Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769 (2024-05-17)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.769 van 17 mei 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Varia (ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu) Beslissing : Vernietiging bekendmaking
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 259.769 van 17 mei 2024
in de zaak A. 237.041/X-18.223
In zake :
- de BV D.C.
- de BV G.D.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Tom Huygens en Laura Vandervoort
kantoor houdend te 9100 Sint-Niklaas
Vijfstraten 57
bij wie woonplaats wordt gekozen
eveneens bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Olivier Van Outryve
kantoor houdend te 1200 Brussel
Brand Whitlocklaan 132
tegen :
- de STAD ANTWERPEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Bob Martens, Birgit Creemers en Fien Wuyts
kantoor houdend te 1000 Brussel
Wolstraat 70
bij wie woonplaats wordt gekozen
- het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Steve Ronse en Sam Vandoorne
kantoor houdend te 8500 Kortrijk
Beneluxpark 27B
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partij :
de NV A.D.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Thomas Eyskens en Maartje Jongbloet
kantoor houdend te 1000 Brussel
Bischoffsheimlaan 33
bij wie woonplaats wordt gekozen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-1/39
I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 16 augustus 2022, strekt tot de
nietigverklaring van:
“• Het Besluit van de gemeenteraad van de stad Antwerpen dd. 25.04.2022
houdende definitieve vaststelling van het RUP Pelikaanstraat […].
• Het Besluit van de dienst MER van 4 juli 2019 houdende goedkeuring van
het plan-milieueffectrapport RUP Pelikaanstraat […].”
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partijen hebben een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord
ingediend.
De tussenkomende partij heeft een verzoekschrift tot
tussenkomst ingediend. De tussenkomst is toegestaan bij beschikking van
19 oktober 2022. De tussenkomende partij heeft een memorie ingediend.
Eerste auditeur Wouter De Cock heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partijen hebben een laatste memorie ingediend.
De verwerende partijen en de tussenkomende partij hebben een laatste memorie
ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 3 mei 2024.
Staatsraad Stephan De Taeye heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Tom Huygens, die verschijnt voor de verzoekende
partijen, advocaten Birgit Creemers en Cédric Martens, die loco advocaten
Bob Martens en Fien Wuyts verschijnt voor de eerste verwerende partij,
advocaat Elliot Missault, die loco advocaten Steve Ronse en Sam Vandoorne
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-2/39
verschijnt voor de tweede verwerende partij, en advocaten Thomas Eyskens en
Maartje Jongbloet, die verschijnen voor de tussenkomende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Wouter De Cock heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
In
de
hoogbouwnota
van
de
stad
Antwerpen
van
30 augustus 2013 wordt gesteld:
“In gebieden waar hoogbouw wenselijk is, maar er geen RUP van kracht is,
zal de HoogBouwNota sturend werken voor de opmaak van het nieuwe
RUP. Het RUP zal dan worden opgemaakt aan de hand van de visie en
criteria van de HoogBouwNota.”
3.2.1.
Het plangebied van het voorgenomen gemeentelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan ‘Pelikaanstraat’( hierna: het gemeentelijk RUP) wordt in de
toelichtingsnota erbij als volgt gesitueerd:
“Het plangebied is gelegen in de 19de-eeuwse gordel van de stad
Antwerpen tussen de Leien en het Centraal station. Het gebied maakt deel
uit van de Diamantwijk.
Het plangebied wordt begrensd door de Rijfstraat in het noorden, de
Vestingstraat en de Pelikaanstraat in het oosten, de Lange Kievitstraat in
het zuiden en de Lange Herentalsestraat, de Schupstraat en de
Hoveniersstraat in het westen.
De Carnotstraat (N12) in het noorden, de Plantin en Moretuslei in het
zuiden en de Leien in het westen zijn de belangrijkste verbindingswegen in
de nabije omgeving.”
Op de figuur hieronder is het plangebied aangeduid door middel
van een zwarte veelhoek:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-3/39
3.2.2.
Voor het plangebied gold voorheen het bij ministerieel besluit
van 3 april 2007 goedgekeurde bijzonder plan van aanleg Pelikaanstraat (hierna:
het BPA Pelikaanstraat). In de toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP wordt het
grafisch plan daarvan als volgt weergegeven:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-4/39
3.3.1.
In 2014 wordt een samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen
de stad Antwerpen en de nv C., een vennootschap waarmee de tussenkomende
partij stelt te zijn “gelieerd”. De samenwerkingsovereenkomst heeft betrekking op
de opmaak van het gemeentelijk RUP.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-5/39
Overeenkomstig
artikel
4
van
deze
samenwerkingsovereenkomst verbindt de nv C. zich ertoe “een financiële bijdrage
te leveren voor alle kosten inherent aan de opmaak van het RUP én de
projectregiekosten. De financiële bijdrage moet de financiering dekken van de
gemeentelijke regiekosten die gepaard gaan met de opmaak en het
procedureverloop van een RUP alsook voor de bijhorende (verplichte)
ondersteunende studies, het vooronderzoek, de participatie- en overlegmomenten
en de nazorg (eventuele rechtsgeschillen, communicatie achteraf, informatie
stadswebsite, en beantwoorden van informatieve vragen)”.
Op 26 augustus 2016 keurt het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen de samenwerkingsovereenkomst goed en besluit
het tot de opmaak van het gemeentelijk RUP.
3.3.2.
De aanleiding voor de opmaak van het gemeentelijk RUP wordt
in de toelichtingsnota als volgt omschreven:
“Het plangebied wordt gekenmerkt door enerzijds een sterk verouderd
patrimonium en anderzijds een groot aandeel braakliggend terrein. Deze
omgeving heeft nood aan vernieuwing. Een bijkomende uitdaging is dat het
bouwblok deels behoort tot de zogenaamde ‘Diamantwijk’. Het vigerende
BPA Pelikaanstraat is zeer bepalend inzake functies en is daardoor een
beperkende factor voor vernieuwing en ontwikkeling gebleken. Ook
evaluatie en bijsturing van andere aspecten van het plan is nodig om kansen
te creëren voor een duurzame ontwikkeling: de densiteit en het aandeel
open en groene ruimte, de relatie tot het station, verbindingen met de
omgeving, woonkwaliteit, maatregelen inzake klimaatadaptatie, de
ruimtelijke synergie, het gemeenschappelijk gebruik van ruimtes, de
leefbaarheid en de levendigheid in het gebied.
De concrete aanleiding voor de opmaak van het RUP Pelikaanstraat is de
intentie van de eigenaar van de braakliggende gronden, de zogenaamde
‘Pelikaansite’ om deze te ontwikkelen. Voor deze site is ontwerpmatig
onderzoek uitgevoerd en werd door de ontwikkelaar in samenspraak met de
stad gewerkt aan een gemeenschappelijk[e] ontwikkelingsvisie. Het
masterplan voorziet in een mix van kantoren woningen,
assistentiewoningen[,] hotel, gemeenschapsvoorzieningen en commerciële
functies. Wanneer dergelijke ontwikkeling zou gerealiseerd worden, wordt
het maximaal aandeel aan nevenbestemmingen in het plangebied bereikt
wat de ontwikkelingsmogelijkheden in het overig deel van het plangebied
uiteraard beperkt. Om die reden is een integrale aanpak voor het volledig
plangebied van het BPA aangewezen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-6/39
In het BPA Pelikaanstraat, maar ook in de visie van het s-RSA en de
ontwikkelingsvisie voor de stationsomgeving Antwerpen Centraal ‘een
briljant in ontwikkeling’ wordt de Diamantwijk-Kievitwijk aangeduid als
een strategisch project. Stedelijke vernieuwing van de Diamantwijk is
gewenst en te onderzoeken. De doelstelling voor deze omgeving is het
verder stimuleren van deze plek als een levendige locatie voor
grootstedelijke functies die zowel op bovenlokaal maar ook op lokaal
niveau dient te functioneren. Vanuit de visie ‘Antwerpen, de
stationsomgeving, een briljant in ontwikkeling’ worden volgende
visie-elementen vooropgesteld voor de stationsomgeving:
• levendig gebied rond De Keyserlei met handel, horeca, publieke
functies en werken
• schakelgebied rond de Lange Kievitstraat voor een mix van openbare
ruimte, wonen, werken en voorzieningen
• gemengd woon- en werkgebied rond de Plantin en Moretuslei
De stad opteert ervoor om het BPA in zijn totaliteit te vervangen door een
RUP dat meer inspeelt op de huidige noden en behoeften en dat meer
flexibiliteit biedt.
[…].”
3.4.
Het
voorontwerp
uitvoeringsplan
‘Pelikaanstraat’
van
van
het
gemeentelijk
de
stad
Antwerpen
ruimtelijk
(hierna:
het
gemeentelijk RUP), zoals goedgekeurd door het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen op 31 oktober 2018, gaat uit van drie
hoogteaccenten van maximaal 50 m aan de Pelikaanstraat en twee hoogteaccenten
van maximaal 100 m in het binnengebied. De toelichtingsnota bij dit voorontwerp
stelt onder meer:
“Gezien het plangebied een zeer centrale en strategische locatie is, is een
relatief hoge densiteit aangewezen. […] Twee hoogteaccenten, met een
maximale hoogte van 100m, zijn toegelaten. De torens bevinden zich aan
het centrale publieke hof ter hoogte van de dwarsbeuken. De torens worden
op een voldoende afstand van elkaar en van de bestaande bebouwing
ingepland. Het principe van densiteit versus open ruimte is hier eveneens
van kracht. Hoe hoger er wordt gebouwd, hoe minder bouwvolume de
onderbouw zal inhouden […]. De vrijgekomen ruimte kan worden
opgenomen in de hoven of resulteren in lagere volumes op strategische
plekken. Deze aanpak bevordert de leefbaarheid.”
3.5.1.
Op 31 maart 2017 keurt het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen de kennisgevingsnota voor de opmaak van het
planmilieueffectrapport (plan-MER) over het voorgenomen gemeentelijk RUP
goed. In de kennisgevingsnota wordt gesteld dat twee scenario’s inzake hoogbouw
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-7/39
zullen worden onderzocht: een scenario met hoogteaccenten in de rand van het
plangebied en een scenario met hoogteaccenten in tweede orde. De kennisgeving
wordt op 20 april 2017 volledig verklaard en ligt van 4 mei tot 2 juni 2017 publiek
ter inzage.
3.5.2.
Op 19 mei 2017 keurt het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen de proces- en inrichtingsnota van het
gemeentelijk RUP goed. Daarin wordt inzake hoogbouw gesteld:
“Het vervolledigen van het bouwblok met de ‘Pelikaansite’ is een logische
en belangrijke stap. Hoogbouw wordt, mits toelating van de bevoegde
luchtvaartautoriteiten, in het volledige gebied toegelaten.
Maar de manier waarop hoogbouw wordt toegestaan aan de straatrand zal
een impact hebben op het toekomstige beeld van de Pelikaanstraat. In het
Plan-MER zullen 2 scenario’s onderzocht worden: enerzijds met
hoogte-accenten aan de rand van het gebied (op de rooilijn) en anderzijds
met hoogteaccenten in tweede orde. De scenario's dienen niet letterlijk
maar conceptmatig geïnterpreteerd te worden.
a) scenario 1: hoogte-accenten aan de rand
Het scenario met hoogte-accenten in de rand duidt plekken aan waar deze
mogen komen. Dit om te voorkomen dat de rand over de volledige lengte
wordt opgetrokken. Daarnaast moet er een correlatie zijn tussen het maken
van het hoogte-accent en het maken van een hof en eventuele toegangen tot
het hof.
b) scenario 2: hoogte-accenten in 2e orde
In het tweede scenario worden de hoogte-accenten in tweede orde
geplaatst. De setback (afstand van de hoogbouw tot de perceelsrand) wordt
bepaald door de hoogte van het gebouw en de breedte van de straat. Op
deze manier wordt er geen afbreuk gedaan aan de randen van het bouwblok
ter hoogte van het spoor (rode blokken op neven staande figuur).
Gezien de scenario's gaan over de beleving vanuit de Pelikaanstraat worden
weinig uitspraken gedaan over het binnengebied zelf. Dit neemt echter niet
weg dat hoogbouw hier niet mogelijk is. Hoogbouw in het binnengebied
dient wel in verhouding te zijn met de aangrenzende hoven.”
3.5.3.
Op 31 oktober 2018 keurt het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen een voorontwerp van het gemeentelijk RUP
goed. Dit voorontwerp gaat uit van drie hoogteaccenten van maximaal 50 m aan de
rand (zijde Pelikaanstraat) en twee hoogteaccenten van maximaal 100 m in het
binnengebied.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-8/39
3.5.4.
Op 5 december 2018 verleent de gemeentelijke commissie voor
ruimtelijke ordening van de stad Antwerpen (hierna: de Gecoro) een advies over
het voorontwerp.
3.5.5.
Op 17 december 2018 en 9 september 2019 vinden plenaire
vergaderingen plaats over het voorontwerp van het gemeentelijk RUP.
3.6.
In een hoogbouwrapport van 18 februari 2019 inzake de
locatiegeschiktheid van het voorgenomen plan (hierna: het hoogbouwrapport)
wordt het totale windklimaat van het plan beoordeeld als goed.
3.7.
In een ontwerptekstbespreking van het studiebureau Sweco van
28 maart 2019, met kopie aan de dienst (thans: het team) Milieueffectrapportage
van de Vlaamse overheid (hierna: team Mer), wordt gesteld:
“Mens Ruimtelijke Aspecten
[…]
- Vermijden om effectbeoordelingen door te schuiven naar de
inrichtingstudie. Indien uit de beoordeling van de worst case inrichting
aanzienlijke milieueffecten blijken, kunnen hiervoor al maatregelen
worden voorgesteld.”
3.8.
Op 3 april 2019 verleent de Gecoro een kritisch advies. Zij stelt
onder meer:
“In voorliggend ontwerp […] komt de levendigheid in het gedrang door ihb
de windhinder […] ten gevolge van het eigen project […]. Dit dient
geremedieerd te worden en vereist structurele aanpassingen aan het
hoogbouwontwerp.
[…]
Windhinder en windgevaar
De Gecoro onderschrijft het ongunstig advies voor het aspect Wind en
adviseert in functie van een beter windcomfort de volumetrie verder te
onderzoeken. Hierbij dient een matig/goed slentercomfort aan toegangen,
fiets- en voetgangerszones op openbaar domein (Pelikaanstraat) en een
matig/goed zitcomfort in de hoven te worden gegarandeerd.
[…].”
De conclusie luidt:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-9/39
“De Gecoro heeft geen principieel bezwaar tegen hoogteaccenten op de
projectsite maar het voorliggende project bevat een aantal structurele
tekortkomingen:
- onvoldoende garanties op een effectieve meerwaarde van de hoogbouw
(het ontlasten van de footprint ten voordele van meer open en publieke
ruimte (op het maaiveld))
- onvoldoende garanties voor een ambitieus gemengd stedelijk programma
in functie van de gewenste doorwaadbaarheid en de levendigheid
- de negatieve resultaten van de lichtstudie en de windstudie
- de verkeersgeneratie die het geplande project met zich meebrengt
Een aangepast hoogbouwrapport, dat rekening houdt met bovenstaande
bedenkingen én de resultaten van de planMER, is nodig.”
3.9.
Inzake “hoogbouw” wordt in de toelichtingsnota van mei 2019
bij het voorgenomen gemeentelijk RUP het volgende gesteld:
“2.5 Hoogbouw
Ter verantwoording van de twee hoogteaccenten in het plangebied werd
een hoogbouwrapport: fase 1 locatiegeschiktheid opgesteld. Dit rapport
voldoet aan de principes opgesteld in de HoogBouwNota van de Stad. Deze
nota vormt het ruimtelijke beleidskader voor hoogbouw in Antwerpen en
stelt dat aanvragen voor hoogbouwprojecten afgetoetst moeten worden aan
de kwaliteitseisen, richtlijnen en aandachtspunten. In functie van het
ontwerpend onderzoek op planniveau en van het RUP werd enkel de
locatiegeschiktheid behandeld. De architecturale geschiktheid zal aan bod
komen in kader van het ontwerpend onderzoek op projectniveau en bij de
vergunningsprocedure.
De locatiegeschiktheid kent 5 criteria: stedelijk functioneren, stadsbeeld,
mobiliteit, milieueffecten en lucht en geluid.
[…]
2.5.3 Milieueffecten
Subcriteria: windhinder en windgevaar
De stad Antwerpen streeft naar een windkwaliteit van ‘matig tot goed
windcomfort voor slenteren’. Een goede windkwaliteit ter hoogte van de
Pelikaanstraat heeft voorrang ten aanzien van het windklimaat in de
onderdoorgang langsheen de Pelikaanstraat. De Pelikaanstraat betreft
immers openbaar domein. Voor de onderdoorgang zijn er architecturale
maatregelen (bv. Geschrankte schermen) mogelijk om het windklimaat op
te lossen.
Om de windkwaliteit voldoende af te wegen werd een vergelijking gemaakt
tussen 6 scenario’s:
- 2 torens van 100 m in binnengebied, 1 toren van 50 m aan de
Pelikaanstraat.
- hoogbouw langs de Pelikaanstraat: 1 toren van 100 m in binnengebied, 1
toren van 100 m aan Pelikaanstraat.
- geen hoogbouw, resterende randvoorwaarden opgelegd door het RUP
- 5 bouwlagen langs de Pelikaanstraat (19m), 2 torens van 100 m in
binnengebied
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-10/39
- 5 bouwlagen langs de Pelikaanstraat (19m), 2 torens van 70 m in
binnengebied
- 9 bouwlagen langs de Pelikaanstraat (34 m), 2 torens van 70 m in
binnengebied
Scenario 3 wordt als referentiescenario naar voor geschoven.
De windanalyse van het referentiescenario toont aan dat ter hoogte van de
centrale zone van de Pelikaanstraat (de autozone) het windcomfort bij
slenteren als onaanvaardbaar wordt beoordeeld. Op basis daarvan kan
vastgesteld worden dat het huidige straatprofiel en de straatinrichting
zorgen voor een versnelling van de wind uit de noordelijke –en zuidelijke
richtingen, het zogenoemde streetcanyoneffect.
Scenario 1 kan bijgevolg als neutraal beschouwd worden aangezien tussen
de beide scenario’s geen verschil in het windcomfort wordt waargenomen.
De wind wordt gegenereerd door de huidige profilering van de
‘streetcanyons’ en niet door de komst van de hoogbouwvolumes.
[…].”
3.10.
In het op 14 juni 2019 door het college van burgemeester en
schepenen van de stad Antwerpen goedgekeurde voorontwerp van het
gemeentelijk RUP worden de twee hoogteaccenten van maximaal 100 m in het
binnengebied behouden, maar worden de drie hoogteaccenten van maximaal 50 m
langs de Pelikaanstraat verlaten.
3.11.
In haar advies van 3 juli 2019 stelt de Gecoro:
“2. Hoogbouw en volumetrie
• Onder andere omwille van de eerder geformuleerde bezorgdheid met
betrekking tot de levendigheid, in het bijzonder van de publieke ruimtes in
en rond het plangebied, werden diverse, nieuwe ontwerpen getoetst aan de
criteria windhinder en licht- en zontoetreding. De Gecoro ervaart het als
positief dat de stad een aantal eerder gehanteerde uitgangspunten
(minimaal te halen BVO, beoogde bouwhoogtes, ...) durft in vraag stellen
om te komen tot aanvaardbare oplossingen.
• De Gecoro stelt echter vast dat hoewel een aantal varianten tot
substantiële verbetering leiden, evenwel geen enkele van de onderzochte
varianten leidt tot globaal aanvaardbare resultaten. Deze vaststelling doet
de Gecoro besluiten dat de uitgangspunten die de stad tot op heden nog wel
hanteert (gehanteerde grondplan (grens bebouwd/niet bebouwd) en te
realiseren bouwvolume), een aanvaardbare oplossing onmogelijk maken.
• De Gecoro pleit er voor om het vinden van een oplossing voor de
aangetoonde knelpunten centraal te stellen en hiervoor een aantal door de
stad gehanteerde randvoorwaarden, in het bijzonder het gehanteerde
grondplan (footprint) en het beoogde bebouwd volume, los te laten. Nieuw
ontwerpend onderzoek moet vertrekken van de ruimtelijke en functionele
randvoorwaarde van de directe omgeving eerder dan vanuit een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-11/39
vooropgesteld bouwprogramma. Dit is noodzakelijk om te komen tot een
voldoende kwalitatief ontwerp dat deze A-locatie verdient.”
3.12.1.
Met de tweede bestreden beslissing van 4 juli 2019 keurt het
team Mer het plan-MER over het voorgenomen gemeentelijk RUP goed.
3.12.2.
Het grafisch plan, zoals onderzocht in het plan-MER, duidt de
westelijke en oostelijke toren (maximaal 100 m hoog) middels een asterix aan
(ter verduidelijking worden ze hierna op dit plan ook nog benoemd). Dit plan geeft
nog steeds de drie hoogteaccenten van maximaal 50 m langs de Pelikaanstraat
weer:
3.12.3.
In het plan-MER wordt gesteld:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-12/39
“Behalve schaduwhinder ten gevolge van hoogbouw speelt ook het aspect
van mogelijke windhinder. Gezien de intekening en effectieve uitvoering
van de bouwvolumes nog niet vastligt, en [bij] het in beeld brengen van de
mogelijke effecten van windhinder de specifieke locatie, configuratie en
hoogte van belang is, dient de windstudie te gebeuren op projectniveau, bij
voorkeur bij de opmaak van een inrichtingsstudie voor het geheel.”
3.13.
Op 16 september 2019 stelt de districtsraad Antwerpen in zijn
advies:
“De binnenhoven krijgen weinig bezonning door de bouwhoogtes en
hoogbouw. De binnenhoven en de omliggende straten krijgen extra
windhinder. Met andere woorden: het leefklimaat van de buitenruimtes
wordt ondermaats. En een serieuze groeninvulling is onmogelijk.”
3.14.
In een evaluatienota van het studiebureau Sweco van
12 april 2021 wordt het volgende gesteld:
“1 Inleiding
1.1 Aanleiding en kader
In functie van het RUP Pelikaanstraat werd een plan-MER (PL0249)
opgemaakt volgens de generieke procedure en goedgekeurd door Team
Mer op 4 juli 2019.
In dit plan-MER werden met betrekking tot hoogbouw specifieke locaties
onderzocht. In de Kennisgeving werd destijds aangegeven dat er
2 scenario’s met betrekking tot hoogbouw zouden worden onderzocht. Op
basis van voortschrijdend inzicht bleken er slechts enkele locaties te zijn
waar hoogbouw wenselijk is, waaronder 2 bouwvolumes in het
binnengebied met een maximale hoogte van 100 m. Bij de verdere
uitwerking van het plan-MER werden daarom geen verschillende
scenario’s met betrekking [tot] hoogbouw besproken.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-13/39
Nieuw voortschrijdend inzicht vanuit het ontwerpend onderzoek met
betrekking tot de locatiegeschiktheid van de 2 hoogbouwvolumes in het
binnengebied en de beeldkwaliteit (Beeldkwaliteitsplan Architectuur),
resulteert nu in een verplaatsing van één van beide hoogbouwvolumes, ten
opzichte van de configuratie zoals onderzocht in het plan-MER.
Onderstaande figuur geeft de gewijzigde ligging van de hoogbouwvolumes
weer, waarbij het oostelijk volume beperkt naar zuidwaarts werd
verplaatst.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-14/39
In voorliggende nota wordt nagegaan of de wijziging aan het plan op basis
van voortschrijdend inzicht, aanleiding kan geven tot een gewijzigde
beoordeling en bijgevolg een impact kan hebben op de geldigheid van het
plan-MER ten aanzien van het RUP.
1.2 Regelgeving
Het richtlijnenboek milieueffectenrapportage ‘Algemene methodologische
en procedurele aspecten’ (Oktober 2015) […] opgemaakt door Team Mer,
wijdt een hoofdstuk aan voortschrijdend inzicht en geldigheid mbt MER’s.
‘Voortschrijdend inzicht’ is het fenomeen waarbij in de loop van of
na afloop van een m.e.r.-proces de informatie en inzichten met
betrekking tot een plan of project, zijn effecten of zijn ’omgeving’
(in de brede zin van het woord […]) evolueren, met als gevolg dat
het plan of project en/of zijn effecten op het milieu (of het inzicht in
deze effecten) gewijzigd zijn tegenover de situatie bij de start van
het m.e.r.-proces. Dit kan aanleiding geven tot een gewijzigde
beoordeling en dus tot een wijziging in de manier waarop de m.e.r.
doorwerkt in de verdere besluitvorming.
In dit geval gaat het om voortschrijdend inzicht na de definitieve
goedkeuring van het MER, en dit heeft volgende consequenties:
Een MER of een ontheffingsnota of plan-m.e.r.-screeningsnota en
de bijhorende goedkeurings-beslissing kunnen, eens definitief, niet
meer worden herzien. Zodra de dienst Mer een beslissing neemt
over een MER, een aanvraag tot ontheffing of
plan-m.e.r.-screening, is die beslissing definitief. Indien een plan of
project dus nog zou wijzigen nadat reeds een vorm van m.e.r. is
uitgevoerd en afgerond door een goedkeuring van de dienst Mer,
dan is juridisch gezien geen ‘aanpassingsprocedure’ mogelijk.
Strikt genomen bestaat de enige mogelijkheid er dan in de m.e.r.-procedure
over te doen. Echter is het niet de bedoeling om voor elke kleine wijziging
telkens een nieuwe m.e.r.-procedure op te starten.
Specifiek voor RUP’s wordt immers opgemerkt dat vele RUP’s na de
plenaire vergadering en het openbaar onderzoek nog aangepast worden.
Hierbij kan het niet de bedoeling van de regelgeving zijn dat in zulke
gevallen steeds een nieuwe m.e.r.-procedure moet doorlopen worden.
Dit is zeker het geval wanneer de kleine wijziging bijvoorbeeld geen nieuw
‘effectgebied’ veroorzaakt (waardoor belanghebbenden geen inspraak
zouden kunnen gegeven hebben tijdens de terinzagelegging) of wanneer
het geen essentiële wijziging van het plan of project betreft (waardoor
bepaalde aanzienlijke effecten niet beschreven, beoordeeld en eventueel
gemilderd waren). In dat geval is er weinig reden om de procedure opnieuw
te doorlopen.
Hoger beschreven wijziging kan beschouwd worden als een kleine, niet
essentiële wijziging aan het plan. In voorliggende nota wordt nagegaan of
het plan-MER nog volstaat, en of de eventueel gewijzigde milieueffecten
die zullen optreden ten gevolge van de kleine wijziging nog in lijn zijn met
wat er in het plan-MER staat beschreven, geen bijkomende (aanzienlijk)
negatieve effecten veroorzaken en geen bijkomende milderende
maatregelen vereisen.
2 Toetsing milieueffecten planwijziging
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-15/39
In wat volgt wordt per discipline, zoals opgenomen in het goedgekeurde
plan-MER, nagegaan wat de effecten zijn van de planwijziging en of deze
effecten in lijn zijn met wat er in het plan-MER staat beschreven.
2.1 Discipline mens-mobiliteit
[…]
2.2 Discipline geluid en trillingen
[…]
2.3 Discipline lucht
[…]
2.4 Discipline bodem
[…]
2.5 Discipline water
[…]
2.6 Discipline landschap, bouwkundig erfgoed en archeologie
[…]
2.7 Discipline mens – ruimtelijke aspecten, incl. gezondheid
[…]
Behalve schaduwhinder ten gevolge van hoogbouw speelt ook het aspect
van mogelijke windhinder mbt hoogbouwvolume. Hierover wordt het
volgende aangegeven in het plan-MER:
Gezien de intekening en effectieve uitvoering van de bouwvolumes nog
niet vastligt, en het in beeld brengen van de mogelijke effecten van
windhinder de specifieke locatie, configuratie en hoogte van belang is,
dient de windstudie te gebeuren op projectniveau, bij voorkeur bij de
opmaak van een inrichtingsstudie voor het geheel.
Deze conclusie blijft ook voor de gewijzigde toestand van toepassing.
[…]
2.8 Conclusie
Uit bovenstaande analyse blijkt dat de planwijziging ten opzichte van het
plan zoals bestudeerd in het plan-MER, zijnde de verplaatsing in zuidelijke
richting van het oostelijk hoogbouwvolume in het binnengebied van RUP
Pelikaanstraat, geen bijkomende (aanzienlijk) negatieve effecten zal
veroorzaken, dat de milieueffecten in lijn liggen met wat er in het
plan-MER staat beschreven en dat er geen bijkomende milderende
maatregelen noodzakelijk zijn.”
3.15.
Op 28 juni 2021 stelt de gemeenteraad van de stad Antwerpen
het ontwerp van het gemeentelijk RUP voorlopig vast. In dit besluit wordt onder
meer het volgende gesteld:
“In samenwerking met de Stadsbouwmeester werd bijkomend ontwerpend
onderzoek verricht. Hierin werd o.a. een vernieuwde windstudie
opgenomen met gunstige resultaten, zoals een verdere verbetering van het
windklimaat in de Pelikaanstraat Er wordt in de studie uitgegaan van een
meer zuidelijke locatie van de oostelijke toren dan voorheen door het RUP
bepaald. De locatie van de toren, zoals symbolisch weergegeven op het
grafisch plan wordt bijgevolg bijgesteld. In de toelichtingsnota wordt een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-16/39
verantwoordingsnota opgenomen die beschrijft hoe deze wijziging geen
impact heeft op de geldigheid van het plan-MER.”
3.16.
Van 23 augustus 2021 tot en met 21 oktober 2021 vindt het
openbaar onderzoek over het ontwerp van het gemeentelijk RUP plaats.
3.17.
Het departement Omgeving van de Vlaamse overheid brengt op
30 september 2021 een advies uit, waarbij het zich aansluit bij de eerder door de
Gecoro geuite bezorgdheid (zie randnummer 3.8):
“Departement Omgeving deelt de bezorgdheid van de Gecoro dat er binnen
het hoogbouwrapport geen variant is opgenomen die leidt tot globaal
aanvaardbare resultaten. Hierbij dienen de uitgangspunten voor het
programma en bijhorend BVO in vraag gesteld [te] worden. Een
onderbouwde motivering vanuit de noden en draagkracht van de omgeving
ontbreekt.”
3.18.1.
Op 11 januari 2022 brengt de Gecoro advies over het ontwerp
van het gemeentelijk RUP uit, waartegen onder meer het volgende bezwaar werd
ingediend:
“Volgende bezwaren hebben betrekking op gebrek aan onderzoek en
onderbouwing:
[…] de bezwaarindiener constateert dat het plan-MER geen windstudie
bevat. Voor de bezwaarindiener is dit schending van het openbaar
onderzoek want doordat de windstudie buiten het plan-MER gehouden
werd, is het voor de bezwaarindiener onmogelijk om zich hierover uit te
spreken tijdens het openbaar onderzoek. […].”
Op (onder andere) dit bezwaar antwoordt de Gecoro:
“De Gecoro verwijst naar het plan-MER en de toelichtingsnota. In het
plan-MER zijn de effecten van hoogbouw onderzocht. Het MER werd
opgemaakt door erkende deskundigen, doorliep de integrale procedure en
werd goedgekeurd door de Dienst MER. De kennisgeving van het
plan-MER liep van 4 mei 2017 tot 2 juni 2017. In het kader van de
kennisgeving had het publiek de mogelijkheid om inspraak te leveren
m.b.t. de alternatieven. Er werden echter geen bijkomende redelijke
alternatieven voorgesteld.
De Gecoro verwijst tevens naar [de] toelichtingsnota waarin wordt
verduidelijkt dat ook de resultaten van het Hoogbouwrapport fase 1
locatiegeschiktheid in overweging werd genomen voor de bepalingen
aangaande hoogteaccenten. Ook verwijst de Gecoro naar de algemene
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-17/39
voorschriften specifiek voor hoogbouw (1.7) waarin kwaliteitsbepalingen
worden opgelegd. In de projectfase zullen deze kwaliteitsbepalingen op
hun beurt doorvertaling krijgen. Ook zal een hoogbouwrapport worden
opgemaakt waarin architecturale geschiktheid wordt behandeld. In die fase
zullen aspecten zoals windhinder en schaduw op projectniveau onderzocht
en opgelost moeten worden. De bezwaarindiener geeft zelf aan dat het RUP
conform het advies van het Directoraat-generaal Luchtvaart is. Deze studie
werd uitgevoerd door een deskundige terzake en kwalitatief bevonden door
de bevoegde instantie om een eerder advies bij te stellen. De Gecoro merkt
op dat het niet relevant is wie de opdrachtgever was voor deze
aeronautische veiligheidsstudie. De Gecoro adviseert geen wijzigingen
naar aanleiding van dit bezwaar.”
3.18.2.
Inzake het bezwaar “dat er een onwettige wijziging in het
ontwerp RUP is doorgevoerd na goedkeuring van het plan-MER”, waarbij de
bezwaarindiener “[vaststelt] dat in een niet-geïntegreerde planningsproces, nadat
een plan-MER is afgerond, geen aanpassingsprocedure meer mogelijk is”,
adviseert de Gecoro:
“De wijziging heeft betrekking op de bijstelling van de locatie van de
oostelijke toren. De Gecoro verwijst naar het plan-MER en de
toelichtingsnota. In hoofdstuk 4 van de toelichtingsnota worden de
milderende maatrelen en de doorvertaling ervan in het RUP weergegeven.
De aanpassing die door de bezwaarindiener als onwettig wordt beschouwd,
is op zich het resultaat van een milderende maatregel. In hoofdstuk 4 van de
toelichtingsnota wordt deze bijstelling gekaderd. Ook wijst de Gecoro erop
dat bijkomend ontwerpend onderzoek en een nieuwe windstudie deze
aanpassing zijn voorafgegaan en ertoe hebben geleid. De Gecoro acht dit
bezwaar dan ook ongegrond en stelt geen aanpassingen voor.”
3.18.3.
Voorts stelt de Gecoro nog inzake de bezorgdheid die het
departement Omgeving met haar deelt doordat “er binnen het hoogbouwrapport
geen variant is opgenomen die leidt tot globaal aanvaardbare resultaten”:
“De Gecoro verwijst naar het gemeenteraadsbesluit aangaande de
voorlopige vaststelling. Hierin wordt verduidelijkt dat in samenwerking
met de Stadsbouwmeester een bijkomend ontwerpend onderzoek werd
verricht en een nieuwe windstudie werd uitgevoerd. Op basis hiervan werd
beslist tot een meer zuidelijke locatie van de oostelijke toren dan voorheen
door het RUP bepaald. De locatie van de toren, werd bijgevolg bijgesteld
op het grafisch plan. […].”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-18/39
3.19.
Op 28 maart 2022 beslist de gemeenteraad van de stad
Antwerpen om de vaststellingstermijn voor het gemeentelijk RUP met zestig
dagen te verlengen.
3.20.
Op 25 april 2022 stelt de gemeenteraad van de stad Antwerpen
het gemeentelijk RUP definitief vast.
Dit is het eerste bestreden besluit. Daarin wordt onder meer het
volgende overwogen:
“Aanvullend wenst het college bijkomend op het advies van de Gecoro te
reageren op enkele opmerkingen uit de bezwaarschriften:
- Een aantal bezwaren heeft betrekking op de kwaliteit van het onderzoek.
[…]
Windhinder is een aspect dat op projectniveau onderzocht moet worden en
niet wordt behandeld op planniveau. Dit is ook expliciet zo vermeld in het
plan-MER. ‘...Echter, de intrinsieke ruimtelijke kwaliteit, maar ook de
mogelijke hinder (schaduw, wind, visueel, privacy, ..) veroorzaakt naar de
omgeving, zal uiteindelijk voornamelijk bepaald worden door de concrete
invulling van het gebied en kan pas beoordeeld worden op projectniveau.
Dit gebeurt best in zijn geheel binnen de op te maken inrichtingsstudie.
Deze inrichtingsstudie wordt toegevoegd bij de aanvraag tot
stedenbouwkundige vergunning, waarbij minstens volgende elementen
worden in opgenomen: ... hoe er geanticipeerd wordt op de aspecten met
betrekking tot visuele hinder en privacy ten aanzien van omliggende
bebouwing, bezonning en schaduwwerking, windhinder (ib/ hoogbouw) en
architecturale geschiktheid’. In de stedenbouwkundige voorschriften is
opgenomen dat de op te maken inrichtingsstudie aandacht moet schenken
aan architecturale kwaliteit, gebruikswaarde, belevingswaarde,
ecologische waarde, veiligheid en toegankelijkheid.
Windhinder zal bijgevolg worden onderzocht op projectniveau al dan niet
in een project-MER. Niet tegenstaande werd het aspect hinder wel
behandeld in het plan-MER. Daarnaast werd de discipline wind ook reeds
bestudeerd in het Hoogbouwrapport fase 1 locatiegeschiktheid voor het
projectgebied.”
3.21.
Het grafisch plan van het gemeentelijk RUP is het volgende (ter
verduidelijking worden de twee torens op het plan benoemd):
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-19/39
De legende erbij luidt:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-20/39
3.22.1.
Artikel 1.5 van de algemene stedenbouwkundige voorschriften
bepaalt:
“1.5 Duurzame stedenbouw en duurzaam bouwen
[…]
De inrichting moet gericht zijn op het optimaliseren van het stadsklimaat en
het waarborgen van een goed verblijfscomfort van de open ruimte
(windcomfort,
beheersing
van
hittestress,
luchtkwaliteit
en
geluidkwaliteit).”
Artikel 1.8 van de algemene stedenbouwkundige voorschriften
luidt:
“1.8 Hoogbouw
De architectuur van gebouwen hoger dan 45 meter moet de beeldkwaliteit
en verblijfskwaliteit van de onmiddellijke omgeving ondersteunen en
negatieve effecten van het bouwvolume op vlak van akoestiek, wind en
licht ondervangen.
Bij gebouwen hoger dan 45 meter, moet bij de inrichtingsstudie een
hoofdstuk gewijd worden aan de hoogbouw en aangetoond worden hoe
wordt geanticipeerd op aspecten met betrekking tot architecturale
geschiktheid (beeldkwaliteit, verblijfskwaliteit, akoestiek, wind en licht).
Een dag- en nachtbebakening moet verplicht worden aangebracht,
overeenkomstig de geldende normen.
Er geldt een verbod om boven de maximaal toegelaten bouwhoogte
supplementaire constructies op te richten op het dak van de gebouwen.”
Artikel 1.10 van de algemene stedenbouwkundige voorschriften
bepaalt:
“1.10 Globale inrichtingsvisie
Alle ingrepen moeten kaderen in een inrichtingsvisie voor het voorwerp
van de aanvraag en onmiddellijke omgeving, met aandacht voor
architecturale kwaliteit (zowel van de gebouwen als de open ruimte),
gebruikswaarde, belevingswaarde, ecologische waarde, veiligheid en
toegankelijkheid. […]
De inrichtingsstudie is een informatief document voor de
vergunningverlenende overheid met het oog op het beoordelen van de
vergunningsaanvraag in het kader van de goede ruimtelijke ordening en de
stedenbouwkundige voorschriften voor het gebied. De inrichtingsstudie
geeft ook aan hoe het voorgenomen project zich verhoudt tot wat al
gerealiseerd is in de onmiddellijke omgeving en/of tot de mogelijke
ontwikkeling van de onmiddellijke omgeving.
De inrichtingsstudie maakt deel uit van de vergunningsaanvraag en wordt
als zodanig overgemaakt aan de vergunningverlenende overheid en de
adviesverlenende instanties overeenkomstig de toepasselijke procedure
voor de behandeling van aanvragen. Elke nieuwe vergunningsaanvraag kan
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-21/39
een bestaande inrichtingsstudie, een aangepaste of een nieuwe
inrichtingsstudie bevatten.”
3.22.2.
De bijzondere stedenbouwkundige voorschriften van artikel 1.2
‘Zone voor centrumfuncties (Ce)’ van het gemeentelijk RUP luiden:
“1.1 Bestemming
Deze zone is bestemd voor :
• wonen
• gemeenschapsvoorzieningen
• detailhandel
• kantoren, diensten en ateliers (uitgezonderd activiteiten die onder de
noemer Seveso vallen)
• socio-culturele inrichtingen
• recreatieve voorzieningen
• horeca
• verharde en groene buitenruimten
Aan de straatkant zijn op het gelijkvloers uitsluitend functies toegelaten die
bijdragen tot de levendigheid van de plint (de gelijkvloerse bouwlaag).
Deze verplichting impliceert zowel een functie als een inrichting die
gericht is op interactie (minstens zichtrelaties) met de buitenruimte. Deze
verplichting geldt ook rondom de publiek toegankelijke hoven (art. 3 Zone
voor Groengebied – toegankelijk hof) en langs de verbindingen voor
langzaam verkeer (art. 6).
1.2 Inrichting
Gebouwen
De gehele zone voor centrumfuncties mag bebouwd worden in zoverre de
samenhang met de omgeving (zowel de omgevende gebouwen als de
buitenruimte) wordt gerespecteerd.
Van belang hierbij zijn de schaal, maatvoering, inplanting van de
gebouwen evenals materiaalgebruik en architecturale detaillering.
Aan de straatzijde is gesloten bebouwing verplicht. In functie van de
toegankelijkheid van de publiek toegankelijke hoven en de verbindingen
voor langzaam verkeer (art. 6), zijn gevelonderbrekingen en halfopen
bebouwing ter plaatse wel toegestaan.
Op het grafisch plan zijn bouwlijnen in overdruk weergegeven.
De verplichte bouwlijn geeft de bouwlijn aan waarvan niet afgeweken kan
worden.
De vaste uiterste bouwlijn geeft aan tot waar (met een bepaalde maximale
bouwhoogte) gebouwd mag worden.
De flexibele uiterste bouwlijn geeft indicatief aan tot waar (met de
bepaalde maximale bouwhoogte) gebouwd mag worden. Het indicatieve
karakter houdt in dat afgeweken mag worden van deze lijn in zoverre de
oppervlakte van het aangrenzend hof minstens gelijk blijft of verhoogt en
de oppervlakte van de bebouwbare zone niet wordt overschreden. Dit
impliceert dat er voor elke uitsprong een overeenkomstige insprong moet
zijn. In- en uitsprongen zijn enkel toegestaan in zoverre ze een meerwaarde
inhouden voor zowel de bebouwing als het hof. In- en [u]itsprongen mogen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-22/39
geen negatieve impact hebben op de gebruikswaarde of de
belevingswaarde van betreffend hof. Het hof moet steeds als één
ruimtelijke entiteit worden ervaren en de gevels van de gebouwen moeten
samen als geheel een kwalitatieve wand vormen.
Inpassing van en aansluitingen op beschermd onroerend erfgoed en
hoogteaccenten moet op een kwalitatieve manier worden uitgewerkt. De
maximaal toegelaten bouwhoogte kan hierbij niet worden aangegrepen als
verworven uitgangspunt.
De maximale bouwhoogte is in overdruk aangegeven op het grafisch plan.
De hoogte 19 meter is te beschouwen als absolute maximale bouwhoogte.
De hoogte 19 meter + 1 bouwlaag geeft aan dat het bouwvolume maximaal
19 meter hoog mag zijn en dat bijkomend gemiddeld één teruggetrokken
bouwlaag mag gerealiseerd worden.
In geval de hoogte omcirkeld is weergegeven, betreft het cijfer de
maximale gemiddelde bouwhoogte. In de aangeduide zone ‘34 meter
maximale gemiddelde hoogte’ bedraagt het gemiddelde maximum 34
meter en het absolute maximum 45 m en dit voor zowel de
vergunningsaanvraag (in zoverre de aanvrager over de bouwrechten
beschikt) als voor de betreffende zone waarin de hoogtebeperking van
toepassing is.
Waar 34 meter als maximale gemiddelde hoogte geldt, bedraagt de
bouwhoogte langs de straatkant verplicht minimum 19 meter.
Aanvullend zijn 2 torens van maximum 100 meter bouwhoogte toegestaan.
Het is strikt verboden om supplementaire constructies op te richten op het
dak van de torens.
De torens flankeren het centrale publiek toegankelijk hof en de locatie
ervan is symbolisch en in overdruk aangeduid op het grafisch plan. Dit
impliceert dat de exacte inplanting vrij te bepalen is in zoverre de footprint
van de torens het symbool op het grafisch plan omvat.
De maximale footprint boven de onderbouw bedraagt 700 m² per toren.
De ontwikkeling van één of beide torens mag niet resulteren in een
overschrijding
van
de
toegelaten
maximale
bvo
(zie artikel 5. Projectgebied).
Het aantal verdiepingen bedraagt maximum 5 in de zones waar een
hoogtebeperking van 19 meter van toepassing is.
Het aantal verdiepingen bedraagt maximum 5 + gemiddeld één in de zones
waar een hoogtebeperking van 19 meter + één bouwlaag van toepassing is.
Het ‘gemiddelde’ wordt berekend per vergunningsaanvraag op basis van de
vertikale projectie van de dakoppervlakten en dit voor zowel de
vergunningsaanvraag (in zoverre de aanvrager over de bouwrechten
beschikt) als voor de betreffende zone waarin de hoogtebeperking van
toepassing is.
Waar 34 meter als maximale gemiddelde bouwhoogte geldt, bedraagt het
gemiddeld aantal bouwlagen maximum 9 met een absoluut maximum van
12 bouwlagen.
Het aantal verdiepingen van de torens bedraagt maximum 28
[…].”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-23/39
3.23.
De eerste verzoekende partij is eigenaar van een terrein met
kantoorgebouwen, gelegen binnen het plangebied. De tweede verzoekende partij
betrekt een kantoorruimte in een gebouw (op de 8ste verdieping, gelegen aan de
zuidgevel) op het terrein van de eerste verzoekende partij.
De tussenkomende partij is eigenaar van gronden gelegen
binnen het ‘projectgebied’ dat als overdruk is aangeduid op het verordenend
grafisch plan. Binnen dat projectgebied wenst de tussenkomende partij een
multifunctioneel project te realiseren.
3.24.
In het Belgisch Staatsblad van 17 juni 2022 wordt melding
gemaakt van het bestreden gemeentelijk RUP.
IV. Ontvankelijkheid van het beroep
De aangevoerde exceptie
De eerste verwerende partij betwist in haar memorie van
antwoord de ontvankelijkheid van het beroep ratione personae. Zij voert aan dat de
verzoekende partijen rechtspersonen zijn die geen zintuiglijke hinder, zoals visuele
hinder, kunnen ervaren. Bovendien betrekken de verzoekende partijen de
vermeende hinder en nadelen niet op hun maatschappelijk doel of de inhoud van
hun statuten. Een loutere verwijzing naar (vermeende) hinder, zonder deze hinder
te concretiseren en te kaderen in het licht van hun activiteiten, kan het belang van
de verzoekende partijen niet staven. Dat geldt “met name” voor de tweede
verzoekende partij, die geen eigendommen heeft binnen het plangebied. Nog werpt
de eerste verwerende partij op dat een beweerde waardevermindering van de
percelen niet als onderbouwing van het belang in aanmerking kan worden
genomen, rekening houdend met de finaliteit van de regelgeving betreffende de
ruimtelijke ordening en stedenbouw. Minstens maken de verzoekende partijen op
geen enkele wijze aannemelijk of en in welke mate de beweerde
waardevermindering zich zou manifesteren.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-24/39
Beoordeling
De eerste verzoekende partij is eigenaar van een terrein met
gebouwen, gelegen binnen het plangebied van het bestreden gemeentelijk RUP.
Op grond van die hoedanigheid doet de eerste verzoekende partij in beginsel
blijken van het rechtens vereiste belang bij haar beroep. Het betoog van de eerste
verwerende partij vermag dit niet te weerleggen.
De tweede verzoekende partij stelt werknemers tewerk in een
gebouw van de eerste verzoekende partij. De door het gemeentelijk RUP voorziene
torens kunnen hinder voor de werkomgeving tot gevolg hebben. De tweede
verzoekende partij heeft er belang bij om middels die hinder te voorkomen.
De excepties zijn ongegrond.
V. Onderzoek van het eerste onderdeel van het vierde middel
Standpunt van de partijen
7.1.
De verzoekende partijen voeren in een vierde middel de
schending aan van:
“• art. 4.1.1., 4.1.4, 4.1.7. en 4.2.1 I. van het decreet van 5 april 1995
houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid [DABM];
• art. 1.1.4., art. 2.2.14. (oud) / art. 2.2.21. (nieuw) Vlaamse Codex
Ruimtelijke Ordening [VCRO]
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaronder het
zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel en de materiële
motiveringsverplichting;
al dan niet in combinatie met art. 159 Grondwet.”
In een eerste middelonderdeel bekritiseren zij dat het plan-MER
geen windstudie bevat. Dit is gelet op de aanwezigheid van twee torens tot 100 m
hoog een onaanvaardbare wetenschappelijke lacune in het onderzoek naar de
milieugevolgen. Het argument om het aspect van de windhinder ingevolge de
torens niet te onderzoeken, namelijk dat de intekening van de bouwvolumes nog
niet vastligt, is niet correct. Zowel de locatie – aangeduid op het grafisch plan met
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-25/39
een symbool dat verplicht overlapt dient te worden door de footprint van de torens
– als de maximale hoogte (100 m) en de grondoppervlakte (700 m²) van de torens
zijn gekend. Dit volstaat om een degelijk onderzoek inzake wind uit te voeren. Het
plan-MER dient ten minste aan te tonen dat de realisatie van het gemeentelijk RUP
mogelijk is zonder aanzienlijke negatieve milieueffecten op het vlak van wind. De
afwezigheid van een onderzoek naar het milieueffect windhinder in het plan-MER
klemt des te meer nu voorafgaand aan de voorlopige vaststelling van het
gemeentelijk RUP twee windstudies werden opgemaakt, hetgeen bewijst dat een
onderzoek mogelijk en zelfs aangewezen is. Ten eerste werd parallel met de
opmaak van het plan-MER een windstudie uitgevoerd als onderdeel van het
hoogbouwrapport. Het spreekt voor zich dat deze studie ter kennis had moeten
worden
gebracht
van
de
MER-deskundigen.
De
informatie
van
het
hoogbouwrapport had betrokken moeten worden bij het plan-MER en had
besproken en geëvalueerd moeten worden, aangevuld met eigen onderzoek van de
MER-deskundigen. Ten tweede werd voorafgaand aan de voorlopige vaststelling
van het gemeentelijk RUP een bijkomende windstudie in samenwerking met de
stadsbouwmeester opgemaakt. Deze studie heeft blijkens de beslissing van de
gemeenteraad van 28 juni 2021 geleid tot een verplaatsing van de oostelijke toren
in zuidelijke richting. Het toont aan dat de studie naar de milieueffecten inzake
wind niet thuishoort in de vergunningsfase, nu in deze fase geen verplaatsing van
de torens meer mogelijk is. In een aanvullende nota van het studiebureau Sweco
van 12 april 2021, die als bijlage bij de toelichtingsnota van het gemeentelijk RUP
werd gevoegd, wordt op onwettige wijze beargumenteerd dat deze wijziging geen
afbreuk zou doen aan de inhoud van het plan-MER.
7.2.1.
De eerste verwerende partij repliceert in haar memorie van
antwoord dat het middelonderdeel niet ontvankelijk is, verwijzend naar de
ontvankelijkheidsexceptie die zij bij haar eerste middel heeft geformuleerd. Zij
stelt aldaar dat de argumenten die worden ontwikkeld niet nieuw zijn ten opzichte
van de argumenten die reeds in de bezwaarschriften werden geopperd. Deze
bezwaren zijn zorgvuldig beoordeeld en weerlegd geworden. De verzoekende
partijen trachten een nieuwe beoordeling van hun bezwaren door de Raad van State
te bekomen. De Raad beschikt te dezen evenwel slechts over een marginale
toetsingsbevoegdheid en mag niet in de beoordeling van de feiten treden. In
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-26/39
zoverre het middelonderdeel een nieuwe beoordeling door de Raad van State
nastreeft, is het onontvankelijk.
7.2.2.
Ten gronde stelt de eerste verwerende partij dat er geen
eenduidige criteria bestaan om te beslissen of een windstudie wenselijk/vereist is
in het kader van een plan-MER en dat een dergelijke studie zeker niet verplicht is.
Integendeel, een inschatting van eventuele windeffecten is evident maar mogelijk
bij een voldoende uitgewerkt ontwerp. Uit het plan-MER blijkt duidelijk dat de
MER-deskundige van mening is dat een windstudie op planniveau weinig zinvol is
en geen meerwaarde heeft. Aangezien er op vergunningsniveau nog ontelbaar veel
scenario’s
mogelijk
zijn,
kan
redelijkerwijze
niet
van
een
erkende
MER-deskundige worden verwacht dat hij alle mogelijke scenario’s en
tussenscenario’s analyseert en berekent in het plan-MER. De erkende
MER-deskundige heeft kennelijk redelijk en volgens de regels van de kunst
geoordeeld dat de eventuele windeffecten zullen moeten worden beoordeeld op
vergunningsniveau. Verder merkt de eerste verwerende partij op dat in de
algemene stedenbouwkundige voorschriften van het gemeentelijk RUP
uitdrukkelijk een artikel inzake hoogbouw is verankerd, met aandacht voor het
windaspect. Zij verwijst daarbij naar de artikelen 1.5, 1.8 en 1.10. Er kan niet
worden beweerd dat er geen aandacht is besteed aan wind op planningsniveau. Het
thema wind werd wel degelijk nauwkeurig onderzocht en besproken tijdens de
planningsprocedure, wat ook onmiskenbaar blijkt uit het plan-MER en de
toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP (dat de conclusies uit het
hoogbouwrapport bevat). Er volgt uit dat er in de huidige referentiesituatie reeds
windhinder bestaat ten gevolge van het streetcanyoneffect. In scenario 1 – dit is het
uitgangspunt van het plan – wordt geen verschil in windcomfort waargenomen ten
opzichte van de referentiesituatie zonder hoogbouw, waardoor de plannende
overheid terecht kon oordelen om het gemeentelijk RUP definitief vast te stellen.
Wat de evaluatienota van 12 april 2021 van het studiebureau Sweco betreft, merkt
de eerste verwerende partij op dat nieuw voortschrijdend inzicht vanuit het
ontwerpend onderzoek met betrekking tot de locatiegeschiktheid van de twee
hoogbouwvolumes in het binnengebied tot een beperkte verplaatsing van één van
de torens heeft geleid. Het getuigt net van zorgvuldig bestuur om op basis van
voortschrijdend inzicht, op basis van studies die op projectniveau gebeuren, in te
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-27/39
grijpen op planningsniveau. Naar aanleiding van deze beperkte wijziging werd
vervolgens zorgvuldig voor alle onderzochte milieueffecten nagegaan of de
conclusie van het plan-MER nog volstond. Aangezien in het plan-MER reeds
gewezen werd op het belang van een concrete detaillering op projectniveau, bleef
deze conclusie evident nog actueel. Daarnaast voorziet de eerste bestreden
beslissing op planningsniveau voor voldoende flexibiliteit om het aspect wind te
kunnen opvangen en detailleren op projectniveau.
7.3.
De tweede verwerende partij repliceert in haar memorie van
antwoord dat het aspect windhinder en de locatiealternatieven voor hoogbouw wel
degelijk werden onderzocht in het plan-MER. De verzoekende partijen gaan er ook
aan voorbij dat de configuratie en hoogte van de bouwvolumes nog niet definitief
vaststaan. Het is geenszins onredelijk om bij de inrichtingsstudie een windstudie
op te leggen. De verzoekende partijen tonen het tegendeel niet aan. Het plan-MER
vermeldt dat de intrinsieke ruimtelijke kwaliteit met alle hinder pas kan beoordeeld
worden op projectniveau bij de concrete invulling van het gebied. Het plan-MER
legt op dat een inrichtingsstudie moet gevoegd worden bij de aanvraag tot
omgevingsvergunning, waarbij onder meer moet aangetoond worden hoe er
geanticipeerd wordt op de aspecten met betrekking tot visuele hinder en privacy
ten aanzien van omliggende bebouwing, bezonning en schaduwwerking,
windhinder (ifv hoogbouw) en architecturale geschiktheid.
7.4.
De tussenkomende partij stelt in haar memorie tot tussenkomst
dat de verzoekende partijen niet aantonen dat de conclusie uit het
hoogbouwrapport onjuist is, noch dat men bij een onderzoek in het plan-MER tot
een andere conclusie zou zijn gekomen die de besluitvorming van de plannende
overheid had beïnvloed zodat zij niet dezelfde beslissing zou hebben genomen.
Daarbij is het aspect wind in het plan-MER weldegelijk aan bod gekomen. In het
plan-MER wordt wat betreft het aspect ‘lucht’ voorgesteld om de bouwhoogte
langs verschillende straten te verlagen, om zogenaamde street canyons te
vermijden. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen beweren, is deze
overweging wel degelijk correct. De exacte intekening en uitvoering van de
verschillende bouwvolumes binnen het plangebied liggen immers niet definitief
vast. Zo gaan het plan-MER en de voorschriften van het gemeentelijk RUP uit van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-28/39
maximale bouwhoogtes die niet ten volle moeten worden benut. Bovendien is de
inplanting van de twee torens in het projectgebied vrij, zolang het grondoppervlak
ervan maar de asterisk op het grafisch plan omvat. Het aspect windhinder moet dan
ook bijkomend op projectniveau worden onderzocht. Er worden hiertoe in de
voorschriften van het gemeentelijk RUP afdoende maatregelen genomen. In ieder
geval tonen de verzoekende partijen niet aan, of maken zij niet aannemelijk, dat het
ontbreken van het onderzoek naar windhinder in het plan-MER zou hebben geleid
tot een andere beslissing dan deze die ter discussie voorligt, of dat hieruit
aanzienlijke milieueffecten zouden zijn gebleken. Dit klemt des te meer nu blijkt
dat een bijkomende windstudie, met gunstige resultaten, heeft geleid tot een
verplaatsing van de oostelijke toren. Het aspect wind is dus wel degelijk
voorafgaand aan de definitieve vaststelling van het gemeentelijk RUP in twee
afzonderlijke studies onderzocht, en (globaal) positief beoordeeld.
7.5.
De verzoekende partijen betogen in hun memorie van
wederantwoord, wat de ontvankelijkheid betreft, dat met het middelonderdeel
duidelijk geen nieuwe beoordeling van de feiten wordt beoogd.
Ten gronde stellen zij dat het opvalt dat de tussenkomende partij
en de verwerende partijen tegenovergestelde standpunten innemen. Het is
onbegrijpelijk dat de eerste verwerende partij blijft volhouden dat een windstudie
in het kader van het plan-MER niet mogelijk zou geweest zijn bij gebrek aan een
voldoende uitgewerkt ontwerp. De tweede windstudie en de navolgende
aanpassing van het grafisch plan tonen net aan dat de windstudie wel degelijk op
het niveau van het plan-MER thuishoort en dus deel had moeten uitmaken van het
MER-onderzoek. Het feit dat het richtlijnenboek, bestaande uit louter algemene
richtlijnen, gebeurlijk gerespecteerd zou zijn, garandeert niet dat de bepalingen van
het DABM werden nageleefd. Noch de stedenbouwkundige voorschriften van het
gemeentelijk RUP noch de toelichtingsnota erbij, kunnen de fundamentele lacune
in het plan-MER-onderzoek ongedaan maken. Het hoogbouwrapport voldoet
uiteraard niet aan de eisen van een plan-MER. Nergens in de wetgeving wordt
toegelaten dat de verplichte opmaak van een plan-MER geheel of gedeeltelijk
vervangen zou kunnen worden door studies die via private weg besteld worden en
die niet onderworpen worden aan de plan-MER-procedure die opgenomen is in
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-29/39
titel IV, hoofdstuk 2 van het DABM. Of een plan-MER-onderzoek tot andere
conclusies zou leiden dan het hoogbouwrapport is dan ook niet relevant. In ieder
geval kan dit op zijn minst niet uitgesloten worden.
7.6.
De eerste verwerende partij stelt in haar laatste memorie dat in
het plan-MER met betrekking tot de hoogbouw specifieke locaties werden
onderzocht. Inzake de precieze uitvoering van de torens laat het gemeentelijk RUP
een aanvaardbare mate van flexibiliteit. Een en ander getuigt van een goede
praktijk, die niet belet dat de locatiegeschiktheid op planniveau zorgvuldig werd
onderzocht. Het thema wind is wel degelijk nauwkeurig onderzocht en besproken
tijdens de planningsprocedure. De oostelijke toren werd niet uitsluitend verplaatst
om reden van een windstudie. Er is ook nog het aspect “[bijkomend] ontwerpend
onderzoek”, “hetgeen betrekking heeft op de locatiegeschiktheid van de
hoogbouwvolumes in het binnengebied (lees: hoogbouwrapport – eerste fase) en
de beeldkwaliteit (lees: hoogbouwrapport – tweede fase)”. De eerste verwerende
partij benadrukt dat het instrument van het hoogbouwrapport, zowel wat de eerste
fase als wat de tweede fase betreft, in principe wordt gehanteerd op projectniveau,
wat wordt bevestigd door de Gecoro. Deze commissie bevestigt dat de eerste fase
van het hoogbouwrapport als een “aanvullende actie” moet worden beschouwd,
wat “begrijpelijk [is] gezien men al overgaat tot concretiseringen van het project
die het loutere planniveau overstijgen”. Precies om deze reden zijn er in het
plan-MER
“locatiealternatieven”
vooropgesteld
en
geen
“inrichtingsalternatieven”. De eerste fase (locatiegeschiktheid) en de tweede fase
(architecturale geschiktheid) van een hoogbouwrapport staan op projectniveau “in
onderlinge afhankelijkheid van elkaar”. De bijkomende windstudie kadert aldus
binnen ruimer ontwerpend onderzoek waarin allerhande variabelen hebben
meegespeeld (niet alleen wind) die eigenlijk pas op projectniveau op de voorgrond
moesten treden, maar die de plannende overheid “niettemin – in alle
zorgvuldigheid – als ‘aanvullende actie’ reeds heeft betrokken op planniveau en
vervolgens ook vanuit voortschrijdend inzicht heeft doorvertaald in het RUP”.
Hieruit volgt niet dat studies naar mogelijke milieueffecten inzake wind niet in de
vergunningsfase zouden thuishoren.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-30/39
7.7.
De tweede verwerende partij betoogt in haar laatste memorie dat
het aspect wind onderzocht is op planniveau. Voorafgaand aan de tweede
bestreden
beslissing
is
er
“het
Hoogbouwrapport
Locatiegeschiktheid
Pelikaanstraat” van 19 februari 2019 en “de Hoogbouwnota Ontwikkeling
Pelikaanstraat: windcomfort” van 14 februari 2019. Van ná de tweede bestreden
beslissing dateert – nog steeds volgens de eerste verwerende partij – “de
Hoogbouwnota Ontwikkeling Pelikaanstraat: overzicht wind en zon” van 7 juni
2019. Al deze documenten houden er rekening mee dat de oostelijke toren meer
zuidelijk zou worden ingepland. Het hoogbouwrapport van 19 februari 2019
beoordeelt het windklimaat van het bestreden plan als neutraal en zelfs als goed.
Ook in de toelichtingsnota van mei 2019 bij het bestreden gemeentelijk RUP,
voorafgaand aan de tweede bestreden beslissing, wordt uitgebreid ingegaan op het
aspect wind. Ook in het plan-MER wordt aandacht besteed aan het aspect wind.
Het gaat zeker niet op om te stellen dat de beslissing van het team Mer “elke
beoordeling van de effecten met betrekking tot het aspect wind doorschuift naar
het vergunningsniveau”, gelet op het verloop van de planningsprocedure en de
beschikbare documenten voorafgaand aan de beslissing van het team Mer. Er zijn
heel wat onderzoeken naar de milieueffecten inzake wind en deze werden ook
betrokken bij het besluit van het team Mer. Zoals aangegeven in de
toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP dient enkel de fase 1 inzake de
locatiegeschiktheid voor hoogbouw te gebeuren op het planningsniveau, en niet de
fase 2 inzake de architecturale geschiktheid voor hoogbouw. Gelet op de
flexibiliteit van het gemeentelijk RUP is het evident dat er nog nader onderzoek
naar de milieueffecten van het aspect wind op projectniveau moet gebeuren. De
exacte locatie van de torens is in het gemeentelijk RUP nog niet precies vastgelegd
en elk gewijzigd concept ervan kan “een beperkt afwijkend effect ressorteren met
betrekking tot het aspect wind”. De plannende overheid is zorgvuldig geweest door
rekening te houden met het ontwerpend onderzoek dat gelijktijdig met de
planningsprocedure op projectniveau heeft plaatsgevonden. De wijziging tussen
het grafisch plan van mei 2019 en mei 2021 met betrekking tot de oostelijke toren
betreft slechts een kleine verschuiving naar het binnengebied, zodat er een grotere
afstand tot de bestaande bebouwing ontstaat. Een studie daarover werd als bijlage
gevoegd bij de toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP. Dat de wijziging er is
gekomen op basis van een enkele windstudie is niet correct. De verschuiving
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-31/39
kadert onmiskenbaar in een ruimer ontwerpend onderzoek. Uit de voormelde
studie blijkt dat de wijziging geen bijkomende aanzienlijke negatieve effecten zal
veroorzaken. De plannende overheid is net zorgvuldig geweest door deze
bijkomende studie te laten verrichten door MER-deskundigen.
7.8.
De tussenkomende partij stelt in haar laatste memorie dat de
oostelijke toren niet louter om reden van de windstudie is verplaatst. Verder acht
de tussenkomende partij het evident dat in het plan-MER “de impact van de locatie
van de hoogbouwtorens op het aspect ‘wind’” niet is onderzocht geworden, daar in
het plan-MER geen inrichtingsalternatieven zijn onderzocht geworden voor wat
betreft de locatie van de torens. Dit onderzoek werd reeds gevoerd in het kader van
het ontwerpend onderzoek. De verzoekende partijen tonen niet aan dat de
conclusie uit het ontwerpend onderzoek onjuist zou zijn, noch dat een onderzoek in
het plan-MER tot een andere conclusie zou hebben geleid die de plannende
overheid had beïnvloed. Het gegeven dat de locatie van de torens op grond van
voortschrijdend inzicht in het ontwerpend onderzoek nog is gewijzigd, leidt niet tot
de onwettigheid van de bestreden beslissingen. Er ligt met deze wijziging geen
essentiële planwijziging voor. Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen,
enerzijds, de effecten van de locatie van de torens die in het ontwerpend onderzoek
zijn onderzocht geworden en die in het plan-MER niet aan bod zijn gekomen
“omwille van het gegeven dat er geen inrichtingsalternatieven zijn onderzocht” en,
anderzijds, de effecten van de concrete uitwerking van de torens op de in het
ontwerpend onderzoek bepaalde locatie, die pas op projectniveau kunnen worden
onderzocht. Dit alles wordt in het advies van de Gecoro van 11 januari 2022
verduidelijkt. De verzoekende partijen bekritiseren niet dat in het plan-MER geen
inrichtingsalternatieven werden onderzocht. De tussenkomende partij betoogt
tenslotte dat de in het gemeentelijk RUP ingebouwde flexibiliteit wat betreft de
effectieve intekening en uitvoering van de hoogbouwvolumes, niet toestaat om
deze aspecten reeds op planniveau te onderzoeken.
7.9.
De verzoekende partijen betogen in hun laatste memorie dat de
impact op het windcomfort van hoogbouw onmiskenbaar een belangrijk
milieueffect betreft dat in het plan-MER moest onderzocht worden. “Windhinder
en windgevaar” wordt in de toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP ook
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-32/39
uitdrukkelijk genoemd als milieueffecten die met het oog op de locatiegeschiktheid
op planniveau moeten onderzocht worden. Door in dit verband te gewagen van een
louter aanvullende actie op het niveau van het gemeentelijk RUP, gaat de eerste
verwerende partij in tegen haar eigen toelichtingsnota. Het “ontwerpend
onderzoek”, en meer bepaald het hoogbouwrapport, voldoet niet aan de eisen van
een plan-MER en kan dit niet vervangen. De kennisgeving van het plan-MER
dateert van 22 februari 2017, dit is lang vóór de opstart van de studie die tot het
hoogbouwrapport heeft geleid. Anders dan de tussenkomende partij voorhoudt, is
het hoogbouwrapport dan ook niet aan het plan-MER voorafgegaan. Het
plan-MER bevat ook geen enkele verwijzing naar deze nota. Dat er geen
inrichtingsalternatieven onderzocht werden in het plan-MER, betekent nog niet dat
er geen onderzoek in het plan-MER naar de impact van de locatie van de torens zou
nodig zijn. De flexibiliteit van het gemeentelijk RUP om dit niet te doen, is een
drogreden, wat mag blijken uit de windstudie die deel uitmaakt van het
hoogbouwrapport. Dit onderzoek toont aan dat er wel degelijk voldoende gegevens
beschikbaar waren om een windstudie uit te voeren: locatie, grondoppervlakte en
hoogte van de torens zijn gekend. De noodzaak om de mogelijke windhinder te
onderzoeken blijkt uit het feit dat de oostelijke toren op basis van de windstudie
verplaatst werd. De gemeenteraadsbeslissing van 28 juni 2021 verwijst zeer
duidelijk naar de windstudie als reden voor die verplaatsing. Ook de Gecoro
verwijst er in haar advies van 11 januari 2022 naar. De eerste verwerende partij en
de tussenkomende partij geven ook geen enkele duiding over welke “andere
factoren” dan wel tot de verplaatsing van de oostelijke toren zouden hebben geleid.
Het feit dat de wijziging van het gemeentelijk RUP volgens de verwerende en de
tussenkomende partijen wettig zou zijn, doet geen afbreuk aan de in het
middelonderdeel aangeklaagde lacune in het plan-MER. De tweede verwerende
partij is als enige van mening dat het aspect wind aan bod komt in het plan-MER.
Dat het hoogbouwrapport en de windstudie in de toelichtingsnota bij het
gemeentelijk RUP zijn opgenomen en dateren van vóór de goedkeuringsbeslissing
van het team Mer, toont dit nog niet aan. Dat het hoogbouwrapport al rekening
houdt met de verplaatsing van de oostelijke toren, bewijst alleen maar dat er geen
enkele wisselwerking is geweest tussen de opstellers van dit rapport en de
opstellers van het plan-MER. De locatie van de oostelijke toren werd pas aangepast
op het grafisch plan bij de voorlopige vaststelling van het gemeentelijk RUP op
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-33/39
28 juni 2021, dit is lang ná de goedkeuring van het plan-MER. De verzoekende
partijen benadrukken tenslotte dat in het plan-MER geen enkel onderzoek inzake
windhinder terug te vinden is, de term ‘street canyons’ wordt in het plan-MER
enkel gebruikt in relatie tot de luchtkwaliteit.
Beoordeling
8.1.
Artikel 4.1.4, §§ 1-2, DABM bepaalt:
Ҥ1. De milieueffect- en veiligheidsrapportage beoogt, in de
besluitvorming over acties die aanzienlijke milieueffecten kunnen
veroorzaken en/of die een zwaar ongeval teweeg kunnen brengen, aan het
milieubelang en de veiligheid en de gezondheid van de mens een plaats toe
te kennen die evenwaardig is aan de sociale, economische en andere
maatschappelijke belangen.
§ 2. Ter realisatie van de doelstelling, bedoeld in § 1, heeft de milieueffecten veiligheidsrapportage als essentiële kenmerken:
1° de systematische en wetenschappelijk verantwoorde analyse en
evaluatie van de te verwachten, of in het geval van zware ongevallen
mogelijke, gevolgen voor mens en milieu, van een voorgenomen actie en
van de redelijkerwijze in beschouwing te nemen alternatieven voor de actie
of onderdelen ervan, en de beschrijving en evaluatie van de mogelijke
maatregelen om de gevolgen van de voorgenomen actie op een
samenhangende wijze te vermijden, te beperken, te verhelpen of te
compenseren;
2° de kwaliteitsbeoordeling van de verzamelde informatie;
3° de actieve openbaarheid van de rapportage en de besluitvorming over de
voorgenomen actie.”
Bij het milieueffectonderzoek van een RUP moet voor elke zone
van het plan de vergelijking worden gemaakt tussen de verordenende voorschriften
van het bestaande plan en die van het voorgenomen plan (hierna: de planologische
toets). De huidige feitelijke bestemming van het gebied is bij deze planologische
toets niet relevant. Wanneer uit de voornoemde planologische toets blijkt dat er
zich inzake milieueffecten een relevante wijziging voordoet, moet deze wijziging
bij het onderzoek worden betrokken. Voor het uitvoeren van een volledig en
zorgvuldig effectenonderzoek kan de voornoemde planologische toets echter niet
volstaan wanneer de betrokken percelen zich vanuit milieuoogpunt in een
bijzondere feitelijke situatie bevinden, zoals bij de vastgestelde aanwezigheid van
waardevolle natuurelementen. In dat geval moet ook worden nagegaan of er, gelet
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-34/39
op die bestaande feitelijke toestand, milieueffecten kunnen zijn bij de realisatie van
het voorgenomen plan.
Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt onder meer in dat de
overheid haar besluiten op een zorgvuldige wijze moet voorbereiden door de
relevante gegevens en de op het spel staande belangen te inventariseren en deze
gegevens en belangen tegen elkaar af te wegen in het licht van het doel van het
besluit.
8.2.
De verzoekende partijen voeren in hun eerste middelonderdeel
in essentie aan dat in het plan-MER niet alle negatieve gevolgen voor mens en
milieu van het bestreden gemeentelijk RUP werden onderzocht, meer bepaald niet
voor wat betreft de potentiële windhinder ingevolge de in dit plan voorziene torens.
De eerste verwerende partij overtuigt er niet van dat de verzoekende partijen
hiermee op onontvankelijke wijze enkel een nieuwe beoordeling van hun
bezwaarschrift door de Raad van State wensen te bekomen. De verzoekende
partijen beklagen zich er op ontvankelijke wijze over dat de hen door
artikel 4.1.4, §§ 1-2, DABM verstrekte waarborg op een systematische en
wetenschappelijk verantwoorde analyse en evaluatie van de te verwachten
gevolgen voor mens en milieu van het gemeentelijk RUP – inzonderheid wat
betreft de potentiële windhinder ingevolge de in dit plan voorziene torens – werd
geschonden. De onder randnummer 7.2.1 vermelde ontvankelijkheidsexceptie is
ongegrond.
8.3.
Anders dan de stedenbouwkundige voorschriften van het
voorheen geldende BPA Pelikaanstraat, staat artikel 1.2 van de bijzondere
stedenbouwkundige voorschriften van het bestreden gemeentelijk RUP de
oprichting van twee torens met een bouwhoogte van maximum 100 m toe, die het
centrale publiek toegankelijk hof flankeren, en waarvan de locatie symbolisch en
in overdruk is aangeduid op het grafisch plan. De footprint van de torens moet het
symbool op het grafisch plan omvatten. De maximale footprint boven de
onderbouw bedraagt 700 m² per toren. De ontwikkeling van één of beide torens
mag niet resulteren in een overschrijding van de toegelaten maximale bruto
vloeroppervlakte (zie randnummer 3.22.2).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-35/39
8.4.
Het komt de Raad van State voor dat het voormelde bijzondere
stedenbouwkundig voorschrift van het bestreden gemeentelijk RUP bij de
planologische toets in het plan-MER diende te worden betrokken, inzonderheid
wat de mogelijke windhinder door de torens betreft. Het betoog van de
tussenkomende partij dat de beslissing om de torens op te richten een
beleidsbeslissing betreft die volgt uit “ontwerpend onderzoek”, doet niet anders
besluiten.
8.5.
In het hoogbouwrapport (randnummer 3.6), zoals hernomen in
de toelichtingsnota bij het bestreden gemeentelijk RUP (zie randnummer 3.9),
wordt windhinder uitdrukkelijk als een te onderzoeken milieueffect met betrekking
tot de locatiegeschiktheid van de twee torens vermeld. In het plan-MER wordt aan
het aspect windhinder ingevolge de twee torens als mogelijk milieueffect evenwel
geen aandacht besteed. Volgens het plan-MER “speelt […] het aspect van
mogelijke windhinder [ten gevolge van hoogbouw]” wel degelijk, maar “dient de
windstudie te gebeuren op projectniveau, bij voorkeur bij de opmaak van een
inrichtingsstudie voor het geheel”, en dit omdat “de intekening en effectieve
uitvoering van de bouwvolumes nog niet vastligt, en [bij] het in beeld brengen van
de mogelijke effecten van windhinder de specifieke locatie, configuratie en hoogte
van belang is” (randnummer 3.12.3).
8.6.
Dit argument overtuigt niet. De in artikel 1.2 van het
gemeentelijk RUP gestelde voorwaarden (zie randnummer 8.3) lieten in
redelijkheid toe om voorafgaand aan de tweede bestreden beslissing in het
plan-MER een onderzoek naar de mogelijke windhinder van de torens te voeren.
Terecht merken de verzoekende partijen op dat het gegeven dat “bij de latere
architecturale uitwerking nog variaties mogelijk zijn”, niet belet dat er op
planniveau reeds een onderzoek naar de milieueffecten van de hoogbouw wordt
gevoerd, “al was het maar met een worst case en best case scenario”. De specifieke
locatie van de torens is in het bestreden gemeentelijk RUP bepaald, zodat het
onderzoek naar mogelijke windhinder ervan in het plan-MER diende te worden
gevoerd. Ten andere wordt in een ontwerptekstbespreking van het studiebureau
Sweco van 28 maart 2019, waarvan een kopie aan het team Mer werd bezorgd,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-36/39
aangaande de “mens ruimtelijke aspecten” gesteld dat moet vermeden worden om
effectbeoordelingen door te schuiven naar de inrichtingstudie: “[i]ndien uit de
beoordeling van de worst case inrichting aanzienlijke milieueffecten blijken,
kunnen hiervoor al maatregelen worden voorgesteld” (zie randnummer 3.7). Ook
werd reeds vóór het tweede bestreden besluit – in het kader van het
hoogbouwrapport, maar buiten het plan-MER om – een windstudie over de twee
torens gemaakt. Die studie toont aan dat er voldoende gegevens beschikbaar waren
om in het kader van het plan-MER een onderzoek naar mogelijke windhinder van
de torens te voeren. Meer nog, blijkt de verplaatsing van de locatie van de
oostelijke toren (mede) door de plannende overheid op een windstudie te zijn
gesteund. Het blijkt uit de beslissing van de gemeenteraad van de stad Antwerpen
van 28 juni 2021 (randnummer 3.15) en uit het advies van de Gecoro van 11
januari 2022 (randnummers 3.18.2 en 3.18.3). In het licht van dit alles kan het
betoog van de eerste verwerende partij geen bijval vinden dat “niet redelijkerwijze
van een erkend MER-deskundige [kan] worden verwacht dat hij alle mogelijke
scenario’s en tussenscenario’s analyseert en berekent in het plan-MER”.
8.7.
Het standpunt van de tweede verwerende partij dat de conclusies
van het hoogbouwrapport en de daarin vervatte windstudie in de toelichtingsnota
bij het gemeentelijk RUP “zijn meegenomen” en “aldus indirect ook in het besluit
van het Team Mer”, kan niet overtuigen. Integendeel, waar de windstudie in het
hoogbouwrapport volgens de tweede verwerende partij zelf de nieuwe locatie van
de oostelijke toren onderzoekt, vermeldt het plan-MER nog steeds de
oorspronkelijke locatie van de oostelijke toren. Het bevestigt alleen maar dat het
hoogbouwrapport (met windstudie) niet bij de opmaak van het plan-MER werd
betrokken. Een windstudie die niet in het plan-MER is opgenomen en waarvan het
team Mer geen kennis had, vermag de lacune in het plan-MER ter zake de
mogelijke windhinder door de torens niet te ondervangen. Dat de milieueffecten
van de gewijzigde locatie van de oostelijke toren – volgens de evaluatienota van
het studiebureau Sweco van 12 april 2021 – “in lijn liggen met wat er in het
plan-MER staat beschreven”, vermag dit gebrek evenmin te verhelpen.
8.8.
Bij afwezigheid van enige vermelding van (de conclusies van)
de windstudie van het hoogbouwrapport in het plan-MER, dienden de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-37/39
MER-deskundigen minstens zelf een inschatting te maken of er een ernstig risico
op windhinder bestond, waarna het team Mer zich daarover diende uit te spreken,
zodat de plannende overheid met kennis van zaken kon oordelen. De afwezigheid
daarvan klemt des te meer, gelet op de kritische adviezen inzake windhinder van de
Gecoro van 3 april 2019 (randnummer 3.8) en 3 juli 2019 (randnummer 3.11), de
districtraad Antwerpen van 16 september 2019 (randnummer 3.13) en het
departement Omgeving van 30 september 2021 (randnummer 3.17).
8.9.
Het middelonderdeel is gegrond. Het verantwoordt de
vernietiging van de eerste bestreden beslissing en ook, gelet op de in aanmerking
genomen onwettigheid, ten behoeve van de duidelijkheid in het rechtsverkeer, van
de tweede bestreden beslissing.
BESLISSING
- De Raad van State vernietigt het besluit van de gemeenteraad van de
stad Antwerpen van 25 april 2022 houdende de definitieve vaststelling van
het
gemeentelijk
RUP
Pelikaanstraat
en
het
besluit
van
het
team Milieueffectrapportage van 4 juli 2019 tot goedkeuring van het
planmilieueffectrapport voor dit gemeentelijk RUP.
-
Dit arrest dient bij uittreksel te worden bekendgemaakt op dezelfde wijze
als de vernietigde besluiten.
-
De verwerende partijen worden, elk voor de helft, verwezen in de kosten
van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 400 euro, een
bijdrage van 22 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die
verschuldigd is aan de verzoekende partijen gezamenlijk.
De tussenkomende partij wordt verwezen in de kosten van de tussenkomst,
begroot op 150 euro.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-38/39
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op zeventien mei tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Jan Clement,
staatsraad,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
bijgestaan door
Silvan De Clercq,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Johan Lust
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.769
X-18.223-39/39
