Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068 (2024-10-17)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 261.068 van 17 oktober 2024 Justitie - Kansspelen Beslissing
: Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 261.068 van 17 oktober 2024
in de zaak A. 236.918/VII-41.614
In zake :
de BV WEDWINKEL
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Benedicte De Beys, Valentine de Francquen
en Katrijn Vermeulen
kantoor houdend te 1050 Brussel
Flageyplein 18
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de STAD ANTWERPEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Christophe Coen
kantoor houdend te 2018 Antwerpen
Mechelsesteenweg 210A
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 29 juli 2022, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de gemeenteraad van de stad Antwerpen van
30 mei 2022 om geen convenant af te sluiten met de bv Wedwinkel voor het verder
exploiteren van een kansspelinrichting klasse IV, op het adres Falconplein 18B te
Antwerpen.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur Wendy Depester heeft op 3 maart 2023 een
verslag opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-1/17
De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van het
geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste
memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 30 mei 2024.
Staatsraad Peter Sourbron heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Valentine de Francquen, die verschijnt voor de
verzoekende partij en advocaat Christophe Coen, die verschijnt voor de
verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Wendy Depester heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De verzoekende partij exploiteert een wedkantoor aan het
Falconplein te Antwerpen. Zij beschikt daartoe over een vergunning F2 die op
3 april
2019
door
de
Kansspelcommissie
werd
verleend
voor
een
geldigheidstermijn van drie jaar.
3.2.
Op 1 februari 2022 richt de verzoekende partij een aanvraag tot
het stadsbestuur om een convenant af te sluiten voor de verdere exploitatie van de
inrichting, zoals wordt vereist door de artikelen 43/4, § 1, vierde lid, en 43/5,
eerste lid, van de wet van 7 mei 1999 ‘op de kansspelen, de weddenschappen, de
kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers’ (hierna: kansspelwet).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-2/17
3.3.
Over deze aanvraag worden verscheidene adviezen uitgebracht.
Zo verleent de burgemeester van de stad Antwerpen op 31 maart 2022 een
ongunstig advies.
3.4.
Op 30 mei 2022 weigert de gemeenteraad van de stad Antwerpen
om met de verzoekende partij een convenant af te sluiten aangaande de exploitatie
van een kansspelinrichting klasse IV, gelegen aan het Falconplein te Antwerpen.
Dit is de thans bestreden beslissing die als volgt is gemotiveerd:
“Aanleiding en context
Op 1 februari 2022 werd namens de heer [B.M.] […] een aanvraag gedaan
om een convenant af te sluiten met bv Wedwinkel […], met
maatschappelijke zetel aan de Vilvoordsesteenweg 146 te 1120 Brussel
voor de exploitatie van een kansspelinrichting klasse IV, gelegen aan het
Falconplein 18B te 2000 Antwerpen.
[…]
Argumentatie
De bv Wedwinkel baat de kansspelinrichting gelegen aan het Falconplein
18B te 2000 Antwerpen uit. Hiervoor beschikt zij over een
kansspelvergunning F2 die nu hernieuwd moet worden. De hernieuwing
van de kansspelvergunning F2 gebeurt driejaarlijks. Voorafgaandelijk moet
thans een convenant afgesloten worden zoals bepaald in de wijzigingswet
van 7 mei 2019.
De voorwaarden waar de aanvrager conform artikel 43/5 van de
Kansspelwet aan moet voldoen om een kansspelvergunning F2 te kunnen
verkrijgen, gelden eveneens voor het hernieuwen van dergelijke
vergunning. Het gegeven dat er reeds een kansspelvergunning werd
uitgereikt, doet geen afbreuk aan het feit dat er thans, na inwerkingtreding
van de artikelen 43/4, § 1 en 43/5, 6°, alsnog een convenant moet worden
afgesloten. Aangezien deze wetswijziging pas in werking trad nadat de
eerdere kansspelvergunning werd uitgereikt, behoudt de gemeente zijn
discretionaire bevoegdheid te beslissen of en onder welke voorwaarden er
thans een convenant wordt afgesloten. Het is immers pas na deze
wetswijziging dat de gemeente door de convenantverplichting de
bevoegdheid heeft gekregen daadwerkelijk een rol te spelen in de
verkrijgingsprocedure voor een kansspelvergunning.
Artikel 43/5, 5° van de Kansspelwet bepaalt ondubbelzinnig dat ‘de
aanvrager van het convenant ervoor moet zorgen dat een kansspelinrichting
klasse IV niet gevestigd wordt in de nabijheid van onderwijsinstellingen,
ziekenhuizen, plaatsen die vooral door jongeren worden bezocht, zulks
behoudens met redenen omklede afwijking die door de gemeente wordt
toegestaan.’
De parlementaire voorbereiding stipuleert verder dat: ‘Dat convenant
bepaalt waar de kansspelinrichting wordt gevestigd, inzonderheid rekening
houdend met onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, plaatsen die vooral door
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-3/17
jongeren worden bezocht, plaatsen waar erediensten worden gehouden of
gevangenissen.’ De concrete omstandigheden die een weigering om een
convenant te kunnen sluiten kunnen verantwoorden, zijn derhalve niet
beperkt tot de inrichtingen die uitdrukkelijk vermeld staan in hoger
geciteerd artikel uit de Kansspelwet. Dit werd bevestigd door een arrest van
het Grondwettelijk Hof van 9 december 2021 (arrest nr. 177/2021).
Er moet bij de beoordeling om al dan niet over te gaan tot het afsluiten van
een convenant nagegaan worden of de voorgestelde locatie in de nabijheid
van dergelijke inrichtingen gelegen is. De ingevoerde bepaling strekt ertoe
om de risico’s in verband met de ligging van een vaste kansspelinrichting
klasse IV te beperken en de spelers te beschermen. Dergelijk
nabijheidsonderzoek is een determinerend motief in de afweging van de
gemeente om in een individueel dossier te beslissen om al dan niet het
convenant af te sluiten.
De stad Antwerpen investeert in een coherent en geïntegreerd drugbeleid.
Naast middelenverslavingen wordt binnen dit beleid ook aandacht
geschonken aan gedragsverslavingen, zoals gamen en gokken. Het is
daarbij belangrijk om preventief en voor aanvang van de problematiek in te
grijpen. Bijgevolg zijn uiterst belangrijke doelgroepen voor
verslavingspreventie jongeren en kwetsbare personen.
Onderzoek toont immers aan dat het in contact komen met middelen of
verslavende gedragingen op jonge leeftijd, het risico op verslaving op latere
leeftijd verhoogt. Dit heeft te maken met de ontwikkeling van de hersenen:
‘Hoe eerder iemand begint, hoe meer invloed dit heeft op de ontwikkeling
van de hersenen, hoe impulsiever iemand wordt, wat dan weer de kans op
verslaving verhoogt. Dit is voor gokken net zo: problematische gokkers
bleken telkens vroeger te zijn gestart met gokken -vaak al rond de leeftijd
van 10 jaar- dan leeftijdsgenoten die (niet problematisch) gokken.’ (Shead,
Derevensky & Gupta, 2010, Geel en Fisher in Bowden-Jones & Georges,
2015).
Antwerpen is een bruisende studentenstad en heeft ook heel wat
(middelbare) scholen op het grondgebied. Geld inzetten op
sportwedstrijden is de gokvorm die het meest frequent wordt beoefend door
de Vlaamse studenten, zo blijkt uit onderzoek van de VAD. (Van Damme
et al., 2022). Nog problematischer, hoewel gokken onder de 18 jaar
verboden is, is de vaststelling dat 0,9% van de middelbare school jongeren
een regelmatige speler is bij sportweddenschappen en 7,7% aangeeft ooit
te hebben gespeeld. (Rossiers, VAD Webinar, 2021, 19:38). Er kan
bijgevolg niet aan voorbijgegaan worden dat hier zeer strikt op moet
toegezien worden.
Het door Wedwinkel bv voorgestelde vestigingsadres, […], bevindt zich
sedert 10 december 2012 aan het Falcomplein 18B te 2000 Antwerpen.
Deze vestigingsplaats bevindt zich in de nabijheid van tal van kwetsbare
inrichtingen.
Na concreet onderzoek blijkt immers dat het wedkantoor […] zich in de
nabijheid van diverse onderwijsinstellingen bevindt.
Het gaat onder meer om Academie Verbist met een kappersschool aan het
Falconplein 30 te 2000 Antwerpen. Hier worden kappersopleidingen en
stages georganiseerd zowel voor minderjarigen als voor meerderjarigen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-4/17
Dit instituut is op nauwelijks 34 meter wandelafstand gelegen van het
wedkantoor.
Daarnaast zijn verschillende campussen van de Universiteit van Antwerpen
gelegen in de nabijheid van voormelde inrichting. Het gaat om de campus
aan de Prinsstraat 13 te 2000 Antwerpen, dewelke gelegen is op 650 meter
wandelafstand. Daarnaast zijn ook de campussen aan de Kleine
Kauwenberg 14 te 2000 Antwerpen en deze aan de Lange Nieuwstraat 101
te 2000 Antwerpen op respectievelijk 750 meter en 1100 meter
wandelafstand verwijderd van de voorziene vestigingsplaats. Tevens is de
campus ‘Stadswaag’ van de Karel de Grote Hogeschool aan de
Predikerinnenstraat 18 te 2000 Antwerpen op een geringe wandelafstand
van 350 meter gelegen en heeft de Artesis Hogeschool Antwerpen aan de
Paardenmarkt 93 te 2000 Antwerpen op 800 meter wandelafstand van de
vooropgestelde locatie een campus. Ook de Koninklijke Academie voor
Schone Kunsten aan de Blindestraat 35 te 2000 Antwerpen is gelegen op
een wandelafstand van 450 meter. In deze academie worden bachelor- en
masteropleidingen in de beeldende kunsten aangeboden. Tot slot worden in
‘The Beacon’, gelegen aan Sint-Pietersvliet 7 te 2000 Antwerpen en op
400 meter wandelafstand verwijderd van de vestigingsplaats, door de
Universiteit Antwerpen onderzoeksprojecten voltooid waardoor deze
inrichting eveneens door studenten gefrequenteerd wordt.
Dagelijks brengt de aanwezigheid van deze inrichtingen tal van studenten
in de omgeving op de been, die op weg naar hun studentenkot,
horecagelegenheden of uitgaansmogelijkheden in ieder geval het
wedkantoor passeren.
De nabijheid van voormelde onderwijsinstellingen volstaat op zich reeds
om het convenant te weigeren op grond van artikel 43/5, 5° van de
Kansspelwet.
Dit wordt tevens bevestigd door rechtspraak van de Raad van State: ‘Te
dezen vermeldt de bestreden beslissing de afstanden van de
onderwijsinstellingen tot de kansspelinrichting en aldus doet zij blijken van
een
in
concreto
onderzoek.
Het
nabijheidsverbod
voor
onderwijsinstellingen wil de scholieren behoeden voor de verleiding om
een speelautomatenhal op te zoeken omdat zij de inrichting niet ver
verwijderd weten of omdat het slechts een minimale inspanning vergt om
ze te bereiken. De concrete beoordeling van de nabijheid betreft ipso facto
de aantrekkingskracht van de kansspelinrichting en van de inspanning om
er te geraken. De gedetailleerde opgave van de afstand tot de
kansspelinrichting voor wat onder meer een aantal onderwijsinstellingen
betreft, volstaat om te gewagen van een aantrekkingskracht die van de
kansspelinrichting op scholieren uitgaat.
(…)
De verzoekende partij maakt ook niet aannemelijk dat de vermelde
afstanden voldoende ruim zijn opdat de scholieren een zekere inspanning
moeten doen om de kansspelinrichting te bereiken. Het motief betreffende
de nabijheid van onderwijsinstellingen, dat de wettigheidstoetsing heeft
doorstaan, volstaat op zich om de weigering van het gevraagde convenant
te verantwoorden.’ (RvS, nr. 208.789 van 9 november 2010).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-5/17
Voorts moet ervoor gezorgd worden dat de vooropgestelde locatie niet in
de nabijheid gelegen is van plaatsen die vooral door jongeren worden
bezocht.
Het wedkantoor is evenwel gelegen aan een studentenbuurt waarbij
studentenhuisvesting alom tegenwoordig is in de omliggende straten o.a.
Kommekensstraat,
Falconrui,
Brouwersvliet,
Oudeleeuwenrui,
Huikstraat, … Er zijn bijgevolg zeer veel studenten woonachtig in de
onmiddellijke omgeving van het wedkantoor hetgeen onvermijdelijk veel
passage van jongeren aan het wedkantoor met zich meebrengt.
Bovendien maken talrijke horecagelegenheden (zoals onder meer
fastfoodrestaurants, bijvoorbeeld Pita Falcon, gelegen aan het
Falconplein 4 te 2000 Antwerpen op 56 meter wandelen en Frituur Falcon,
gelegen aan de Oudeleeuwenrui 6 te 2000 Antwerpen op 120 meter
wandelen van het wedkantoor), uitgaansgelegenheden (zoals onder meer
Red & Blue, dancing aan de Lange Schipperskapelstraat 11 te
2000 Antwerpen op 350 meter loopafstand van het wedkantoor) en de
verbinding vanuit de studentenbuurt richting ‘Het Eilandje’ via het
Falconplein, dat veel jongeren het wedkantoor dagelijks passeren.
Vanwege de nagestreefde sociale bescherming van jongeren betreft de
aangevraagde vestigingsplaats aldus een ongeschikte locatie gezien de wet
uitdrukkelijk verbiedt dat kansspelinrichtingen gelegen zijn in de buurt van
plaatsen die vooral door jongeren worden bezocht. Dit wordt ook
uitdrukkelijk door de Raad van State bevestigd:
‘Tevergeefs brengt verzoekster tegen die beoordeling in dat er dan blijkbaar
geen enkele locatie in het centrum van Kortrijk aan de voorwaarden voor
het sluiten van een convenant kan voldoen. Daargelaten de feitelijke
juistheid hiervan, gaat verzoekster er blijkbaar van uit dat een
kansspelinrichting in het centrum mogelijk moet zijn. De Raad van State is
geen dergelijk voorschrift bekend. Daarentegen bestaat er wel een
wetsvoorschrift dat kansspelinrichtingen in de buurt van plaatsen die vooral
door jongeren worden bezocht, verbiedt.
(…)
Wanneer dan ook de weigering op dat motief berust volstaat het ten aanzien
van de formele motiveringseis dat de prohibitieve nabijheid afdoende met
redenen wordt omkleed. Te dezen is daaraan voldaan. Immers preciseert de
bestreden beslissing welke door het voorschrift bedoelde inrichtingen of
plaatsen te dicht bij de vestigingsplaats van verzoekster gelegen zijn en
waarom, namelijk op welke afstand ze zich ten opzichte van de
kansspelinrichting (slechts) bevinden.’ (RvS nr. 197.781 van 13 november
2009)
Daarnaast zijn zowel Jack’s Health Center als EDGE Antwerp gelegen in
de onmiddellijke omgeving van het wedkantoor. Jack’s Health Center is
een fitnesscentrum aan de Verversrui 15 te 2000 Antwerpen op nog geen
150 meter wandelen van de vestigingsplaats. EDGE Antwerp is een
trainingsstudio waar sporttrainingen op maat georganiseerd worden. Deze
inrichting is gevestigd aan Klapdorp 70A te 2000 Antwerpen, met name
270 meter loopafstand van het wedkantoor. Beide sportinstituten kunnen in
ieder geval begrepen worden als ‘plaatsen waar jongeren samenkomen’
gelet op het doelpubliek waar sportcentra zich doorgaans op richten.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-6/17
Bovendien is het zo dat leden en medewerkers van sportclubs, onterecht,
denken op basis van hun kennis van sport en expertise hierover meer
invloed te hebben op sportweddenschappen. Dit blijkt uit een recent
onderzoek (Rosiers et al., 2020) waar het aandeel respondenten dat aangeeft
in het laatste jaar op sportweddenschappen te hebben gegokt 5 tot 6 keer
hoger ligt in vergelijking met de algemene Vlaamse bevolking. Ook lopen
sportclubleden ongeveer 10 keer zoveel kans op risicovol gokken. Kijkend
naar louter de laatstejaarsgokkers, vertoont zelfs een derde van de
respondenten een risico-indicatie. Qua profilering van de meer risicovolle
gokkers gelden mannen, jongere leden en -in iets mindere mateteamsporters als groepen die vaker gokken op sportweddenschappen en/of
meer gerelateerde risico’s lopen […].
Aan de aanwezigheid van beide sportclubs kan dus niet voorbijgegaan
worden. De nabijheid van elk van bovengenoemde plaatsen, waar tevens
veel jongeren samenkomen, volstaat om het sluiten van het convenant te
weigeren.
Verder mogen de vaste kansspelinrichtingen klasse IV niet worden
gevestigd in de nabijheid van ziekenhuizen (artikel 43/5, eerste lid, 5° van
de wet van 7 mei 1999, ingevoegd bij artikel 24, 2° van de Kansspelwet).
Uit lezing van de parlementaire voorbereidingen blijkt dat een wedkantoor
niet mag worden gevestigd in de nabijheid van ziekenhuizen waar
inzonderheid personen worden behandeld wegens spelgerelateerde
problemen.
Het is zo dat problematische gokkers vaak psychische klachten hebben. In
onderzoek bij gokkers in België werd de ‘Symptom Checklist’ (SCL-90R)
gebruikt om na te gaan welke psychische klachten gokkers zelf rapporteren.
Problematische gokkers hadden een hogere score voor somatische klachten,
angst, slaapproblemen en depressie in vergelijking met niet-problematische
gokkers of risicogokkers. Risicogokkers hadden vergeleken met
niet-problematische gokkers een hogere score voor angst en
slaapproblemen (Minet et al, 2004). Ook Lorains, Cowlishaw & Thomas
(2011) komen tot dezelfde conclusie: gokproblemen worden in grote mate
geassocieerd met andere mentale gezondheidsproblemen en in het
bijzonder met middelengebruik, stemmingsstoornissen en angststoornissen.
Om voormelde reden is de aanwezigheid van het Antwerps Drug
Interventie Centrum (ADIC VZW) aan de Venusstraat 11 te
2000 Antwerpen, met name op 550 meter wandelafstand van het
wedkantoor, uiterst relevant. Het Antwerps Drug Interventie Centrum is
een psychosociaal revalidatiecentrum voor personen met problematisch
druggebruik. Er wordt zowel korte opvang als langdurige residentiële en
ambulante behandeling voorzien. Omwille van het sociaal risico is het
geenszins wenselijk om een wedkantoor te vestigen in de nabijheid hiervan,
aangezien het ADIC geestelijke gezondheidszorg aanbiedt aan
verslavingsgevoelige personen. Ook deze overweging is afdoende om het
sluiten van een convenant te weigeren.
De fysieke nabijheid of makkelijke beschikbaarheid van gokgelegenheden
verhoogt de participatie aan gokken bij de bewoners uit de buurt. Zij zullen
meer geld uitgeven aan gokspelen, alsook de prevalentie van problematisch
gokgedrag neemt toe. (Vasiliadis, Jackson, Christensen & Francis, 2013;
St-Pierre, Walker, Derevensky & Gupta, 2014). De aanwezigheid van tal
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-7/17
van kwetsbare inrichtingen in de omgeving van het wedkantoor betreffen
concrete lokale omstandigheden die de stad Antwerpen ertoe dwingen om
het afsluiten van een convenant met bv Wedwinkel (RPR 0832.913.264),
met maatschappelijke zetel aan de Vilvoordsesteenweg 146 te 1120 Brussel
voor de exploitatie van een kansspelinrichting klasse IV, gelegen aan het
Falconplein 18B te 2000 Antwerpen, te weigeren.
[…].”
IV. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel
Standpunt van de partijen
In het eerste middel wordt de schending aangevoerd van
artikel 43/4, § 1, vierde lid, van de kansspelwet, van artikel 3 van de wet van 29 juli
1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen’, van
de “bevoegdheid van de Kansspelcommissie” en van het beginsel van fair play.
In een eerste middelonderdeel zet de verzoekende partij uiteen
dat het sluiten van een convenant werd geweigerd “zonder het opgeven van
redenen” waarom “een zekere mate van voorwaarden inzake openingstijden en
dagen niet zou beantwoorden aan de doelstelling om jongeren of kwetsbare of
verslaafde personen te beschermen” en “welke andere locatie met hetzelfde profiel
voor het betrokken wedkantoor in aanmerking zou kunnen komen”. Zij benadrukt
dat de verwerende partij heeft beslist om de exploitatie van het wedkantoor niet toe
te staan terwijl haar bevoegdheid in het kader van het sluiten van een convenant
beperkt is tot de vraag “waar en hoe de activiteit zou kunnen plaatsvinden”.
Als tweede middelonderdeel wordt aangevoerd dat de
verwerende partij bij het nemen van de bestreden beslissing zich de
overeenkomstig artikel 21 van de kansspelwet aan de Kansspelcommissie
toegekende bevoegdheid heeft toegeëigend door geen alternatieve vestigingsplaats
voor te stellen en door geen nadere voorwaarden te bepalen die jongeren en
kwetsbare personen kunnen beschermen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-8/17
In een derde middelonderdeel meent de verzoekende partij dat
het beginsel van fair play geschonden is doordat de bestreden beslissing zou doen
blijken van een “verdoken politiek” van de verwerende partij om de exploitatie van
alle kansspelinrichtingen op haar grondgebied te weren.
De verwerende partij antwoordt dat de bestreden beslissing een
omstandige en afdoende motivering bevat waarom geen convenant wordt
afgesloten en dat geen andere elementen (gemoduleerde openingstijden en/of
alternatieve locaties) in de bestreden beslissing moesten worden beoordeeld. Zij
benadrukt dat de wetgever heeft gewild om de gemeente in de fase van de
convenantaanvraag de bevoegdheid te geven om de nabijheid van de in artikel 43/5
van de kansspelwet vermelde inrichtingen te beoordelen. De gemeente beschikt ter
zake over een discretionaire bevoegdheid. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid
heeft zij zich dan ook niet in de plaats gesteld van de Kansspelcommissie. In
zoverre fair play als een beginsel van behoorlijk bestuur moet worden aangemerkt,
veronderstelt een gebrek aan fair play volgens de verwerende partij onder meer dat
de overheid met kwade trouw, minstens met opzet, zou hebben gepoogd om de
rechtsonderhorige in de uitoefening van zijn rechten te belemmeren. Het komt aan
de verzoekende partij toe dit aan te tonen.
Uit geen enkele positiefrechtelijke norm, noch uit enig beginsel
van behoorlijk bestuur, volgt dat het bestuur ertoe gehouden is om alternatieve
locaties voor de kansspelinrichting te suggereren. Daarnaast spreekt het volgens de
verwerende partij voor zich dat wanneer de gemeenteraad een convenant weigert
wegens de nabijheid van in artikel 43/5 van de kansspelwet bedoelde inrichtingen,
het niet aan de orde is om de modaliteiten inzake openingsuren en -dagen te
onderzoeken.
In haar memorie van wederantwoord laat de verzoekende partij
gelden dat het de Kansspelcommissie is die overeenkomstig artikel 21 van de
kansspelwet de wettelijke voorwaarden voor de toekenning van een F2-vergunning
nagaat en dat het maximumaantal kansspelinrichtingen klasse IV wordt vastgelegd
op federaal en niet op gemeentelijk niveau. Met betrekking tot het beginsel van fair
play beklemtoont de verzoekende partij dat de verwerende partij op geen enkel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-9/17
ogenblik heeft meegedeeld dat er een probleem was met de voorgestelde locatie.
Hieruit leidt zij af dat de verwerende partij te kwader trouw heeft gehandeld.
Beoordeling
Eerste en tweede onderdeel
Artikel 43/4, § 1, vierde lid, van de kansspelwet kent aan de
gemeente een discretionaire bevoegdheid toe die onder meer betrekking heeft op
de beoordeling van de plaats waar een kansspelinrichting kan worden gevestigd.
Op grond van voormelde bepaling moet de exploitatie van een vaste
kansspelinrichting klasse IV immers geschieden krachtens een convenant dat
“voorafgaandelijk wordt gesloten tussen de gemeente van vestiging en de uitbater”
waarin wordt bepaald “waar de kansspelinrichting wordt gevestigd”, alsook
waarbij “de nadere voorwaarden, de openings- en sluitingsuren, de openings- en
sluitingsdagen […] en wie het gemeentelijk toezicht waarneemt” worden
vastgesteld. De beoordelingsbevoegdheid van de gemeente houdt in wezen in dat
op grond van een in concreto onderzoek van de eigen en particuliere
omstandigheden van elke zaak, geval per geval wordt uitgemaakt of al dan niet een
convenant kan worden gesloten. Artikel 43/4, § 1, vierde lid, van de kansspelwet
verplicht de gemeente van vestiging alleszins niet om elke aanvraag tot het sluiten
van een convenant in te willigen en nog minder om aan een dergelijke aanvraag
een positief gevolg te geven zonder acht te slaan op de in artikel 43/5, eerste lid,
punt 5, van dezelfde wet bedoelde prohibitieve nabijheid die vereist dat de “de
kansspelinrichting klasse IV niet gevestigd wordt in de nabijheid van
onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, [en] plaatsen die vooral door jongeren
worden bezocht”.
De opvattingen van de verzoekende partij dat de op grond van
artikel 43/4, § 1, van de kansspelwet aan de gemeente van vestiging verleende
bevoegdheid beperkt zou zijn tot het vaststellen van de exploitatievoorwaarden van
het wedkantoor en dat de betrokken gemeente zich de bevoegdheid van de
Kansspelcommissie toe-eigent als zij weigert een convenant af te sluiten, falen naar
recht. Anders dan de verzoekende partij dit ziet, verplichten geen van de in het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-10/17
middel aangehaalde rechtsbepalingen en -beginselen het bestuur tot een onderzoek
naar alternatieve vestigingsplaatsen of naar de modaliteiten die de exploitatie van
de inrichting in de betrokken omgeving aanvaardbaar zouden maken.
In dit geval wordt er in de bestreden beslissing op gewezen dat
de vestigingsplaats “zich in de nabijheid van tal van kwetsbare inrichtingen
[bevindt]”, waarbij vervolgens wordt gepreciseerd om welke inrichtingen het
concreet gaat (verscheidene onderwijsinstellingen, plaatsen die vooral door
jongeren worden bezocht en ziekenhuizen) en op welke wandelafstand deze
inrichtingen ten opzichte van de vooropgestelde vestigingsplaats zijn gelegen.
In zoverre in het middel wordt aangevoerd dat het convenant
wordt geweigerd “zonder het opgeven van redenen”, mist het feitelijke grondslag.
Het eerste en het tweede middelonderdeel zijn ongegrond.
Derde onderdeel
Aangenomen dat fair play als een beginsel van behoorlijk
bestuur zou kunnen worden beschouwd, veronderstelt een gebrek daaraan alleszins
dat de overheid met opzet zou hebben gepoogd de verzoekende partij in de
uitoefening van haar rechten te belemmeren. Het komt aan de verzoekende partij
toe om zulks aan te tonen. Voor de bewering dat het stadsbestuur alle wedkantoren
op haar grondgebied zou willen verbieden, wordt geen overtuigend bewijs
bijgebracht.
Het derde middelonderdeel is ongegrond.
Conclusie
Het eerste middel is, in al zijn onderdelen, ongegrond.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-11/17
B. Tweede middel
Standpunt van de partijen
Als tweede middel wordt de schending aangevoerd van het
redelijkheidsbeginsel en van het “verbod op rechtsmisbruik”. De verzoekende
partij poneert dat de verwerende partij bij het nemen van de bestreden beslissing
“de meest restrictieve toepassing van de wet heeft gedaan met als doel de
kansspelinrichtingen van haar grondgebied te weren”, terwijl het doel van de
wetgeving is om jongeren en kwetsbare personen te beschermen en hiervoor
beschermingsmaatregelen te nemen en dat “het weigeren van het sluiten van een
convenant zonder alternatieven aan te bieden niet in lijn ligt met het doel dat wordt
nagestreefd door de wetgeving”.
De verwerende partij antwoordt dat ze sinds de inwerkingtreding
van het huidige artikel 43/5 van de kansspelwet reeds met zes exploitanten van een
kansspelinrichting een convenant heeft afgesloten, wat maakt dat de beweringen
van de verzoekende partij als zou zij “een impliciete beleidslijn aanhouden om
geen convenanten af te sluiten” feitelijke grondslag mist. Daarnaast wijst zij erop
dat er geen “recht” bestaat op de vestiging van een wedkantoor in een stedelijke
omgeving.
In haar memorie van wederantwoord benadrukt de verzoekende
partij dat sedert 30 mei 2022 er wel degelijk sprake is van een “impliciete
beleidslijn” om geen convenanten af te sluiten voor de uitbating van
kansspelinrichtingen klasse IV. Zij verwijst in dit verband naar een verklaring van
de burgemeester van de stad Antwerpen in een krant.
Beoordeling
Een schending van het redelijkheidsbeginsel (of van het
proportionaliteitsbeginsel dat er een bijzondere toepassing van is) als algemeen
beginsel van behoorlijk bestuur, veronderstelt dat de overheid bij het nemen van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-12/17
de beslissing onredelijk heeft gehandeld, met andere woorden dat zij de haar
toegekende discretionaire beoordelings- of beleidsvrijheid onjuist heeft gebruikt.
Van een schending van het redelijkheidsbeginsel (en van het
proportionaliteitsbeginsel) kan slechts sprake zijn wanneer een beslissing, waarvan
is vastgesteld dat ze berust op deugdelijke grondslagen, inhoudelijk dermate
afwijkt van het normale beslissingspatroon of, nog, zodanige wanverhouding
bestaat tussen die motieven en de inhoud van de beslissing, dat het niet denkbaar
is dat een andere zorgvuldig handelende administratieve overheid in dezelfde
omstandigheden tot die besluitvorming zou komen of die beslissing zou nemen. De
Raad van State is in de uitoefening van zijn wettigheidstoezicht enkel bevoegd om,
desgevraagd, na te gaan of de administratieve overheid op grond van de juiste en
correct beoordeelde feitelijke gegevens, in redelijkheid tot de bestreden beslissing
is kunnen komen. Het komt de Raad van State evenwel niet toe zijn beoordeling in
de plaats te stellen van die van de bevoegde administratieve overheid.
Uit de beoordeling van het eerste middel volgt dat de verwerende
partij de juridische draagwijdte van de artikelen 43/4, § 1, en 43/5, eerste lid,
punt 5, van de kansspelwet niet heeft miskend. De draagwijdte van deze
rechtsbepalingen brengt mee dat de weigering om een convenant af te sluiten op
grond van de vaststelling dat in de nabijheid van het wedkantoor talrijke
inrichtingen gelegen zijn die door de kansspelwet als kwetsbaar moeten worden
aangemerkt, niet doet blijken van een wanverhouding die met toepassing van het
redelijkheidsbeginsel moet worden gesanctioneerd.
Tevens past het te herhalen dat voor de bewering dat er sprake
zou zijn van een bijzonder opzet van de verwerende partij om aanvragen tot het
sluiten van een convenant als bedoeld in artikel 43/4, § 1, van de kansspelwet,
stelselmatig te weigeren, geen overtuigend bewijs wordt bijgebracht.
Het tweede middel is niet gegrond.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-13/17
C. Derde middel
Standpunt van de partijen
Het verzoekschrift tot nietigverklaring bevat een derde middel
dat is afgeleid uit de schending van de vrijheid van ondernemen, zoals gewaarborgd
door artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dat
bepaalt dat de vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het
recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken en in artikel II.3 van
het Wetboek van economisch recht, dat bepaalt dat eenieder vrij is om enige
economische activiteit naar keuze uit te oefenen.
De verzoekende partij zet uiteen dat zij door de bestreden
beslissing geen economische activiteit kan uitoefenen, dat het niet aan de
verwerende partij toekomt om op algemene wijze de uitoefening van een bepaalde
economische activiteit op haar grondgebied te verbieden en dat de bestreden
beslissing bijgevolg “[o]vereenkomstig artikel 159 van de Grondwet […] niet [kan]
worden toegepast voor zover zij in strijd is met de vrijheid van ondernemerschap”.
De verwerende partij werpt op dat de verzoekende partij geen
belang heeft bij het buiten toepassing laten van de bestreden weigeringsbeslissing
omdat zulks niet kan meebrengen dat met haar een convenant gesloten moet
worden. Ten gronde argumenteert zij dat de wetgever erin heeft voorzien dat het
exploiteren van kansspelen in principe verboden is en er via een systeem van
vergunningen slechts een beperkt legaal aanbod van kansspelen is toegestaan.
Doelstellingen
inzake
fraudebestrijding,
consumentenbescherming
en
bescherming van de maatschappelijke orde zijn dwingende redenen van algemeen
belang die beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van
diensten kunnen rechtvaardigen. Zij wijst er nogmaals op dat van een “algemene
weigering” om convenanten voor de exploitatie van wedkantoren af te sluiten geen
sprake is.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-14/17
In haar memorie van wederantwoord stelt de verzoekende partij
dat een “algemene weigering” om convenanten af te sluiten niet kan worden
beschouwd als een evenredige beperking van de vrijheid van ondernemen.
De verzoekende partij voegt in haar laatste memorie nog toe dat
een “beperking op de vrijheid van ondernemen […] toegelaten [is] indien zij een
legitiem doel nastreeft en de gekozen wijze noodzakelijk en evenredig is”, terwijl
in voorliggend geval moet besloten worden dat de “niet constructieve houding”
van de verwerende partij de vrijheid van ondernemen onevenredig beperkt.
Beoordeling
Aangezien door het instellen van het vernietigingsberoep de
bestreden beslissing hoe dan ook onderworpen is aan de wettigheidscontrole van
de Raad van State, is een bijkomend beroep op de toepassing van artikel 159 van
de Grondwet nutteloos.
Het toepassingsgebied van het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie is, wat betreft het optreden van de lidstaten, omschreven in
artikel 51, lid 1, van het Handvest, luidens hetwelk de bepalingen van het Handvest
tot de lidstaten zijn gericht “uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten
uitvoer brengen” (HvJ 26 februari 2013, nr. C-617/10, Åkerberg Fransson,
ECLI:EU:C:2013:105, punten 17-20). De verzoekende partij toont niet aan dat met
de bestreden beslissing het recht van de Unie ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel II.3 van het Wetboek van economisch recht, waaraan het
middel eveneens refereert, waarborgt de vrijheid “om enige economische activiteit
naar keuze uit te oefenen”. Het Grondwettelijk Hof heeft in zijn arrest nr. 142/2014
van 9 oktober 2014 gesteld dat de vrijheid van handel en nijverheid, of nog de
vrijheid van ondernemen, zijn gewaarborgd bij de artikelen II.3 en II.4 van het
Wetboek van economisch recht. Die vrijheid kan evenwel, aldus het
Grondwettelijk Hof, “niet worden opgevat als een absolute vrijheid. De wetgever
zou pas onredelijk optreden indien hij de vrijheid van handel en nijverheid zou
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-15/17
beperken zonder dat daartoe enige noodzaak bestaat of indien die beperking
onevenredig zou zijn met het nagestreefde doel” (punt B.7.2.).
De in het middel aangevoerde schending van artikel II.3 van het
Wetboek van economisch recht heeft in wezen betrekking op een beweerd gebrek
aan proportionaliteit van een algemeen verbod om wedkantoren op het
grondgebied van de verwerende partij te exploiteren. Zoals uit de beoordeling van
het derde onderdeel van het eerste middel en het tweede middel blijkt, kan niet
aangenomen worden dat er sprake is van een dergelijk algemeen verbod.
Het derde middel is ongegrond.
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van
22 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan
de verwerende partij.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-16/17
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op zeventien oktober tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Peter Sourbron,
staatsraad,
Frédéric Vanneste,
staatsraad,
bijgestaan door
Elisabeth Impens,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Elisabeth Impens
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.068
‡BHKYKABAC-BFIFDGU‡
VII-41.614-17/17
