Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644 (2024-09-17)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.644 van 17 september 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Stedenbouw en ruimtelijke
ordening - Reglementen Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 260.644 van 17 september 2024
in de zaak A. 236.414/X-18.149
In zake :
- M.E.
rechtsgeding hervat door L.P. en S.J.
- L.P.
- S.P.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Alain De Jonge
kantoor houdend te 1050 Brussel
Marsveldplein
Bastion Tower 5/5e verd.
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de GEMEENTE DILBEEK
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tom Swerts
kantoor houdend te 2800 Mechelen
Antwerpsesteenweg 16-18
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 17 mei 2022, strekt tot de nietig-
verklaring van het besluit van de gemeenteraad van de gemeente Dilbeek van
25 januari 2022 waarbij het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Open
Ruimte’ definitief wordt vastgesteld.
II. Verloop van de rechtspleging
Bij arrest nr. 258.062 van 30 november 2023 wordt het debat
heropend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-1/11
Eerste auditeur An Van den broeck heeft een aanvullend verslag
opgesteld.
De verwerende partij en de verzoekende partijen hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 17 mei 2024.
Staatsraad Jan Clement heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Aline Heyrman, die loco advocaat Alain De Jonge
verschijnt voor de verzoekende partijen, en advocaat Willem-Jan Ingels, die loco
advocaat Tom Swerts verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Ten noorden van de woonkern Windmuts te Itterbeek – dit is een
deelgemeente van de gemeente Dilbeek – ligt het gebied Molenberg. In dit gebied
ligt een aaneengesloten geheel van onbebouwde percelen die deels in gebruik zijn
als weide of akker en deels bebost zijn, met daartussen smalle landelijke wegen
(hierna: de bestaande groengele ruimte). Aan de westzijde van de bestaande
groengele ruimte ligt het Kluisbos.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-2/11
Krachtens het bij koninklijk besluit van 7 maart 1977
vastgestelde gewestplan ‘Halle-Vilvoorde-Asse’ is de bestaande groengele ruimte
overwegend bestemd tot agrarisch gebied en natuurgebied.
Verzoekers zijn eigenaars van drie onbebouwde percelen binnen
de bestaande groengele ruimte. Naast agrarisch gebied en natuurgebied, zijn deze
percelen deels tot woongebied bestemd.
3.2.
In 2016 wordt beslist om een gemeentelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan (hierna: RUP) ‘Open Ruimte’ op te maken.
3.3.
Van 2 augustus tot 30 september 2018 maken de start- en
procesnota het voorwerp uit van een publieke raadpleging. Op 11 en
13 september 2018 wordt een info- en participatiemoment georganiseerd.
3.4.
Op 30 september 2019 vindt een plenaire vergadering plaats over
het voorontwerp van het gemeentelijk RUP ‘Open Ruimte’.
3.5.
Op 14 februari 2020 besluit de Vlaamse regering tot delegatie
van de planningsbevoegdheid aan de gemeente Dilbeek voor de opmaak van het
RUP ‘Open Ruimte’ voor de delen gelegen binnen het gewestelijk RUP
‘Afbakening VSGB [Vlaams Strategisch Gebied rond Brussel] en aansluitende
openruimte gebieden’.
3.6.
Op 26 mei 2021 beslist het team Milieueffectrapportage van het
departement Omgeving van het Vlaamse Gewest “dat er geen plan-MER opgesteld
moet worden voor het voorliggende RUP”.
3.7.
Op 22 juni 2021 stelt de gemeenteraad van de gemeente Dilbeek
het gemeentelijk RUP ‘Open Ruimte’ voorlopig vast.
Op een in het woongebied van het gewestplan gelegen strook na,
worden verzoekers’ percelen herbestemd tot ‘natuurgebied’ (artikel 1).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-3/11
3.8.
Van 15 juli tot 14 september 2021 wordt een openbaar onderzoek
georganiseerd. Verzoekers dienen geen bezwaarschrift in.
3.9.
Met het bestreden besluit stelt de gemeenteraad van de gemeente
Dilbeek het gemeentelijk RUP ‘Open Ruimte’ definitief vast. Er worden geen
wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van wat in randnummer 3.7 is vermeld.
IV. Onderzoek van het tweede en het derde middel
Uiteenzetting van de middelen
4.1.
In het tweede en het derde middel voeren verzoekers de
schending aan van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(hierna: het Eerste Protocol), van artikel 16 van de Grondwet, van de
artikelen 1.1.4, 2.2.5, § 1, 2.2.6, § 1 en 2.2.18 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke
Ordening (hierna: VCRO) en van “de bepalingen van het Vlaams
Onteigeningsdecreet van 24 februari 2017”, alsook van het gelijkheids- en
non-discriminatiebeginsel, het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel, het
rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, de materiëlemotiveringsplicht en het
zorgvuldigheidsbeginsel als algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.2.
Volgens verzoekers blijkt uit de inhoud van artikel 1
‘Natuurgebieden’ van de stedenbouwkundige voorschriften van het bestreden
gemeentelijk RUP de doelstelling om hun percelen publiek toegankelijk te maken,
met uitzondering van die gebieden die kunnen worden afgeschermd. Aangezien
het betrokken voorschrift hen in feite verplicht hun perceel toegankelijk te maken
voor het publiek alsook hen verhindert om als particulier hun eigen grond te
beheren – nu een publiek toegankelijk gebied in feite enkel door een
overheidsactor kan worden beheerd – heeft het voorschrift van artikel 1 een andere
draagwijdte dan de inrichtings- en beheervoorschriften in de zin van artikel 2.2.5, §
1, 3°, VCRO en dan de eigendomsbeperkingen in de zin van artikel 2.2.6, § 1,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-4/11
VCRO die in een uitvoeringsplan kunnen worden vastgesteld en is het aldus niet
toelaatbaar.
Doordat artikel 1 als het ware ingrijpt op de handelingsbekwaamheid van verzoekers, behelst het een eigendomsbeperking die de door de
artikelen 2.2.5 en 2.2.6 VCRO gestelde grenzen kennelijk overschrijdt en vormt
het een inbreuk op artikel 16 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste Protocol.
Verzoekers vervolgen dat de bestemmingswijziging naar
natuurgebied aanleiding geeft tot een grote rechtsonzekerheid in hun hoofde, nu
compleet onduidelijk is wat het concrete gevolg is voor de inrichting en het beheer
van dit gebied. Er worden zelfs geen inrichtings- of beheersvoorschriften bepaald,
zodat er sprake is van een manifeste schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
Bovendien zijn de betrokken stedenbouwkundige voorschriften in strijd met het
realisatiegericht karakter van het RUP. De realisatie als een publiek toegankelijk
natuurgebied – hetgeen duidelijk wordt beoogd – dreigt immers dode letter te
blijven indien verzoekers op bestendige wijze zouden weigeren om hun perceel
open te stellen voor het publiek. In de voorschriften wordt ter zake geen enkele
tijdbeperking of nabestemming vastgelegd.
Volgens verzoekers grijpt artikel 1 van de stedenbouwkundige
voorschriften van het bestreden gemeentelijk RUP dermate in op de drie aspecten
van het eigendomsrecht (ius utendi, ius fruendi en ius abutendi) dat hun
eigendomsrecht op bestendige wijze wordt verlamd en er sprake is van een
materiële onteigening. Ingevolge de herbestemming wordt hun het recht ontnomen
om hun percelen, en in het bijzonder de onderdelen die voorheen binnen de
gewestplanbestemming woongebied lagen, vrij te gebruiken en te exploiteren, en
ze te transformeren of te vervreemden. Deze inperkingen van het eigendomsrecht
maken de percelen van verzoekers waardeloos en onverkoopbaar. Dit komt de
facto neer op een onteigening van hun onroerend goed, zonder dat de wettelijke
randvoorwaarden hiervoor zijn vervuld. Zo is de wettelijk voorziene
onteigeningsprocedure niet gevolgd en is geen sprake van een billijke en
voorafgaande schadeloosstelling. De (materiële) onteigening via het bestreden
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-5/11
RUP ontneemt verzoekers de kans om via de wettelijk voorziene onteigeningsprocedure hun rechten te doen gelden, waardoor de rechtszekerheid en het
vertrouwen van verzoekers in de overheid op ernstige wijze worden aangetast en
het
gelijkheidsbeginsel
wordt
geschonden.
Door
middel
van
de
bestemmingswijziging en beperkingen op het vlak van gebruik en de feitelijke
verplichting om het goed publiek toegankelijk te maken, tracht de verwerende
partij in feite kosteloos het resultaat te bereiken waarvoor men wettelijk gezien een
onteigeningsprocedure dient op te starten. Door de voornoemde beperkingen wordt
de waarde van het perceel van verzoekers dermate verminderd dat een onteigening
of minnelijke aankoop op een later tijdstip aan financieel gunstigere voorwaarden
zal kunnen verlopen.
Verzoekers besluiten dat de verwerende partij met de
verordenende bepalingen van het bestreden RUP een ander doel nastreeft dan
wettelijk toegelaten. Het doorvoeren van een materiële onteigening om
privé-eigendom te kunnen verwerven onder het mom van de (her)inrichting van
het grondgebied en daarom de wettelijk vastgelegde onteigeningsprocedure
ontduiken en de rechtswaarborgen van de burger miskennen, is volgens verzoekers
“uiteraard manifest onwettig om redenen van machtsafwending”.
In hun memorie van wederantwoord stellen verzoekers dat, in
tegenstelling tot hetgeen de verwerende partij betoogt, uit de inhoud van de
stedenbouwkundige voorschriften en de bijhorende toelichting wel degelijk de
doelstelling blijkt om het betrokken gebied publiek toegankelijk te maken. In elk
geval is elke andere ontwikkeling uitgesloten, waardoor verzoekers de percelen de
facto enkel zullen kunnen beheren of realiseren als publiek toegankelijk
natuurgebied. De bestemming ‘natuurgebied’ betreft uit zichzelf overigens een
bestemming in het algemeen belang, des te meer wanneer in recreatief
medegebruik wordt voorzien, zoals in casu. Uit de toelichting bij het voorschrift
blijkt ondubbelzinnig de doelstelling om het natuurgebied in hoofdorde publiek
toegankelijk te maken, waarvan in ondergeschikte orde en slechts in bepaalde
gevallen kan worden afgeweken.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-6/11
Verzoekers stellen dat de verwerende partij zich tracht te
verschuilen achter het feit dat zij (mede)eigenaar blijven van de betrokken percelen
en er daarom geen sprake zou zijn van een materiële onteigening. Een materiële
onteigening behoeft evenwel geen formele eigendomsoverdracht. Zij zullen hun
percelen enkel kunnen aanwenden als publiek toegankelijk natuurgebied, hetgeen
per definitie enkel realiseerbaar is door een publieke actor. Doordat zij niet formeel
worden onteigend, wordt hun de kans ontnomen om via de wettelijk voorziene
onteigeningsprocedure hun rechten te doen gelden.
In hun laatste memorie herhalen verzoekers de argumentatie uit
hun eerdere procedurestukken.
Beoordeling
Artikel 1 ‘Natuurgebieden’ van de stedenbouwkundige
voorschriften van het bestreden gemeentelijk RUP bepaalt:
“Het gebied is bestemd voor de instandhouding, de ontwikkeling en het
herstel van de natuur en het natuurlijk milieu. Recreatief medegebruik is
een ondergeschikte functie.
Alle werken, handelingen en wijzigingen die nodig of nuttig zijn voor de
ontwikkeling, de instandhouding en het herstel van de natuur, het natuurlijk
milieu, bos en van de landschapswaarden zijn toegelaten.
In het gebied zijn uitsluitend gebouwen toegelaten die noodzakelijk zijn
voor het beheer van of het toezicht op het betrokken natuurgebied.
Voor zover de ruimtelijk-ecologische draagkracht van het gebied niet
overschreden wordt, zijn de volgende werken, handelingen en wijzigingen
eveneens toegelaten:
•
Het aanbrengen van kleinschalige infrastructuur voor het al dan niet
toegankelijk maken van het gebied voor educatief of recreatief
medegebruik, waaronder het aanleggen, inrichten of uitrusten van
paden voor niet-gemotoriseerd verkeer;
•
Het herstellen, heraanleggen of verplaatsen van bestaande openbare
wegen en nutsleidingen. Bestaande openbare wegen en
nutsleidingen kunnen verplaatst worden voor zover dat
noodzakelijk is voor de kwaliteit van het leefmilieu, het herstel en
de ontwikkeling van de natuur en het natuurlijke milieu, de
openbare veiligheid, de verkeersveiligheid of de volksgezondheid.
Tevens zijn werken, handelingen en wijzigingen toegelaten die nodig of
nuttig zijn voor:
•
het behoud en herstel van het waterbergend vermogen van rivier- en
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-7/11
beekvalleien,
het behoud en herstel van de structuurkenmerken van de rivier- en
beeksystemen, de waterkwaliteit en de verbindingsfunctie,
•
het behoud, het herstel en de ontwikkeling van
overstromingsgebieden, het beheersen van overstromingen of het
voorkomen van wateroverlast,
•
het beveiligen van vergunde of vergund geachte bebouwing en
infrastructuren tegen overstromingen.
Totdat de natuurfunctie effectief gerealiseerd is, zijn werken, handelingen
en wijzigingen met het oog op het verder zetten van de bestaande
activiteiten toegelaten, met uitzondering van het oprichten van gebouwen
en gelijkaardige constructies én voor zover de bestaande natuurwaarden in
stand gehouden worden.
Gebouwen en constructies horend bij bestaande activiteiten die niet
overeenstemmen met de bestemming, moeten afgebroken worden na het
beëindigen van deze activiteiten, tenzij de gebouwen en constructies
gebruikt worden ten behoeve van het beheer van of het toezicht op het
betrokken natuurgebied.
In deze zone geldt een voorkooprecht. Voorkooprecht wordt gegeven aan
de gemeente Dilbeek. Het voorkooprecht geldt voor een termijn van
15 jaar.”
•
Uit de stedenbouwkundige voorschriften van artikel 1 van het
bestreden gemeentelijk RUP vloeien voor de percelen waarop die voorschriften
van toepassing zijn, beperkingen voort die rechtens geen onteigening en evenmin
eigendomsberoving zijn, doch die wel kunnen worden aangemerkt als een
inmenging in het recht op eigendom. Een dergelijke inmenging houdt evenwel niet
ipso facto een schending in van de aangevoerde rechtsregels. Zo bepaalt het tweede
lid van artikel 1 van het Eerste Protocol dat het recht op ongestoord genot op geen
enkele wijze het recht aantast dat een staat heeft om die wetten toe te passen welke
hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom
in overeenstemming met het algemeen belang. Derhalve kan de ordening van de
ruimte op wettige wijze eigendomsbeperkingen inhouden.
Artikel 2.6.1, § 1, eerste lid, VCRO bepaalt in dit verband dat de
stedenbouwkundige voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan eigendomsbeperkingen, met inbegrip van een bouwverbod, kunnen inhouden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-8/11
De
door
verzoekers
geviseerde
stedenbouwkundige
voorschriften van het bestreden gemeentelijk RUP dienen – zoals is vastgesteld in
’s Raads tussenarrest nr. 258.062 van 30 november 2023 – een doelstelling van
algemeen belang, te weten de uitbreiding van het natuurgebied Kluisbos in
zuidelijke richting, zodat kan worden aangesloten bij een bestaand geïsoleerd
bosfragment dat zich deels op verzoekers’ percelen bevindt. Verzoekers maken
niet aannemelijk dat de verwerende partij haar planningsbevoegdheid gebruikt zou
hebben om een andere doelstelling te bereiken.
Zoals ook de verwerende partij opmerkt, houden verzoekers ten
onrechte voor dat de in randnummer 7 geciteerde voorschriften hen ertoe
verplichten om, zonder hun voorafgaand akkoord, hun percelen open te stellen
voor het publiek. Anders dan dat zij beweren, beperken deze voorschriften hun
handelingsbekwaamheid niet. De door verzoekers geviseerde bestemmingswijziging heeft niet tot gevolg dat zij uit hun eigendomsrechten worden ontzet,
noch dat zij ertoe worden verplicht om tot eigendomsoverdracht over te gaan.
Verzoekers blijven eigenaar van hun gronden, met dien verstande evenwel dat het
gebruik dat zij ervan kunnen maken, wordt beperkt.
Verzoekers gaan er voorts aan voorbij dat in zoverre hun
percelen door de herbestemming een waardevermindering ondergaan, zij hiervoor
in voorkomend geval aanspraak kunnen maken op een planschadevergoeding.
Zij tonen niet aan dat de in het bestreden gemeentelijk RUP
vervatte stedenbouwkundige voorschriften geen billijk evenwicht tot stand zouden
brengen tussen de vereisten van het algemeen belang en van de bescherming van
het recht van eenieder op het ongestoorde genot van zijn eigendom.
Verzoekers maken evenmin aannemelijk dat de kwestieuze
herbestemming aanleiding zou geven tot rechtsonzekerheid. Uit de geciteerde
stedenbouwkundige voorschriften blijkt immers duidelijk welke bestemming de
betrokken percelen krijgen in het bestreden gemeentelijk RUP, en wat die
bestemming inhoudt. De door artikel 1 geviseerde percelen en perceelsdelen
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-9/11
worden bestemd tot natuurgebied. De stedenbouwkundige voorschriften van dat
artikel laten verzoekers niet in het ongewisse over welke handelingen al dan niet
zijn toegelaten. Bovendien is het niet vereist dat een gemeentelijk RUP inrichtingsof beheersvoorschriften zou bevatten.
Het loutere gegeven dat in de huidige feitelijke omstandigheden,
door het gebrek aan medewerking of akkoord van verzoekers, de bestemming nog
niet volledig gerealiseerd zou kunnen worden, doet niets af aan de vaststelling dat
de bestemming van de betrokken percelen op voldoende rechtszekere wijze werd
vastgesteld. Ruimtelijke uitvoeringsplannen zijn toekomstgericht. Dat op het
ogenblik van het vaststellen van een nieuwe bestemming nog niet zeker is hoe
concreet tot de uitvoering ervan wordt overgegaan – bijvoorbeeld via een
uitoefening van het recht op voorkoop of via een onteigening – is eigen aan zo een
toekomstgerichte bestemming. Deze bestemming moet niet noodzakelijk
overeenstemmen met de bestaande toestand.
In het licht van het voorgaande is verzoekers’ kritiek dat er
sprake zou zijn van andere onwettigheden, zoals een schending van het
gelijkheidsbeginsel en van “de bepalingen van het Vlaams Onteigeningsdecreet
van 24 februari 2017”, al te vaag om te kunnen overtuigen.
De middelen worden verworpen.
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partijen worden verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 600 euro, en een bijdrage van
22 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan de verwerende partij.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-10/11
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
zeventien september
tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Jan Clement,
staatsraad,
David D’Hooghe,
staatsraad,
bijgestaan door
Karin Meerschaut,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Karin Meerschaut
Johan Lust
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.644
X-18.149-11/11
