Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.130 (2024-10-22)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 261.130 du 22 octobre 2024 Fonction publique - Droits et devoirs,
incompatibilités Décision : Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LE PRÉSIDENT DE LA VIIIe CHAMBRE SIÉGEANT EN RÉFÉRÉ
A R R ÊT
no 261.130 du 22 octobre 2024
A. 242.752/VIII-12.649
En cause :
J.P.,
ayant élu domicile chez
Me Laura MERODIO, avocat,
quai Marcellis 24
4020 Liège,
contre :
la Zone de secours Hesbaye-Meuse-Condroz (HEMECO),
ayant élu domicile chez
Me Pascal BERTRAND, avocat,
avenue Albert Ier 71
4500 Huy.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 15 août 2024, la partie requérante demande,
d’une part, la suspension de l’exécution de « la délibération du conseil de la Zone de
secours HEMECO du 18 juin 2024 de refus d’autorisation d’exercer une activité
professionnelle complémentaire » et, d’autre part, l’annulation de l’acte.
II. Procédure
La note d’observations et le dossier administratif ont été déposés.
M. Patrick Herbignat, premier auditeur chef de section au Conseil d’État,
a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 de l’arrêté royal du 5 décembre 1991
‘déterminant la procédure en référé devant le Conseil d’État’.
Par une ordonnance du 26 septembre 2024, l’affaire a été fixée à
l’audience du 18 octobre 2024 et le rapport a été notifié aux parties.
M. Luc Detroux, président de chambre, a exposé son rapport.
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Me Laura Merodio, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et
Me Christen Nzazi, loco Me Pascal Bertrand, avocat, comparaissant pour la partie
adverse, ont été entendues en leurs observations.
M. Erik Bosquet, premier auditeur au Conseil d’État, a été entendu en son
avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le
12 janvier 1973.
III. Faits
- Le requérant est sapeur-pompier professionnel à titre définitif et a le
grade de caporal.
- En 2018, il fonde un centre d’hébergement collectif pour personnes en
difficultés prolongées, dénommé « les Avrils ». Il constitue pour cela, avec son
épouse, une société privée à responsabilité limitée. L’acte constitutif de la société du 2
janvier 2018 indique que les deux époux sont appelés aux fonctions de gérant non
statutaire, pour une durée indéterminée et que leur mandat est gratuit, sauf décision
contraire de l’assemblée générale.
- Le requérant expose que ce centre accueille en permanence 60
résidents et occupe 20 équivalents temps plein.
- Le 2 août 2021, le major H. F. écrit un courriel au requérant lui
demandant les raisons pour lesquelles il n’a pas introduit de demande d’autorisation
d’activité secondaire pour sa fonction de « directeur de la maison de repos » qu’il
exploite.
- Le requérant répond le même jour par courriel qu’il n’avait pas jugé
nécessaire de le faire puisque cette activité ne lui procurait aucune revenu imposable
et qu’il exerçait son mandat de gérant à titre gratuit.
- Le 14 janvier 2022, l’assemblée générale de la société acte la
démission de l’épouse du requérant « de sa fonction d’administrateur ». Elle « ratifie
la gratuité du mandat d’administrateur [du requérant] ».
- Le 13 septembre 2022, le major F. H. signale au requérant que les
règles statutaires ont été revues en 2022, et que désormais, « par activité
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professionnelle il faut entendre toute activité rémunérée de quelque façon que ce soit,
qui n’est pas inhérente à l’exercice de la fonction ». Il l’invite par conséquent à
nouveau à introduire une demande d’autorisation d’activité complémentaire.
8. Le requérant répond le lendemain qu’il ne voit pas en quoi ce
changement interfère sur sa situation puisque « [son] mandat de gérant est à titre
gratuit et donc [qu’il] ne perçoi[t] aucune rémunération de quelque façon que ce
soit ».
9. Par un courrier recommandé daté du 13 septembre 2023, le président et
le commandant de la partie adverse exposent au requérant qu’il « [exerce]
actuellement une activité professionnelle de directeur d’un centre d’hébergement pour
adultes en difficultés psycho-sociales, en cumul avec [sa] qualité de membre du
personnel professionnel de la zone », constate qu’il n’a pas introduit de demande de
dérogation conformément à l’article 26 du statut et l’invite « à régulariser [sa]
situation et introduire endéans la quinzaine une demande de dérogation dûment
motivée [s’il entend] poursuivre [son] activité ».
10. Le 31 octobre 2023, le président et le commandant de la partie
adverse écrivent au requérant qu’il n’est pas formellement démontré que le requérant
ne perçoit aucun revenu de son activité d’associé actif de la société.
11. Le 23 février 2024, le requérant sollicite l’autorisation d’exercer une
activité complémentaire qu’il décrit comme suit :
« Gérant d’un centre d’hébergement collectif pour personnes en difficultés
prolongées. Mon activité réalisée est à titre gratuit, je ne perçois aucun avantage en
nature. La gérance de la société me demande 1 h par semaine sans aucune urgence
ou priorité. Bien entendu, cette tâche est réalisée durant mon temps de repos. Le
reste du travail est réalisé par mon épouse ».
12. À une date inconnue, le supérieur hiérarchique du requérant estime
que la demande est complète mais émet un avis réservé, motivé par l’absentéisme du
requérant.
13. Par une décision du 16 avril 2024, notifiée le 22 avril 2024, le conseil
de la zone prend acte de l’avis du commandant de zone et invite le requérant à
compléter son dossier dans un délai de quatre semaines.
14. Le requérant répond le 14 mai 2024 en apportant des précisions sur
son activité complémentaire mais sans joindre de pièces.
15. Le 20 mai 2024, le supérieur hiérarchique réitère son « avis réservé ».
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- Le 22 mai 2024, le requérant fournit des explications
complémentaires.
- Le 18 juin 2024, le conseil de la zone décide de ne pas autoriser le
requérant à exercer l’activité demandée.
Il s’agit de l’acte attaqué.
Il est notifié au requérant le 8 juillet 2024.
IV. Conditions de la suspension
Conformément à l’article 17, § 1er, alinéa 2, des lois sur le Conseil d’État,
coordonnées le 12 janvier 1973, la suspension de l’exécution d’une décision
administrative suppose deux conditions, une urgence incompatible avec le délai de
traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux
susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision.
V. Urgence
V.1. Exposé de la partie requérante.
Le requérant expose que la mise en œuvre de l’acte attaqué entrainerait la
cessation de son activité complémentaire au sein de l’établissement « Les Avrils »
dans un délai de six mois, ayant commencé à courir le 1er juillet 2024.
Il indique qu’il est seul administrateur de cet établissement qui, selon lui,
« est un projet sans précédent dans la région hutoise et en Wallonie. L’établissement
accueille 60 résidents et occupe 20 équivalents temps plein. »
Il allègue que son épouse gère avec expertise la majorité de
l’établissement mais qu’il est néanmoins « le créateur », et « la pierre angulaire du
projet ». Il soutient que bien qu’il soit tout à fait en mesure de gérer ses disponibilités
pour équilibrer ses responsabilités principales de pompier, son engagement et ses
compétences spécifiques sont indispensables à la pérennité et au succès de ce projet.
Il fait valoir que comme il l’a développé dans son attestation, sa
contribution au projet « Les Avrils » est considérable, tant en termes de vision, de
gestion, et de soutien aux résidents. Il développe son importance capitale au sein du
projet en ces termes :
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« 1. Vision et mise en œuvre du projet : en tant que fondateur, j’ai défini la vision et
les objectifs du centre. Mon expérience et ma compréhension des besoins des
résidents ont été déterminantes pour la mise en place de programmes et de services
adaptés.
2. Expertise et approche personnalisée : grâce à mon parcours personnel et
professionnel, j’ai développé une approche empathique et individualisée des soins.
Cette approche a été fondamentale pour établir la confiance et assurer le bien-être
des résidents.
3. Développement de programmes thérapeutiques : j’ai conçu et mis en œuvre des
programmes thérapeutiques innovants qui ont démontré leur efficacité. Ces
programmes nécessitent une supervision attentive et une adaptation continue,
basée sur les résultats et les retours des résidents et du personnel.
4. Gestion et leadership : mon rôle de directeur inclut la gestion de l’équipe
multidisciplinaire du centre. Mon leadership a permis de créer un environnement
de travail harmonieux et collaboratif, essentiel pour offrir des soins de qualité.
5. Engagement communautaire et réseautage : mon implication dans la
communauté locale et mon réseau de contacts professionnels sont des atouts
majeurs pour le centre. Ils facilitent les partenariats et les initiatives de soutien qui
bénéficient directement aux résidents.
6. Flexibilité et disponibilité : bien que mon rôle de directeur soit crucial, je suis
capable de gérer mes disponibilités pour m’assurer que mes responsabilités
principales en tant que pompier ne sont pas compromises. Cette flexibilité me
permet de maintenir un équilibre efficace entre mes engagements ».
Il affirme que compte tenu de son importance cruciale pour le succès du
projet, son éventuel retrait, en application de la loi à la suite d’un refus d’autorisation
de cumul par la partie adverse, poserait un risque extrêmement élevé pour la pérennité
du projet qui abrite actuellement 60 résidents souffrant de troubles mentaux et qui
pourrait se retrouver sans administrateur, ce qui menacerait ainsi non seulement le
bien-être des résidents, mais aussi l’existence même de cette initiative d’une valeur
inestimable pour la société, dont l’impact positif es, selon lui, largement reconnu.
Il en est de même, selon lui, pour l’occupation des 20 ETP du centre, dont
l’emploi serait menacé.
Il estime essentiel de souligner que son rôle ne se limite pas à une simple
fonction administrative et que son engagement personnel et sa profonde expertise sont
les piliers qui soutiennent ce projet. D’après lui, il est peu probable qu’une autre
personne accepte de reprendre ce poste sans rémunération, un engagement qu’il a
consenti uniquement en raison de son attachement profond au projet et de sa
conviction en son importance sociétale. Il ajoute que sans lui, le projet risquerait de
s’effondrer, laissant un vide que peu, voire personne, ne serait en mesure de combler.
Il affirme encore que les inconvénients qu’engendrerait son retrait de
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l’établissement sont nombreux et porteraient gravement atteinte à la pérennité du
projet.
Il en conclut que loin d’être hypothétique, le préjudice est grave et que le
maintien de l’acte attaqué risquerait d’atteindre de manière irréversible la bonne
gestion de l’établissement « Les Avrils » et sa stabilité.
Il ajoute qu’une procédure en annulation serait beaucoup trop longue et
laisserait tout le temps à son projet de s’écrouler sans son expertise et son
investissement.
Il indique que, par ailleurs, les conséquences seraient également graves et
difficilement réparables pour lui à titre personnel, puisqu’il serait contraint de céder
son mandat d’administrateur à une tierce personne (non définie à ce jour), sans
garantie de le récupérer un jour, alors qu’il est le fondateur de l’établissement « Les
Avrils », qu’il en a eu l’idée, qu’il s’y investit humainement et qu’il lui tient
particulièrement à cœur.
V.2. Appréciation
L’urgence au sens de l’article 17, § 1er, des lois sur le Conseil d’État,
coordonnées le 12 janvier 1973, ne peut résulter de la seule circonstance qu’une
décision au fond interviendrait dans un avenir plus ou moins lointain. Elle ne peut être
reconnue que si la partie requérante démontre que la mise en œuvre de l’acte attaqué
présenterait pour elle des inconvénients d’une immédiateté et d’une gravité
suffisantes pour qu’on ne puisse les laisser se produire en attendant l’issue d’une
procédure en annulation. Il appartient à la partie requérante d’établir ab initio et in
concreto, dans sa requête, pièces à l’appui le cas échéant, les circonstances qui
justifient concrètement l’urgence, le Conseil d’État ne pouvant avoir égard à des
éléments produits après le dépôt de la demande de suspension. Cette démonstration de
l’urgence ne peut se limiter à un exposé théorique, se cantonner à la seule évocation de
précédents ou encore tenir en des considérations générales, mais doit permettre
d’apprécier les risques concrets que l’exécution immédiate de la décision attaquée
pourrait entraîner pour le requérant.
L’inconvénient invoqué par le requérant et dont l’immédiateté et la
gravité justifieraient que l’acte soit privé d’effet en attendant l’issue de la procédure
en annulation consiste essentiellement dans le fait que l’établissement au sein duquel
il occupe la fonction de gérant qu’il n’est pas autorisé par l’acte attaqué à exercer
risquerait, sans son expertise et son investissement, de s’écrouler pendant la durée de
la procédure en annulation.
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Même si le requérant est un des deux fondateurs de la société de
l’établissement en question, cet inconvénient ne lui est pas personnel. Or pour être
susceptible de voir son exécution suspendue dans le cadre du référé administratif, il
est de règle que ce sont les conséquences dommageables au détriment personnel et
direct du requérant qui doivent seules être prises en considération.
En outre, cet inconvénient n’est pas établi, dès lors que la requête n’est
étayée par aucun document de nature à démontrer que l’établissement courrait un
grave danger si le poste de gérant ou de directeur n’était plus occupé pendant la
procédure en annulation par le requérant, celui-ci affirmant du reste lui-même que
« son épouse gère avec expertise la majorité de l’établissement » et ayant indiqué dans
sa demande d’autorisation de cumul que l’activité de gérant qu’il a sollicité
l’autorisation d’exercer lui demandait « 1h par semaine sans aucune urgence ou
priorité ». Le requérant n’expose pas non plus ce qui l’empêcherait, sans occuper la
fonction dont l’acte attaqué lui refuse l’exercice, d’apporter à l’établissement
l’expertise dont il se vante et qu’il juge indispensable à celui-ci.
Enfin, s’agissant du préjudice invoqué et résultant de la contrainte de
devoir céder son mandat d’administrateur à un tiers, s’il est bien personnel au
requérant, il ne peut justifier de l’urgence qu’il y aurait à suspendre l’exécution l’acte
attaqué. Contrairement à ce qu’il soutient, on n’aperçoit en tout état de cause pas ce
qui l’empêcherait de récupérer ce mandat en cas d’annulation de l’acte attaqué
puisqu’il possède avec son épouse la totalité des parts de la société.
L’urgence n’est pas établie.
L’une des conditions requises par l’article 17, § 1er, alinéa 2, des lois sur le
Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, pour que celui-ci puisse ordonner la
suspension de l’exécution de l’acte attaqué fait défaut. La demande de suspension ne
peut en conséquence être accueillie.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
La demande de suspension est rejetée.
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Article 2.
Les dépens sont réservés.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 22 octobre 2024, par la VIIIe chambre du
Conseil d’État siégeant en référé, composée de :
Luc Detroux,
Valérie Vanderpère,
président de chambre,
greffier.
Le Greffier,
Le Président,
Valérie Vanderpère
Luc Detroux
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