Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372 (2026-04-14)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 266.372 van 14 april 2026 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Plannen van aanleg Beslissing
: Verwerping Inwilliging tussenkomst
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VOORZITTER VAN DE Xe KAMER
ARREST
nr. 266.372 van 14 april 2026
in de zaak A. 247.814/X-19.289
In zake:
de GEMEENTE ZELZATE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Wim Rasschaert
kantoor houdend te 9620 Zottegem
Gentse Steenweg 323
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen:
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Bart Bronders
kantoor houdend te 8400 Oostende
Zandvoordestraat 444
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partijen:
-
de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de
minister van Justitie
-
de REGIE DER GEBOUWEN
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Jan Bouckaert, Ann Apers en Sofie Ulrix
kantoor houdend te 1000 Brussel
Loksumstraat 25
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van de vordering
De vordering, ingesteld op 3 april 2026, strekt tot de schorsing
bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de tenuitvoerlegging van het besluit van
de Vlaamse minister van Omgeving en Landbouw van 20 maart 2026 tot schorsing
van het besluit van de gemeenteraad van Zelzate van 26 januari 2026 houdende de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-1/26
definitieve vaststelling
van
het
gemeentelijk
ruimtelijk
uitvoeringsplan
‘Verblijfsrecreatie’.
II. Verloop van de rechtspleging
Bij beschikking van 7 april 2026 werd de procedurekalender
vastgesteld.
De verwerende partij heeft een nota met opmerkingen en een
administratief dossier ingediend.
Met een verzoekschrift van 9 april 2026 hebben de Belgische
Staat, vertegenwoordigd door de minister van Justitie, en de Regie der Gebouwen
gevraagd om in het administratief kort geding te mogen tussenkomen.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 10 april 2026, om 14.00 uur.
Staatsraad Stephan De Taeye heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Anneleen De Ruyck, die loco advocaat Wim
Rasschaert verschijnt voor de verzoekende partij, advocaat Kevan Aspeslagh, die
loco advocaat Bart Bronders verschijnt voor de verwerende partij, en advocaten
Jan Bouckaert en Sofie Ulrix, die verschijnen voor de tussenkomende partijen, zijn
gehoord.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Tom De Waele heeft een met dit
arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-2/26
III. Feiten
3.1.
In het kader van het beleid om korte vrijheidsstraffen uit te
voeren wensen de Belgische Staat en de Regie der Gebouwen te beschikken over
detentiehuizen, waarin 20 tot maximaal 60 personen worden gehuisvest die
gerechtelijk zijn veroordeeld tot een gevangenisstraf van niet meer dan drie jaar.
Het betreft kleinschalige locaties met een lagere beveiligingsgraad, waar
gedetineerden werken aan hun re-integratie in de maatschappij met behulp van
detentiebegeleiders. Veroordeelden voor terroristische en seksuele feiten komen
niet in aanmerking voor een verblijf in een detentiehuis.
3.2.
Wat de selectie van locaties voor detentiehuizen betreft, gaat de
voorkeur uit naar onroerende goederen die de Regie der Gebouwen reeds in haar
bezit heeft. Ingevolge het gebrek aan instapklare gebouwen, gaat de Regie tevens
op zoek naar gebouwen op de privé-markt.
3.3.
Met het oog op de realisatie van een detentiehuis in de
gemeente Zelzate brengt de Regie der Gebouwen op 7 september 2022 een
voorwaardelijk bod uit op het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’, gelegen
Stationstraat 22 te Zelzate:
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-3/26
Overeenkomstig
het
bij
koninklijk
besluit
van
14 september 1977 vastgestelde gewestplan ‘Gentse en kanaalzone’ is het goed
gelegen in woongebied.
3.4.
Op 3 oktober 2022 deelt de gemeente Zelzate aan de Regie der
Gebouwen mee op de hoogte te zijn van besprekingen met het oog op de aankoop
van het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’ te Zelzate. Zij wijst er onder meer
op dat volgens haar vaste beleidslijn in de woonkern Zelzate, waartoe de locatie
‘Den Hof’ behoort, sociale functies beschermenswaardig zijn om reden van “de
noodzakelijke levendigheid die zij binnen het centrum vrijwaren”, en dat zij in dat
kader reeds een aanvang heeft genomen met “de schriftuur van een
stedenbouwkundige
verordening”,
waarbij
“in
het
centrum
bij
omgevingsaanvragen voor wijzigingen ten aanzien van beschermingswaardige
sociale functies niet enkel beleidsmatig maar ook juridisch zal gelden dat
waarborgen geboden moeten worden opdat de nieuwe functie geen gesloten
karakter heeft waarbij geen interactie met de omgeving voorhanden is”. De
gemeente Zelzate wijst erop dat het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’ als
beschermenswaardige sociale functie in aanmerking komt, “gezien de tot nog toe
bestaande
mix
van
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
hotelfuncties,
vergaderlokalen,
seminarieruimtes,
X-19.289-4/26
meetingcenter, restaurant, feestzaal, bar,…” en dat die mix “garant [staat] voor het
opvangen van de nood aan ruimtes voor diverse interacties, zakelijk of privé”. Zij
vervolgt dat “[n]aar verluidt […] de aankoop van ‘Den Hof’ waaromtrent
besprekingen gevoerd worden geen sociale functie, doch wel een gesloten
invulling
binnen
de
vergunningsplichtige
functiewijziging
van
de
hoofdcategorieën ‘(verblijf- en dag)recreatie’ en ‘dancing, restaurant en café’ naar
de categorie ‘gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen’
[beoogt]” en dat zij eraan hield de Regie der Gebouwen “van een en ander in kennis
te stellen”.
3.5.
Op 17 november 2022 brengt de Regie der Gebouwen een
onvoorwaardelijk bod uit op het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’.
3.6.
Op 21 november 2022 verschijnt in de pers een interview met de
burgemeester van de gemeente Zelzate, waarin hij er melding van maakt dat er
aanwijzingen zijn dat het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’ verkocht is aan de
Regie der Gebouwen en dat de gemeente vreest dat dit als detentiehuis zal worden
ingericht. De burgemeester stelt ervan uit te gaan dat de Regie der Gebouwen
binnenkort haar vergunningsaanvraag zal indienen, maar geeft duidelijk aan dat er
geen draagvlak is voor een detentiehuis, noch bij het bestuur noch bij de inwoners.
Hij pleit ervoor hotels en restaurants te behouden.
3.7.
Op donderdag 1 december 2022 deelt een medewerker van de
gemeente Zelzate aan de Regie der Gebouwen mee dat “[d]e gemeenteraad […]
zich maandag unaniem [heeft] uitgesproken tegen de komst van een detentiehuis
op het grondgebied van Zelzate”.
3.8.
Op 9 december 2022 keurt het college van burgemeester en
schepenen van de gemeente Zelzate het ontwerp van een gemeentelijke
stedenbouwkundige verordening ‘betreffende het verbod tot wijzigen van een
bestaande sociale functie in een andere (hoofd)functie’ (hierna: de gemeentelijke
stedenbouwkundige verordening) goed.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-5/26
3.9.
Van 19 december 2022 tot en met 17 januari 2023 wordt een
openbaar onderzoek over het ontwerp van de gemeentelijke stedenbouwkundige
verordening gehouden. De Regie der Gebouwen en de Belgische Staat dienen er
op 17 januari 2023 een bezwaarschrift tegen in. De deputatie van de provincieraad
van de provincie Oost-Vlaanderen (hierna: de deputatie) en het departement
Omgeving van de Vlaamse overheid brengen er op respectievelijk 22 december
2022 en 23 december 2022 een negatief advies over uit. Beide overheden merken
onder meer op dat niet duidelijk is welk ruimtelijk beleid/ruimtelijke problematiek
aan de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening ten grondslag ligt.
3.10.
Op 30 januari 2023 keurt de gemeenteraad van de gemeente
Zelzate de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening goed.
Artikel 2 van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening
bepaalt dat bij panden met een vergunde of vergund geachte sociale functie,
gelegen binnen de woonkern Zelzate, en met een binnenoppervlakte geschikt voor
sociale functies van meer dan 500m², geen functiewijziging vergund kan worden
die ertoe leidt dat de sociale functie gewijzigd wordt naar een andere functie.
Overeenkomstig artikel 3 van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening
kan het college van burgemeester en schepenen op gemotiveerde wijze afwijken
van de verordening.
3.11.
Op 2 maart 2023 en op 15 maart 2023 schorsen respectievelijk
de deputatie en de Vlaamse minister van Omgeving de gemeentelijke
stedenbouwkundige verordening. De Vlaamse minister merkt daarbij op dat de
overwegingen aangehaald in de gemeenteraadsbeslissing in antwoord op de
ongunstige adviezen van haarzelf en de deputatie “ten gronde geen nieuwe
elementen aan[reiken] aangaande het oneigenlijke gebruik van de verordening als
planningsinstrument”.
3.12.
De gemeentelijke stedenbouwkundige verordening wordt door
de deputatie en de bevoegde Vlaamse minister onder meer geschorst omdat de door
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-6/26
artikel 2.3.1, derde lid, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO)
voorziene mogelijkheid om functiewijzigingen uit te sluiten (of er voorwaarden
aan te verbinden) beperkt is tot de limitatieve lijst van hoofdfuncties, vermeld in
artikel 2, § 1, van het besluit van de Vlaamse regering van 14 april 2000 ‘tot
bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen’ (hierna: het besluit van
de Vlaamse regering van 14 april 2000), waarvoor er bij onderlinge wijziging een
vergunningsplicht geldt. De door de gemeentelijke stedenbouwkundige
verordening voorziene ‘sociale functie’ behoort niet tot deze hoofdfuncties. De
VCRO laat volgens de Vlaamse minister niet toe om met een stedenbouwkundige
verordening de functie op zich van een onroerend goed te reglementeren.
3.13.
Op
31
maart
2023
verklaart
de
gemeentelijke
omgevingsambtenaar van de gemeente Zelzate een op 1 maart 2023 ingediende
aanvraag van de Regie der Gebouwen tot functiewijziging van het voormalige
hotel-restaurant ‘Het Hof’ naar detentiehuis onvolledig.
3.14.
Met een besluit van 22 mei 2023 keurt de gemeenteraad van de
gemeente Zelzate (de tweede versie) van de gemeentelijke stedenbouwkundige
verordening goed. De term ‘sociale functie’ uit de eerste versie van de
gemeentelijke stedenbouwkundige verordening wordt daarbij vervangen door de
term ‘verblijfsrecreatieve functie’.
De gemeentelijke stedenbouwkundige verordening bepaalt:
“Artikel 1. Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan:
1° Verblijfsrecreatie: een overnachtingsgelegenheid al dan niet in
combinatie met recreatieve activiteiten zoals feestzalen, vergader- en
conferentieruimtes, café of restaurant in de zin van art. 2 §1, 2° van het
Besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000 tot bepaling van de
vergunningsplichtige functiewijzigingen.
2° Functiewijziging: het geheel of gedeeltelijk wijzigen van de
hoofdfunctie van een bebouwd onroerend goed in de zin van art. 4.2.1, °6
van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO). Volgende functies
worden als hoofdfuncties beschouwd:
a. Wonen
b. Verblijfsrecreatie;
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-7/26
c. Dagrecreatie, met inbegrip van sport;
d. Land- en tuinbouw in de ruime zin;
e. Detailhandel;
f. Dancing, restaurant en café;
g. Kantoorfunctie, dienstverlening en vrije beroepen;
h. Industrie en bedrijvigheid;
i. Gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen;
j. Militaire functie.
3° Woonkern: landschapsdeel dat aaneensluitend bebouwd is door huizen
met hun hovingen, openbare gebouwen, kleine industriële of
handelsuitrustingen met inbegrip van de tussenliggende verkeerswegen,
parken, sportterreinen enz. Het wordt begrensd door landbouwgrond,
bossen, braak en woeste gronden waartussen zich eventueel een ‘verspreide
bebouwing’ bevindt. Zowel steden, dorpen als gehuchten kunnen
woonkernen vormen. Ze kunnen ook de vorm aannemen van de in ons land
zo veelvuldig voorkomende lintbebouwing.
4° Woonkern Zelzate: Omvat de delen Zelzate-oost en Zelzate-west die als
volgt kunnen worden beschreven:
a. Zelzate-oost is opgebouwd rond volgende wijken: Endeke,
Molenstukken, Centrum en Wittouck. Het centrum heeft overwegend
gesloten bebouwing. Wittouck en Molenstukken bestaan doorgaans uit
gekoppelde en open bebouwing. De wijk Endeke vertoont een sterk
gemengd karakter inzake typologie.
b. Zelzate-west is op haar beurt opgebouwd rond de wijken: Katte,
Vierweegse-Vogelzang, Debbautshoek.
Artikel 2. Bij panden met een vergunde of vergund geachte
verblijfsrecreatieve functie gelegen binnen de Woonkern Zelzate en met
een binnenoppervlakte geschikt voor verblijfsrecreatieve functies van meer
dan 500 m² kan geen functiewijziging vergund worden die ertoe leidt dat
de verblijfsrecreatieve functie wordt gewijzigd naar een andere functie.
Artikel 3. Het college van burgemeester en schepenen kan op gemotiveerde
wijze afwijken van deze verordening.
Artikel 4. Deze verordening wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel
286, §1, van het Decreet lokaal bestuur van 22 december 2017 en artikel
2.3.2, §2/2, vierde lid, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke ordening
(VCRO).”
3.15.
Op 13 juli 2023 dient de Regie der Gebouwen bij de
gemeente Zelzate een tweede omgevingsvergunningsaanvraag in tot wijziging van
de functie van het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’ naar detentiehuis. Deze
aanvraag wordt op 11 augustus 2023 door de gemeentelijke omgevingsambtenaar
van de gemeente Zelzate als onontvankelijk verworpen wegens een onvolledige
milieuscreening.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-8/26
3.16.
Bij ’s Raads arrest nr. 258.022 van 24 november 2023 wordt op
vordering van de Belgische Staat en de Regie der Gebouwen de tenuitvoerlegging
geschorst van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening. Met zijn arrest
nr. 262.461 van 21 februari 2025 vernietigt de Raad van State dit besluit. De Raad
overweegt onder meer “dat de bestreden gemeentelijke stedenbouwkundige
verordening, ofschoon reglementair van aard, de regeling van een individuele casus
beoogt”, en dat de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening “als
verordenend instrument op een oneigenlijke manier [wordt] aangewend”.
3.17.
Op 18 december 2023 keurt de gemeenteraad van de gemeente
Zelzate ‘de beleidsmatige gewenste ontwikkeling (BGO) inzake de bescherming
van panden met verblijfsrecreatieve functie in de woonkern van Zelzate’ goed.
De BGO bepaalt:
“Artikel 1. Voor de toepassing van deze Beleidsmatig Gewenste
Ontwikkeling (BGO) wordt verstaan:
1° Verblijfsrecreatie: een overnachtingsgelegenheid al dan niet in
combinatie met recreatieve activiteiten zoals feestzalen, vergader- en
conferentieruimtes, café of restaurant in de zin van art. 2 §1, 2° van het
Besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000 tot bepaling van de
vergunningsplichtige functiewijzigingen.
2° Functiewijziging: het geheel of gedeeltelijk wijzigen van de
hoofdfunctie van een bebouwd onroerend goed in de zin van art. 4.2.1, °6
van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO). Volgende functies
worden als hoofdfuncties beschouwd:
a. Wonen
b. Verblijfsrecreatie;
c. Dagrecreatie, met inbegrip van sport;
d. Land- en tuinbouw in de ruime zin;
e. Detailhandel;
f. Dancing, restaurant en café;
g. Kantoorfunctie, dienstverlening en vrije beroepen;
h. Industrie en bedrijvigheid;
i. Gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen;
j. Militaire functie.
3° Woonkern: landschapsdeel dat aaneensluitend bebouwd is door huizen
met hun hovingen, openbare gebouwen, kleine industriële of
handelsuitrustingen met inbegrip van de tussenliggende verkeerswegen,
parken, sportterreinen enz. Het wordt begrensd door landbouwgrond,
bossen, braak en woeste gronden waartussen zich eventueel een ‘verspreide
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-9/26
bebouwing’ bevindt. Zowel steden, dorpen als gehuchten kunnen
woonkernen vormen. Ze kunnen ook de vorm aannemen van de in ons land
zo veelvuldig voorkomende lintbebouwing.
4° Woonkern Zelzate: Omvat de delen Zelzate-oost en Zelzate-west die als
volgt kunnen worden beschreven:
a. Zelzate-oost is opgebouwd rond volgende wijken: Endeke,
Molenstukken, Centrum en Wittouck. Het centrum heeft
overwegend gesloten bebouwing. Wittouck en Molenstukken
bestaan doorgaans uit gekoppelde en open bebouwing. De wijk
Endeke vertoont een sterk gemengd karakter inzake typologie.
b. Zelzate-west is op haar beurt opgebouwd rond de wijken: Katte,
Vierweegse-Vogelzang, Debbautshoek.
Artikel 2. Bij panden met een vergunde of vergund geachte
verblijfsrecreatieve functie gelegen binnen de Woonkern Zelzate en met
een binnenoppervlakte geschikt voor verblijfsrecreatieve functies van meer
dan 500 m² kan geen functiewijziging vergund worden die ertoe leidt dat
de verblijfsrecreatieve functie wordt gewijzigd naar een andere functie.
Artikel 3. In afwachting van de inwerkin[g]treding van een gemeentelijk
Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP) en met oog op een gecontroleerd en
consequent vergunningenbeleid wordt de beleidsmatig gewenste
ontwikkeling steeds in acht genomen bij het behandelen van
omgevingsvergunningsaanvragen.”
3.18.
Met zijn arrest nr. RvVb-A-2425-0457 van 30 januari 2025
vernietigt de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb) op vordering van de
Regie
der
Gebouwen
de
beslissing
van
11
augustus
2023
tot
onontvankelijkverklaring van de omgevingsvergunningsaanvraag van 13 juli 2023
(zie randnummer 3.15). De RvVb beveelt de gemeentelijke omgevingsambtenaar
om een nieuwe beslissing te nemen over de ontvankelijkheid en volledigheid van
de aanvraag van de Regie der Gebouwen binnen een termijn van een maand te
rekenen vanaf de dag na de dag van de betekening van het arrest.
3.19.
Op
omgevingsambtenaar
3
maart
2025
oordeelt
de
gemeentelijke
van
de
gemeente
Zelzate
opnieuw
dat
de
vergunningsaanvraag van de Regie der Gebouwen tot functiewijziging van het
voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’ onvolledig en onontvankelijk is.
3.20.
Zelzate
Op 31 maart 2025 stelt de gemeenteraad van de gemeente
het
ontwerp
van
het
gemeentelijk
ruimtelijk
uitvoeringsplan
‘Verblijfsrecreatie’ (hierna: het gemeentelijk RUP) voorlopig vast.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-10/26
3.21.
Van 26 mei tot 24 juli 2025 wordt over het ontwerp van het
gemeentelijk RUP een openbaar onderzoek gehouden. Van 23 juni tot 21 augustus
2025 vindt een tweede openbaar onderzoek plaats. De Regie der Gebouwen en de
Belgische Staat, vertegenwoordigd door de minister van Justitie, dienen een
bezwaarschrift in.
3.22.
Op 13 juni 2025 verleent het departement Omgeving van de
Vlaamse overheid een negatief advies over het voorgenomen gemeentelijk RUP.
De conclusie van dit advies luidt:
“Voorliggend planopzet gaat uit een monofunctionele benadering in de
dorpskern van Zelzate die geselecteerd is hoofddorp, ingegeven vanuit een
individuele casus tegen een gemeenschapsvoorziening met een hoger
algemeen belang. Het planopzet wordt als strijdig ervaren met de
bepalingen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen.
Omwille van bovenvermelde overwegingen en voorbehoud kan de
ongewijzigde verderzetting van het gemeentelijk RUP bij definitieve
vaststelling aanleiding geven tot een schorsing en/of vernietiging, aldus
wordt een ongunstig advies verleend.”
3.23.
Op 7 augustus 2025 dient de Regie der Gebouwen een nieuwe
omgevingsvergunningsaanvraag in voor een functiewijziging van het voormalig
hotel-restaurant ‘Den Hof’.
3.24.
Op
omgevingsambtenaar
4
september
van
de
2025
gemeente
verklaart
Zelzate
de
gemeentelijke
de
voormelde
omgevingsvergunningsaanvraag eens te meer onontvankelijk.
3.25.
Op 20 oktober 2025 stelt de Regie der Gebouwen tegen de
voormelde onvolledigheidsbeslissing van 4 september 2025 een annulatieberoep
en een vordering tot schorsing in bij de RvVb.
3.26.
Op 4 november 2025 brengt de gemeentelijke commissie voor
ruimtelijke ordening van de gemeente Zelzate een advies over het gemeentelijk
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-11/26
RUP uit. De bezwaren van de Regie der Gebouwen en de Belgische Staat worden
verworpen.
3.27.
Op 28 november 2025 dient de Regie der Gebouwen bij de
gemeente Zelzate een nieuwe omgevingsvergunningsaanvraag tot functiewijziging
van het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’ in.
3.28.
Op 26 december 2025 wordt ook deze op 28 november 2025
ingediende omgevingsvergunningsaanvraag van de Regie der Gebouwen door de
gemeentelijke omgevingsambtenaar van de gemeente Zelzate onvolledig en
onontvankelijk verklaard.
3.29.
Met een besluit van 26 januari 2026 stelt de gemeenteraad van
de gemeente Zelzate het gemeentelijk RUP definitief vast.
3.30.
Op 5 februari 2026 dient de Regie der Gebouwen een
annulatieberoep in bij de RvVb tegen de beslissing van 26 december 2025 (zie
randnummer 3.28). Dit beroep is nog hangende.
3.31.
Het gemeentelijk RUP heeft betrekking op drie zones waarvoor
de stedenbouwkundige bestemmingsvoorschriften van artikel 1 ‘Zone voor
verblijfsrecreatieve en kernversterkende functies’ gelden. Het grafisch plan van het
gemeentelijk RUP is het volgende – het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’
wordt er ter verduidelijking met een blauw kruis op aangeduid:
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-12/26
De bij dit plan horende legende luidt:
3.32.
De stedenbouwkundige bestemmingsvoorschriften van artikel 1
‘Zone voor verblijfsrecreatieve en kernversterkende functies’ bepalen:
Ҥ1. De zone is bestemd voor verblijfsrecreatieve functies en andere
kernversterkende functies. Ook openbare groene en verharde ruimten zijn
toegelaten als hoofdfunctie.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-13/26
§2. Naast de verblijfsrecreatieve functies zijn volgende kernversterkende
functies toegelaten op alle bouwlagen:
• wonen onder de vorm van eengezins- of meergezinswoningen;
• kantoren;
• diensten;
• onderwijsvoorzieningen;
• socioculturele voorzieningen;
• recreatieve voorzieningen;
• kleine werkateliers.
§3. Volgende kernversterkende functies zijn enkel toegelaten op het
gelijkvloers en op voorwaarde dat ze ruimtelijk verenigbaar zijn in de
woonomgeving:
• kleinhandel;
• restaurants, cafés en andere vormen van drank- en eetgelegenheden.
§4. Volgende functies worden binnen de zone niet toegelaten:
• Collectieve woonvormen zoals kamerwoningen, studentenhuisvesting,
kloosters en opvangtehuizen;
• Gemeenschapsvoorzieningen met een gesloten karakter, zoals een
gevangenis, een detentiehuis, een gesloten instelling;
• Groothandel;
• Discotheek, fuifzaal en dancings;
• Industriële, grote en middelgrote ondernemingen.”
De toelichting bij § 4 van deze voorschriften luidt:
“Sommige functies dragen niet bij aan de sociale dynamiek en verweving
van functies binnen het centrumgebied van Zelzate en worden niet
toegelaten.”
3.33.
Met het bestreden besluit van 20 maart 2026 schorst de Vlaamse
minister van Omgeving en Landbouw de uitvoering van het gemeenteraadsbesluit
van 26 januari 2026 tot definitieve vaststelling van het gemeentelijk RUP.
Het bestreden besluit is als volgt gemotiveerd:
“Het RUP ‘Verblijfsrecreatie’ bestaat uit 3 deelplannen in de kern van
Zelzate. Het gemeentebestuur beoogt volgens de plandocumenten voor
deze drie sites een functie als verblijfsaccommodatie planologisch te
bestendigen.
Het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Zelzate heeft
het ontwerp van gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan overeenkomstig
de decretale bepalingen tijdens de procedure voor advies voorgelegd aan
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-14/26
het departement Omgeving, de deputatie en aan de gemeentelijke
commissie voor ruimtelijke ordening (GECORO).
Het ongunstig advies van het departement Omgeving aan het
gemeentebestuur verleen[d] op 13 juni 2025 is als volgt geformuleerd:
‘Voorliggend advies volgt naar aanleiding van de voorlopige vaststelling
van bovenvermeld plan. Dit dossier kent een omstandige historiek. We
refereren naar de overwegingen in ons eerder advies naar aanleiding van de
schriftelijke adviesronde. De plandocumenten bevatten ten gronde geen
nieuwe elementen in voorliggende fase. De overwegingen die eerder
aanleiding gaven tot een voorbehoud blijven relevant en worden hernomen.
In deze ambtelijke adviesronde kan het gemeentebestuur ervoor opteren om
een plenaire vergadering te organiseren i.f.v. interbestuurlijke dialoog. Dit
kan zinvol kan zijn omwille van onderstaande overwegingen die eerder zijn
mee[ge]geven in ons advies naar aanleiding van de startnota en die nog
steeds actueel zijn blijkens de inspraakreacties. Uit de procesnota blijkt
namelijk dat er gedurende de publieke raadpleging een bezwaarschrift
ingediend werd tegen het planinitiatief namens de Regie der Gebouwen en
de Belgische staat, vertegenwoordigd door de minister van Justitie. De
Regie is eigenaar van het voormalig hotel-restaurant Den Hof, dat deel
uitmaakt van deelgebied 2 in de startnota van het RUP en de site wenst om
te vormen naar een detentiehuis.
In eerste instantie is verdere dialoog tussen het gemeentebestuur en de
Regie der Gebouwen aangewezen. Er zijn mijn bestuur verder geen nieuwe
elementen bekend zodat ons voorbehoud in eerdere adviezen wordt
hernomen.
Het plangebied van voorliggend gemeentelijk RUP heeft betrekking op drie
sites die gelegen zijn in de kern van Zelzate waaronder het bovenvermelde
hotel-restaurant ‘Den Hof’, te benoemen als deelplan 2.
Er wordt een voorbehoud geformuleerd tegen voorliggend RUP omdat
voorliggend planinitiatief niet los gezien kan worden van de
bovenvermelde elementen en redelijkerwijs aangenomen kan worden dat
een verordenend instrument door het gemeentebestuur op een oneigenlijke
manier wordt aangewend om de functiewijziging voor een individuele
casus ingegeven vanuit een hoger algemeen belang en met een gelijkaardig
profiel (collectief verblijf) tegen te gaan zonder dit te gedegen te
onderbouwen vanuit een planmatige ruimtelijke benadering. Dit blijkt ook
uit de planuitwerking, meer bepaald de stedenbouwkundige voorschriften
met een gerichte limitatieve oplijsting zonder duidelijk onderbouwde
ruimtelijke begrippen & criteria, behoudens dat in de toelichting is
opgenomen dat ‘Sommige functies dragen niet bij aan de sociale dynamiek
en verweving van functies binnen het centrumgebied van Zelzate en
worden niet toegelaten: Gemeenschapsvoorzieningen met een gesloten
karakter, zoals een gevangenis, een detentiehuis, een gesloten instelling.’
We verwijzen als nieuw element ook naar de uitspraak ten gronde van de
Raad van State aangaande de gemeentelijke verordening ‘houdende de
goedkeuring van een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening
betreffende het verbod tot wijzigen van een bestaande verblijfsrecreatieve
functie in een andere (hoofd)functie’. De RvS is van oordeel dat de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-15/26
bestreden gemeentelijke stedenbouwkundige verordening, ofschoon
reglementair van aard, de regeling van een individuele casus beoogt. ‘Aldus
wordt het bestreden besluit als verordenend instrument op een oneigenlijke
manier aangewend.’ Hetzelfde geldt evenwel ook voor een RUP. Ook een
RUP mag als verordenend instrument niet op een oneigenlijke manier
worden aangewend voor de regeling van een individuele casus.
Blijkens de historiek en de planuitwerking van het gemeentelijk RUP is het
zondermeer duidelijk dat de intentie van het gemeentebestuur in essentie
gericht is op het uitsluiten van een penitentiair centrum. Nog steeds is in de
stedenbouwkundige voorschriften restrictief opgenomen dat een
detentiehuis niet toegelaten is.
Een penitentiair centrum of detentiehuis is een kleinschalige inrichting
waar veroordeelden tot en met 3 jaar hun straf uitzitten. Bewoners leven er
in kleine groepen (van 20 tot 60) en worden er intensief en op maat
begeleid. Elke dag actief werken aan re-integratie en zelfstandig zijn staan
centraal. Detentiehuizen horen thuis in de kernen om de band met de
samenleving zo goed mogelijk te behouden. In een dergelijke setting
krijgen de bewoners zo de beste kansen om volop te werken aan hun reintegratie. Mogelijke bewoners zijn veroordeeld voor een gevangenisstraf
van 3 jaar of minder. Het gaat om mensen met een laag veiligheidsrisico
die op basis van strenge criteria worden geselecteerd. Ook bezoek is onder
bepaalde randvoorwaarden mogelijk. Penitentiaire centra vallen niet te
vergelijken met een volwaardige gevangenissen die eerder in de stedelijk[e]
gebieden thuishoren. Ze zijn wel onderworpen aan dezelfde regelgeving als
de gevangenissen. Dat betekent o.a. dat de bewoners strikte regels moeten
naleven, ze dezelfde verplichtingen hebben als gedetineerden in een
gevangenis en dat zij aan strenge voorwaarden moeten voldoen om het
detentiehuis te mogen verlaten. Toestemming is nodig om het huis te
verlaten, zoals voor een sollicitatie.
Uit het arrest van de RvS nr. 262.461 van 21 februari 2025 blijkt o.m. dat
de gemeente duidelijk op de hoogte was van de intenties van de Regie der
Gebouwen om het hotel-restaurant ‘Den Hof’ om te vormen tot
detentiehuis.
Het voormalige hotel ‘Den Hof’ is gelegen in het centrum van Zelzate op
een boogscheut van het busstation. Het is vlot ontsloten richting R4. Het
gebouwenbestand is in goede staat en bevindt zich op een ruime kavel die
maatregelen toelaat om eventuele hinder en overlast naar de buren te
milderen. De ontsluitende Stationsstraat laat twee kruisende wagens toe en
beschikt in beide richtingen over een voetpad.
Het bundelen van de ontwikkelingen in de kernen is volgens het RSV een
van de doelstellingen voor het buitengebied. Voor de gemeente Zelzate
dient deze bundeling [te] gebeuren in de kern van Zelzate die in het
provinciaal ruimtelijk structuurplan Oost-Vlaanderen als hoofddorp is
geselecteerd.
Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen wil in het buitengebied de
centrumfunctie van de kernen versterken. Een multifunctionele
ontwikkeling en het verweven van functies en activiteiten staan daarbij
voorop. Ook de aan het wonen gekoppelde gemeenschaps- en
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-16/26
nutsvoorzieningen moeten worden geconcentreerd in de kernen van het
buitengebied. Er wordt gestreefd naar de verweving van de verschillende
activiteiten (onderwijs, huisvesting, cultuur, welzijnszorg). Een penitentiair
centrum of detentiehuis dient worden beschouwd als een vorm van aan het
wonen gekoppelde gemeenschapsvoorziening die thuishoort in een kern.
De doelstelling van multifunctionaliteit en verweving van functies uit het
RSV houdt in dat uitsluiting van specifieke functies expliciet moet worden
gemotiveerd. De gemeente toont evenwel op geen enkele wijze aan dat de
eventuele omvorming van het leegstaande hotel ‘Den Hof’ naar
detentiehuis de goede plaatselijke ruimtelijke ordening schaadt. Er valt niet
in te zien waarom de toegelaten kantoren, diensten en allerhande
voorzieningen de goede plaatselijke ruimtelijke ordening niet zouden
schaden en een detentiehuis wel.
De opdracht van de Regie der Gebouwen past in de legitieme uitrol van
detentiehuizen over het ganse grondgebied van België en vloeit voort uit
het federale beleid om te streven naar een menswaardig detentiebeleid. Van
de gemeente Zelzate mag verwacht worden dat zij loyaal meedenkt en
meewerkt met de federale overheid om een detentiehuis op haar
grondgebied mogelijk te maken...’
Tijdens het openbaar onderzoek werd één bezwaarschrift ingediend namens
de Belgische Staat, vertegenwoordigd door de minister van Justitie en de
Regie der Gebouwen, Instellingen van Openbaar Nut. In het bezwaarschrift
wordt in wezen gesteld dat voorliggend gemeentelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan de uitvoering van beleid van de federale overheid voor het
huisvesten van een detentiehuis (penitentiair centrum) in het voormalig
hotel ‘Den Hof’ doorkruist.
De GECORO verleende op 4/11/2025 een gunstig advies. In het advies
worden het bezwaar en het ongunstig advies van het departement
Omgeving weerlegd in essentie op basis van gemeentelijke beleidsopties.
Op 26 januari 2026 heeft de gemeenteraad van Zelzate het gemeentelijk
ruimtelijk uitvoeringsplan definitief vastgesteld. Het definitief vastgesteld
gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan werd inhoudelijk niet gewijzigd
ten opzichte van het ontwerp van gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan.
De overwegingen aangehaald in de gemeenteraadsbeslissing, met
verwijzing naar het gunstig advies van de GECORO, reiken ten gronde
geen nieuwe elementen aan in antwoord op het ongunstig advies van het
departement Omgeving en het bezwaar namens de Belgische Staat,
vertegenwoordigd door de minister van Justitie en de Regie der Gebouwen.
Uit het dossierverloop blijkt dat niettegenstaande het herhaaldelijk
geformuleerd voorbehoud het gemeentebestuur het plan ongewijzigd
definitief vastgesteld heeft. De overwegingen aangehaald in het ongunstig
advies van het departement Omgeving aan het gemeentebestuur tijdens de
procedure geven dit afdoende aan.
De intentie van het gemeentebestuur is in wezen gericht op het verhinderen
van een penitentiair centrum. De restrictieve opname in de
stedenbouwkundige voorschriften dat een detentiehuis niet toegelaten is
toont dit aan.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-17/26
Het gemeentebestuur wendt op een oneigenlijke manier een verordenend
instrument aan om de functiewijziging voor een individuele casus
ingegeven vanuit een hoger algemeen belang en met een gelijkaardig
profiel (collectief verblijf) tegen te gaan zonder dit te onderbouwen vanuit
een planmatige ruimtelijke benadering.
Een penitentiair centrum of detentiehuis is een kleinschalige inrichting
waar veroordeelden tot en met 3 jaar hun straf uitzitten. Bewoners leven er
in kleine groepen (van 20 tot 60) en worden er intensief en op maat
begeleid. Elke dag actief werken aan re-integratie en zelfstandig zijn staan
centraal. Detentiehuizen horen thuis in de kernen om de band met de
samenleving zo goed mogelijk te behouden. In een dergelijke setting
krijgen de bewoners zo de beste kansen om volop te werken aan hun reintegratie. Mogelijke bewoners zijn veroordeeld voor een gevangenisstraf
van 3 jaar of minder. Het gaat om mensen met een laag veiligheidsrisico
die op basis van strenge criteria worden geselecteerd. Ook bezoek is onder
bepaalde randvoorwaarden mogelijk.
Penitentiaire centra vallen niet te vergelijken met een volwaardige
gevangenissen die eerder in de stedelijk[e] gebieden thuishoren. Ze zijn wel
onderworpen aan dezelfde regelgeving als de gevangenissen. Dat betekent
o.a. dat de bewoners strikte regels moeten naleven, ze dezelfde
verplichtingen hebben als gedetineerden in een gevangenis en dat zij aan
strenge voorwaarden moeten voldoen om het detentiehuis te mogen
verlaten. Toestemming is nodig om het huis te verlaten, zoals voor een
sollicitatie. Het voormalige hotel ‘Den Hof’ is gelegen in het centrum van
Zelzate op een boogscheut van het busstation. Het is vlot ontsloten richting
R4. Het gebouwenbestand is in goede staat en bevindt zich op een ruime
kavel die maatregelen toelaat om eventuele hinder en overlast naar de buren
te milderen. De ontsluitende Stationsstraat laat twee kruisende wagens toe
en beschikt in beide richtingen over een voetpad.
Het bundelen van de ontwikkelingen in de kernen is volgens het RSV één
van de doelstellingen voor het buitengebied. Voor de gemeente Zelzate
dient deze bundeling gebeuren in de kern van Zelzate die in het provinciaal
ruimtelijk structuurplan Oost-Vlaanderen als hoofddorp is geselecteerd.
Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen wil in het buitengebied de
centrumfunctie van de kernen versterken. Een multifunctionele
ontwikkeling en het verweven van functies en activiteiten staan daarbij
voorop. Ook de aan het wonen gekoppelde gemeenschaps- en
nutsvoorzieningen moeten worden geconcentreerd in de kernen van het
buitengebied. Er wordt gestreefd naar de verweving van de verschillende
activiteiten (onderwijs, huisvesting, cultuur, welzijnszorg). Een
detentiehuis dient beschouwd te worden als een vorm van aan het wonen
gekoppelde gemeenschapsvoorziening die thuishoort in een kern.
De doelstelling van multifunctionaliteit en verweving van functies uit het
RSV houdt in dat uitsluiting van specifieke functies expliciet moet worden
gemotiveerd. De gemeente toont evenwel op geen enkele wijze aan dat de
eventuele omvorming van het leegstaande hotel ‘Den Hof’ naar
detentiehuis de goede plaatselijke ruimtelijke ordening schaadt. Er valt niet
in te zien waarom de toegelaten kantoren, diensten en allerhande
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-18/26
voorzieningen de goede plaatselijke ruimtelijke ordening niet zouden
schaden en een detentiehuis wel.
Het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan van Zelzate werd goedgekeurd
door de deputatie op 11 oktober 2007. Een gemeentelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan wordt opgemaakt in uitvoering van het gemeentelijk
ruimtelijk structuurplan. Het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan voorziet
niet expliciet in de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan
‘Verblijfsrecreatie’. Het algemeen beleid inzake gewenste toeristischrecreatieve structuur bepaalt onder meer dat in de kernen wordt gestreefd
naar een maximale verweving van recreatie met de woonfunctie en met
andere voorzieningen. Ook de gewenste structuur voor het deel OudZelzate waarin het voormalige hotel is gelegen, bevestigt dat het ruimtelijk
beleid erop gericht is om kernversterkend te werken. Geen enkele optie uit
het
gemeentelijk
ruimtelijk
structuurplan
motiveert
dat
gemeenschapsvoorzieningen met een gesloten karakter zouden uitgesloten
moeten worden.
De motieven die in de toelichtingsnota de relatie met het gemeentelijk
ruimtelijk structuurplan verwoorden zijn algemeen en onbepaald
geformuleerd. Op geen enkele wijze wordt een afdoende feitelijke en
juridische grondslag aangereikt om de uitsluiting van een detentiehuis ter
hoogte van het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’ in uitvoering van het
gemeentelijk ruimtelijk structuurplan te verantwoorden.”
IV. Tussenkomst
De Belgische Staat, vertegenwoordigd door de minister van
Justitie, en de Regie der Gebouwen blijken voordeel te halen uit de bestreden
beslissing en hebben er belang bij dat de vordering wordt afgewezen. Bijgevolg
moet hun verzoek tot tussenkomst worden ingewilligd.
V. Ontvankelijkheid van de vordering
Vooralsnog bestaat er geen noodzaak om over de door de
tussenkomende partijen opgeworpen ontvankelijkheidsexcepties uitspraak te doen.
Een onderzoek van en een uitspraak over die excepties zouden alleen nodig zijn
indien de grondvoorwaarden voor het toewijzen van de vordering tot schorsing
vervuld zijn, wat, zoals hierna zal blijken, niet het geval is.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-19/26
VI. Herinnering aan de schorsingsvoorwaarden
Krachtens artikel 17, § 1, derde lid, van de gecoördineerde wetten
op de Raad van State kan tot schorsing van de tenuitvoerlegging bij uiterst
dringende noodzakelijkheid slechts worden besloten onder de dubbele voorwaarde
dat de zaak te spoedeisend is voor een behandeling ervan in een beroep tot
nietigverklaring en indien minstens één ernstig middel wordt aangevoerd waarvan
het onderzoek zich leent voor een versnelde behandeling en waarmee de
nietigverklaring van de bestreden beslissing prima facie kan worden verantwoord.
Overeenkomstig paragraaf 5 van datzelfde artikel wordt de zaak behandeld bij
uiterst dringende noodzakelijkheid en derhalve binnen een termijn van vijftien
dagen of minder, wanneer zulks in het opschrift wordt vermeld.
VII. Ernst van het enige middel
Uiteenzetting van het enige middel
De verzoekende partij voert in een enig middel de schending aan
van “de bepalingen van art. 2.2.23 VCRO en de artikelen 2 en 3 van de Formele
Motiveringswet evenals het voorzorgsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het
materiëlemotiveringsbeginsel als de beginselen van behoorlijk bestuur”.
Zij betoogt dat geen van de in het bestreden besluit aangevoerde
motieven kan worden ondergebracht onder de limitatief in artikel 2.2.23 VCRO
opgesomde schorsingsgronden die de hogere overheid toelaten een gemeentelijk
RUP te schorsen. Zo poneert het bestreden besluit dat het gemeentelijk RUP niet
in overeenstemming is met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) dat in
het buitengebied de centrumfuncties van de kernen wenst te versterken. Het
gemeentelijk RUP wordt door de gemeente Zelzate echter net opgemaakt om haar
centrumfuncties te versterken. Dat die niet voor elke kern van elke gemeente
dezelfde kan zijn, spreekt voor zich. Het beleid dient een afweging te maken tussen
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-20/26
de bestaande ruimtelijke structuur en de gewenste ruimtelijke structuur, zonder de
ruimtelijke draagkracht voor de toekomstige generaties in het gedrang te brengen.
Het bestreden besluit maakt dan ook niet inzichtelijk op welke wijze het
gemeentelijk RUP strijdig zou zijn met het RSV. De aangehaalde doelstellingen
van het RSV beperken zich tot het bundelen van ontwikkelingen in de kernen, het
stimuleren van multifunctioneel ruimtegebruik en het verweven van functies en
activiteiten. Uit deze algemene beleidsprincipes kan niet zonder meer worden
afgeleid
dat
een
detentiehuis
als
een
aan
wonen
gekoppelde
gemeenschapsvoorziening moet worden beschouwd die noodzakelijkerwijze in
een gemeentelijke kern thuishoort. En als ze thuishoort in een kern van een
gemeente in het buitengebied, wordt nergens inzichtelijk gemaakt waarom ze in de
kern van Zelzate zou thuishoren. Nergens in het bestreden besluit wordt concreet
aangetoond waarom de specifieke aard en impact van een penitentiaire inrichting
verenigbaar zouden zijn met de beoogde ruimtelijke structuur en functies van de
kern van de gemeente Zelzate.
Het gemeentelijk RUP vormt net een uitvoering van het RSV,
alsook van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan (GRS). Het bestreden besluit
miskent voorts dat een schorsing slechts mogelijk is wanneer een gemeentelijk
RUP strijdig is met een beleidskader van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Aan
deze voorwaarde is in casu geenszins voldaan. Het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen
dat in opmaak is, lijkt aan te geven dat het wenst in te zetten op “bruisende
woonkernen”, hetgeen net datgene is waar ook het gemeentelijk RUP wenst op in
te zetten. Het is ook onjuist dat het schorsingsbesluit doet uitschijnen dat een
gemeentelijk RUP niet bepaalde functies zou kunnen vastleggen. De verwijzing
door het bestreden besluit naar het beleid van de federale overheid met betrekking
tot de inplanting van een detentiehuis in het voormalig hotel ‘Den Hof’ is niet
pertinent in het licht van de beoordelingscriteria van artikel 2.2.23 VCRO.
Een
schorsingsbesluit
van
een
gemeentelijk
RUP
dat
onvoldoende is gemotiveerd of waarin de motieven niet uit het besluit zelf blijken,
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-21/26
tast de rechtszekerheid aan. De niet-naleving van de motiveringsplicht ondermijnt
ook het vertrouwensbeginsel.
Beoordeling
8.1.
Artikel 2.2.23, § 2, eerste lid, VCRO luidt:
Ҥ2. Het besluit van de gemeenteraad tot definitieve vaststelling van het
gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan kan alleen worden geschorst of
vernietigd:
1° als het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan uitvoering geeft aan een
optie uit het gemeentelijk beleidsplan ruimte waarbij de Vlaamse Regering
of de deputatie voorbehoud heeft gemaakt conform artikel 2.1.11, § 2,
tweede lid;
1° /1 als het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan uitvoering geeft aan
een beleidskader van het gemeentelijk beleidsplan ruimte dat de Vlaamse
Regering niet meer geldig heeft verklaard conform artikel 2.1.5, § 2, tweede
lid, of dat de provincieraad niet meer geldig heeft verklaard conform artikel
2.1.8, § 2, tweede lid;
1° /2 als het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan kennelijk
onverenigbaar is met een beleidskader of, in voorkomend geval, een
ontwerp van beleidskader van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen of het
provinciaal beleidsplan ruimte;
2° als het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan strijdig is met een
gewestelijk of provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan of, in voorkomend
geval, met een ontwerp van gewestelijk of provinciaal ruimtelijk
uitvoeringsplan, tenzij de Vlaamse Regering, respectievelijk de
provincieraad daarmee haar instemming conform artikel 2.2.18, § 1, derde
lid, heeft verleend;
3° als het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan strijdig is met direct
werkende normen binnen andere beleidsvelden dan de ruimtelijke ordening
of met bindende delen van een door de Vlaamse Regering vastgesteld
beleidsplan;
4° wegens de niet-naleving van een substantiële vormvereiste;
5° wegens strijdigheid met de bepalingen inzake compensatie als vermeld
in artikel 2.2.6/1.”
Het bepaalde in 1°/2 van artikel 2.2.23, § 2, eerste lid, VCRO
werd ingevoegd bij artikel 42, 6°, van het decreet van 8 december 2017 ‘houdende
wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving’
(hierna: het decreet van 8 december 2017).
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-22/26
Artikel 214 van het decreet van 8 december 2017 bepaalt:
Ҥ 1. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen blijft van kracht tot het
wordt vervangen door het eerste Beleidsplan Ruimte Vlaanderen.
[…]
Artikel 2.2.16, § 3, 1°, en artikel 2.2.23, § 2, 1°, van de Vlaamse Codex
Ruimtelijke Ordening, zoals ze golden tot voor de datum van
inwerkingtreding van artikel 23 van dit decreet, aangevuld met de door dit
decreet ingevoegde mogelijkheid om de definitieve vaststelling van het
provinciaal of gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan in kwestie te
vernietigen, zijn van toepassing zolang het Ruimtelijk Structuurplan
Vlaanderen van kracht is. De bepalingen in kwestie van voormelde codex
gelden echter niet ten aanzien van provinciale en gemeentelijke ruimtelijke
uitvoeringsplannen die vastgesteld worden nadat een eerste provinciaal of
gemeentelijk beleidsplan ruimte is vastgesteld.”
Vóór de datum van inwerkingtreding van artikel 23 van het
decreet van 8 december 2017 bepaalde artikel 2.2.23, § 2, 1°, VCRO:
Ҥ 2. Het besluit van de gemeenteraad tot definitieve vaststelling van het
gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan kan alleen worden geschorst:
1° als het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan kennelijk onverenigbaar
is met een structuurplan […].”
8.2.
Gezien de voormelde bepalingen, maakt de verenigbaarheid van
het gemeentelijk RUP met de bepalingen van het RSV op het eerste gezicht wel
degelijk een toetsingsgrond van artikel 2.2.23 VCRO uit.
8.3.
De verzoekende partij lijkt niet te betwisten dat de gemeente
Zelzate een gemeentelijke kern in het buitengebied betreft. Het bestreden besluit
wijst er prima facie op goede gronden op dat “[h]et bundelen van de
ontwikkelingen in de kernen […] volgens het RSV één van de doelstellingen voor
het buitengebied [is]”, dat “[v]oor de gemeente Zelzate […] deze bundeling [dient
te] gebeuren in de kern van Zelzate die in het provinciaal ruimtelijk structuurplan
Oost-Vlaanderen als hoofddorp is geselecteerd”, en voorts, dat het RSV “in het
buitengebied de centrumfunctie van de kernen [wil] versterken”, waarbij een
“multifunctionele ontwikkeling en het verweven van functies en activiteiten […]
voorop [staan]”, dat “de aan het wonen gekoppelde gemeenschaps- en
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-23/26
nutsvoorzieningen moeten worden geconcentreerd in de kernen van het
buitengebied”, en dat “[e]r wordt gestreefd naar de verweving van de verschillende
activiteiten”. Op het eerste gezicht moet met het bestreden besluit aangenomen
worden dat een detentiehuis “dient beschouwd te worden als een vorm van aan het
wonen gekoppelde gemeenschapsvoorziening die thuishoort in een kern”.
8.4.
Artikel 1, § 4, van de stedenbouwkundige voorschriften van het
gemeentelijk RUP verbiedt “[g]emeenschapsvoorzieningen met een gesloten
karakter, zoals een gevangenis, een detentiehuis” binnen de ‘Zone voor
verblijfsrecreatieve en kernversterkende functies’ (zie randnummer 3.32).
8.5.
Uit de feiten (randnummer 3.4 en volgende) blijkt prima facie
een niet aflatend verzet van de gemeente Zelzate tegen de komst van een
detentiehuis op de site van het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’. Met ’s Raads
arrest nr. 262.461 van 21 februari 2025 werd in dit verband vastgesteld dat de
gemeentelijke stedenbouwkundige verordening deze specifieke casus beoogt en
dat de gemeente Zelzate het instrument van de verordening op een oneigenlijke
manier heeft aangewend (zie randnummer 3.16). Niettegenstaande ’s Raads
schorsingsarrest nr. 258.022 van 24 november 2023 volhardde de gemeente Zelzate
in haar verzet tegen een detentiehuis op de site van het voormalige hotel-restaurant
‘Den Hof’, en keurde haar gemeenteraad op 18 december 2023 een BGO goed met
eenzelfde strekking als de onwettig bevonden gemeentelijk stedenbouwkundige
verordening, en dit – luidens artikel 3 van de BGO – “[i]n afwachting van de
inwerkin[g]treding van een gemeentelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan”.
8.6.
In de huidige stand van de rechtspleging neemt de Raad van State
aan dat de gemeente Zelzate het gemeentelijk RUP, in navolging van de
gemeentelijke stedenbouwkundige verordening, op een oneigenlijke manier heeft
aangewend, in het kader van haar aanhoudend verzet tegen de komst van het
detentiehuis op de site van het voormalige hotel-restaurant ‘Den Hof’. Dat de Raad
van State er in zijn onder randnummer 8.5 vermelde arresten – naar aanleiding van
de beoordeling van een ander middel dan het middel waarbij het oneigenlijke
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-24/26
gebruik van de verordening werd aangenomen – op gewezen heeft dat de gemeente
voor het uitvaardigen van een bestemmingsvoorschrift enkel bevoegd is middels
de opmaak van een gemeentelijk RUP, doet niet anders besluiten.
8.7.
Gezien het voormelde, wordt in het bestreden besluit op het
eerste gezicht terecht geoordeeld dat “[d]e intentie van het gemeentebestuur […]
in wezen gericht [is] op het verhinderen van een penitentiair centrum”, dat “niet
[valt] in te zien waarom de toegelaten kantoren, diensten en allerhande
voorzieningen de goede plaatselijke ruimtelijke ordening niet zouden schaden en
een detentiehuis wel”, en dat het gemeentelijk RUP in dit opzicht niet verenigbaar
is met het RSV, zoals bedoeld in artikel 2.2.23, § 2, eerste lid, 1°/2, VCRO,
voorheen artikel 2.2.23, § 2, 1°, VCRO.
8.8.
Het bestreden besluit lijkt aldus terecht op de voormelde
schorsingsgrond te zijn gestoeld. De desbetreffende motivering komt de Raad van
State op het eerste gezicht als afdoende voor. De overige kritieken betreffen prima
facie overtollige motieven en kunnen niet tot vernietiging leiden.
8.9.
Het enige middel is niet ernstig.
Er is niet voldaan aan ten minste één van de voorwaarden gesteld
in artikel 17, §§ 1 en 5, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State die
cumulatief vervuld moeten zijn wil een vordering tot schorsing bij uiterst dringende
noodzakelijkheid worden toegewezen.
BESLISSING
- De verzoeken tot tussenkomst in het administratief kort geding van de
Belgische Staat, vertegenwoordigd door de minister van Justitie, en de Regie
der Gebouwen, worden ingewilligd.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-25/26
-
De Raad van State verwerpt de vordering.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van de vordering tot
schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid, begroot op een rolrecht van
200 euro, een bijdrage van 26 euro en een rechtsplegingsvergoeding van
770 euro, die verschuldigd is aan de verwerende partij.
De tussenkomende partijen worden verwezen in de kosten van de
tussenkomst, begroot op 300 euro, elk voor de helft.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op veertien april tweeduizend zesentwintig,
door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Stephan De Taeye,
waarnemend voorzitter,
bijgestaan door
Karin Meerschaut,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Karin Meerschaut
Stephan De Taeye
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.372
X-19.289-26/26
