Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.242 (2026-03-31)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 266.242 du 31 mars 2026 Economie - Taxis Décision : Annulation
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
VIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 266.242 du 31 mars 2026
A. 244.258/VIII-12.878
M. B.,
ayant élu domicile chez
Me Nathan MOURAUX, avocat,
rue de la Source 68
1060 Bruxelles,
En cause :
contre :
la Région de Bruxelles-Capitale,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Fernand SCHMITZ, avocat,
avenue Brugmann 403
1180 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 24 février 2025, la partie requérante demande
l’annulation de « l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 23
décembre 2024, notifié le 24 décembre 2024, par [lequel] il est décidé de rejeter sa
demande d’autorisation […] ».
II. Procédure
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section au Conseil
d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de
procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
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Par une ordonnance du 3 février 2026, l’affaire a été fixée à l’audience du
27 mars 2026.
M. Pierre-Olivier de Broux, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Eva Lippens, loco Me Nathan Mouraux, avocat, comparaissant pour la
partie requérante, et Me Florian Evrard, loco Me Fernand Schmitz, avocat,
comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section, a été entendu
en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Le 16 janvier 2023, le requérant introduit auprès de la partie adverse
une demande d’autorisation pour exploiter un service de taxi.
- Par une décision du 6 octobre 2023, formalisée dans un courrier
électronique, la « Direction Transport de Personnes » de la partie adverse écrit au
requérant que sa demande « n’est pas recevable car elle ne respecte pas les conditions
prescrites à l’article 6, § 1er, de l’ordonnance du 9 juin 2022 relative aux services de
taxi et ses arrêtés d’exécution ». Ce service précise dans ce courrier électronique que
« l’article 3, § 1er, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du
6 octobre 2022 relatif aux services de taxis exige que le demandeur démontre que
celui-ci n’a pas de dettes sociales », et que l’attestation déposée par le requérant
démontre qu’il « a des dettes sociales » dès lors qu’ « un plan de paiement est en
cours ».
- Le 8 octobre 2023, le requérant communique à l’autorité une attestation
de sa caisse d’assurances sociales indiquant qu’il est en ordre de cotisations.
- Le 9 octobre 2023, il introduit une réclamation auprès du médiateur de
la Région de Bruxelles-Capitale à propos de la décision précitée du 6 octobre 2023.
- Le 4 avril 2024, il introduit un recours en annulation contre cette
décision, enrôlé sous le n° G/A. 241.624/VIII-12.565.
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- Le 19 décembre 2024, à la suite du « rapport de l’auditeur du Conseil
d’Etat du 9 octobre 2024 et après réexamen du dossier », la décision du 6 octobre 2023
est retirée. Ce retrait donne lieu à l’arrêt n° 262.732 du 25 mars 2025
(ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.732) par lequel le Conseil d’Etat décide qu’il n’y
a plus lieu de statuer sur le recours susvisé.
- Le 23 décembre 2024, le ministre-président du gouvernement de la
partie adverse refuse la demande d’autorisation d’exploiter un service de taxis
introduite par le requérant. Cette décision est motivée de la manière suivante :
« […] Vu le retrait de la décision du 6 octobre 2023 ;
Considérant la demande d’autorisation d’exploiter un service de taxis introduite
par [le requérant] le [16] janvier 2023 ;
Considérant que l’article 3, § 1er, 7° de l’arrêté Gouvernement de la Région de
Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022 relatif aux services de taxis dispose que la
demande doit contenir une attestation de l’ONSS et ou une attestation de la caisse
d’assurances sociales pour travailleurs indépendants du demandeur démontrant que
celui-ci n’a pas de dettes sociales ;
Considérant que le demandeur a communiqué, à l’appui de sa demande
d’autorisation, une attestation de sa caisse d’assurances sociales pour travailleurs
indépendants indiquant que “l’intéressé [est] en règle de cotisations sociales
jusqu’au trimestre 2022/1. Un plan de paiement a été convenu pour les cotisations
2022/2 > 2022/4” ;
Considérant que l’article 3, § 1er, 7° de l'arrêté du Gouvernement de la Région de
Bruxelles-Capitale ne prévoit pas de dérogation à la condition d’absence de dettes
sociales lorsque celle-ci fait l’objet d’un plan de paiement ;
Considérant qu’un plan de paiement n’affecte pas l’existence ni l’exigibilité de la
dette sociale, mais constitue simplement une modalité de paiement ;
Considérant que la demande d’autorisation d’exploiter un service de taxi du
demandeur ne répond pas aux conditions de recevabilité visées à l’article 6, § 1er
de l’ordonnance du 9 juin 2022 relative aux services de taxis et à l’article 3, § 1er,
7° de l’arrêté Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022
relatif aux services de taxis en ce que le demandeur a des dettes sociales ; ».
Il s’agit de l’acte attaqué.
IV. Premier moyen
IV.1. Thèses des parties
IV.1.1. La requête en annulation
Le premier moyen est pris de « la violation des articles 10, 11 et 23 de la
Constitution, de l’article 6, § 1er, de l’ordonnance du 9 juin 2022 relative aux services
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de taxis, de l’article 3, § 1er, 7° et § 2, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de
Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022 relatif aux services de taxis, du principe de
motivation interne, de l’erreur sur les motifs, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet
1991 [relative à] la motivation formelle des actes administratifs et du devoir de
minutie ».
Conformément à l’article 2, § 1er, alinéas 1er, 3°, et 3, de l’arrêté du Régent
du 23 août 1948 ‘déterminant la procédure devant la section du contentieux
administratif du Conseil d’État’, le requérant résume le moyen dans les termes
suivants, qu’il convient de reproduire tels quels conformément à l’alinéa 4 de la même
disposition :
« En ce que la Région de Bruxelles-Capitale a déclaré irrecevable la demande
d’autorisation du requérant au motif que le dossier initial de demande comprenait
une attestation mentionnant l’existence de dettes sociales, apurée par un plan de
paiement.
Alors que, dans une première branche, l’article 3, § 1er, 7° de l’arrêté du
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022 empêche le
demandeur d’autorisation de taxi d’avoir des dettes sociales qui sont apurées par
un plan de paiement, ce qui constitue une ingérence injustifiée dans la liberté de
commerce et d’industrie et crée une situation discriminatoire vis-à-vis des
entreprises actives dans d’autres secteurs d’activités.
Alors que, dans une seconde branche, au moment où la Région de BruxellesCapitale a statué, le requérant ne disposait plus d’aucune dette sociale et que la
Région de Bruxelles-Capitale n’a pas essayé de vérifier le caractère actuel de
l’attestation déposée en date du 16 janvier 2023. »
IV.1.2. Le mémoire en réponse
En vertu de l’article 6, § 2, alinéa 2, de l’arrêté du Régent du 23 juin 1948
‘déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil
d’État’, « si la réponse aux moyens de la requête nécessite des développements, le
mémoire en réponse comprend un résumé des arguments de la partie adverse ». Le
mémoire en réponse ne satisfaisant pas à cette exigence, la réponse à la première
branche du moyen est brièvement résumée dans les lignes qui suivent.
La partie adverse rappelle que l’article 3, § 1er, de l’arrêté du
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022 et l’article 6,
§ 1er, de l’ordonnance du 9 juin 2022, qui en constitue le fondement législatif, exigent
que « pour être recevable, la demande d’autorisation établisse la solvabilité du
demandeur ». Elle estime que seule la Cour constitutionnelle est habilitée à dire si
cette exigence viole ou non les dispositions constitutionnelles dont se prévaut le
requérant, alors que le requérant ne formule pas de question préjudicielle. Elle ajoute
que l’exigence visée à l’article 3, § 1er, 7°, de l’arrêté du Gouvernement de la Région
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de Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022 n’est pas disproportionnée au regard du but
fixé par le législateur au sujet de la solvabilité du demandeur d’autorisation et que la
section de législation du Conseil d’Etat n’a formulé aucune critique sur ce point dans
son avis n° 72.067/4. Elle considère que la discrimination alléguée par le requérant ne
concerne pas des catégories de personnes comparables et que, selon elle, le requérant
n’a pas intérêt à se prévaloir, mutatis mutandis, de la réglementation en matière de
marchés publics dès lors que sa dette sociale serait « selon toute vraisemblance »
supérieure au montant dont il y est question. Elle souligne enfin que tant la Cour
constitutionnelle que le Conseil d’Etat ont déjà jugé que la liberté de commerce et
d’industrie n’est pas absolue. Elle soutient, en substance, que le requérant n’établit
pas que les restrictions réglementaires qui ont justifié l’acte attaqué seraient
disproportionnées au regard de cette liberté et qu’il n’y a donc pas lieu d’écarter
l’article 3, § 1er, 7°, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale
du 6 octobre 2022 sur pied de l’article 159 de la Constitution.
IV.1.3. Le dernier mémoire de la partie adverse
Elle rappelle tout d’abord que la discrimination alléguée par le requérant
ne vise pas deux catégories de personnes comparables, « les entreprises actives dans
d’autres secteurs d’activité » ne pouvant constituer une catégorie au sens de la
jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
Elle souligne ensuite que la Cour constitutionnelle a reconnu (dans l’arrêt
n° 125/2015 du 24 septembre 2015 invoqué par le requérant) qu’en faisant de
l’absence de dettes fiscales ou sociales une condition d’autorisation ou d’agrément, le
législateur a pris des mesures qui sont pertinentes au regard des objectifs de la loi. Elle
explique encore que cet arrêt a vérifié si ces mesures portaient atteinte au principe de
proportionnalité, alors qu’en l’espèce le moyen n’est pas pris de la violation de ce
principe, ce qui empêche donc d’appliquer l’arrêt au cas d’espèce.
Elle expose encore que l’argument fondé sur la différence entre la
solvabilité et l’absence de dettes n’est pas soulevé par le requérant. Elle considère en
tout état de cause qu’il ne revient pas au Conseil d’Etat de s’immiscer dans
l’appréciation que le gouvernement bruxellois a pu faire à ce sujet, sauf en cas d’erreur
manifeste d’appréciation, précise-t-elle, laquelle n’est pas davantage invoquée par le
requérant.
Elle considère enfin que l’arrêt n° 125/2015 du 24 septembre 2015 résulte
de manière déterminante du constat d’une « distorsion entre ce que disent les travaux
préparatoires et le texte de la loi », motif qui n’est pas transposable en l’espèce, selon
elle.
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IV.2. Appréciation
Il est de jurisprudence constante que les règles constitutionnelles d’égalité
et de non-discrimination visées aux articles 10 et 11 de la Constitution n’excluent pas
qu’une différence de traitement soit établie entre certaines catégories de personnes,
pour autant qu’elle repose sur un critère objectif et qu’elle soit raisonnablement
justifiée. Elles s’opposent encore à ce que soient traitées de manière identique, sans
justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations
qui, au regard de la mesure considérée, sont essentiellement différentes. L’existence
d’une telle justification doit s’apprécier en tenant compte du but et des effets de la
mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause. Le principe d’égalité
est violé lorsqu’il est établi qu’il n’existe pas de rapport raisonnable de
proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.
L’article 23, alinéa 3, 1°, de la Constitution prévoit le droit au travail et le
droit au libre choix d’une activité professionnelle parmi les droits économiques,
sociaux et culturels. Cette disposition ne précise pas ce qu’implique ce droit dont seul
le principe est exprimé, chaque législateur étant chargé de le garantir et de déterminer
les conditions de leur exercice, conformément à l’article 23, alinéa 2, « en tenant
compte des obligations correspondantes ». Le droit au travail et le droit au libre choix
d’une activité professionnelle ne confèrent aucun droit absolu à l’exercice d’une
profession. Pour garantir le droit au travail et le libre choix d’une activité
professionnelle, le législateur compétent dispose d’une large marge d’appréciation.
Le Conseil d’Etat ne pourrait censurer les actes et règlements qui portent atteinte à ces
droits que si elles procédaient d’une appréciation manifestement déraisonnable ou si
elles étaient manifestement disproportionnées par rapport à l’objectif poursuivi.
L’article 23 de la Constitution n’exclut donc pas une ingérence d’une autorité publique
dans le droit au travail et le droit au libre choix d’une activité professionnelle, à
condition que cette ingérence soit légalement prévue et que ces limitations légales
soient dûment justifiées par des impératifs d’intérêt général ou de sécurité publique et
revêtent un caractère nécessaire et proportionné à ces impératifs.
Selon l’article 6, § 1er, de l’ordonnance du 9 juin 2022 ‘relative aux
services de taxis’ :
« Pour que sa demande d’autorisation soit recevable, un demandeur doit remplir les
conditions de moralité visées au paragraphe 2 et les conditions de qualification
professionnelle et de solvabilité fixées par le Gouvernement ».
L’article 3, § 1er, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale du 6 octobre 2022 ‘relatif aux services de taxis’ dispose que :
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« Sauf dans l’hypothèse visée au § 2, le dossier de demande d’autorisation contient
les informations et les documents suivants : […]
7° une attestation de l’O.N.S.S. et/ou une attestation de la caisse d’assurances
sociales pour travailleurs indépendants du demandeur, datant de moins de trois
mois, démontrant que celui-ci n’a pas de dettes sociales. […] ».
En l’espèce, à l’appui de la demande qu’il a introduite le 16 janvier 2023,
le requérant a notamment déposé une attestation du 12 janvier 2023 émanant de
ACERTA, caisse d’assurances sociales, faisant état de ce qu’il « est en règle de
cotisations sociales jusqu’au trimestre 2022/1 » et qu’« un plan de paiement a été
convenu pour les cotisations 2022/2 > 2022/4 ». C’est sur la base de cette attestation
que la partie adverse se fonde pour justifier le refus de l’autorisation demandée par le
requérant puisque, selon l’acte attaqué, l’article 3, § 1er, 7°, de l’arrêté précité « ne
prévoit pas de dérogation à la condition d’absence de dettes sociales lorsque celle-ci
a fait l’objet d’un plan d’apurement ». Le requérant estime que cette absence de
dérogation est inconstitutionnelle.
L’inconstitutionnalité dénoncée par ce dernier trouve son origine dans
l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022 et
non dans l’ordonnance du 9 juin 2022. Le requérant ne critique en effet pas l’exigence
de solvabilité prévue par l’article 6 de l’ordonnance, mais l’absence de dettes que
l’article 3, § 1er, 7°, de l’arrêté précité a imposée pour mettre en œuvre cette exigence.
Le Conseil d’Etat est donc seul compétent pour connaître de l’argumentation
exprimée dans le moyen, la Cour constitutionnelle ne pouvant pas être interrogée sur
la constitutionnalité d’un arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale.
Le fait que l’article 3, § 1er, 7°, de l’arrêté précité, n’a donné lieu à aucune
observation de la part de la section de législation du Conseil d’Etat dans son avis
n° 72.067/4, donné le 21 septembre 2022, ne signifie pas pour autant que cette
disposition est conforme aux dispositions constitutionnelles dont le requérant se
prévaut. La circonstance que la section de législation n’a pas formulé de remarques
n’est en effet pas de nature à empêcher la section du contentieux administratif
d’exercer son contrôle de légalité sur les dispositions attaquées.
Selon les travaux préparatoires de l’ordonnance du 9 juin 2022 précitée,
la solvabilité exigée pour être autorisé à exploiter un service de taxi doit se
comprendre de la manière suivante :
« M. David Weytsman a une question sur la solvabilité. Le Ministre-Président a déjà
précisé que cela ne renvoie pas à la rentabilité. Qu’est-ce que cette “solvabilité” et
comment sera-t-elle examinée ?
Le Ministre-Président renvoie à la situation financière de la société. Les bilans sont
publics et consultables et c’est à la société de les déposer. Bien entendu, on ne peut
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pas demander cela pour une société qui se crée. Les situations seront dès lors à
différencier selon la personne qui fait la demande. Ce processus fera l’objet de
discussions avec les intermédiaires. Un processus de concertation sera lancé mais
on peut dire que la notion de solvabilité est un concept généralement connu.
Certains éléments peuvent démontrer que l’avenir d’une société est compromis.
Bien entendu, cela doit se faire de manière objective. L’opérateur qui sera agréé
devra démontrer a minima qu’il a une capacité de soutenabilité financière pour
l’entreprise qu’il veut mettre en place à Bruxelles » (Doc., Parl.brux., 2021-2022,
n° A-541/2, p. 85).
L’objectif principal du législateur est donc d’assurer la soutenabilité
financière des services de taxi et d’ainsi garantir la pérennité de ces services
« essentiels » et « d’utilité publique ». L’exigence de solvabilité constitue par
conséquent une ingérence légalement prévue et justifiée dans le libre choix d’une
activité professionnelle de services de taxi. En revanche, cette exigence n’implique
pas nécessairement l’absence totale de dettes sociales, quel qu’en soit le montant et
même si celles-ci sont couvertes par un plan d’apurement. En imposant l’absence de
toute dette sociale, l’article 3, § 1er, 7°, de l’arrêté précité constitue une restriction
manifestement disproportionnée au libre choix d’une activité professionnelle garanti
par l’article 23 de la Constitution. Cette restriction n’est en effet pas nécessaire pour
atteindre l’objectif poursuivi, des dettes de faible montant et/ou couvertes par un plan
d’apurement étant également en mesure d’assurer la solvabilité d’un demandeur et la
soutenabilité financière du service, comme l’illustrent diverses autres législations
invoquées par le requérant et poursuivant un objectif comparable, notamment l’article
68 de la loi du 17 juin 2016 ‘relative aux marchés publics’ et l’article 41, alinéa 1er,
2°, de la loi du 2 octobre 2017 ‘réglementant la sécurité privée et particulière’. La
prise en compte de toute dette sociale, sans prendre en considération le montant ou
l’origine de cette dette ou l’existence d’un plan d’apurement, ne traduit pas
adéquatement non plus l’intention du législateur de « démontrer a minima [que le
demandeur] a une capacité de soutenabilité financière pour l’entreprise qu’il veut
mettre en place à Bruxelles ».
Il résulte de ce qui précède que l’article 3, § 1er, 7°, de l’arrêté du
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 6 octobre 2022, en ce qu’il
impose l’absence de toute dette sociale pour établir la solvabilité d’un demandeur
d’autorisation, viole les articles 10, 11 et 23 de la Constitution. Partant, en application
de l’article 159 de la Constitution, il y a lieu d’en écarter l’application.
L’acte attaqué, qui est fondé sur cette disposition, se trouve ainsi dépourvu
de son fondement réglementaire.
La première branche du premier moyen est fondée.
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V. Autres moyens
L’annulation de l’acte attaqué pouvant être prononcée sur la base de la
première branche du premier moyen, il n’y a pas lieu d’examiner la seconde branche
du premier moyen ni le second moyen.
VI. Indemnité de procédure
La partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 770 euros. Il
y a lieu de faire droit à sa demande.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
L’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du
23 décembre 2024 rejetant la demande d’autorisation d’exploiter un service de taxis
introduite par le requérant est annulée.
Article 2.
La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de
200 euros, la contribution de 24 euros et l’indemnité de procédure de 770 euros
accordée à la partie requérante.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 31 mars 2026, par la VIIIe chambre du
Conseil d’État, composée de :
Frédéric Gosselin,
Raphaël Born,
Pierre-Olivier de Broux,
Simon Pochet,
président de chambre,
conseiller d’État,
conseiller d’État,
greffier.
Le Greffier,
Le Président,
Simon Pochet
Frédéric Gosselin
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