting voerde de
verzoekende partij aan dat zij slechts “informatieve maandelijkse meterstanden
ontvangt die niet gevalideerd zijn door de BNB [lees: DNB]”. De verzoekende
partij werpt op dat de bestreden beslissing desondanks voorbijgaat aan de
voorwaarde van het “gemeten maandverbruik”. De bestreden beslissing stelt
weliswaar vast dat “in juni” werd vastgesteld dat Fluvius de maandelijkse facturatie
van aardgas “niet faciliteerde”, maar dat dit “inmiddels” zou zijn opgelost zoals
zou blijken uit de beslissing van de VREG van 23 augustus 2022 (maar wat volgens
verzoekende partij niet het geval was, zoals zij uiteenzet in het tweede middel). De
verzoekende partij besluit dat er geen “gemeten maandverbruik” voorhanden is,
daar de distributienetbeheerder dit niet “faciliteerde”, en dat dit minstens tot 23
augustus 2022 heeft geduurd. Daarenboven is volgens de verzoekende partij niet
duidelijk voor welke periode er volgens de VREG wél sprake is van een “gemeten
maandverbruik”. Dit kan niet vóór 23 augustus 2022 het geval zijn, terwijl de
begroting van de administratieve geldboete steunt op cijfermateriaal van 1 juli
2022. Bijgevolg is volgens de verzoekende partij de motivering van de bestreden
beslissing “tegenstrijdig, minstens intern inconsistent”. Daarnaast werpt de
verzoekende partij op dat de VREG deze informatie - die zij essentieel acht omdat
zij aan één van de kernvoorwaarden van de vermeende inbreuk raakt -, eensdeels
heeft achtergehouden voor de verzoekende partij door deze onvermeld te laten in
de ingebrekestelling, alsook tijdens de hoorzitting, en anderdeels niet heeft
voorgelegd aan de verzoekende partij om haar standpunt hierover te laten kennen.
In het tweede middel voert de verzoekende partij onder meer de
schending aan van het recht van verdediging omdat de bestreden beslissing is
genomen zonder dat alle elementen waarop zij steunt aan tegenspraak zijn
onderworpen. Volgens de verzoekende partij heeft de VREG geen tegenspraak
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-7/26
mogelijk gemaakt over de cruciale informatie dat een leverancier tot 23 augustus
2022 niet in de mogelijkheid was om de maandfacturatie voor aardgascontracten
voor klanten met een digitale meter aan te bieden. Concreet verwijst de
verzoekende partij naar de beslissing van 23 augustus 2022 (supra, nr. 3.6.) en de
mededeling van 24 september 2023 (supra, nr. 3.7.) die als nieuwe elementen in
de besluitvorming zijn betrokken, zonder dat de verzoekende partij hierover een
standpunt heeft kunnen innemen. Bovendien heeft de verwerende partij op 8, 9 en
12 september 2022 wel controles uitgevoerd ten aanzien van de verzoekende partij
en die nieuwe elementen in de besluitvorming betrokken, zonder dat de
verzoekende partij hierover een standspunt kon innemen. De verzoekende partij
zet in dat verband nog uiteen dat, indien de VREG zou hebben gemeld dat de
termijn van de validatie van de gevraagde nieuwe productversie van
aardgascontracten waarvoor maandfacturatie mogelijk is, een beoordelingselement
was bij het opleggen van de administratieve geldboete, zij verschillende elementen
had kunnen aanbrengen. Zo had zij kunnen wijzen op de nota “maandelijkse
facturatie van afrekeningsfacturen” opgesteld op 28 juli 2022 ten behoeve van de
interne diensten en de call centers met het oog op een communicatiecampagne. Zij
had er ook op kunnen wijzen dat zij die communicatiecampagne heeft uitgevoerd
tussen 26 juli 2022 en 2 augustus 2022 en dat uit die campagne blijkt dat het
merendeel van de personen die volgens haar database een maandfacturatie zouden
wensen, dit in werkelijkheid niet wensen. De verzoekende partij had voorts ook
kunnen wijzen op een reminder omtrent de maandelijkse facturatie die zij op 8
augustus 2022 ten behoeve van de interne diensten en de call centers heeft
opgesteld, alsook dat zij intussen wel werkt met een maandfacturatie voor
aardgascontracten voor klanten met een digitale meter. De verzoekende partij
verwijst tot slot naar een VRT-nieuwsbericht van 9 september 2022 waarin de
VREG aankondigt dat energieleveranciers met meer dan 200.000 klanten in
Vlaanderen, waaronder de verzoekende partij, sinds 1 april 2022 verplicht zijn om
de maandelijkse afrekening aan te bieden, maar dat klanten dit zelf moeten
aanvragen. Samenvattend besluit de verzoekende partij dat, indien de VREG in het
kader van de procedure tot het opleggen van een administratieve geldboete de
verzoekende partij de mogelijkheid had gegeven om haar standpunt te formuleren
over de vraag of zij een nieuwe productversie ter validatie zou voorleggen, zij
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-8/26
hierop een overtuigend antwoord had kunnen geven, dat in de besluitvorming over
het opleggen van de administratieve geldboete had moeten worden betrokken.
Meteen is volgens de verzoekende partij aangetoond dat de analyse onder punt 3.3
van de bestreden beslissing, met name dat de verzoekende partij “nog geen acties
(heeft) ondernomen inzake maandfacturatie” het resultaat is van een onzorgvuldige
besluitvorming die materiële grondslag mist. Nog volgens de verzoekende partij
steunt de bestreden beslissing ten onrechte op de beslissingen van de verwerende
partij van 6 juli 2022 tot het opleggen van administratieve geldboetes aan de
distributienetbeheerders (supra, nr. 3.5.) en op de goedkeuringsbeslissing van de
verwerende partij van 23 augustus 2022 (supra, nr. 3.6.), zonder deze beslissingen
aan tegenspraak te onderwerpen. Deze beslissingen zijn immers pertinent voor het
debat over de aan de verzoekende partij opgelegde administratieve geldboete,
omdat zij aantonen dat de distributienetbeheerders tekortkwamen aan hun plicht
tot informatiedoorstroming naar de leveranciers, zodat daarmee is aangetoond dat
er sprake is van overmacht in hoofde van de leveranciers. In de beslissingen van
6 juli 2022 oordeelt de verwerende partij immers dat leveranciers zoals de
verzoekende partij op datum van 6 juli 2022 niet de nodige gegevens ontvangen
om hun taak inzake maandfacturatie voor eindafnemers van aardgas met een
digitale meter te kunnen vervullen. Bovendien lijkt de verwerende partij de mening
toegedaan dat de door Fluvius voorgestelde oplossing op korte en lange termijn,
niet zomaar geïmplementeerd kan worden door de leveranciers, omdat de
“oplossingspistes” nog met hen besproken moeten worden. In wezen neemt de
verwerende partij, aldus de verzoekende partij, op 6 juli 2020 dus een beslissing
die een leverancier zoals de verzoekende partij meteen vrijwaart voor elke
mogelijke vervolging op grond van art. 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de
Vlaamse regering van 19 november 2010.
In de memorie van wederantwoord vertrekt de verzoekende
partij van de vaststelling dat, wat het eerste middel betreft, de verwerende partij
niet betwist dat er geen “gemeten maandverbruik” voorhanden was en dat het de
verplichting was van de distributienetbeheerders om die gegevens aan te leveren
aan de leveranciers, wat minstens tot 23 augustus 2022 niet gebeurde. Volgens de
verzoekende partij is het dan een open vraag hoe de verwerende partij de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-9/26
verzoekende partij kan sanctioneren vanaf 1 juli 2023, wat blijkt uit de
rekenkundige begroting van de administratieve geldboete, zonder rekening te
houden met het feit dat de naleving van de rechtsregel waarvan de niet-naleving
wordt gesanctioneerd, tot 23 augustus 2022 niet mogelijk was. Volgens de
verzoekende partij is het duidelijk dat de verwerende partij bevestigt dat zij een
inbreuk in aanmerking neemt, zowel voor de facturatie van elektriciteit als van
aardgas, op een ogenblik dat er in ieder geval voor aardgas geen meetgegevens
beschikbaar waren. Zelfs indien maandfacturatie voor elektriciteit wel mogelijk
zou zijn geweest, kan het niet aanbieden van die maandfacturatie geen
sanctioneerbare inbreuk zijn, en al zeker niet per 1 juli 2022 voor zowel elektriciteit
als aardgas. Indien de meetgegevens voor één van de twee niet voorhanden zijn,
kan de verzoekende partij niet worden verweten geen maandfacturatie toe te
passen. Maandfacturatie beoogt volgens de verzoekende partij immers een andere
vorm van facturatie uit te sluiten en artikel 3.2.18 van het besluit van de Vlaamse
regering van 19 november 2010 verplicht de leverancier niet tot het gebruik van
een duaal facturatiesysteem. Mocht de verwerende partij van oordeel zijn geweest
dat een duaal facturatiesysteem wel verplicht was, dan had zij dat in de
ingebrekestelling moeten verduidelijken, zodat de verzoekende partij zich ook op
dat punt had kunnen verdedigen. De verzoekende partij herhaalt tot slot dat de
verwerende partij niet tegenspreekt dat essentiële informatie, met name de
beslissing van de VREG van 23 augustus 2022, werd achtergehouden.
Wat de schending van het recht van verdediging betreft, voert de
verzoekende partij vooreerst aan dat de verwerende partij niet begrijpt of wil
begrijpen wat de draagwijdte is van het recht om tegenspraak te voeren over de
stukken die de vervolgende partij aanwent tegen de rechtsonderhorige die een
“strafsanctie” wordt opgelegd. Ook meent de verwerende partij klaarblijkelijk dat
een memorie van antwoord een gepaste akte is om de motivering van de bestreden
beslissing op dit punt aan te vullen. De verzoekende partij merkt voorts op dat er
in de bestreden beslissing geen sprake is van enige “vrijspraak” of het “vrijpleiten”
van de inbreuken die verzoekende partij worden verweten op het vlak van de
facturatie van aardgas. Uit de sanctiebeslissing blijkt allerminst dat deze “tijdgradueel” een onderscheid maakt tussen de facturatie voor aardgas en elektriciteit.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-10/26
Bovendien hoort een “vrijspraak” voor de maandfacturatie voor aardgas zich
eveneens uit te strekken tot de facturatie voor elektriciteit, omdat de regelgeving
niet voorziet in de verplichting voor de leverancier om een duaal facturatiesysteem
aan te bieden. Verzoekende partij wijst er nog op dat de “vrijspraak-datum” van 23
augustus 2022 die verwerende partij vooropstelt, volstrekt willekeurig is en dat
over die datum tegenspraak mogelijk moest zijn. De mededeling van 24 augustus
2022 stelt immers geen concrete validatietermijn voorop, zodat het ook een open
vraag is hoe de VREG ertoe komt om de data van 8, 9 en 12 september 2022 zonder
enige communicatie aan de verzoekende partij naar voor te schuiven als concrete
validatietermijn. In het verzoekschrift heeft de verzoekende partij het nooit aan
tegenspraak onderworpen verwijt van de verwerende partij dat tegen 23 augustus
2022 geen oplossing zou zijn gevonden, concreet betwist, omdat dit feitelijke
grondslag mist en omwille van een juridische reden. Ten onrechte werd dit door de
verwerende partij niet aan tegenspraak onderworpen. Het argument van de
verwerende partij dat de verzoekende partij zich altijd in de regel moet stellen, doet
niet ter zake. Aan de orde is immers, aldus de verzoekende partij, de vraag op grond
van welke inbreuken en feiten zij vervolgd is en welke mogelijkheden haar zijn
aangeboden om haar verdediging te organiseren.
In de laatste memorie repliceert de verzoekende partij op de
exceptie van de verwerende partij dat zij geen belang zou hebben bij het in het
auditoraatsverslag gegrond bevonden middel. Volgens de verzoekende partij
verwart de verwerende partij de ontvankelijkheid en de gegrondheid van een
middel. Het middel is bovendien niet ongegrond. De verzoekende partij heeft in
het verzoekschrift immers concreet aangeven hoe zij haar recht van verdediging
zou hebben uitgeoefend, mocht zij daartoe de mogelijkheid hebben gehad met
betrekking tot de besluiten van 6 juli 2022, de goedkeuringsbeslissing van 23
augustus 2023 en de mededeling van 24 augustus 2022. De verzoekende partij
benadrukt voorts dat zij de administratieve geldboete in al haar onderdelen betwist
en niet akkoord gaat met het standpunt dat na 23 augustus 2022 enkel kan worden
vastgesteld dat de verzoekende partij haar tekortkomingen is blijven voortzetten.
Wat het duaal factureren betreft, wijst de verzoekende partij erop dat zij in haar
verzoekschrift wel degelijk heeft gewezen op het ontbreken van een “gemeten
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-11/26
maandverbruik”, dat de verwerende partij in de memorie van antwoord heeft
opgeworpen dat een maandfacturatie voor elektriciteit wel mogelijk was en dat de
verzoekende partij vervolgens enkel heeft geantwoord op die argumentatie van de
verwerende partij.
In de memorie van antwoord zet de verwerende partij in repliek
op het eerste middel uiteen dat de verzoekende partij terecht aanhaalt dat “één en
ander” tot 23 augustus 2022 niet werd gefaciliteerd door de distributienetbeheerders voor wat aardgas betreft. Voor wat elektriciteit betreft, wijst de
verwerende partij erop dat de leveranciers wel sinds april 2022 over de nodige
gegevens beschikten, zodat zij maandfacturatie voor elektriciteit konden en
moesten aanbieden. De verzoekende partij deed dit echter niet, omdat zij dit te duur
vond en er het nut niet van inzag. Voor wat aardgas betreft, benadrukt de
verwerende partij dat de nodige gegevens door Fluvius werden aangeleverd vanaf
23 augustus 2022. Via een nieuwsbrief van 23 augustus 2022 werd de sector
hiervan op de hoogte gebracht. Bovendien werden alle leveranciers, waaronder dus
ook de verzoekende partij, in het kader van de V-test op 24 augustus 2022 ook op
de hoogte gebracht van het feit dat Fluvius inmiddels de nodige gegevens
aanleverde en dat zij hun producten voor aardgas dienden aan te passen, opdat
maandfacturatie mogelijk zou zijn. Desalniettemin bood de verzoekende partij ook
vanaf 23 augustus 2023 geen maandfacturatie voor aardgas aan haar klanten aan.
Aldus schond de verzoekende partij vanaf 23 augustus 2023 zowel voor aardgas
als voor elektriciteit artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse regering
van 19 november 2010. Bijgevolg mocht de verwerende partij wel degelijk
handhavend optreden. De verwerende partij voert aan dat zij daarbij rekening hield
met het feit dat voor aardgas artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse
regering van 19 november 2010 niet onmiddellijk kon worden nageleefd, wat zich
reflecteerde in de hoogte van de opgelegde administratieve geldboete. Verder haalt
de verwerende partij citaten aan uit de bestreden beslissing om aan te tonen dat de
bestreden beslissing voldoet aan de formelemotiveringsplicht. De bestreden
beslissing stelt met name vast dat er een schending is van de verplichting om
maandfacturatie aan te bieden, alsook dat die schending wordt volgehouden nadat
de verzoekende partij over de nodige gegevens beschikte voor aardgas, en dat de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-12/26
administratieve geldboete hierop werd afgestemd. Wat de aangevoerde schending
van de materiëlemotiveringsplicht betreft, wijst de verwerende partij erop dat zij
wel degelijk een initiële schending heeft vastgesteld van art. 3.2.18, 4°, c, van het
besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010 voor elektriciteit, en een
volgehouden schending van voormeld artikel voor elektriciteit en aardgas. In de
mate dat de verzoekende partij een schending van het redelijkheidsbeginsel afleidt
uit de hoogte van de opgelegde administratieve geldboete, moet volgens de
verwerende partij worden vastgesteld dat deze hoogte uitvoerig wordt overwogen
en gemotiveerd in de bestreden beslissing. De verwerende partij herinnert eraan
dat zij ter zake over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. In de mate dat
verzoekende partij een schending van het zorgvuldigheidbeginsel afleidt uit de
totstandkoming van de bestreden beslissing, moet volgens de verwerende partij
worden vastgesteld dat zij de verzoekende partij eerst formeel in gebreke heeft
gesteld, vervolgens heeft gehoord en tot slot opmerkingen heeft laten formuleren
op het verslag van de hoorzitting. Het feit dat in de ingebrekestelling van 16 juni
2022 gewag werd gemaakt van een schending van artikel 3.2.18, 4°, c, van het
besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010, zowel voor wat aardgas
als elektriciteit betreft, terwijl verzoekende partij voor aardgas pas vanaf 23
augustus 2022 kon voldoen aan de voormelde bepaling, is volgens de verwerende
partij weinig pertinent. Immers moet worden vastgesteld dat (i) de administratieve
geldboete aan de verzoekende partij pas op 20 september 2022 werd opgelegd, (ii)
de verzoekende partij de schending van haar verplichtingen volhield voor aardgas
én voor elektriciteit, ook na 23 augustus 2022, (iii) de administratieve geldboete
qua hoogte werd afgestemd op de problemen bij de distributienetbeheerder, en (iv)
op datum van de ingebrekestelling reeds een handhavingstraject tegen de
distributienetbeheerder lopende was.
Wat de aangevoerde schending van het recht van verdediging
betreft, meer bepaald de bewering van de verzoekende partij dat niet alle elementen
waarop de bestreden beslissing steunt aan tegenspraak werden onderworpen, voert
de verwerende partij aan dat dit argument niet opgaat. De verwerende partij
voorzag immers wel degelijk in tegenspraak door een hoorzitting te organiseren en
de verzoekende partij ook de mogelijkheid te geven haar opmerkingen op het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-13/26
verslag van de hoorzitting kenbaar te maken. Wat het gebrek aan tegenspraak over
de goedkeuringsbeslissing van de VREG van 23 augustus 2022 betreft, werpt de
verwerende partij op dat dit een “uitermate vreemd argument” is. Deze goedkeuringsbeslissing leidde immers voor wat aardgas betreft tot een vrijspraak voor
de periode van 1 april tot 22 augustus 2022. Het is volgens de verwerende partij
onduidelijk welke bijkomende tegenspraak de verzoekende partij wenste, of hoe
haar rechten van verdediging zouden zijn geschonden. In antwoord op de specifieke bemerkingen van de verzoekende partij, voert de verwerende partij aan dat:
- het aanbieden van maandfacturatie voor elektriciteit verplicht en mogelijk was
sinds 1 april 2022;
− de verzoekende partij niet verantwoordt waarom zij dergelijke maandfacturatie
niet minstens voor elektriciteit aanbood, maar, integendeel, in het kader van de
marktbevraging net stelde dat zij dit te duur vond en er het nut niet van inzag;
− er sprake is van een voortgezette inbreuk voor elektriciteit en aardgas tot op
datum van de bestreden beslissing;
− zelfs in de hypothese dat verzoekende partij tegenspraak had moeten kunnen
bieden op de goedkeuringsbeslissing van 23 augustus 2022 de verzoekende partij
geenszins duidelijk maakt hoe dit enige invloed had op haar inbreuk op artikel
3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010 voor
wat elektriciteit betreft, en de verzoekende partij ook geenszins duidelijk maakt
waarom aardgas en elektriciteit wat de facturatie betreft, fundamenteel verschillend
zouden zijn;
− de inbreuk door Fluvius op het Technisch Reglement Distributie Elektriciteit
(hierna: het TRDE) een feitelijk gegeven is, dat de verzoekende partij voor de
betreffende periode vrijpleit en enkel de hoogte van de administratieve geldboete
beïnvloedt, niet het feit dat er een inbreuk was;
− de verzoekende partij ten onrechte meent dat zij in het kader van de mededeling
van 24 augustus 2022 standpunt had moeten kunnen innemen over het aanbieden
van de maandfacturatie voor aardgascontracten, nu dit een wettelijke verplichting
is;
− het onjuist is dat de bestreden beslissing feitelijk onjuist is, daar blijkt dat de
verzoekende partij niet in april 2022, maar ook niet in augustus 2022
maandfacturatie voor elektriciteit of aardgas aan haar klanten aanbood;
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-14/26
− hoewel de verzoekende partij in randnummer 24.2 van haar verzoekschrift
beweert dat zij een overtuigend antwoord had kunnen geven op de beschuldigingen
van de verwerende partij, zij dit gedurende de hele procedure heeft nagelaten en
dit antwoord ook niet in haar verzoekschrift tot nietigverklaring geeft;
− wat de vraag betreft waarom de verzoekende partij proactief de maandfacturatie
via de V-test had moeten aanbieden, dit voortvloeit uit artikel 3.2.18, 4°, c, van het
besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010, en dat artikel 3.1.16 van
het besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010 inhoudt dat de V-test
de hele markt in het Vlaamse Gewest moet bestrijken en alle aanbiedingen van de
leveranciers moet omvatten, alsook dat de V-test nauwkeurige en geactualiseerde
informatie, met vermelding van het tijdstip van de meest recente actualisering,
moet weergeven. Alle leveranciers zijn ertoe gehouden de verwerende partij
nauwkeurige en geactualiseerde informatie te bezorgen over de prijzen en
voorwaarden, inclusief de aangeboden diensten, van de producten die ze publiek
aanbieden in het Vlaamse Gewest aan huishoudelijke afnemers en ondernemingen
met een verwacht jaarlijks elektriciteitsverbruik van minder dan 100.00 kWh, met
het oog op de opname daarvan in de V-test;
− in de mate de verzoekende partij uit de verwijzing naar het TRDE in de
boetebeslissing opgelegd aan de distributienetbeheerders afleidt dat er ook
problemen met betrekking tot de maandfacturatie voor elektriciteit waren, de
verzoekende partij de boetebeslissingen met betrekking tot de informatieve
maandwaarden en de boetebeslissingen met betrekking tot de maandfacturatie
voor aardgas door elkaar haalt;
− in de mate de verzoekende partij opwerpt dat de maandelijkse afrekening
allerminst probleemloos kan worden georganiseerd door haar, omdat de
maandelijkse frequentie voor verbruiksinformatie, zoals voorzien in artikel 4.2.13,
§1/1, van het TRDG, nog niet reglementair is voorzien, zij ook hier het proces
inzake informatieve maandwaarden met dat voor maandfacturatie verwart. Het
proces inzake informatieve maandwaarden heeft immers als doel om verbruiksinformatie te verstrekken aan de klant. Daarnaast kan deze informatiestroom in de
markt ook worden gebruikt in het kader van de toewijzing van energievolumes aan
de leveranciers (allocatie). Het proces inzake maandfacturatie heeft als doel om de
leverancier toe te laten zijn klanten maandelijks te factureren.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-15/26
In de laatste memorie herneemt de verwerende partij vooreerst
de verweermiddelen die zij aanvoerde in de memorie van antwoord. Vervolgens
werpt de verwerende partij op dat zij het standpunt vertolkt in het auditoraatsverslag, niet volgt. De verwerende partij zet uiteen dat de drie documenten
waarnaar het auditoraatsverslag verwijst – de besluiten van 6 juli 2022, de
goedkeuringsbeslissing van 23 augustus 2022 en de daarop volgende mededeling
van 24 augustus 2022 – immers loutere feiten zijn, waarover geen tegenspraak kan
worden georganiseerd. De verzoekende partij betwist ook niet dat deze feiten zich
hebben voorgedaan, noch beweert zij dat ze een invloed zouden hebben gehad op
de bestreden beslissing. Hooguit kan 23 augustus 2023 als een scharnierdatum
worden aangewend om vast te stellen dat de verzoekende partij ook na die datum
haar verplichting op grond van artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse
regering van 19 november 2010 is blijven schenden tot de datum van het opleggen
van de administratieve geldboete. In de mate dat in het tweede middel moet worden
gelezen dat het recht van verdediging is geschonden omdat de verzoekende partij
geen inzage had in de drie voormelde documenten, heeft de verzoekende partij
geen belang bij het middel. In subsidiaire orde, wat het duaal factureren betreft,
stelt het auditoraatsverslag volgens de verwerende partij terecht vast dat artikel
3.2.18, 4°, van het besluit van de Vlaamse regering van 19 november 2010 niet
belet dat een leverancier kan worden verplicht om aan één enkele afnemer
verschillende vormen van facturatie aan te bieden naargelang de energiesoort. De
verwerende partij deelt evenwel niet het standpunt verkondigd in het
auditoraatsverslag dat een duaal facturatiesysteem als een administratieve
hinderpaal kan worden gezien. Een feitelijke moeilijkheid kan de verzoekende
partij immers niet ontheffen van haar wettelijke verplichting. Dat de verzoekende
partij haar argumentatie over het duaal facturatiesysteem niet heeft kunnen
aanvoeren, is bovendien onjuist. De verzoekende partij werd formeel in gebreke
gesteld, vervolgens gehoord en kreeg de mogelijkheid om opmerkingen te
formuleren op het verslag van de hoorzitting. Zij wierp het argument van het duaal
factureren toen niet op, wat haar eigen keuze was maar geen principiële
onmogelijkheid. Tot slot vraagt de verwerende partij in subsidiaire orde aan de
Raad van State om slechts tot de gedeeltelijke vernietiging van de bestreden
beslissing over te gaan en “gebruik makend van [zijn] injunctiebevoegdheid” de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-16/26
administratieve geldboete te herleiden tot het bedrag van 61.520 euro, zijnde 1 euro
per toegangspunt voor elektriciteit.
Beoordeling
Schending van artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de
Vlaamse regering van 19 november 2010, van artikel 4.1.8/2, 7° van het decreet
van 8 mei 2009, van de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 en van de
materiëlemotiveringsplicht
In het eerste middel voert de verzoekende partij in essentie aan
dat haar een administratieve geldboete werd opgelegd wegens de blijvende nietnaleving van artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse regering van 19
november 2010, terwijl het kunnen naleven van die bepaling afhankelijk is van het
kunnen
beschikken
over
het
“gemeten
maandverbruik”
dat
door
de
distributienetbeheerders aan de leveranciers, zoals de verzoekende partij, moet
worden bezorgd. Te dezen kon de verzoekende partij niet beschikken over het
“gemeten maandverbruik”, minstens tot 23 augustus 2023, ingevolge het in
gebreke blijven van de distributienetbeheerders. De bestreden beslissing gaat
hieraan voorbij. Overigens blijkt uit niets voor welke periode er volgens de
verwerende partij wél sprake is van een “gemeten maandverbruik”. Desondanks
steunt de begroting van de administratieve geldboete op “cijfermateriaal” van 1 juli
2022.
Het middel wordt vanuit dit oogpunt onderzocht.
Artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse regering van
19 november 2010, zoals van toepassing ten tijde van de bestreden beslissing, in
werking getreden op 1 april 2022 (supra, nr. 3.2.) luidt:
“Elke leverancier:
[…]
4° biedt de afnemer flexibele betalingsmogelijkheden,
huishoudelijke afnemers betreffen in ieder geval
[…]
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
waaronder
wat
XIV-39.340-17/26
c) facturering op maandbasis van het gemeten maandverbruik bij eindafnemers met
een digitale meter, wanneer het gaat om een leverancier die meer dan 200.000
afnamepunten in het Vlaamse Gewest belevert;”
Artikel 4.1.8/2, 7° van het decreet van 8 mei 2009 luidt:
“De activiteiten inzake databeheer op het distributienet omvatten volgende taken:
1° het af- en uitlezen van de digitale, elektronische en analoge meters en tellers op
de toegangspunten van het distributienet voor:
a) allocatie, reconciliatie en facturatie in het kader van de aankoop en verkoop van
elektriciteit en aardgas;
[…]
7° het verstrekken van de nodige gegevens aan de producenten, de evenwichtsverantwoordelijken, de bevrachters, de tussenpersonen, de leveranciers, de
beheerder van het plaatselijk vervoernet, de transmissienetbeheerder, de aanbieders
van energiediensten, de ESCO's, de aggregatoren, de deelnemers aan flexibiliteit,
de dienstverleners van flexibiliteit, de aanvragers van flexibiliteit, energiegemeenschappen van burgers of hernieuwbare-energiegemeenschappen, de
afnemers en de VREG, voor het vervullen van hun taken of om de energiemarkt te
faciliteren en dit op een evenwaardige manier;
[…]
De netbeheerder is verantwoordelijk voor het verzekeren van het recht van toegang
en het recht van verbetering voor wat betreft de gegevens die hij beheert, verwerkt,
valideert en bewaart.
De netbeheerder verstrekt de gegevens, vermeld in het eerste lid, 5°, 7°, 8° en 9°,
op een transparante, onpartijdige en niet-discriminatoire wijze, zowel ten aanzien
van zichzelf als ten aanzien van de partijen, vermeld in het eerste lid, 5°, 7°, 8° en
9°.”
De artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 verplichten de
administratieve overheid in de akte de juridische en feitelijke overwegingen op te
nemen die aan de beslissing ten grondslag liggen, en dat op “afdoende” wijze. Het
afdoend karakter van de motivering betekent dat de motivering pertinent moet zijn,
dit wil zeggen dat ze duidelijk met de beslissing te maken moet hebben, en dat ze
draagkrachtig moet zijn, dit wil zeggen dat de aangehaalde redenen moeten
volstaan om de beslissing te dragen. De belangrijkste bestaansreden van de
motiveringsplicht, zoals die wordt opgelegd door de voormelde wet van 29 juli
1991, bestaat erin dat de betrokkene in de hem aanbelangende beslissing zelf de
motieven moet kunnen aantreffen op grond waarvan ze werd genomen, opdat de
betrokkene met kennis van zaken zou kunnen uitmaken of het aangewezen is de
beslissing met een annulatieberoep te bestrijden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-18/26
De
materiëlemotiveringsplicht
houdt
in
dat
iedere
administratieve rechtshandeling moet steunen op motieven waarvan het feitelijk
bestaan naar behoren is bewezen en die in rechte ter verantwoording van die
handeling in aanmerking kunnen worden genomen. Bij de beoordeling van de
naleving van de materiëlemotiveringsplicht is de Raad van State niet bevoegd om
zijn oordeel omtrent de feiten in de plaats te stellen van het oordeel van de
administratieve overheid. Hij is enkel bevoegd om desgevraagd na te gaan of de
administratieve overheid is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of zij die
correct heeft beoordeeld en of zij op grond daarvan binnen de perken van de
redelijkheid tot haar besluit is kunnen komen. Voorts mag enkel met de formeel
uitgedrukte motieven rekening worden gehouden.
Uit hiervoor geciteerde bepalingen (supra, nr. 7) blijkt, wat door
de partijen niet wordt betwist, dat het kunnen aanbieden van facturering op
maandbasis afhankelijk is van het kunnen beschikken over het “gemeten
maandverbruik”. Verder blijkt uit deze bepalingen, wat evenmin door de partijen
wordt betwist, dat het de plicht is van de distributienetbeheerders om de digitale
meters op de toegangspunten van het distributienet af en uit te lezen met het oog
op de facturatie in het kader van de aankoop en verkoop van elektriciteit en aardgas,
alsook om aan, onder meer, de leveranciers de “nodige gegevens” te verstrekken
opdat zij hun taken kunnen vervullen. De verzoekende partij was aldus afhankelijk
van het aanleveren van het “gemeten maandverbruik” door de distributienetbeheerders om zich te kunnen kwijten van haar verplichting om overeenkomstig
artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit van de Vlaamse regering van 19 november
2010, facturering op maandbasis aan te bieden.
Zoals hiervoor uiteengezet (supra, nrs. 3.5.-3.7.) zijn de
distributienetbeheerders, minstens tot 23 augustus 2022, in gebreke gebleven om
het “gemeten maandverbruik” voor aardgas aan te leveren, zodat het voor de
leveranciers zoals de verzoekende partij minstens tot diezelfde datum onmogelijk
was om facturering op maandbasis voor aardgas aan te bieden. De bestreden
beslissing bevestigt dit:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-19/26
“In juni moest de VREG echter vaststellen dat Fluvius System Operator nv (hierna
“Fluvius SO”) maandelijkse facturatie van aardgas door toegangshouders voor
eindafnemers met een digitale meter niet faciliteerde. Deze vaststelling leidde tot
het opstarten van een handhavingstraject t.a.v. de aardgasdistributienetbeheerders
en het opleggen van een administratieve geldboete.
Inmiddels wordt maandfacturatie voor afnamecontracten aardgas wel door Fluvius
gefaciliteerd. In dit verband kan worden verwezen naar de goedkeuringsbeslissing
van de VREG van 23 augustus 2022 met betrekking tot de diensten aangeboden op
aardgastoegangspunten.
[…]
Wat maandfacturatie voor afnamecontracten aardgas betreft, bracht de VREG via
de nieuwsbrief van 23 augustus 2022 de sector ervan op de hoogte dat
maandfacturatie voor afnamecontracten aardgas intussen ook door Fluvius werd
gefaciliteerd. In het kader van de V‐test® werden alle leveranciers op 24 augustus
2022 ook via mail op de hoogte gebracht en verzocht om zo snel mogelijk een
nieuwe productversie van aardgascontracten waarvoor maandfacturatie mogelijk is
ter validatie voor te leggen.”
De bestreden beslissing begroot de opgelegde administratieve
geldboete als volgt:
“De VREG beslist om een boete op te leggen van 1 euro per geïnstalleerde digitale
meter.
Elke eindafnemer die op 1 april 2022 reeds over een digitale meter voor elektriciteit
en/of aardgas beschikte, diende in de mogelijkheid te zijn om een maandelijkse
facturatie aan te vragen bij TotalEnergies Power & Gas Belgium nv. De VREG
erkent echter ook dat bij de inwerkingtreding van de bepaling in het Energiebesluit
maandfacturatie bij aardgastoegangspunten nog niet werd gefaciliteerd door de
Fluvius SO.
De VREG acht het daarom redelijk dat TotalEnergies Power & Gas Belgium nv een
geldboete wordt opgelegd evenredig aan het aantal gemiste kansen van
eindafnemers met een digitale meter om maandfacturatie te vragen. De VREG acht
het dan ook redelijk om forfaitair een administratieve geldboete van 1 euro per
toegangspunt in de portefeuille van TotalEnergies Power & Gas Belgium nv waar
een digitale meter voor aardgas of elektriciteit aan verbonden is, op te leggen.
Volgens de meest recente cijfers waarover VREG beschikt, had TotalEnergies
Power & Gas Belgium nv in Vlaanderen op 1 juli 2022 61.520 toegangspunten voor
elektriciteit en 47.265 toegangspunten voor aardgas waaraan een digitale meter is
verbonden in portefeuille. Dit resulteert in een boete van in het totaal €108.785.”
Uit de formele motivering van de begroting van de opgelegde
administratieve geldboete blijkt niet dat de verwerende partij, in tegenstelling tot
wat zij aanvoert, rekening heeft gehouden met de onmogelijkheid voor de
verzoekende partij om, minstens tot 23 augustus 2022, facturering op maandbasis
voor aardgas aan te bieden. Uit de bestreden beslissing blijkt integendeel dat de
berekening van de opgelegde administratieve geldboete onder meer steunt op het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-20/26
aantal aardgastoegangspunten en wel op 1 juli 2022. Blijkens de formele
motivering is de achterliggende reden van deze berekeningswijze dat een
administratieve geldboete wordt opgelegd die evenredig is aan het aantal gemiste
kansen van eindafnemers om facturering op maandbasis te vragen, waarbij die
gemiste kansen worden gelijkgesteld met, wat aardgas betreft, het aantal aardgastoegangspunten. De bestreden beslissing neemt evenwel het aantal aardgastoegangspunten op 1 juli 2022 in aanmerking, terwijl niet wordt betwist dat op dat
ogenblik het voor de verzoekende partij onmogelijk was om maandfacturering voor
aardgas aan te bieden. Uit de formele motivering van de bestreden beslissing blijkt
aldus niet dat de opgelegde administratieve geldboete werd afgestemd op de
problemen bij de distributienetbeheerder die tot gevolg hadden dat bij gebrek aan
het “gemeten maandverbruik” de verzoekende partij geen facturering op
maandbasis voor aardgas kon aanbieden, niet enkel “bij de inwerkingtreding” van
die verplichting, maar evenmin tot 23 augustus 2023, zoals blijkt uit andere
overwegingen uit de bestreden beslissing, hiervoor weergegeven (supra, nr. 9).
Met de verzoekende partij wordt bijgevolg vastgesteld dat de formele motivering
van de bestreden beslissing inhoudelijk tegenstrijdig is, alsook dat de verwerende
partij niet is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, dat zij die niet correct heeft
beoordeeld en zij aldus niet binnen de perken van de redelijkheid tot de bestreden
beslissing is kunnen komen.
In tegenstelling tot wat de verwerende partij aanvoert in de
memorie van antwoord blijkt uit de hoogte van de opgelegde administratieve
geldboete geenszins dat de verwerende partij rekening hield met het feit dat de
verplichting om facturering op maandbasis aan te bieden, wat aardgas betreft, niet
onmiddellijk kon worden nageleefd. Evenmin blijkt dit uit de formele motivering
van de berekening van de administratieve geldboete. De argumenten van de
verwerende partij dat i) de nodige gegevens voor aardgas werden aangeleverd
vanaf 23 augustus 2022; ii) zij daarom gerechtigd was om handhavend op te treden;
iii) zij wel degelijk een volgehouden schending van artikel 3.2.18, 4°, c, van het
besluit van de Vlaamse regering 19 november 2010 kon vaststellen; iv) de hoogte
van de administratieve geldboete uitvoerig werd gemotiveerd en v) zij ter zake over
een discretionaire bevoegdheid beschikt, doen niet anders besluiten. Geen enkel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-21/26
van deze argumenten verklaart immers waarom de begroting van de
administratieve geldboete onder meer steunt op het aantal aardgastoegangspunten
op een tijdstip waarvan de verwerende partij zelf erkent dat de verzoekende partij
onmogelijk kon voldoen aan de op haar rustende verplichting om facturering op
maandbasis aan te bieden voor aardgas. De verwerende partij wordt evenmin
bijgevallen in het standpunt dat het “weinig pertinent” is dat de verzoekende partij
pas vanaf 23 augustus 2022 kon voldoen aan artikel 3.2.18, 4°, c, van het besluit
van de Vlaamse regering 19 november 2010 voor wat aardgas betreft. Volgens de
verwerende partij werd de administratieve geldboete immers pas opgelegd op 20
september 2022, schond de verzoekende partij de op haar rustende verplichting ook
na 23 augustus 2022 en was op datum van de ingebrekestelling van de verzoekende
partij reeds een handhavingstraject lopende tegen de distributienetbeheerders.
Deze argumenten worden niet gevolgd, daar ze geen afbreuk doen aan de
vaststelling (supra, nr. 10) dat de formele motivering van de bestreden beslissing
inhoudelijk tegenstrijdig is, alsook dat de verwerende partij bij het opleggen van
de administratieve geldboete niet is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, dat
zij die niet correct heeft beoordeeld en zij aldus niet binnen de perken van de
redelijkheid tot de bestreden beslissing is kunnen komen. Deze argumenten
verklaren evenmin hoe er op 1 juli 2022 sprake kan zijn van gemiste kansen van
eindafnemers om facturering op maandbasis voor aardgas te vragen – criterium op
basis waarvan de administratieve geldboete werd berekend –, wanneer de
verwerende partij erkent dat de verzoekende partij daartoe op die datum niet over
de vereiste gegevens beschikte om maandfacturatie voor aardgas aan te bieden.
Het eerste middel is in de aangegeven mate gegrond.
Schending van het recht van verdediging
Wat de schending van het recht van verdediging betreft, voert de
verzoekende partij onder meer aan dat de bestreden beslissing is genomen zonder
dat alle elementen waarop zij steunt aan tegenspraak zijn onderworpen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-22/26
Daargelaten of artikel 6, lid 3 van het verdrag ‘tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome
op 4 november 1950’ (hierna: het EVRM) te dezen van toepassing is, houdt het
recht van verdediging als algemeen rechtsbeginsel in principe in dat niets wat
medebepalend kan zijn voor de beslissing van de bevoegde overheid aan het op
tegenspraak gevoerde debat onttrokken mag blijven (GwH 28 februari 2013, nr.
25/2013, punt B.6., ECLI:GHCC:2013:ARR.025). Ter bescherming van het recht
van verdediging rust er op de bestuurlijke overheid onder meer de verplichting om
de bestuurde waaraan men een administratieve sanctie wil opleggen, inzage te
geven in het volledige dossier dat werd samengesteld met het oog op het nemen
van de beslissing.
De verwerende partij stelt de verzoekende partij in gebreke bij
brief van 16 juni 2022 en nodigt haar uit om haar argumenten met betrekking tot
deze ingebrekestelling toe te lichten tijdens een digitale hoorzitting op 23 juni
2022. Het verslag van deze hoorzitting wordt, na verwerking van een aantal
opmerkingen van de verzoekende partij, definitief afgesloten op 4 juli 2022 (zie
supra, punt 3.4.).
Met de verzoekende partij wordt vastgesteld dat de bestreden
beslissing, wat de “motivering administratieve geldboete” betreft, steunt op
verschillende feiten, beslissingen en vaststellingen die dateren van na 4 juli 2002
en die de verzoekende partij bijgevolg niet kon betrekken bij haar verdediging
tegen de voorgenomen administratieve sanctie, zoals die blijkt uit de ingebrekestelling van 16 juni 2022. Zo heeft de verzoekende partij onder meer geen kennis
kunnen nemen van de besluiten van 6 juli 2022 waarbij de VREG heeft vastgesteld
dat “[d]e leveranciers […] op vandaag immers niet de nodige gegevens
[ontvangen] om hun taak inzake maandfacturatie voor eindafnemers van aardgas
met een digitale meter te kunnen vervullen.” (supra, nr. 3.5.). Bijgevolg heeft zij
niet de kans gekregen om haar standpunt mee te delen over de onmogelijkheid om
een maandfacturatie voor aardgascontracten voor klanten met een digitale meter
aan te leveren. De verwerende partij hecht in de bestreden beslissing een groot
belang aan de goedkeuringsbeslissing van 23 augustus 2022 met betrekking tot de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-23/26
diensten aangeboden op aardgastoegangspunten en de daarop volgende
mededeling van 24 augustus 2022 om “zo snel mogelijk een nieuwe productversie
ter validatie voor te leggen van aardgascontracten waarvoor maandfacturatie
mogelijk is” (supra, nrs. 3.6.-3.7.). De verzoekende partij heeft hierover evenmin
tegenspraak kunnen voeren. De verzoekende partij betwist verder, in tegenstelling
tot wat de bestreden beslissing aanneemt, dat zij verplicht is een “duaal
facturatiesysteem” voor elektriciteit en aardgas toe te passen. De verzoekende
partij heeft haar argumentatie over het duaal facturatiesysteem evenwel niet
kunnen aanvoeren tijdens de administratieve procedure.
Aldus wordt vastgesteld dat de bestreden beslissing het recht van
verdediging van de verzoekende partij schendt.
Het argument van de verwerende partij dat het onduidelijk is
welke tegenspraak de verzoekende partij wenste te voeren ten aanzien van de
beslissing van de verwerende partij van 23 augustus 2022 of hoe haar recht van
verdediging zou zijn geschonden, wordt niet gevolgd. De verwerende partij maakt
immers niet aannemelijk dat, mocht het recht van verdediging van de verzoekende
partij zijn geëerbiedigd, dit niet tot een andere beslissing had kunnen leiden. Dit
geldt te meer daar de verzoekende partij in het verzoekschrift uiteenzet wat zij nog
zou hebben aangevoerd en opgemerkt, mochten, onder meer, de beslissingen van
6 juli 2022, de goedkeuringsbeslissing van 23 augustus 2022 en de mededeling van
24 augustus 2022 voorafgaand aan het nemen van de bestreden beslissing aan
tegenspraak onderworpen zijn geweest.
De specifieke, punctuele bemerkingen van de verwerende partij
in antwoord op de bemerkingen van de verzoekende partij doen evenmin anders
besluiten. Zij onderstrepen enkel dat tegenspraak over onder meer, de beslissingen
van 6 juli 2022, de goedkeuringsbeslissing van 23 augustus 2022 en de mededeling
van 24 augustus 2022 voorafgaand aan het nemen van de bestreden beslissing niet
alleen vereist was gelet op het recht van verdediging, maar ook zinvol in het licht
van de op de verwerende partij rustende zorgvuldigheidsplicht. Deze repliek post
factum in de memorie van antwoord op de argumenten die de verzoekende partij
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-24/26
had kunnen aanvoeren mocht haar recht van verdediging zijn geëerbiedigd, doet
immers geen afbreuk aan de hiervoor gedane vaststelling dat de verwerende partij
niet aannemelijk maakt dat, mocht het recht van verdediging van de verzoekende
partij zijn geëerbiedigd, dit niet tot een andere beslissing had kunnen leiden.
De verwerende partij werpt nog op dat de beslissingen van 6 juli
2022, de goedkeuringsbeslissing van 23 augustus 2022 en de mededeling van 24
augustus 2022 loutere feiten zijn waarvan de verwerende partij het bestaan niet
betwist en waarover geen tegenspraak kan worden georganiseerd, en dat zij niet
inziet wat de verzoekende partij tegen die feiten had kunnen inbrengen. Ook dit
argument doet niet anders besluiten. Daargelaten of de bedoelde beslissingen
loutere feiten zijn, wordt vooreerst opgemerkt dat het recht van verdediging zich
ook uitstrekt tot feiten en hun mogelijke weerslag op de bestreden beslissing.
Daarenboven moet de verzoekende partij worden bijgevallen dat zij in haar
verzoekschrift concreet aangeeft op welke wijze zij haar recht van verdediging zou
hebben geformuleerd, indien zij daartoe de mogelijkheid had gekregen.
Het tweede middel is in de aangegeven mate gegrond.
Verzoek van de verwerende partij tot het herleiden van de
administratieve geldboete
De verwerende partij vraagt in subsidiaire orde aan de Raad van
State om slechts tot de gedeeltelijke vernietiging van de bestreden beslissing over
te gaan en “gebruik makend van [zijn] injunctiebevoegdheid” en “volle
rechtsmacht” de administratieve geldboete te herleiden tot het bedrag van 61.520
euro, zijnde 1 euro per toegangspunt voor elektriciteit.
Het beroep ingeleid door de verzoekende partij betreft een
beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 14, § 1, eerste lid, van de
gecoördineerde wetten op de Raad van State. In tegenstelling tot wat de verwerende
partij lijkt aan te nemen, beschikt de Raad van State op grond van die bepaling niet
over enige “injunctiebevoegdheid”, noch hervormingsrecht.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-25/26
Het verzoek tot het herleiden van de administratieve geldboete
wordt verworpen.
BESLISSING
-
De Raad van State vernietigt de bestreden beslissing.
-
De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van 24 euro en
een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan de
verzoekende partij.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op vijftien mei tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, XIVe kamer, samengesteld uit:
Geert Debersaques,
kamervoorzitter,
Chantal Bamps,
staatsraad,
Ann Coolsaet,
staatsraad,
bijgestaan door
Johan Pas,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Johan Pas
Geert Debersaques
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.737
XIV-39.340-26/26
