Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844 (2024-09-30)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.844 van 30 september 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Milieuheffingen Beslissing
: Vernietiging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 260.844 van 30 september 2024
in de zaak A. 226.837/VII-40.444
In zake :
H.W.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tim Peeters
kantoor houdend te 2520 Oelegem
de Fraulalaan 15
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister van
Energie, Leefmilieu en Duurzame ontwikkeling
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Franky De Mil
kantoor houdend te 9000 Gent
Voskenslaan 34
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 30 november 2018, strekt tot de
nietigverklaring van “de ongedateerde beslissing van de Federale Overheidsdienst
Volksgezondheid, Veiligheid van de [V]oedselketen en [L]eefmilieu tot het
opleggen van een administratieve geldboete van EUR 3.960”.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft memorie van antwoord ingediend en
verzoeker heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur Anja Somers heeft op 29 december 2023 een
verslag opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-1/10
De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 20 juni 2024.
Staatsraad Francis Van Nuffel heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Daan Lernout, die loco advocaat Tim Peeters
verschijnt voor verzoeker, en advocaat Karo De Paepe, die loco advocaat Franky
De Mil verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Anja Somers heeft een met dit arrest eensluidend
advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna : RvS-wet).
III. Feiten
3.1.
Verzoeker exploiteert een handel in papegaaien.
3.2
Na een bestuurlijke controle stelt de verwerende partij vast dat
verzoeker tien vogels houdt in strijd met de Europese regels inzake de bescherming
van in het wild levende plant- en diersoorten, en neemt deze dieren in beslag. Op
7 maart 2018 stelt de verwerende partij een proces-verbaal van inbeslagname op,
en neemt zij de bestemmingsbeslissing waarbij de tien vogels in volle eigendom
worden toegewezen aan een erkend opvangcentrum. Verzoeker stelt bij de Raad
van State een beroep in tot vernietiging van beide beslissingen van 7 maart 2018.
3.3
De procureur des Konings beslist op 24 april 2018 dat hij niet zal
overgaan tot vervolging van verzoeker.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-2/10
3.4.
De verwerende partij deelt met een brief van 7 juni 2018 aan
verzoeker mee dat zij de vastgestelde overtreding wenst te sanctioneren met het
opleggen van een administratieve geldboete. Verzoeker bezorgt per brief van 5 juli
2018 zijn verweermiddelen aan de verwerende partij.
3.5.
Met het bestreden besluit van 2 oktober 2018 wordt aan
verzoeker de administratieve geldboete opgelegd van 3.960 euro.
3.6
Bij arrest nr. 252.617 van 13 januari 2022 vernietigt de Raad van
State de beslissingen van 7 maart 2018 tot inbeslagname en bestemming van de
dieren, omdat verzoeker voorafgaand niet in de gelegenheid werd gesteld om zijn
standpunt uiteen te zetten.
IV. Rechtsmacht van de Raad van State
Exceptie
De verwerende partij werpt op dat de Raad van State niet
bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van verzoeker. De bestreden
beslissing zou op zich geen rechtsgevolgen creëren en geen uitvoerbare titel
vormen op grond waarvan zij tot invordering van de geldboete kan overgaan. Zij
wijst erop dat de wet van 28 juli 1981 ‘houdende goedkeuring van de
Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende
dier- en plantensoorten, en van de Bijlagen, opgemaakt te Washington op 3 maart
1973, alsmede van de Wijziging van de Overeenkomt, aangenomen te Bonn op
22 juni 1979’ (hierna : CITES-wet) uitdrukkelijk bepaalt dat het bedrag voor de
rechtbank moet gevorderd worden indien de betrokkene de geldboete niet betaalt.
Het zou dan ook de burgerlijke rechter zijn die volgens de verwerende partij de
rechtsgeldigheid moet beoordelen van de bestuurlijke geldboete, in het kader van
de procedure tot invordering ervan. Zij verwijst daarbij naar het arrest van de
Raad van State nr. 225.241 van 24 oktober 2013, dat haar stelling zou bevestigen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-3/10
Beoordeling
Het bestreden besluit legt aan verzoeker een bestuurlijke
geldboete op, met toepassing van artikel 5bis van de CITES-wet. Die bepaling
luidt als volgt :
“Bij overtreding van de bepalingen van deze wet of van de besluiten
genomen ter uitvoering ervan of van de Verordening (EG) nr. 338/97 van de
Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende
dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer
en de door de Commissie aangenomen bepalingen ter uitvoering van deze
verordening, kan de ambtenaar, daartoe aangewezen door de Koning binnen
de Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de
Voedselketen en Leefmilieu, een bestuurlijke geldboete bepalen, nadat de
betrokkene de mogelijkheid geboden werd zijn verweermiddelen naar voor
te brengen :
1° ingeval de procureur des Konings van strafvervolging afziet of verzuimt
van zijn beslissing kennis te geven binnen de in artikel 7, § 4;
2° op verzoek van de procureur des Konings in de gevallen waarin
laatstgenoemde van de strafvervolging afziet in geval van inbreuken
vastgesteld door alle in artikel 7, § 1, 1° en 2°, beschreven personen.
Er kan geen administratieve geldboete opgelegd worden meer dan drie jaar
na de feitelijke overtreding tegen de bepalingen van deze wet.
De daden van onderzoek of van vervolging verricht binnen de in de vorige
alinea gestelde termijn stuiten de loop ervan. Met die daden begint een
nieuwe termijn van gelijke duur te lopen, zelfs ten aanzien van personen die
daarbij niet betrokken waren.
Het bedrag van de te betalen geldsom mag niet lager zijn dan het minimum
noch hoger zijn dan het maximum van de voor het misdrijf bepaalde
geldboete.
Bij samenloop van verschillende misdrijven worden de bedragen van de
geldsommen samengevoegd, zonder dat het totale bedrag hoger mag zijn dan
het dubbele van het maximum van de boete bepaald in artikel 5.
Het bedrag van deze geldsommen wordt verhoogd met de opdeciemen die
van toepassing zijn op de strafrechtelijke geldboeten.
Bovendien vallen de volgende kosten ten laste van de overtreder :
1° de kosten voor bewaring en dierengeneeskundige onkosten na de in
artikel 6, § 2, beschreven inbeslagname tot de datum van definitieve
toewijzing;
2° de kosten gemaakt in uitvoering van de in artikel 6, § 3, beschreven
bestuurlijke maatregelen;
3° de kosten gemaakt in uitvoering van artikel 6, § 4;
4° de kosten gemaakt in uitvoering van de in artikel 7 beschreven
onderzoeken.
Deze kosten kunnen samen met de bestuurlijke geldboete worden
teruggevorderd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-4/10
Blijft de betrokkene in gebreke binnen de gestelde termijn om de geldboete
te betalen en/of de kosten terug te betalen, dan kan de ambtenaar het bedrag
voor de bevoegde rechtbank vorderen. De bepalingen van het Gerechtelijk
Wetboek, inzonderheid die van het vierde deel, boek II en boek III, zijn van
toepassing.
De betalingsmodaliteiten worden door de Koning vastgesteld.”
Artikel 5bis, negende lid, van de CITES-wet bepaalt aldus
dat de bevoegde ambtenaar het bedrag van de geldboete kan vorderen voor de
bevoegde rechtbank wanneer de betrokkene in gebreke blijft de geldboete tijdig te
betalen. De ambtenaar zal dan ook slechts tot gedwongen invordering kunnen
overgaan wanneer de overtreder met een uitvoerbaar vonnis of arrest tot de
betaling wordt veroordeeld.
Eén en ander heeft niet tot gevolg dat de beslissing tot het
opleggen van de geldboete geen uitvoerbare bestuurshandeling zou zijn, die als
zodanig niet aanvechtbaar is voor de Raad van State. Een bestuurshandeling is
uitvoerbaar wanneer zij op bindende wijze een wijziging aanbrengt aan een
rechtsregel of een rechtstoestand. Met het bestreden besluit wordt verzoeker
verplicht tot betaling van een geldboete, hetgeen kennelijk een wijziging betekent
van zijn rechtstoestand. De omstandigheid dat de naleving van die verplichting
niet afgedwongen kan worden zolang zij niet is bevestigd met een uitvoerbare
beslissing van de burgerlijke rechter, betekent niet dat het niet om een uitvoerbare
bestuurshandeling zou gaan.
Artikel 14, § 1, van de RvS-wet bepaalt dat de afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak doet over de beroepen tot
nietigverklaring van de bestuurshandelingen, tenzij het geschil door de wet aan een
ander rechtscollege wordt toegekend.
Artikel 5bis, negende lid, van de CITES-wet draagt aan de
rechtbank enkel op om de vorderingen te beoordelen die de bevoegde ambtenaar
instelt tot betaling van de geldboete. Deze bepaling laat de bevoegdheid van de
Raad van State onverlet om kennis te nemen van de beroepen die de bestemmeling
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-5/10
van de geldboete instelt tot vernietiging van de beslissing tot het opleggen van de
boete.
Anders dan het geval was met oud artikel 6.1.50, § 4, van de
Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening -bepaling die aan de orde was in het arrest
van de Raad van State nr. 225.241 van 24 oktober 2013- heeft de wetgever met
artikel 5bis, negende lid, van de CITES-wet niet voorzien in een systeem van
invordering van de geldboete met een dwangbevel zonder voorafgaande
rechterlijke tussenkomst. Evenmin heeft hij met deze bepaling voorzien in een
bijzondere rechtsbescherming voor de bestemmeling van de geldboete. De enkele
omstandigheid dat de betrokkene in zijn verweer voor de rechtbank de wettigheid
van de geldboete kan betwisten met toepassing van artikel 159 van de Grondwet,
sluit de rechtsmacht van de Raad van State niet uit om kennis te nemen van het
beroep tot vernietiging van de beslissing tot het opleggen van de boete.
Artikel 5bis, negende lid, van de CITES-wet kwalificeert dan
ook niet als een wet die het geschil aan een ander rechtscollege toekent, in de zin
van artikel 14, § 1, van de RvS-wet. De Raad van State beschikt over de vereiste
rechtsmacht om kennis te nemen van het beroep van verzoeker. De exceptie wordt
verworpen.
V. Onderzoek van het eerste middel tot nietigverklaring
Standpunten van de partijen
Verzoeker voert in het eerste middel de schending aan van :
- de substantiële vormvereiste van ondertekening van de administratieve
beslissing en het plaatsen van de naam van de ondertekenaar die handelt in
opdracht van de bevoegde functionaris ;
- de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke
motivering van bestuurshandelingen’ ;
- artikel 5bis van de CITES-wet ;
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-6/10
zorgvuldigheidsplicht,
evenredigheidsbeginsel,
het
het
redelijkheidsbeginsel,
het
rechtszekerheidsbeginsel,
het
vertrouwensbeginsel en de materiëlemotiveringsplicht als beginselen van
behoorlijk bestuur.
Hij wijst erop dat de bestreden beslissing werd ondertekend door
een persoon wiens naam en hoedanigheid niet wordt vermeld. Er zou dus niet
kunnen nagegaan worden of die persoon daadwerkelijk de bevoegdheid had om de
beslissing te nemen. Om rechtsgevolgen te kunnen hebben diende de beslissing
volgens verzoeker te worden ondertekend met vermelding van de naam van de
ondertekenaar. Het gebrek hieraan zou een substantieel vormgebrek uitmaken
omdat de handtekening de authenticiteit van de beslissing en de identificatie van
haar auteur waarborgt.
De verwerende partij deelt in haar memorie van antwoord mee
dat de beslissing werd ondertekend door P.R., attaché bij de juridische dienst van
de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. De
bevoegdheid om de beslissing te ondertekenen werd aan P.R. verleend bij besluit
van 28 september 2018 van de leidend ambtenaar D.D. Het besluit werd dan ook
volgens de verwerende partij door een daartoe bevoegde ambtenaar ondertekend.
De verwerende partij laat bovendien gelden dat verzoeker niet
geschaad wordt door de omstandigheid dat de naam van P.R. niet wordt vermeld in
de bestreden beslissing.
In zijn memorie van wederantwoord laat verzoeker gelden dat de
verwerende partij niet aantoont dat P.R. de bestreden beslissing daadwerkelijk
heeft ondertekend. Bij gebrek aan vermelding van de naam van de ondertekenaar,
kan niet worden nagegaan of de beslissing werkelijk door P.R. werd ondertekend.
De vraag naar de bevoegdheid van de steller van de
rechtshandeling raakt volgens de verzoeker de openbare orde, zodat hij geen
belangenschade zou moeten aantonen bij het opwerpen van het middel.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-7/10
De verwerende partij laat in haar laatste memorie nog gelden dat
een handtekening geenszins een vereiste is voor de geldigheid van de
administratieve rechtshandeling, aangezien deze niet noodzakelijk schriftelijk
moet zijn.
Het gebrek aan ondertekening zou de wettigheid van de
administratieve rechtshandeling volgens de verwerende partij niet aantasten.
Weliswaar moet zij aan een bepaalde, voor het nemen van de beslissing bevoegde,
persoon kunnen worden toegerekend, maar die toerekening moet niet noodzakelijk
gebeuren door de vermelding van de naam op het document. Aan de hand van de
door haar voorgelegde stukken die de handtekening dragen van P.R., waaronder
zijn identiteitskaart, acht de verwerende partij het voldoende bewezen dat de
bestreden beslissing wel degelijk door P.R. werd ondertekend.
Beoordeling
De bestreden beslissing werd ondertekend door een persoon
wiens naam niet op de akte wordt vermeld. Bij de handtekening staat de afkorting
“i.o.” en de naam en hoedanigheid van de leidend ambtenaar D.D. Het wordt niet
betwist dat de handtekening niet door de leidend ambtenaar D.D. werd geplaatst
maar door een ander persoon die daarbij stelde te handelen “in opdracht” van die
leidend ambtenaar.
Met het plaatsen van de handtekening bevestigt de auteur van de
bestuurshandeling de inhoud ervan, en verleent hij hieraan de vereiste
authenticiteit opdat de akte een bindend karakter zou verkrijgen. Om na te kunnen
gaan of de persoon die de handtekening plaatste wel bevoegd was om de
bestuurshandeling te stellen, is vereist dat de akte die persoon ook identificeert.
Het gaat om een substantiële vormvereiste, nu de vraag of de bestuurshandeling
gesteld is door een daartoe bevoegd orgaan, de openbare orde aanbelangt.
Verzoeker moet dan ook niet aantonen dat zijn belangen geschaad zijn om te
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-8/10
kunnen aanvoeren dat de bestreden beslissing aangetast is door dit vormgebrek.
Nu de bestreden beslissing niet toelaat de persoon te
identificeren die haar heeft ondertekend, is zij door een substantieel vormgebrek
aangetast. Aan dit vormgebrek kan niet worden verholpen door de betrokken
ambtenaar alsnog, lopende de procedure voor de Raad van State, te identificeren en
stukken voor te leggen die zouden aantonen dat de handtekening wel degelijk door
die ambtenaar -die over de vereiste bevoegdheid zou beschikken- werd geplaatst.
De identiteit van de auteur van de bestuurshandeling moet immers uit de akte zelf
blijken.
Het eerste middel is in zoverre gegrond.
BESLISSING
-
De Raad van State vernietigt de beslissing van de Federale Overheidsdienst
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu van 2
oktober 2018 tot het opleggen aan verzoeker van een administratieve
geldboete van 3.960 euro.
-
De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van
20 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 700 euro, die verschuldigd is
aan verzoeker.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-9/10
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
dertig september
tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Peter Sourbron,
staatsraad,
Francis Van Nuffel,
staatsraad,
bijgestaan door
Bart Tettelin,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Bart Tettelin
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.844
VII-40.444-10/10
