Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444 (2026-04-21)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 266.444 van 21 april 2026 Instellingen, Binnenlandse zaken en
lokale besturen - Provinciale en lokale reglementen (behalve fiscaal)
Beslissing : Vernietiging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIIe KAMER
ARREST
nr. 266.444 van 21 april 2026
in de zaak A. 244.471/XII-9956
In zake :
P.M.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Johan Platteau
kantoor houdend te 2020 Antwerpen
Jan Van Rijswijcklaan 210
tegen :
de stad BLANKENBERGE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Ignace Lauwagie
kantoor houdend te 8370 Blankenberge
Koning Albert I-laan 80/bus 1-2
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 24 maart 2025, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van het college van burgemeester en schepenen van
de stad Blankenberge van 22 november 2024 waarbij het abonnement van
verzoekster met vaste standplaats op de wekelijkse markt met onmiddellijke ingang
wordt ingetrokken en niet wordt verlengd voor het jaar 2025.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en verzoekster heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
Adjunct-auditeur Fien De Corte heeft een verslag opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-1/12
De verwerende partij heeft een verzoek tot voortzetting van het
geding en een laatste memorie ingediend. Verzoekster heeft een laatste memorie
ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 26 februari 2026.
Staatsraad Peter Sourbron heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Loïc Cerulus, die loco advocaat Johan Platteau
verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Mario Deketelaere, die loco
advocaat Ignace Lauwagie verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Adjunct-auditeur Fien De Corte, daartoe gemachtigd bij
beslissing van de auditeur-generaal van 23 december 2025, heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Als marktkraamster beschikt verzoekster over een abonnement
met vaste standplaats op de wekelijkse markt te Blankenberge. Aan haar werden
de standplaatsen F1, F9 en F10 toegewezen.
3.2.
Naar aanleiding van enkele incidenten met andere standwerkers
en de marktleiding, wordt verzoekster in september 2019 schriftelijk verwittigd.
3.3.
Tijdens de marktdag op 20 mei 2024 doet zich andermaal een
incident voor met de marktleider. De daaropvolgende dag dient verzoekster bij de
diensten van de stad Blankenberge een klacht in tegen de marktleider.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-2/12
3.4.
Verzoeksters klacht wordt op 10 juni 2024 als ongegrond
afgewezen en haar aandacht wordt erop gevestigd dat het abonnement zal worden
stopgezet indien zij de richtlijnen van de marktleiding niet naleeft.
3.5.
Vervolgens wordt tijdens de zomermaanden herhaaldelijk
vastgesteld dat verzoekster zonder toelating van de marktleider vrije standplaatsen
inneemt. Met een e-mail van 3 september 2024 wordt zij erop gewezen dat haar
abonnement zal worden stopgezet indien zij de bepalingen van het gemeentelijk
marktreglement van 14 december 2021 niet naleeft en de instructies van de
marktleider negeert.
3.6.
Nadat verzoekster op 25 oktober 2024 alweer betrokken was bij
een incident met de marktleiding, deelt het college van burgemeester en schepenen
van de stad Blankenberge op 5 november 2024 aan verzoekster het voornemen mee
om haar abonnement met vaste standplaats in te trekken. Dit voornemen wordt als
volgt gemotiveerd:
“Na aanhoudende klachten en belemmering van de marktleiding waardoor zij
haar functie niet naar behoren kon uitoefenen, ontving u een schrijven van de
burgemeester d.d. 10 juni 2024. […]
Ook na deze verwittiging bleef u verdergaan met het tegenwerken van de
marktleiding. In de laatste e-mail d.d. 30 oktober 2024 tast u de fysische als
psychische integriteit aan van de marktleiding, onder meer door bedreigingen
te uiten dat uw stoppen zullen doorslaan. […]
In toepassing van het gemeentelijk marktreglement, waaronder de artikelen
3.5.19.4 (Sancties) en 3.6 (Algemeen), zal het College van Burgemeester en
schepenen zich beraden over de onmiddellijke intrekking van uw abonnement
met vaste standplaats. […]”.
Tegelijk wordt verzoekster uitgenodigd voor een hoorzitting op
8 november 2024. Bij wijze van beveiligingsmaatregel wordt bovendien het recht
van verzoekster op een vaste standplaats op de wekelijkse markt van 8 november
2024 opgeschort.
3.7.
De raadsman van verzoekster verzoekt op 7 november 2024 om
de hoorzitting uit te stellen naar een latere datum, ten einde haar verdediging te
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-3/12
kunnen voorbereiden. Ook wordt gevraagd om de stukken van het dossier te
bezorgen.
Het digitaal dossier, bestaande uit de uitnodiging voor de
hoorzitting met alle bijlagen, wordt op dezelfde dag nog overgemaakt. De
hoorzitting wordt na overleg uiteindelijk uitgesteld naar 15 november 2024 en de
opgelegde beveiligingsmaatregel wordt met een week verlengd.
3.8.
Op de hoorzitting van 15 november 2024 is verzoekster noch
haar raadsman aanwezig. Bij de aanvang ervan deelt de raadsman telefonisch mee
dat zij niet aanwezig konden zijn. De reden voor de afwezigheid wordt
klaarblijkelijk niet verduidelijkt, noch wordt om een bijkomend uitstel gevraagd.
3.9.
Op 22 november 2024 beslist het college van burgemeester en
schepenen van de stad Blankenberge om het abonnement met vaste standplaats van
verzoekster met onmiddellijke ingang in te trekken en niet te verlengen voor 2025.
Dit is de bestreden beslissing die als volgt is gemotiveerd:
“De betrokken abonnementhouder met vaste standplaats zorgt voor
aanhoudende problemen, waarbij het gemeentelijk marktreglement en het
gezag van de marktleiding steevast wordt betwist.
De betrokken abonnementhouder werd uitgenodigd voor een hoorzitting
dienaangaande.
In toepassing van de artikelen 3.5.19.4 (Sancties) en 3.6 (Algemeen) van het
gemeentelijk marktreglement kan het abonnement met vaste standplaats van
mevr. P. [M.] worden ingetrokken voor 2024 wegens de aantasting van de
fysieke en psychische integriteit van de marktleiding waardoor de
noodzakelijke professionele verstandhouding tussen marktleiding en
marktkramer niet meer aanwezig is. Gezien de voorliggende feiten is geen
derde schriftelijke verwittiging nodig.
Deze situatie dreigt de wekelijkse marktorganisatie ernstig te blijven verstoren.
In toepassing van artikel 3 4 4 3.a. kan het abonnement worden ingetrokken en
niet stilzwijgend verlengd voor 2025 wegens niet-naleving van de
onderrichtingen van de marktleiding en de bepalingen van het marktreglement.
De betrokken marktkramer kwam niet opdagen voor de hoorzitting die
plaatsvond op vrijdag 15 november 2024.”
3.10.
Op 16 december 2024 dient verzoekster tegen de bestreden
beslissing een klacht in bij de toezichthoudende overheid. Deze klacht wordt op
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-4/12
6 februari 2025 door de gouverneur van de provincie West-Vlaanderen als
ongegrond afgewezen.
IV. Onderzoek van het tweede en het derde middel
Standpunt van de partijen
In het tweede middel wordt onder meer de schending aangevoerd
van artikel 3.4.4.3.a van het gemeentelijk marktreglement van 14 december 2021.
Verzoekster zet uiteen dat de bestreden beslissing niet afdoende is gemotiveerd
door de loutere vermelding dat zij “voor aanhoudende problemen zorgt en het
gezag van de markleiding steevast wordt betwist”. Ook hekelt zij dat uit de
motieven van de bestreden beslissing niet blijkt op basis waarvan de verwerende
partij tot het besluit komt dat de fysieke en psychische integriteit van de
marktleiding wordt aangetast en de instructies van de marktleiding worden
miskend. Er kan volgens verzoekster ook niet worden verwezen naar stukken van
het administratief dossier die geen deel uitmaken van de bestreden beslissing.
In het derde middel stelt zij in de eerste plaats dat artikel 3.6 van
het gemeentelijk marktreglement geen vrijgeleide vormt om eender welke
beslissing te rechtvaardigen. Noch uit de bestreden beslissing, noch uit het
administratief dossier blijkt volgens de verzoekende partij dat er sprake is van een
aantasting van de fysieke en psychische integriteit van de marktleiding, zodat de
intrekking van de standplaats op deze grond niet gerechtvaardigd is. Voorts betwist
zij dat zij de onderrichtingen van de marktleiding heeft miskend. Ook zijn volgens
haar de artikelen 3.5.19.2 en 3.5.19.3 van het gemeentelijk marktreglement
geschonden, daar zij op geen enkel ogenblik werd uitgenodigd voor een
bemiddelingspoging en aan de intrekking van het abonnement geen
drie schriftelijke verwittigingen zijn voorafgegaan. Tot slot betoogt verzoekster dat
de bestreden beslissing, die een financiële weerslag heeft, disproportioneel is in het
licht van de aantijgingen die haar ten laste worden gelegd.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-5/12
De verwerende partij vat haar verweer, met betrekking tot het
tweede middel, als volgt samen:
“De bestreden beslissing werd formeel voldoende gemotiveerd, te meer daar
uit de argumentatie van verzoekster ten gronde, zowel voor de Gouverneur, als
voor deze Raad, duidelijk blijkt dat ze zich voldoende bewust was van de
problematiek en de feiten die haar ten laste werden gelegd, zodat zij in haar
belangen niet werd geschaad.”
In zake het derde middel vat zij haar verweer als volgt samen:
“De bestreden beslissing is gegrond, gezien de meerdere overtredingen van het
marktreglement, in het bijzonder wegens het straal negeren van bevelen van de
marktleiding, alsook de agressieve en bedreigende houding ten opzichte van de
marktleiding en de collega’s marktkramers.”
In haar memorie van wederantwoord dupliceert verzoekster, met
betrekking tot het tweede middel, dat de verwerende partij zelf erkent dat de
bestreden beslissing formeel niet afdoende is gemotiveerd, inzonderheid waar in
de memorie van antwoord wordt gesteld dat de motieven voor het nemen van de
bestreden beslissing kunnen worden afgeleid uit de tussen de partijen uitgewisselde
e-mails en brieven. Voorts benadrukt zij dat geen rekening kan worden gehouden
met de motieven die voor het eerst in de memorie van antwoord worden uitgedrukt,
meer bepaald in zoverre wordt verwezen naar incidenten die zich vijf jaar geleden
zouden hebben voorgedaan.
Aangaande het derde middel herhaalt zij dat de bestreden
beslissing geen concrete gegevens vermeldt die de intrekking van het abonnement
kunnen rechtvaardigen. Tevens laat zij wederom gelden dat een gebrek aan
motivering niet kan rechtgezet worden door een a-posteriori-uiteenzetting in de
memorie van antwoord.
De verwerende partij beklemtoont in haar laatste memorie dat
verzoekster in het kader van de procedure die heeft geleid tot de beslissing van de
gouverneur van de provincie West-Vlaanderen van 6 februari 2025 (zie supra,
randnr. 3.10) effectief kennis heeft gekregen van de motieven die aan de basis
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-6/12
liggen van de intrekking van het abonnement met vaste standplaats op de
wekelijkse
markt,
zodat
volgens
de
“teleologische
interpretatie”
de
formelemotiveringsplicht niet werd geschonden, aangezien verzoekster voor het
instellen van het beroep tot nietigverklaring “perfect in de mogelijkheid [was] om
te oordelen of het zin had om zich met een annulatieberoep tegen de bestreden
beslissing te verweren”.
Beoordeling
De artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 verplichten het
bestuur in de akte de juridische en feitelijke overwegingen op te nemen die aan de
beslissing ten grondslag liggen, en dat op “afdoende” wijze. Het afdoend karakter
van de motivering betekent dat de motivering pertinent moet zijn, dit wil zeggen
dat ze duidelijk met de beslissing te maken moet hebben, en dat ze draagkrachtig
moet zijn, dit wil zeggen dat de aangehaalde redenen moeten volstaan om de
beslissing te dragen.
De belangrijkste bestaansreden van de motiveringsplicht, zoals
die wordt opgelegd door de voormelde wet van 29 juli 1991, bestaat erin dat de
betrokkene in de hem aanbelangende beslissing zelf de motieven moet kunnen
aantreffen op grond waarvan ze werd genomen, opdat de betrokkene met kennis
van zaken zou kunnen uitmaken of het aangewezen is de beslissing met een
annulatieberoep te bestrijden.
Bij het onderzoek naar het afdoende karakter van de
formelemotiveringsplicht moet voorts rekening worden gehouden met het geheel
van de formele motivering en niet met een of meerdere onderdelen van de
motivering op zich. De motivering in haar geheel moet immers afdoende zijn.
De
materiëlemotiveringsplicht
houdt
in
dat
iedere
administratieve rechtshandeling moet steunen op motieven waarvan het feitelijk
bestaan naar behoren bewezen is en die in rechte ter verantwoording van die
handeling in aanmerking kunnen worden genomen. Bij de beoordeling van de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-7/12
naleving van de materiëlemotiveringsplicht is de Raad van State niet bevoegd om
zijn oordeel omtrent de feiten in de plaats te stellen van het oordeel van de
administratieve overheid. Hij is, in de uitoefening van zijn wettigheidstoezicht,
enkel bevoegd om desgevraagd na te gaan of de administratieve overheid is
uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of zij die correct heeft beoordeeld en
of zij op grond daarvan binnen de perken van de redelijkheid tot haar besluit is
kunnen komen. Voorts mag enkel met de formeel uitgedrukte motieven rekening
worden gehouden.
Artikel 3.4.4.3.a, van het gemeentelijk marktreglement bepaalt
dat het college van burgemeester en schepenen het abonnement op een vaste
standplaats kan opschorten of intrekken, onder meer in geval van “niet-naleving
van de onderrichtingen van de marktleiding, de bevoegde ambtenaren en de
bepalingen van dit reglement”. De schorsing of intrekking moet, overeenkomstig
het tweede lid van voormelde bepaling van het gemeentelijk marktreglement,
“proportioneel en goed gemotiveerd” zijn.
Artikel 3.6, derde lid, van het gemeentelijk marktreglement laat
aan het college van burgemeester en schepenen toe om “mits grondige motivering”
af te wijken van de bepalingen van het gemeentelijk marktreglement:
“Het college van burgemeester en schepenen kan, mits grondige motivering,
steeds afwijkend van de bepalingen van het gemeentelijk marktreglement
beslissen over specifieke zaken die zich voordoen en een andere
benaderingswijze vergen i.f.v. het zich voordoend geval.”
In de motivering van de bestreden beslissing wordt aangegeven
dat het abonnement met vaste standplaats van verzoekster met onmiddellijke
ingang wordt ingetrokken, omdat haar gedrag de fysieke en psychische integriteit
van de marktleiding aantast, de noodzakelijke professionele verstandhouding
tussen de marktleiding en de marktkramer daardoor niet meer aanwezig is en de
wekelijkse marktorganisatie dreigt te worden verstoord (artikel 3.5.19.4 juncto
artikel 3.6 van het gemeentelijk marktreglement) en verzoekster de onderrichtingen
van de marktleiding en de bepalingen van het marktreglement (herhaaldelijk) niet
heeft nageleefd (artikel 3.4.4.3.a van het gemeentelijk marktreglement).
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-8/12
Zonder te moeten ingaan op de vraag welke bepalingen van het
gemeentelijk marktreglement in voorliggend geval de precieze juridische
grondslag vormen voor een beslissing tot intrekking van het abonnement met vaste
standplaats op de wekelijkse markt, wordt vastgesteld dat dergelijke beslissing in
elk geval moet steunen op een afdoende formele motivering.
In zoverre in de bestreden beslissing in algemene termen wordt
aangegeven dat er sprake is van “aanhoudende problemen, waarbij het
gemeentelijk marktreglement en het gezag van de marktleiding steevast wordt
betwist”, mist dit motief de vereiste precisie. Uit dit motief kan immers niet
afgeleid worden welke tekortkomingen of inbreuken verzoekster concreet worden
verweten. Op basis van de gegeven lapidaire motivering kan zij dan ook niet
uitmaken welke verwijtbare gedragingen de intrekking van haar abonnement met
vaste standplaats op de wekelijkse markt concreet zouden verantwoorden.
De formelemotiveringsplicht, zoals opgelegd door de wet van
29 juli 1991, vereist dat de motieven in de beslissing zelf worden opgenomen. De
verwerende partij kan dan ook niet nuttig aanvoeren dat verzoekster, rekening
houdend met het voorafgaand e-mailverkeer tussen de partijen en de vermeldingen
in de uitnodiging voor de hoorzitting van 5 november 2024, wist of behoorde te
weten op grond van welke concrete overwegingen de verwerende partij zou
overgaan tot de intrekking van het abonnement. Evenmin kan aangenomen worden
dat verzoekster geen belang zou hebben bij de aangevoerde schending van de
formelemotiveringsplicht omdat zij op de hoogte zou zijn van de motieven die aan
de bestreden beslissing ten grondslag liggen.
Geen enkel stuk van het administratief dossier staaft de
overweging in de bestreden beslissing dat er sprake is van “de aantasting van de
fysieke en psychische integriteit van de marktleiding waardoor de noodzakelijke
professionele verstandhouding tussen marktleiding en marktkramer niet meer
aanwezig is”.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-9/12
In het voornemen van de verwerende partij om over te gaan tot
de intrekking van verzoeksters abonnement (zie supra, randnr. 3.6.) wordt
verwezen naar het antwoord van de burgemeester van 10 juni 2024 op een klacht
van verzoekster en naar een e-mail van verzoekster van 30 oktober 2024. Met de
voormelde brief wordt louter geantwoord op de klacht die verzoekster tegen de
marktleiding had ingediend en wordt zij erop gewezen dat haar abonnement zal
worden stopgezet “indien [zij] zich niet kan schikken naar de richtlijnen van de
marktleiding en verdere schade toebrengt aan de goede marktwerking en het imago
van de Stad”. In die brief wordt verzoekster niet verweten dat zij de fysieke of
psychische integriteit van de marktleiding effectief heeft bedreigd. Voorts kunnen
in de e-mail van verzoekster van 30 oktober 2024 evenmin concrete bedreigingen
ten aanzien van de marktleiding gelezen worden. Verzoekster stelt in deze e-mail
weliswaar “[i]k had jou van mijn terrein moeten gooien…. maar ik ben wel
slimmer dan dat […] ik laat mij niet uitdagen door jou […] in de hoop dat mijn
stoppen eens gaan doorslaan en je mij van de markt kan sturen”, maar met die
woorden, ook al zijn ze onomwonden en brutaal, kondigt verzoekster, anders dan
de verwerende partij meent te moeten begrijpen, niet aan dat op een dag “haar
stoppen zullen doorslaan” met alle negatieve gevolgen van dien voor de
marktleiding.
Tot slot wordt het bijkomende verwijt dat verzoekster “[o]ok na
deze verwittiging bleef […] verdergaan met het tegenwerken van de marktleiding”,
niet nader geduid in het voornemen van 5 november 2024. Op geen enkele manier
wordt concreet toegelicht wanneer en welke onderrichtingen van de marktleiding
verzoekster niet zou hebben nageleefd.
De mededeling van motieven via de neerlegging van het
administratief dossier of door een andere mededeling nadat het beroep reeds werd
ingediend, kan de miskenning van de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991
niet goedmaken. De verwerende partij kan ter ondersteuning van de bestreden
beslissing dan ook niet op dienstige wijze verwijzen naar klachten van andere
marktkramers of naar incidenten die zouden hebben plaatsgevonden in 2019 en in
de zomer van 2024. Het staat immers niet vast dat deze klachten en de aangehaalde
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-10/12
incidenten door het college van burgemeester en schepenen werden betrokken bij
het nemen van de bestreden beslissing. Hetzelfde geldt voor de argumentatie die
de verwerende partij in haar memorie van antwoord ontwikkelt met betrekking tot
het innemen van bijkomende marktplaatsen door verzoekster en het bepaalde van
de artikelen 3.5.18 en 3.5.19.2, tweede lid, van het gemeentelijk marktreglement.
Het vastgestelde motiveringsgebrek kan evenmin goedgemaakt
worden door de ‘omstandige’ motivering die zou zijn opgenomen in de beslissing
van de gouverneur van de provincie West-Vlaanderen van 6 februari 2025. De
motieven op grond waarvan de gouverneur in het kader van de uitoefening van het
bestuurlijk toezicht tot het besluit komt dat de verwerende partij niet in strijd met
de wet of het algemeen belang heeft gehandeld, kunnen immers niet in de plaats
gesteld worden van de motieven van de bestreden beslissing.
Besloten wordt dat uit de bestreden beslissing noch uit de
gegevens van het administratief dossier, aangenomen kan worden dat verzoekster
de fysieke en psychische integriteit van de marktleiding heeft bedreigd en de
onderrichtingen van de marktleiding herhaaldelijk heeft miskend, zodat de
materiële grondslag voor het intrekken van verzoeksters abonnement op de
wekelijkse markt ontbreekt.
Het tweede en het derde middel zijn in de aangegeven mate
gegrond.
BESLISSING
- De Raad van State vernietigt het besluit van het college van burgemeester
en schepenen van de stad Blankenberge van 22 november 2024 waarbij het
abonnement van verzoekster met vaste standplaats op de wekelijkse markt
met onmiddellijke ingang wordt ingetrokken en niet wordt verlengd voor het
jaar 2025.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-11/12
- De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro en een bijdrage van
26 euro.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op eenentwintig april tweeduizend
zesentwintig, door de Raad van State, XIIe kamer, samengesteld uit:
Chantal Bamps,
kamervoorzitter,
Peter Sourbron,
staatsraad,
Ann Coolsaet,
staatsraad,
bijgestaan door
Ilse Anné,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Ilse Anné
Chantal Bamps
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.444
XII-9956-12/12
