Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.788 (2024-05-21)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.788 du 21 mai 2024 Institutions, Intérieur et pouvoirs
locaux - Police Décision : Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LA PRÉSIDENTE DE LA XVe CHAMBRE SIÉGEANT EN RÉFÉRÉ
ARRÊT
no 259.788 du 21 mai 2024
A. 240.844/XV-5724
En cause :
- M.V.,
- E.P.,
ayant élu domicile chez
Me Éric TOUSSAINT, avocat,
boulevard Tirou, n° 24/12,
6000 Charleroi,
contre :
la ville de la Louvière,
représentée par son collège communal,
ayant élu domicile chez
Mes Marc UYTTENDAELE, Anne FEYT
et Baptiste APPAERTS, avocats,
rue de la Source 68
1060 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 22 décembre 2023, les parties requérantes
demandent, d’une part, la suspension de l’exécution de « l’arrêté du bourgmestre
“relatif au placement de ballots de paille en protection sur les terres agricole en
amont de la rue du Lait Beurré (parcelles 289H et 288D sur la division HoudengGoegnies – Section B)” du 23 octobre 2023 », et d’autre part, l’annulation de cet
arrêté.
II. Procédure
La partie adverse a déposé une note d’observations et le dossier
administratif.
M. Benoît Cuvelier, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a
rédigé un rapport sur la base de l’article 12 de l’arrêté royal du 5 décembre 1991
déterminant la procédure en référé devant le Conseil d’État.
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Par une ordonnance du 11 avril 2024, l’affaire a été fixée à l’audience du
14 mai 2024 et le rapport a été notifié aux parties.
Mme Anne-Françoise Bolly, présidente de chambre, a exposé son
rapport.
Me Jean-Louis Leuckx, loco Me Éric Toussaint, avocat, comparaissant
pour les parties requérantes, et Me Baptiste Appaerts, avocat, comparaissant pour la
partie adverse, ont été entendus en leurs observations.
M. Benoît Cuvelier, premier auditeur chef de section, a été entendu en
son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Les parties requérantes sont propriétaires de parcelles agricoles situées
rue du Lait Beurré, à Houdeng-Goegnies, Section B, cadastrées sous les numéros
289/H et 288/D.
- Le 24 mars 2021, la partie adverse rencontre les parties requérantes
afin de leur demander de prendre des mesures visant à protéger les biens situés en
aval de leurs terres et de leur soumettre une convention aux termes de laquelle ils
conviendraient d’installer un bassin d’orage d'environ 6 ares et une bande enherbée
d'environ 18 ares sur leur terrain moyennant une contrepartie. La solution proposée
dans la convention est destinée à mettre fin aux coulées de boues et inondations qui
se produisent régulièrement rue du Lait Beurré, entraînant des dégâts sur les
propriétés privées de riverains et sur la voie publique, qui proviendraient, selon la
partie adverse, des parcelles des parties requérantes. Elle se fonde sur les
conclusions d’un rapport de la cellule GISER du Service Public de Wallonie.
- Les parties requérantes refusent de signer la convention. Dans le cadre
de plusieurs procédures en responsabilité civile introduites par des riverains devant
la justice de paix compétente, les parties requérantes produisent un rapport de leur
compagnie d’assurance qui réfute toute responsabilité civile de leur part dans les
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diverses inondations survenues. Selon ce rapport, les inondations trouveraient leur
source dans des aménagements du territoire.
4. Le 11 février 2022, la partie adverse adresse un nouveau projet de
convention aux parties requérantes. La solution proposée est de créer, aux frais de la
partie adverse, une muraille de ballots de paille le long du champ des parties
requérantes ainsi qu’un chenal d’évacuation des eaux. Le courrier accompagnant le
projet fait expressément mention qu’à défaut d’accord des parties requérantes sur la
convention en projet, le bourgmestre ordonnera la pose de ballots de paille. Il invite
les parties requérantes à faire valoir leurs moyens de défense à ce sujet.
5. Le 21 février 2022, les parties requérantes adressent leurs
observations et proposent une modification de l’article 7 du projet de convention,
relatif aux modalités de désignation d’un expert en cas de dommage lié aux
aménagements proposés.
6. Le 3 mars 2022, la convention est signée entre les parties. Elle prévoit
la pose de ballots de paille « disposés sur 122 [mètres] de longueur pour couvrir la
distance couvrant les arrières de jardin allant du 80 au 102 », aux frais de la partie
adverse, ainsi que la création d’un chenal d’évacuation des eaux, sur le terrain voisin
appartenant à D. L. Elle intègre également la modification sollicitée par les parties
requérantes.
7. Parallèlement aux discussions entreprises avec les requérants, la partie
adverse discute avec D. L. des termes d’une convention ayant pour objet la pose, sur
son terrain, d’un chenal d’évacuation des eaux constitué par un empilement de sacs
de sable d’une longueur d’environ 84 mètres dont l’installation et l’entretien sont à
la charge de la partie adverse. Aucun accord n’est trouvé entre ces parties.
8. Au cours du printemps 2022, les parties requérantes mettent en place
une bande herbeuse d’environ cinq centimètres de hauteur le long de leur champ,
dans le but de diminuer l’écoulement des eaux en amont.
9. À partir du 6 juillet 2022, plusieurs réunions sont organisées sur place
en présence de plusieurs experts du HIT (Hainaut Ingénierie Technique), toujours
dans la perspective de trouver une solution. Les experts du HIT mettent en doute
l’utilité et l’efficacité de l’installation d’un chenal pour l’évacuation des eaux via le
terrain voisin de celui des parties requérantes. Ils recommandent une autre solution
consistant dans l’installation d’une fascine sur le terrain des parties requérantes.
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- Le 28 novembre 2022, le bourgmestre organise une rencontre
citoyenne à la suite des inquiétudes formulées par les parties requérantes liées à la
présence de déchets et de dépôts sauvages accumulés sur leur champ, qui gêneraient
l’évacuation des eaux boueuses, selon elles.
Le 8 décembre 2022, la partie adverse fait procéder à ses frais au
déblaiement de la végétation et des déchets abandonnés sur le champ des parties
requérantes.
- Le 24 février 2023, la partie adverse adresse une nouvelle
proposition de convention aux parties requérantes. Elle ne prévoit plus de chenal
d’écoulement des eaux, mais seulement la pose de ballots de paille. Le courrier qui
accompagne et présente le projet de convention avertit à nouveau les parties
requérantes de la possibilité pour le bourgmestre d’adopter un arrêté ordonnant la
pose de ballots de paille et les invite à formuler leurs observations.
- Par un courrier daté du 7 mars 2023, la compagnie d'assurance des
parties requérantes demande la mise en œuvre de la convention signée le 3 mars
2022 et fait part de leur refus de signer une nouvelle convention.
- Le 10 mai 2023, la partie adverse organise une nouvelle réunion avec
les parties requérantes en présence, cette fois, de l’ASBL NATAGRIWAL. Dans la
foulée de cette réunion, cette dernière association dresse un rapport dans lequel elle
indique notamment que la bande herbeuse qui a été mise en place « a pleinement
joué son rôle de tampon » considérant l’année pluvieuse qui s’est écoulée. Elle
estime toutefois que, si ces bonnes pratiques sur le terrain permettent de limiter en
partie le ruissellement, elles ne sont pas suffisantes face aux risques particulièrement
élevés d’inondations. Elle recommande aussi la mise en place d’une fascine pour
diminuer les risques de coulée de boue.
- Le 24 juillet 2023, la partie adverse adresse aux parties requérantes
une nouvelle proposition de convention dans laquelle elle propose le placement
d’une haie vive d’arbustes doublée d’une fascine de 120 mètres de long et de 60
centimètres de haut maximum, dont l’achat, la plantation et l’entretien seraient à sa
charge.
- Les parties requérantes refusent de marquer leur accord sur cette
nouvelle convention le 7 septembre 2023, dans la mesure où, alors qu’il avait été
envisagé le placement d’une haie filtrante composée d’arbustes dont principalement
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des noisetiers, il est proposé la plantation d’un bosquet composé d’arbres dont la
hauteur sera très importante et dont l’entretien sera compliqué.
16. Le 23 octobre 2023, le bourgmestre de la partie adverse prend la
décision de donner ordre « à la société “Espaces Verts Masse et Fils” […], de placer
des ballots de paille de manière jointive en lieu et place du merlon, et avec un retrait
de +-1 m par rapport aux limites de jardins sis sur les terres agricoles en amont de la
rue du Lait Beurré (parcelles 289 H et 288 D sur la Division Houdeng- Goegnies Section B) propriétés [des requérants] », ces ballots de paille devant être
partiellement enfouis (+/- 20 à 30 centimètres) dans le sol et bloqués par une série de
tuteurs placés à l'intérieur de ceux-ci, et ce sur une longueur de 122 mètres (arrières
de jardins du 80 au 102 de la rue du lait Beurré).
Cet arrêté qui constitue l’acte attaqué est rédigé comme suit :
« Vu la nouvelle loi communale, notamment les articles 133, alinéa 2 et 135,
paragraphe 2 ;
Vu le rapport du GISER du 16 juin 2020 ;
Vu la convention relative aux aménagements antiérosifs signée entre La ville de
La Louvière et [le second requérant] le 03 mars 2022 ;
Considérant que les communes ont pour mission de faire jouir les habitants des
avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la
sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics ;
Considérant que la ville de La Louvière, a recensé les terres agricoles en amont
de la rue du Lait Beurré (parcelles 289 H et 288 D sur la Division HoudengGoegnies - Section B), propriétés [des parties requérantes ], comme étant
problématiques au niveau des coulées de boues et inondations d'origine agricole ;
Que les inondations y sont régulières ;
Considérant que les inondations enregistrées de mars 2020, de septembre 2020,
de février 2021, de juillet 2021, et du 25 août 2023 ;
Considérant qu’il ressort des constatations réalisées sur le terrain par les services
communaux et le GISER, que les inondations proviennent directement des terres
agricoles situées en amont de la rue du Lait Beurré exploitées exclusivement par
[le second requérant] ;
Considérant que suite aux précédents événements, les services de la ville ont
rencontré en date du 24 mars 2021, [le second requérant] afin de lui demander de
prendre des mesures visant à protéger les biens situés en aval de ses terres à
travers une convention ;
Considérant en effet que sur base du rapport réalisé par la Cellule Giser du
Service Public de Wallonie, il lui a été présenté une proposition de convention
pour la mise en place d'une zone d'immersion temporaire d'une surface minimale
de 6,3 ares et d'une bande enherbée de 15 ares;
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Considérant que cette solution a été réfutée par [le second requérant] ainsi que la
possibilité d'achat du terrain au prix de la terre agricole ;
Considérant que la Cellule Giser recommande comme mesure d'urgence et de
protection, le placement de ballots de paille sur les terres agricoles afin de retenir
les eaux en provenance de ces dernières et de les rediriger vers la voie publique
par un chenal constitué de sacs de sable;
Considérant qu'une convention relative aux aménagements antiérosifs a été signé
entre La ville de La Louvière et [le second requérant] en date du 03 mars 2022 ;
Considérant que cette convention prévoyait la mise en place d'une muraille de
ballots de paille sur 122m de longueur allant des arrières de jardins du 80 au 102
de la rue du lait Beurré ;
Considérant qu'un espace de 20 cm devait être laissé libre à hauteur du 94 en vue
de réaliser un chenal de surverse de 2 m de large en direction de la voirie ;
Considérant que cette solution a été exposée [au second requérant] en date du 25
novembre 2021, lors d'une rencontre sur place ;
Considérant que cette solution avait été avalisée sous réserve de l'analyse du
projet de convention par [le second requérant] ; Qu'un projet de convention avait,
dès lors, été soumis;
Considérant cependant, que suite à certaines propositions de modifications des
clauses du projet de convention (indemnités et autres) la convention amendée a
été signée conjointement en date du 3 mars 2022 ;
Considérant que cependant, des négociations ont dû être réalisées quant aux
modifications des termes de la convention signée le 3 mars 2022 ;
Considérant en effet que différentes rencontres avec [le second requérant] ont eu
lieu en date du 9 novembre 2022 sur place avec le Hainaut Ingénierie Technique
(HIT), le 8 décembre 2022 lors de l'enlèvement des terres du merlon et le 11
janvier 2023 en présence du HIT concernant la disposition des ballots de paille ;
Considérant que la solution initiale ne pouvait en effet être mise en œuvre en
raison de l'impossibilité de réaliser le chenal préalablement prévu pour conduire
les eaux vers la voirie;
Considérant qu'une nouvelle disposition des ballots s'est donc avérée nécessaire ;
Considérant que les ballots de paille devront dès lors, être partiellement enfouis
dans le sol et bloqués par une série de tuteurs placés à l'intérieur de ceux-ci ;
Considérant que les ballots de paille doivent être placés de manière jointive en
lieu et place du merlon, et avec un retrait de +/- 1 m par rapport aux limites de
jardin ;
Considérant que cette disposition change les clauses d'aménagement de la
convention signée en date de 3 mars 2022 et devait aboutir à la rédaction d'une
nouvelle convention ad hoc ;
Considérant cependant que [le second requérant] a réclamé, en date du 17 janvier
2023, par rapport à cette modification, un dédommagement mensuel de 150 euros
de crainte de pertes au niveau de ces (sic) cultures alors qu'une phase d'indemnité
a été intégrée dans la convention initiale sur demande [du second requérant] ;
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Considérant que le merlon de terres réalisé par le voisinage a été enlevé en date
du 8 décembre 2022 afin de préparer la pose des ballots de paille ;
Considérant toutefois que des mesures d'urgence doivent être prises pour protéger
le voisinage des inondations dues au ruissellement d'eau venant du champ ;
Considérant que des phénomènes pluvieux et orageux sont encore susceptibles de
se produire à court et moyen terme ; Qu'ils sont imprévisibles et qu'il est urgent
que des mesures soient prises sans délai ;
Considérant que [le second requérant] a de nouveau été invité, par courrier, à
marquer son accord sur le nouveau projet de convention ; Que ce projet prévoyait
la mise en place d'une fascine doublée d'une haie, de 120 m de longueur allant
des arrières de jardins du 80 au 102 de la rue de Lait Beurrée à 7110 HoudengGoegnies, et ce aux frais de la ville de La Louvière ;
Considérant que [le second requérant] n'a cependant pas marqué son accord sur
les nouveaux termes de la convention ;
Considérant qu'au travers de l'article 135, § 2 de la Nouvelle Loi Communale, les
communes ont pour mission de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne
police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité
dans les rues, lieux et édifices publics ; Que les mesures individuelles de police
relèvent de la compétence du Bourgmestre en vertu de l'article 133, alinéa 2 de la
même loi ;
Considérant que la notion de trouble à l'ordre public ne s'entend pas uniquement
du trouble créé par des comportements fautifs mais s'étend aux causes de danger,
d'insécurité ou d'insalubrité résultant du cours naturel des choses dans une
situation donnée, quelques soient les causes de cette situation ;
Considérant que l'exploitation des terres peut provoquer des écoulements de
boues, des inondations sur la voie publique ; Qu'il s'agit bien d'un trouble
affectant l'ordre public matériel et plus spécialement la sûreté et la commodité de
passage dans une voie publique ;
Considérant que les mesures imposées par le présent arrêté sont de nature à
prévenir actuellement et à l'avenir les troubles à la sécurité publique et à la
commodité de passage ; que ces mesures doivent impérativement donc être
exécutées sur les terres que [le second requérant] cultive ;
Considérant que les mesures de police affectent la manière dont leur destinataire
peut user de ses droits subjectifs et de ses libertés ; Que les compétences de
police administrative générale des communes s'étendent aux causes qui ont leur
origine dans une propriété privée, pour autant que leur effet, se propageant audehors, intéresse l'ordre public matériel ; Que l'existence de la servitude naturelle
d'écoulement de pluie ne fait pas obstacle à l'exercice de ces compétences de
police générale ;
Considérant qu'au vu des éléments évoqués ci-dessus et de l'impossibilité de
trouver un accord, qu'il est donc strictement nécessaire de mandater la société
“Espaces Verts Masse et Fils”, sise rue de la Croix du Maïeur 10, 7110 La
Louvière, afin de placer des ballots de paille de manière jointive en lieu et place
du merlon, et avec un retrait de +/-1 m par rapport aux limites de jardins sis sur
les terres agricoles en amont de la rue du Lait Beurré (parcelles 289 H et 288 D
sur la Division Houdeng-Goegnies - Section B) ; Que les ballots de paille devront
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être partiellement enfouis (+/- 20 à 30 cm) dans le sol et bloqués par une série de
tuteurs placés à l'intérieur de ceux-ci et ce sur une longueur de 122 m ;
Considérant qu'il appartient au Bourgmestre de prendre les mesures nécessaires
pour remédier à tout danger pour la sécurité publique ».
Il est remis le jour même en mains propres aux parties requérantes contre
accusé de réception.
17. Cet arrêté est exécuté dans les jours qui suivent par le placement des
ballots de paille conformément à ce que mentionne l’arrêté attaqué.
IV. Conditions de la suspension
Conformément à l’article 17, § 1er, alinéa 2, des lois sur le Conseil
d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la suspension de l’exécution d’une décision
administrative suppose deux conditions, une urgence incompatible avec le délai de
traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux
susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision.
V. Exposé de l’urgence
V.1. Thèse des parties requérantes
Les parties requérantes justifient la condition de l’urgence comme suit :
« Le 23 octobre 2023, la partie adverse fait procéder à l’exécution de son arrêté du
23 octobre 2023 et, partant, fait procéder au placement, sur leurs parcelles, de
ballots de paille de manière jointive sur une longueur de 122 mètres.
Ce placement engendre les désagréments suivants :
-Le placement des ballots de manière jointive, c'est-à-dire sans chenal
d'évacuation engendre la stagnation des eaux et, partant, la détérioration des
parcelles des requérants ;
-Le placement des ballots engendre la destruction de la bande enherbée placée par
les requérants afin d'éviter les coulées de boues et les inondations ;
-Le placement en lui-même des ballots engendre la détérioration des parcelles des
requérants en raison des passages des engins de placement;
-Le placement des ballots et la stagnation de l'eau engendrent la diminution de la
surface cultivable, voire l'impossibilité de cultiver la moindre surface, et, partant,
la diminution, voire la disparition, de la rentabilité des parcelles.
Au niveau de la gravité, les requérants insistent sur le fait que, l'absence de
chenal d'évacuation des eaux, a pour conséquence que les eaux stagnent sur les
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parcelles, ce qui endommage les parcelles et ce qui empêche la culture des
parcelles.
Au niveau de l'incompatibilité avec le traitement normal de l'affaire en
annulation, les requérants constatent que, si (le) Conseil (d’État) ne suspend pas
l'exécution de la décision attaquée, ils se trouveront face à des parcelles qui ne
seront pas cultivables, qui seront endommagées et qui ne seront plus
cultivables ».
V.2. Examen
S'agissant de la condition de l’urgence, l'article 8, alinéa 1er, 4°, de
l'arrêté royal du 5 décembre 1991 déterminant la procédure en référé devant le
Conseil d'État exige que la demande de suspension contienne « un exposé des faits
qui, selon le requérant, justifient l'urgence de la suspension ou des mesures
provisoires demandées ». L'urgence ne peut être reconnue que si le requérant établit
que la mise en œuvre de l'acte attaqué présenterait des inconvénients d'une gravité
suffisante pour qu'on ne puisse les laisser se produire en attendant l'issue de la
procédure au fond.
Par ailleurs, il résulte de l'article 8, alinéa 1er, 4°, de l'arrêté royal du 5
décembre 1991, précité, que la charge de la preuve incombe au requérant et que
cette preuve doit être apportée avec la demande de suspension.
La condition de l’urgence présente ainsi trois aspects : une immédiateté
suffisante, une gravité suffisante et une irréversibilité éventuelle des conséquences
dommageables de la situation créée par la décision attaquée. Il revient au requérant
d’identifier ab initio, dans sa requête, les éléments qui justifient concrètement
l’urgence. La démonstration de celle-ci ne peut se réduire à de simples
considérations d’ordre général ou à de simples affirmations dépourvues de
l’indication d’éléments précis et concrets de nature à établir l’urgence.
Lorsqu’une partie requérante invoque une atteinte à ses intérêts matériels
ou un préjudice d’ordre économique, il lui appartient de brosser un tableau
suffisamment représentatif de sa situation matérielle, mais également de soutenir son
argumentation par des pièces justificatives adéquates.
En l’espèce, à supposer que des conséquences dommageables existent, il
faut relever que les parties requérantes les qualifient dans un premier temps de
« désagréments » ce qui tend à infirmer leur caractère grave.
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S’agissant de la destruction de la bande enherbée déjà placée afin
d'éviter les coulées de boues et les inondations, les parties requérantes n’indiquent
pas en quoi ce dommage éventuel revêtirait une quelconque gravité.
En ce qui concerne la stagnation alléguée de l'eau sur les parcelles des
parties requérantes, résultant du placement des ballots sans canal d’évacuation,
laquelle engendrerait une détérioration de celles-ci ainsi qu’une diminution de la
surface cultivable, « voire l'impossibilité de cultiver la moindre surface, et, partant,
la diminution, voire la disparition, de la rentabilité des parcelles », le préjudice vanté
n’est pas concrètement démontré. Le reportage photographique produit par les
parties requérantes permet tout au plus de constater une stagnation de l’eau sur
quelques mètres le long des ballots de paille mais non sur la surface des champs qui
les bordent. En outre, les parties requérantes n’apportent aucune information dans
leur requête à propos de la part que représentent les parcelles concernées dans
l’ensemble des terres qu’elles exploitent.
Enfin, la détérioration éventuelle d’une partie des parcelles liée au
passage des engins de placement est temporaire et aisément réversible.
L'urgence requise pour que puisse être ordonnée la suspension de
l'exécution de l'acte attaqué n’est pas établie.
VI. Conclusion
L’une des conditions requises par l’article 17, § 1er, des lois sur le
Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, pour que celui-ci puisse ordonner la
suspension de l’exécution de l’acte attaqué fait défaut. La demande de suspension ne
peut en conséquence être accueillie.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
La demande de suspension est rejetée.
Article 2.
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Les dépens sont réservés.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 21 mai 2024, par la XVe chambre du
Conseil d’État siégeant en référé, composée de :
Anne-Françoise Bolly,
Caroline Hugé,
présidente de chambre,
greffier.
Le Greffier,
La Présidente,
Caroline Hugé
Anne-Françoise Bolly
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