Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003 (2024-06-05)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.003 van 5 juni 2024 Openbaar ambt - Openbaar ambt van Gemeenschappen
en Gewesten - Aanwerving en loopbaan Beslissing : Vernietiging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 260.003 van 5 juni 2024
in de zaak A. 239.191/IX-10.257
In zake :
K.B.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Pascal Lahousse
kantoor houdend te 2800 Mechelen
Leopoldstraat 64
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de VLAAMSE GEMEENSCHAP
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Sofie Logie en Jade Leenaert
kantoor houdend te 8500 Kortrijk
Beneluxpark 27B
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 24 mei 2023, strekt tot de
nietigverklaring van de beslissing van de inspecteur-generaal van de Vlaamse
onderwijsinspectie van 31 maart 2023 waarbij verzoekers evaluatieverslag met
eindconclusie ‘onvoldoende’ van 14 december 2022 wordt bevestigd.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Marijke Sterck heeft een verslag
opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-1/12
De verwerende partij en de verzoekende partij hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 25 maart 2024.
Staatsraad Jim Deridder heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Veerle Longrée, die loco advocaat Pascal Lahousse
verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Elliott Missault, die loco
advocaten Sofie Logie en Jade Leenaert verschijnt voor de verwerende partij, zijn
gehoord.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Marijke Sterck heeft een met dit
arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Verzoeker is sinds 18 augustus 2003 onderwijsinspecteur bij de
Vlaamse onderwijsinspectie.
3.2.
Op 14 december 2022 voeren de eerste en de tweede evaluator
met verzoeker een evaluatiegesprek, dat leidt tot een evaluatieverslag met
eindconclusie ‘onvoldoende’.
Verzoeker formuleert opmerkingen bij dit verslag en stelt op
23 januari 2023 een beroep in bij de raad van beroep van de onderwijsinspectie
(hierna: de raad van beroep).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-2/12
3.3.
De raad van beroep behandelt verzoekers dossier een eerste maal
op 15 februari 2023. Bij die gelegenheid stelt de raad van beroep eenparig vast dat
de onderwijsinspectie niet het volledige evaluatiedossier heeft neergelegd. De
onderwijsinspectie wordt verzocht om “de geïndividualiseerde functiebeschrijving
alsook het volledige evaluatiedossier van [verzoeker] bij te brengen”.
3.4.
Met een e-mail van 21 februari 2023 laat verzoeker aan de raad
van beroep weten dat hij nooit een geïndividualiseerde functiebeschrijving heeft
ontvangen.
3.5.
Op 6 maart 2023 stelt de raad van beroep vast dat er geen
geïndividualiseerde functiebeschrijving voor verzoeker voorligt. De raad van
beroep adviseert bij meerderheid om het voorstel tot beslissing ‘onvoldoende’ te
vernietigen.
3.6.
Aangezien de raad van beroep geen eenparig advies uitbrengt,
wordt het advies overeenkomstig artikel 117, § 4, van het decreet van 8 mei 2009
‘betreffende de kwaliteit van onderwijs’ (hierna: het kwaliteitsdecreet)
toegezonden aan de Vlaamse regering.
Krachtens artikel 5, 11°, van het ministerieel besluit van 18 mei
2010 ‘houdende delegatie van sommige bevoegdheden inzake onderwijs aan de
inspecteur-generaal’ is de bevoegdheid om definitief te beslissen over een
evaluatie ‘onvoldoende’ van een inspecteur, indien de raad van beroep geen
eenparig advies heeft uitgebracht, gedelegeerd aan de inspecteur-generaal van de
Vlaamse onderwijsinspectie.
3.7.
De inspecteur-generaal beslist op 31 maart 2023 om het
evaluatieverslag met eindconclusie ‘onvoldoende’ te bevestigen.
Zonder in te gaan op de kwestie van de geïndividualiseerde
functiebeschrijving overweegt de inspecteur-generaal:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-3/12
“Niettegenstaande de lange staat van dienst van [verzoeker], waarin hij
kwaliteitsvol werk heeft verricht voor de onderwijsinspectie, is de toestand
zo veranderd dat de elementen die in het evaluatiedossier worden
aangebracht allemaal stevig onderbouwd zijn met feiten. De conclusies van
de eerste evaluator blijven daarmee overeind. Het functioneren van
[verzoeker] wordt beoordeeld als onvoldoende.”
Dat is de bestreden beslissing.
IV. Onderzoek van het eerste middel
Standpunt van de partijen
4.1.
Verzoeker steunt een eerste middel op een schending van de
artikelen 106, 107, 108, 111 en 113 van het kwaliteitsdecreet en op een schending
van
het
verbod
op
willekeur,
het
zorgvuldigheidsbeginsel
en
het
redelijkheidsbeginsel.
4.2.
Wat het kwaliteitsdecreet betreft, betoogt verzoeker dat
artikel 106 van dat decreet voorschrijft dat voor elk lid van de inspectie een
geïndividualiseerde functiebeschrijving wordt opgesteld en dat de artikelen 107 en
108 de inhoud en totstandkoming ervan regelen. Daarnaast, zo stelt verzoeker,
bepaalt artikel 111 van het vóórmelde decreet dat een personeelslid voor wie geen
functiebeschrijving zoals bedoeld in artikel 107 werd opgesteld, niet kan worden
geëvalueerd. Naar luid van artikel 113 ten slotte, moet de evaluatie op een
zorgvuldige wijze worden uitgevoerd.
Verzoeker besluit dat hij, bij gebrek aan een geïndividualiseerde
functiebeschrijving, niet kon worden geëvalueerd. De inspecteur-generaal miskent
volgens verzoeker ook het redelijkheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel
door in strijd met de voorschriften van het kwaliteitsdecreet toch een
evaluatiebeslissing te nemen.
5.1.
De verwerende partij stelt in haar memorie van antwoord
vooreerst dat uit het gegeven dat in de loop van de procedure voor de raad van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-4/12
beroep geen functiebeschrijving voor verzoeker werd voorgelegd, niet kan worden
afgeleid dat die functiebeschrijving ook niet bestaat. Het gaat, nog steeds volgens
de verwerende partij, hoogstens om een onzorgvuldigheid van de Vlaamse
onderwijsinspectie bij het voeren van haar verweer.
Bovendien, zo betoogt de verwerende partij, heeft verzoeker het
gemis aan een functiebeschrijving in het administratief beroep niet opgeworpen.
5.2.
Hoe dan ook is de verwerende partij van oordeel dat er voor
verzoeker wel degelijk een functiebeschrijving bestaat. Zij stelt dat artikel 107 van
het
kwaliteitsdecreet
resultaatgebieden
en
verwijst
naar
competenties,
de
“permanente
opdracht”
naar
“periodegebonden
alsook
de
met
doelstellingen”. Die resultaatgebieden en competenties zijn in het evaluatieverslag
van 14 december 2022 vermeld en het is op die basis dat verzoeker werd
geëvalueerd.
5.3.
De verwerende partij stipt voorts aan – refererend aan
evaluatieverslagen uit 2005 en 2012, die door verzoeker werden getekend voor
kennisname en ontvangst – dat ook verzoekers voorgaande evaluatieverslagen naar
die functiebeschrijving verwijzen, waarbij de passus dat verzoeker “beantwoordt
aan de verwachtingen geformuleerd in de functiebeschrijving” volgens de
verwerende partij moet worden gelezen als een referentie aan de “generieke
functiebeschrijving”. Van een bijkomende individualisering daarvan, zo stelt de
verwerende partij, is in het geval van verzoeker geen sprake omdat hij geen
bijkomende taken had.
Daarnaast betoogt de verwerende partij dat in het vóórmelde
evaluatieverslag ook “geïndividualiseerde ‘Planningsafspraken’” zijn vermeld, die
dan de individualisering van de functiebeschrijving vormen.
5.4.
Tot slot doet de verwerende partij gelden dat artikel 111 van het
kwaliteitsdecreet (en dus de daarin vervatte sanctie) enkel verwijst naar artikel 107
(functiebeschrijving)
en
niet
naar
artikel
106
(geïndividualiseerde
functiebeschrijving) van dat decreet.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-5/12
6.1.
In haar laatste memorie blijft de verwerende partij bij haar
standpunt dat er voor verzoeker een geïndividualiseerde functiebeschrijving
bestond, voorafgaand aan de evaluatie van 2022. Zij verwijst naar de eerdere
evaluatieverslagen die zij in haar memorie van antwoord aanhaalt en stelt dat de
resultaatgebieden en competenties die daarin worden beoordeeld overeenstemmen
met de functiebeschrijving die bij de oproep tot kandidaatstelling voor
onderwijsinspecteur is meegedeeld, zodat dit alvast geldt als “generieke
functiebeschrijving”.
6.2.
De verwerende partij ziet de “individualisering” van die
generieke functiebeschrijving in de “geïndividualiseerde ‘Planningsafspraken’”
die in het evaluatieverslag van 2012 zijn opgenomen. In het bijzonder verwijst zij
naar ‘voetnoot 1’ die bij die afspraken is vermeld en die luidt:
“De vermelde planningsafspraken maken bij een volgende evaluatie
onderwerp uit van de beoordeling. Ze gelden als individualisering van de
functiebeschrijving van de geëvalueerde en moeten beschouwd worden als
deel uitmakend van de ‘periodegebonden doelstellingen’ van de
functiebeschrijving (Decr. 8 mei 2009, art. 107, § 1).”
Het evaluatieverslag van 2012 is, zo herhaalt de verwerende
partij, door verzoeker voor kennisname en ontvangst ondertekend. Daarbij wordt
nog aangestipt dat het kwaliteitsdecreet niet voorschrijft welke vorm een
individuele functiebeschrijving moet aannemen – met name is, volgens de
verwerende partij, niet vereist dat dit één afzonderlijk document is.
Beoordeling
7.1.
De verwerende partij doet in haar memorie van antwoord gelden
dat verzoeker in de procedure voor de raad van beroep niet het argument heeft
opgeworpen dat er voor hem geen geïndividualiseerde functiebeschrijving bestaat.
In haar laatste memorie voegt de verwerende partij daaraan toe
dat het “nochtans vaste rechtspraak van [de] Raad [is] dat nieuwe argumenten (ten
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-6/12
opzichte van de procedure voor de Raad van beroep) niet op een ontvankelijke
wijze voor de eerste maal voor [de Raad van State] gebracht kunnen worden”.
7.2.
Voor zover deze opmerking als een ontvankelijkheidsexceptie
moet worden begrepen, stelt de Raad vast dat de “vaste rechtspraak” die de
verwerende partij inroept, door haar niet nader wordt geduid.
7.3.
Hoe dan ook sluit de Raad van State zich aan bij de vaste
rechtspraak (zie onder andere RvS 23 juni 2022, nr. 254.080; RvS 13 mei 2022,
nr. 253.729; RvS 18 januari 2022, nr. 252.658 en RvS 18 november 2019, nr.
246.101) die stelt dat geen algemene rechtsregel voorschrijft dat de Raad van State
in het kader van een beroep tot nietigverklaring enkel kennis mag nemen van
grieven of middelen die reeds tijdens de administratieve procedure door de
betrokkene werden aangevoerd.
De verwerende partij wijst ook geen specifieke wettelijke
bepaling aan die verzoeker uitdrukkelijk ertoe zou verplichten om, op straffe van
onontvankelijkheid in de latere rechtsgang, bepaalde middelen voor te leggen aan
de raad van beroep.
De verwerende partij doet evenmin gelden dat verzoeker
uitdrukkelijk afstand zou hebben gedaan van het recht om zich tegen een bepaalde
onregelmatigheid te verweren.
7.4.
Wanneer zij de voormelde exceptie toch opwerpt, dan is dit
wezenlijk omdat zij verzoeker verwijt welbewust, met welhaast bedrieglijk opzet
een hem bekend juridisch bezwaar te hebben achtergehouden, om er het bestuur
mee te kunnen verschalken indien de uitkomst van de procedure bij de raad van
beroep hem niet welgevallig zou zijn.
7.5.
Het verval van het recht om onregelmatigheden als middel aan
de rechter voor te leggen is evenwel een zware sanctie die slechts uitzonderlijk kan
worden toegepast. De bewijslast berust daarenboven bij wie zich op de kwade
trouw beroept.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-7/12
7.6.
In dit geval gaat de verwerende partij aan die bewijsvoering
voorbij. Zij werpt enkel op dat verzoeker de grief die het voorwerp uitmaakt van
het eerste middel niet heeft voorgelegd aan de raad van beroep. Dat is een feitelijke
vaststelling. Hoe hieruit een opzettelijk én bedrieglijk verzuim moet blijken, toont
zij niet aan.
De Raad van State merkt daarbij nog op dat verzoeker in de loop
van de beroepsprocedure met een e-mail van 21 februari 2023 aan de raad van
beroep heeft meegedeeld dat hij nooit een geïndividualiseerde functiebeschrijving
heeft ontvangen. Daarop had verzoeker overigens eerder reeds, in zijn
bedenkingen van 26 september 2021 naar aanleiding van een “verslag
opvolgingsgesprek en planningsgesprek”, gewezen (stuk 13 administratief
dossier).
7.7.
De exceptie wordt verworpen.
Artikel 106 van het kwaliteitsdecreet luidt als volgt:
“Voor elk lid van de inspectie wordt in het kader van zijn begeleiding een
geïndividualiseerde functiebeschrijving opgesteld.
Een functiebeschrijving moet gezien worden als een constructief en positief
beleidsinstrument.”
Artikel 107 van datzelfde decreet luidt:
Ҥ 1. Een functiebeschrijving wordt opgesteld op basis van een
functieprofiel en bevat twee delen, namelijk: de permanente opdracht en de
periodegebonden doelstellingen.
De permanente opdracht bestaat uit de volgende twee delen:
1° de resultaatgebieden: de taken die het personeelslid tot een goed einde
moet brengen;
2° de competenties.
§ 2. De functiebeschrijving kan worden aangepast:
1° bij een substantiële wijziging van de opdracht;
2° na afspraken die de eerste evaluator en het personeelslid maken tijdens
een functioneringsgesprek;
3° bij de aanvang van een nieuwe evaluatieperiode.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-8/12
In artikel 108 wordt bepaald:
“Elke functiebeschrijving of wijziging wordt opgemaakt in onderling
overleg tussen de eerste evaluator en het betrokken personeelslid. Als geen
consensus bereikt kan worden, ligt de beslissing bij de inspecteur-generaal,
indien het om de functiebeschrijving van een inspecteur gaat. In het geval
van de coördinerend inspecteur en de inspecteur-generaal ligt de beslissing,
als er geen consensus kan bereikt worden, bij de minister bevoegd voor
onderwijs.”
Artikel 111 van het kwaliteitsdecreet ten slotte, schrijft voor:
“De evaluatie is het beoordelen van het functioneren van een personeelslid
op basis van de functiebeschrijving en is de appreciatie van het totale
functioneren van het betrokken personeelslid.
Een personeelslid voor wie geen functiebeschrijving werd opgesteld
volgens de bepalingen, vermeld in artikel 107, kan niet worden
geëvalueerd.”
9.
Het aangehaalde artikel 111 van het kwaliteitsdecreet is
duidelijk en laat geen ruimte voor interpretatie: zonder functiebeschrijving is geen
evaluatie mogelijk. De Raad van State is van oordeel dat dit niet los kan worden
gezien van het voorschrift van artikel 106 van datzelfde decreet, zodat de evaluatie
afhankelijk is van het bestaan van een ‘geïndividualiseerde’ functiebeschrijving.
Bovendien moet, gelet op de samenhang tussen de hiervóór
aangehaalde bepalingen, worden aangenomen dat de geïndividualiseerde
functiebeschrijving aan de evaluatie voorafgaat en de genese ervan dus niet met de
evaluatie kan samenvallen. Het personeelslid moet immers eerst weten welke
taken het tot een goed einde moet brengen – zoals gesteld in artikel 107, § 1, van
het kwaliteitsdecreet – alvorens kan worden nagegaan of daaraan in de te evalueren
periode is tegemoetgekomen.
oppert
Waar de verwerende partij in haar memorie van antwoord nog
dat
het
gemis
aan
voorleggen
van
een
geïndividualiseerde
functiebeschrijving slechts een loutere nalatigheid is in hoofde van de Vlaamse
onderwijsinspectie bij haar verweer vóór de raad van beroep, leidt de Raad van
State uit de navolgende pogingen om een geïndividualiseerde functiebeschrijving
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-9/12
te (re)construeren door het samenleggen van verschillende documenten, af dat de
geïndividualiseerde functiebeschrijving van verzoeker als één formeel document
niet bestaat.
De stelling van de verwerende partij dat minstens aan de
planningsafspraken van 28 juni 2012 zelf de hoedanigheid van geïndividualiseerde
functiebeschrijving moet worden gegeven, overtuigt niet.
13.1.
De loutere vermelding dat verzoekers werk “beantwoordt aan de
verwachtingen geformuleerd in de functiebeschrijving” betekent niet dat er voor
verzoeker een (geïndividualiseerde) functiebeschrijving is opgesteld.
13.2.
vermelde
Het feit dat in een voetnoot van dat verslag is gesteld dat de
planningsafspraken
bij
een
volgende
evaluatie
gelden
als
individualisering van de functiebeschrijving en moeten worden beschouwd als
deel uitmakend van de ‘periodegebonden doelstellingen’, stuit op de vaststelling
dat een functiebeschrijving krachtens artikel 107 van het kwaliteitsdecreet de
permanente opdracht (met de resultaatgebieden en competenties) en de
periodegebonden doelstellingen moet omvatten.
Dat voorschrift is slechts zinvol en sluit enkel aan bij het in
artikel 108 van het kwaliteitsdecreet bedoelde prospectieve karakter, wanneer
wordt uiteengezet wat van de onderwijsinspecteur wordt verwacht, zodat hij weet
waaraan hij moet voldoen en op grond waarvan hij zal worden geëvalueerd.
13.3.
Zo
is
ook
de
“generieke
functiebeschrijving
onderwijsinspecteur” opgevat die de verwerende partij als stuk 18 van het
administratief dossier bijbrengt.
Daarover moet worden opgemerkt dat elke handtekening daarop
ontbreekt en dat het administratief dossier niet toelaat om vast te stellen dat die
functiebeschrijving behoorlijk aan verzoeker is meegedeeld.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-10/12
13.4.
Het verslag van 28 juni 2012 bevat evenwel niet de aldus
geformuleerde verwachtingen, eigen aan de functie, maar enkel de retrospectieve
beoordeling van verzoekers functioneren.
Dit verslag kan dan ook niet worden beschouwd als de
geïndividualiseerde functiebeschrijving van verzoeker.
Dat
verzoeker
dat
verslag
zonder
opmerkingen
heeft
ondertekend “[v]oor kennisneming en ontvangst” doet aan het bovenstaande geen
afbreuk.
Het verslag van het functioneringsgesprek van 30 oktober 2020,
dat eenzelfde voetnoot bevat als sub 13.2 vermeld, kan evenmin als
geïndividualiseerde functiebeschrijving gelden. In dat verslag komt immers slechts
één resultaatgebied ter sprake.
In het ‘verslag opvolgingsgesprek en planningsgesprek’ van
16 september 2021 zijn geen resultaatgebieden of competenties vermeld. Ook dat
stuk is geen geïndividualiseerde functiebeschrijving. In zijn opmerkingen bij dat
verslag merkt verzoeker overigens op dat hij geen functiebeschrijving heeft
ontvangen.
16.1.
Uit wat voorafgaat, volgt dat niet is aangetoond dat aan
verzoeker ooit een geïndividualiseerde functiebeschrijving is overhandigd die hij
in consensus kon bevestigen of, bij gebrek daaraan, aan de inspecteur-generaal kon
voorleggen, zoals bepaald in artikel 108 van het kwaliteitsdecreet.
16.2.
Verzoeker kon derhalve, overeenkomstig artikel 111 van het
kwaliteitsdecreet, niet worden geëvalueerd.
Het eerste middel is gegrond.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-11/12
BESLISSING
-
De Raad van State vernietigt de beslissing van de inspecteur-generaal van
de Vlaamse onderwijsinspectie van 31 maart 2023 waarbij het over K.B.
opgestelde evaluatieverslag met eindconclusie ‘onvoldoende’ van 14
december 2022 wordt bevestigd.
-
De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van
24 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan de verzoekende partij.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op vijf juni tweeduizend vierentwintig, door
de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Geert Van Haegendoren,
kamervoorzitter,
Wouter Pas,
staatsraad,
Jim Deridder,
staatsraad,
bijgestaan door
Tiny Temmerman,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Tiny Temmerman
Geert Van Haegendoren
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.003
IX-10.257-12/12
