Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232 (2026-03-30)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 266.232 van 30 maart 2026 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Wegenwezen Beslissing : Verwerping
Inwilliging tussenkomst
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 266.232 van 30 maart 2026
in de zaak A. 242.825/X-18.822
In zake :
- de NV D.
- G.D.
- M.D.
- D.D.
- L.D.
- E.D.
- H.D.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Stijn Verbist en Fleur Suetens
kantoor houdend te 2560 Kessel
Torenvenstraat 16
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de STAD HASSELT
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Thomas Beelen
kantoor houdend te 3000 Leuven
Justus Lipsiusstraat 24
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partijen:
-
de BV N.
-
D.B.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Frederik Cornette
kantoor houdend te 2140 Antwerpen
Bouwensstraat 21
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 26 augustus 2024, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de gemeenteraad van de stad Hasselt van
25 juni 2024 tot definitieve vaststelling van het gemeentelijk beleidskader
‘Tragewegenplan stad Hasselt’.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-1/10
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend.
De bv N. en D.B. hebben een verzoekschrift tot tussenkomst
ingediend.
Adjunct-auditeur Evelien De Taeye heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partijen hebben een laatste memorie ingediend.
De verwerende partij en verzoekers tot tussenkomst hebben een laatste memorie
ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 19 december 2025.
Kamervoorzitter Jan Clement heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Fleur Suetens, die verschijnt voor de verzoekende
partijen, advocaat Hasse Mantels, die loco advocaat Thomas Beelen verschijnt
voor de verwerende partij en advocaat Michiel Leyssen, die loco advocaat
Frederik Cornette verschijnt voor verzoekers in tussenkomst, zijn gehoord.
Adjunct-auditeur Evelien De Taeye heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-2/10
III. Feiten
3.1.
De verzoekende partijen en verzoekers in tussenkomst zijn
gebruikers en eigenaars van agrarische en beboste percelen ten noordwesten van
het stadscentrum van Hasselt. Langs en doorheen deze percelen lopen in de
Atlas der Buurtwegen opgenomen (voet)wegen.
3.2.
Met een besluit van 19 december 2023 stelt de gemeenteraad van
de stad Hasselt het ontwerp van het gemeentelijk beleidskader ‘Tragewegenplan
stad Hasselt’ voorlopig vast en keurt hij het door het college van burgemeester en
schepenen voorgestelde participatietraject goed. Dit besluit stelt:
“Het wensbeeld voor het traag netwerk is een stadsbreed ideaalbeeld op
lange termijn en vormt een leidraad voor de versterking van trage wegen.
Zes eigenschappen dienen als graadmeter voor die kwaliteit: de samenhang,
de fijnmazigheid, de multifunctionaliteit, de veellagigheid, de mate waarin
het netwerk ontsloten is en de flexibiliteit van het netwerk. Het wensbeeld
voor het traag netwerk hangt op aan drie typologieën. Het zijn lijnelementen
die inzetten op de verbinding van tragewegensnippers tot langere tracés.
Langeafstandsweg. Dit is een bovenlokale en ononderbroken verbinding
langs herkenbare groenblauwe structuren of lijninfrastructuren, die zo
meehelpt de leesbaarheid van het traag netwerk en het landschap te verhogen.
Verbinder. Dit zijn tracés die bestemmingen en wijken aansluiten op
langeafstandswegen.
Verfijner. Dit is een trage doorsteek of verbinding op microschaal.
Deze typologie omvat enerzijds paden op wijk- of buurtniveau die het
netwerk verfijnen doorheen bebouwing, binnengebieden en terreinen
(functioneel, recreatief of als ontsluiting).
[…]
De drie typologieën – langeafstandswegen, verbinders en verfijners –
komen samen in een gebiedsdekkend en aaneengesloten netwerk.
Deze wenslijnen zijn een indicatie van een wenselijke verbinding tussen
twee punten en vormen geen directe aanleiding tot realisatie. Ze duiden een
zoekzone aan waar in overeenstemming met eigenaar(s) zal worden gezocht
naar het meest wenselijke tracé. Het wensbeeld is richtinggevend en
dynamisch en kan wijzigen in functie van realisaties en toekomstige
opportuniteiten. Samen met de stad werden er bovendien een aantal
gebiedsgerichte en/of thematische invalshoeken (conform het [decreet van
3 mei
2019
‘houdende
de
gemeentewegen’
(hierna:
het
gemeentewegendecreet)]) uitgewerkt. Zij maken het mogelijk om
stapsgewijs te werken [aan] (delen van) het wensbeeld op korte en
middellange termijn. Dit zijn de zoekscenario’s als opstap naar actie of
operation[e]le beleidskeuzes (OBKs). Zij geven bijkomend en diepgaand
richting aan het beleidskader. De OBKs maken het mogelijk voor
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-3/10
beleidsmakers en administraties om op stads- en wijkniveau prioriteiten te
stellen, een focus vast te leggen als het gaat over het versterken en
optimaliseren van het traag netwerk.
[…]
De vier operationele beleidskeuzes voor Hasselt zijn de volgende:
OBK1 Buurtwegencheck
OBK2 Wandellussen
OBK3 Op avontuur door de vallei van Herk en Mombeek
OBK4 Beleefbare wijken.
[…]
Het voorliggende beleidskader vormt een visie en leidraad voor de
uitbouw van een volwaardig traag netwerk in Hasselt. Het kader houdt geen
beslissingen in over het juridische statuut van individuele verbindingen.
Concrete acties zullen geval per geval en altijd in overleg met de betrokkenen
bekeken worden, volgens de regelgeving van toepassing door
het [g]emeentewegendecreet. Voorgestelde adviezen of initiatieven
impliceren dus geen onmiddellijke actie op het terrein en kunnen pas
uitgevoerd worden na grondig bijkomend onderzoek en goedkeuring door de
gemeenteraad.”
3.3.
Tijdens het van 15 januari 2024 tot 15 februari 2024 gehouden
openbaar onderzoek worden door onder meer (de rechtsvoorgangers van) de
verzoekende partijen bezwaarschriften ingediend.
3.4.
Met een besluit van 25 juni 2024 stelt de gemeenteraad van de
stad Hasselt het gemeentelijk beleidskader “Tragewegenplan stad Hasselt”
definitief vast (hierna: het bestreden beleidskader), waarbij onder meer het
volgende wordt overwogen:
“Het voorliggende beleidskader vormt een visie en leidraad voor de
uitbouw van een volwaardig traag netwerk in Hasselt. Het kader houdt geen
beslissingen in over het juridische statuut van individuele verbindingen.
Concrete acties zullen geval per geval en altijd in overleg met de betrokkenen
bekeken worden, volgens de regelgeving van toepassing door het
Gemeentewegendecreet. Voorgestelde adviezen of kansen impliceren dus
geen onmiddellijke actie op het terrein en kunnen pas uitgevoerd worden na
goedkeuring door de gemeenteraad. De opgenomen wenslijnen zijn een
indicatie van een wenselijke verbinding tussen twee punten en vormen geen
directe aanleiding tot realisatie. Ze duiden een zoekzone aan waar in
overeenstemming met eigenaar(s) zal worden gezocht naar het meest
wenselijke tracé. Het wensbeeld is richtinggevend en dynamisch en kan
wijzigen in functie van realisaties en toekomstige opportuniteiten.
[…]
Sinds het decreet van 3 mei 2019 houdende de gemeentewegen vallen alle
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-4/10
buurtwegen die opgetekend staan in de Atlas der Buurtwegen onder het
statuut van ‘gemeenteweg’. Verspreid over het grondgebied van Hasselt
liggen heel wat (potentiële) trage wegen die tot dat statuut behoren. In totaal
spreken we over 134 km aan trage wegen waarvan een deel toegankelijk maar
ook een groot deel ontoegankelijk of op het terrein niet meer zichtbaar is.
De ‘buurtwegen-check’ screent elk ontoegankelijk wegsegment
(lokale situatie en toets wensbeeld) om er een advies of potentiële maatregel
aan te koppelen (herstellen, verplaatsen, opheffen). Deze check dient als
leidraad om het tragewegennetwerk te verdichten, quick wins te verzilveren
of ‘vergeten’ tracés eventueel op te heffen. Zo kan stapsgewijs de situatie op
terrein in overeenstemming gebracht worden met het statuut van deze wegen
conform de decretale regelgeving.
De afwegingsgronden voor de check volgen de algemene doelstellingen
en principes van het GWD. Er wordt gestreefd naar maximaal herstel, met
voorkeur voor de oorspronkelijke locatie. Een eventuele verplaatsing heeft
een zo klein mogelijke omloopfactor. Het besluit tot opheffing is een
uitzonderingsmaatregel. De resultaten uit de buurtwegen-check zijn
inzetbaar bij en verweven met de uitwerking van de andere operationele
keuzes. De buurtwegencheck zorgt ook voor een vlottere dossierbehandeling
van omgevingsvergunningen (waar buurtwegen in aanwezig zijn) gezien er
op basis van een gemotiveerd kader een advies kan geformuleerd worden.
Dit verhoogt de transparantie naar de burger toe.
De kaart en adviezen met betrekking tot OBK 1 worden gevisualiseerd in
bijlage 3, op A0 en als A4-atlas. De categorie ‘aanleggen - verplaatsen’
adviseert om bepaalde verbindingen te herstellen in toekomstige ruimtelijke
ontwikkelingen, als brugje/onderdoorgang of als verplaatst tracé.
In dit laatste geval wordt ook een suggestie gedaan m.b.t. een mogelijk te
onderzoeken tracé. In veel gevallen kan een weg (vermoedelijk) hersteld
worden op de oorspronkelijke (historische) locatie. In dat geval zijn er snoeien maaiwerken nodig en/of moet er opgetreden worden tegen inname van de
weg door aangelanden. Ook worden er randmaatregelen voorgesteld
bv. herkenning van de weg vergroten met een naambordje. Tracés die hun
functie totaal verloren hebben, bijna onmogelijk te herstellen zijn of
waarvoor alternatieven bestaan, krijgen het advies ‘opheffen’ mee.
De voormalige buurtwegen die vandaag wel toegankelijk zijn, staan
eveneens op de kaart. Zij krijgen het advies ‘behouden & bestendigen’.
Aan andere wegsegmenten zijn geen specifieke adviezen gekoppeld
(‘geen ingrepen’). Hier gaat het meestal om doodlopende toegangswegen.”
IV. Tussenkomst
Daar verzoekers in tussenkomst zich in dezelfde situatie
bevinden als de verzoekende partijen, is er reden om hun verzoek tot tussenkomst
in te willigen.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-5/10
V. Ontvankelijkheid
Standpunt van de partijen
In haar memorie van antwoord werpt de verwerende partij een
exceptie van onontvankelijkheid op. Zij meent dat het bestreden beleidskader geen
voor vernietiging vatbare rechtshandeling is. De inventaris van trage wegen
opgenomen in dit beleidskader heeft geen enkel rechtsgevolg. Het is een inventaris
aan de hand waarvan later acties kunnen – niet: moeten – ondernomen worden.
In die zin is het opmaken van de inventaris niet meer dan een voorbereidende
handeling. Het beleidskader is geen juridisch instrument dat als toetsingskader
moet worden gebruikt voor vergunningsaanvragen of andere administratieve
rechtshandelingen. Iedere vergunningsaanvraag en ieder verzoek tot wijziging,
verlegging of afschaffing van buurtwegen zal op zijn eigen merites moeten worden
beoordeeld. Het bestreden beleidskader bevat geen aanwijzing van al dan niet
voormalige gemeentewegen die opnieuw moeten worden opengesteld, en evenmin
bevat het een rechtstreekse verplichting om welke weg dan ook terug open te
stellen. Bovendien vloeit de opdracht om zoveel mogelijk voormalige wegen terug
open te stellen, als die er al zou zijn, niet voort uit de bestreden beslissing maar uit
de artikelen 3 en 4 van het gemeentewegendecreet. Het bestreden besluit voegt
geen juridisch afdwingbare verplichtingen toe die niet reeds voortvloeien uit het
gemeentewegendecreet zelf.
In
hun
memorie
van
wederantwoord
reageren
de
verzoekende partijen dat artikel 2.1.2, § 7, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke
Ordening (hierna: VCRO) uitdrukkelijk stelt dat structuurplannen geen
beoordelingsgrond kunnen vormen voor vergunningsaanvragen, doch bij
ruimtelijke beleidsplannen is dit niet langer uitdrukkelijk opgenomen.
Een beleidsplan kan als beleidsmatige gewenste ontwikkeling krachtens
artikel 4.3.1, § 2, VCRO als juridisch instrument worden gebruikt als
toetsingskader voor vergunningsaanvragen. Een beleidskader is dan ook een
aanvechtbaar plan.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-6/10
Volgens de verzoekende partijen klemt dit te dezen des te meer
nu het bestreden beleidskader minstens ten aanzien van latere individuele
beslissingen bindende bepalingen oplegt en rechtstreekse gevolgen teweegbrengt
ten aanzien van hun percelen. Over die percelen lopen immers ontoegankelijke
wegenissen die opgenomen zouden zijn in de Atlas der Buurtwegen. Bij het
beantwoorden van de bezwaren, die geleid hebben tot goedkeuring van het
bestreden beleidskader, wordt voorgehouden dat de buurtwegen die zijn
opgenomen in de Atlas der Buurtwegen nog steeds een juridische status hebben als
een publiekrechtelijke erfdienstbaarheid en/of openbaar domein. Dit maakt dat
deze buurtwegen in de operationele beleidskeuze 1 (OBK 1) “Buurtwegencheck”
grondig zijn gescreend en “voorgesteld om te behouden”. In die optiek worden wel
degelijk beslissingen genomen over deze buurtwegen wat hun juridische status
betreft. De opname van buurtwegen in OBK1 impliceert immers dat de verwerende
partij deze wegen als buurtwegen beschouwt, ook al zijn ze reeds decennialang in
onbruik geraakt en/of verdwenen. In die zin gaat het in ieder geval wel om
bindende bepalingen, met rechtstreekse gevolgen (namelijk de gevolgen van de
aanduiding als buurtweg/gemeenteweg). Aan deze wegenis zal een bindende
herstelmaatregel worden opgelegd, zodat het beleidskader minstens voor dit
onderdeel verordenend is en concreet bedoeld is om gehanteerd te worden bij het
beoordelen van het statuut van individuele verbindingen.
In hun laatste memorie benadrukken de verzoekende partijen en
de eerste tussenkomende partij dat artikel 10 van het gemeentewegendecreet er de
gemeente uitdrukkelijk toe verplicht om rekening te houden met de beleidskaders
die ze heeft opgesteld inzake gemeentewegen. In die optiek maakt artikel 10 van
het gemeentewegendecreet deze beleidskaders bindend voor de gemeente. Deze
bepaling verplicht tot een rechtstreekse toetsing van latere individuele beslissingen
aan het bestreden beleidskader. Doordat er ten aanzien van de verzoekende partijen
rechtsgevolgen worden gecreëerd, kan het bestreden besluit wel degelijk het
voorwerp uitmaken van een annulatieprocedure bij de Raad van State.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-7/10
Beoordeling
Dat de verwerende partij – zoals artikel 10 van het
gemeentewegendecreet voorschrijft – in de toekomst rekening zal moeten houden
met “de doelstellingen en principes” van het bestreden beleidskader betekent nog
niet dat dit beleidskader bindende rechtsgevolgen heeft ten aanzien van de
verzoekende partijen. De inhoud van de nog te nemen beslissingen over individuele
trage wegen staat op basis van het bestreden beleidskader niet vast. Hoe dan ook
dienen die individuele beslissingen het resultaat te zijn van een specifieke
procedure waarin het concrete ontwerp aan een openbaar onderzoek wordt
onderworpen.
Artikel 85 van het gemeentewegendecreet luidt:
“Alle gemeentelijke wegen en buurtwegen in de zin van de wet van
10 april 1841 op de buurtwegen die bestaan op 1 september 2019, worden
voor de toepassing van dit decreet geacht een gemeenteweg te zijn.”
Zoals
arresten nrs. 262.458
reeds
is
bevestigd
en
262.463
in
van
(ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.458/ARR.262.463)
onder
meer
’s
Raads
21
februari
2025
en
nr.
van
266.017
13 maart 2026 (ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.017), is een in de Atlas der
Buurtwegen opgenomen buurtweg die uiterlijk op 1 september 2019 niet is
afgeschaft volgens de in de buurtwegenwet van 10 april 1841 voorgeschreven
procedure, een bestaande buurtweg in de zin van artikel 85 van het
gemeentewegendecreet. Het “bestaan” van buurtwegen in de zin van artikel 85
van het gemeentewegendecreet is met andere woorden een juridisch bestaan.
Noch de feitelijke toestand van het terrein, noch de vraag of de wegzate van de
buurtweg – vanuit het oogpunt van het eigendomsrecht – verjaard zou zijn, noch
de vraag of de gemeente deze zate ooit in bezit heeft genomen, is ter zake relevant.
Dat ook de ontoegankelijke en niet op het terrein zichtbare
buurtwegen die in de Atlas der Buurtwegen opgenomen zijn, beschouwd moeten
worden als gemeentewegen volgt uit artikel 85 van het gemeentewegendecreet en
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-8/10
niet uit het bestreden beleidskader.
Anders dan de verzoekende partijen menen, houdt het bestreden
beleidskader geen wijziging in van het juridisch statuut van de wegen die langs en
doorheen hun percelen lopen.
Dat het bestreden beleidskader bindende rechtsgevolgen zou
hebben voor de verzoekende partijen volgt evenmin uit de omstandigheid dat
artikel 4.3.1, § 2, VCRO het vergunningverlenende bestuursorgaan toelaat bij de
beoordeling van omgevingsvergunningsaanvragen het aspect “beleidsmatig
gewenste ontwikkelingen” “in rekening [te] brengen”.
De exceptie is gegrond. Het beroep is niet ontvankelijk.
VI. Rechtsplegingsvergoeding
De verwerende partij verantwoordt niet waarom haar méér zou
moeten worden toegekend dan het basisbedrag van de rechtsplegingsvergoeding
van 770 euro.
BESLISSING
-
Het verzoek van de bv N. en D.B. tot tussenkomst wordt ingewilligd.
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partijen worden, elk voor een zevende, verwezen in de
kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van
1400 euro, een bijdrage van 24 euro en een rechtsplegingsvergoeding van
770 euro, die verschuldigd is aan de verwerende partij.
De tussenkomende partijen worden, elk voor de helft, verwezen in de kosten
van de tussenkomst, begroot op 300 euro.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-9/10
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op dertig maart tweeduizend zesentwintig,
door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Jan Clement,
kamervoorzitter,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
David D’Hooghe,
staatsraad,
bijgestaan door
Silvan De Clercq,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Jan Clement
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.232
X-18.822-10/10
