Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446 (2026-04-22)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 266.446 du 22 avril 2026 Institutions, Intérieur et pouvoirs
locaux - Registre de la population Décision : Rejet Mesures provisoires
rejetées
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LE PRÉSIDENT DE LA XIe CHAMBRE SIÉGEANT EN RÉFÉRÉ
ARRÊT
no 266.446 du 22 avril 2026
A. 247.445/XI-25.503
En cause :
- N.J.,
- A.C.,
- I.C.,
- Y.C.,
- A.C.,
- G.C.,
- G.C.,
ayant élu domicile chez
Me Christophe BOERAEVE, avocat,
avenue Louise 523
1050 Bruxelles,
contre :
l’État belge, représenté par le Vice-Premier ministre et
ministre des Affaires étrangères, des Affaires européennes et
de la Coopération au développement,
ayant élu domicile chez
Mes Clémentine CAILLET, Justine DECOLLE et
Baptiste APPAERTS, avocats,
avenue Tedesco 7
1160 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 18 février 2026, les parties requérantes
demandent, d’une part, la suspension de l’exécution de « la décision du 5 janvier 2026
par laquelle le Consulat général de Belgique à Jérusalem, agissant au nom et pour le
compte du Ministre des Affaires étrangères, a procédé à la radiation des parties
requérantes des registres de la population consulaires et leur a notifié qu'elles ne
pouvaient plus bénéficier des services consulaires administratifs en raison de leur lieu
de résidence, qualifié de “colonie non reconnue par le droit international” » et, d’autre
part, l’annulation de cette décision.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 1/9
II. Procédure
Par une ordonnance du 23 février 2026, le calendrier de la procédure a été
déterminé et l’affaire a été fixée à l’audience du 15 avril 2026.
La note d’observations et le dossier administratif ont été déposés dans le
respect du calendrier de la procédure.
Mme Muriel Vanderhelst, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un
rapport sur la base de l’article 17, § 4, alinéa 2, des lois sur le Conseil d’État,
coordonnées le 12 janvier 1973.
Le rapport a été notifié aux parties.
Mme Nathalie Van Laer, conseiller d’État, président f.f., a exposé son
rapport.
Me Christophe Boeraeve, avocat, comparaissant pour les parties
requérantes, et Me Clémentine Caillet, avocat, comparaissant pour la partie adverse,
ont été entendus en leurs observations.
Mme Muriel Vanderhelst, premier auditeur, a été entendue en son avis
conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Exposé des faits de la cause
Le 29 décembre 2025, la première partie requérante a adressé au consulat
général de Belgique à Jérusalem le courrier électronique suivant :
« Bonjour,
Les passeports de mes 6 enfants sont expirés depuis le 16/12.
Ils sont tous mineurs (de 17 à 6 ans)
Pourriez-vous m'indiquer la marche à suivre pour le renouvellement ?
Cordialement ».
À la suite d’un échange de courriers électroniques, le consulat général de
Belgique à Jérusalem invite, le 2 janvier 2026, la première partie requérante à prendre
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 2/9
rendez-vous en suivant le lien internet indiqué. La partie requérante répond le même
jour en formulant quelques questions pratiques.
Le 5 janvier 2026, le consulat général de Belgique à Jérusalem adresse à
la première partie requérante le courrier électronique suivant :
« Après vérification de nos dossiers de population, nous avons constaté que vous vous
êtes installée dans une colonie, non reconnue par le droit international auquel la
Belgique est liée.
Par conséquent, vous n’auriez pas pu être enregistré à cette adresse dans les registres
de la population consulaires du Consulat général de Belgique à Jérusalem. Ce
registre a par conséquent été corrigé, conformément à l’article 38 du Code
Consulaire et à l’article 11 de la loi du 8 août 1983 portant création d’un registre
national des personnes physiques.
Nous vous informons par la présente que vous n’êtes plus inscrite auprès de ce poste
(cela s'applique également à tous les membres de votre famille résidant à la même
adresse).
Si vous avez entre-temps déménagé vers une adresse en-dehors d’une colonie non
reconnue, vous pouvez nous fournir les pièces justificatives nécessaires afin que
nous puissions le cas échéant adapter vos données.
Conformément aux lois coordonnées sur le Conseil d’État, cette décision peut faire
l’objet d’un recours devant la chambre administrative du Conseil d’État. Ce recours
doit être introduit dans un délai de 60 jours à compter de la présente notification,
sous peine d’irrecevabilité, au moyen d’une requête enregistrée, datée et signée par
le demandeur lui-même ou par un avocat, adressée au Premier Président du Conseil
d’État, Rue de la Science 33 – 1040 BRUXELLES ».
Il s’agit de l’acte attaqué.
IV. Conditions de la suspension
Conformément à l’article 17, § 1er, alinéa 3, des lois sur le Conseil d’État,
coordonnées le 12 janvier 1973, la suspension de l’exécution d’une décision
administrative suppose deux conditions, une urgence incompatible avec le délai de
traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux dont
l’examen se prête à un traitement accéléré et qui est susceptible prima facie de justifier
l’annulation de cette décision.
V. Urgence
A. Exposé de la demande de suspension
Les parties requérantes exposent que « les six enfants mineurs sont privés
de passeport valide depuis le 16 décembre 2025 », que « tout événement d'état civil
survenant pendant la procédure ne pourra être enregistré », que « des élections
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 3/9
pourraient intervenir pendant la procédure et [la première partie requérante] serait
privée de son droit de vote » et que « le préjudice moral résultant de la stigmatisation
est continu et s'aggrave avec le temps ». Elles soulignent que « l'impossibilité de
voyager affectera durablement la vie scolaire et sociale des enfants, la privation du
droit de vote lors d'élections est irréversible, et les actes d'état civil non enregistrés
peuvent créer des difficultés juridiques durables ». Elles font valoir qu’en « raison de
la radiation des registres consulaires, les six enfants mineurs se trouvent privés du
renouvellement de leurs passeports belges, alors que ceux-ci sont arrivés à expiration.
Cette situation les empêche de circuler légalement, de se rendre en Belgique ou dans
tout autre État, et de bénéficier normalement des droits attachés à leur nationalité » et
que cet inconvénient « ne résulte pas d'une éventualité future, mais de la mise en œuvre
immédiate de la décision attaquée, laquelle fait obstacle à toute démarche
administrative destinée à rétablir la situation des enfants ». Elles indiquent que
l’atteinte « portée à leurs droits ne saurait être adéquatement réparée par un arrêt
d'annulation ultérieur, dès lors que l'écoulement du temps entraîne, pour des enfants
mineurs, des conséquences irréversibles en termes de mobilité, de scolarité, de soins
et de vie familiale ». S’agissant plus particulièrement des enfants mineurs, elles
estiment que « l'urgence doit être appréciée à la lumière de leur situation de particulière
vulnérabilité » et que le « maintien de la décision attaquée a pour effet de placer
durablement les enfants dans une situation d'insécurité juridique, incompatible avec
l'exigence de stabilité et de protection accrue que requiert leur âge ». Elles avancent
que « l'intérêt supérieur de l'enfant impose que toute mesure administrative affectant
directement l'exercice de droits fondamentaux soit immédiatement suspendue
lorsqu'elle engendre des conséquences graves et difficilement réversibles, ce qui est
manifestement le cas en l'espèce ».
Lors de l’audience du 15 avril 2026, les parties requérantes ont exposé
qu’une suspension devait intervenir lorsqu’il existe de sérieuses difficultés pour
rétablir la situation en cas d’annulation. Elles ont indiqué que tel était le cas en
l’espèce. S’agissant de la condition d’immédiateté, elles ont estimé qu’elle est
incontestable, car la décision attaquée produit ses effets depuis 3 mois, que les
passeports sont expirés et que les effets de la décision attaquée sont actuels et continus.
S’agissant de la gravité, elles ont exposé que l’acte attaqué retire aux enfants plus
qu’un passeport, mais leur statut en les radiant des registres consulaires et leur retire
donc le droit à l’accès à l’ensemble des services consulaires puisqu’ils ne peuvent avoir
ni passeport, ni carte d’identité. Elles ont soutenu qu’il y a alors une déconnexion par
rapport à leur état de nationalité. Elles ont souligné que leur passeport israélien ne
remplace pas la citoyenneté européenne et que la radiation leur fait perdre les droits
des citoyens européens, dont ceux consacrés aux articles 21, 22, 23 et 24 du Traité sur
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 4/9
le fonctionnement de l’Union européenne. Elles ont avancé qu’il s’agit d’une perte de
fait de leur statut qui n’est pas dépourvue de gravité. Elles ont rappelé qu’en ce qui
concerne les enfants mineurs, la Cour de Justice de l’Union européenne impose un
examen de proportionnalité tenant compte de l’intérêt supérieur des enfants en cas de
perte de la citoyenneté de l’Union. Elles ont estimé qu’il s’agit en l’espèce d’une perte
de fait de la citoyenneté européenne qui est transformée en coquille vide. Elles ont
invoqué une perte de temps pour les enfants et indiqué qu’on ne peut exiger d’eux la
preuve de projets concrets entravés par l’exécution de l’acte attaqué dès lors que ceuxci perdent leur lien avec leur État, que plus aucun acte ne sera enregistré et qu’ils ne
pourront pas voter. Elles ont relevé que cet inconvénient n’est pas hypothétique, car la
seconde partie requérante a presque 18 ans. Elles ont avancé que pendant la durée de
la procédure en annulation, les 6 enfants ne seront plus traités comme des Belges. En
ce qui concerne la première partie requérante, elles ont indiqué que même si elle
dispose toujours d’un passeport, elle est également radiée des registres et placée dès
lors dans la même situation en étant privée des services consulaires généraux. En ce
qui concerne les élections, elles ont remarqué que des élections sont bien prévues en
2029 et en 2030 et que la privation du droit de vote n’est donc pas hypothétique, mais
programmée. En ce qui concerne l’inconvénient moral, elles ont expliqué qu’il
s’agissait du vécu quotidien d’enfants et d’une mère à qui on dit qu’ils ne sont plus
belges. Elles ont enfin invoqué les besoins évolutifs des enfants estimant que compte
tenu de ce caractère évolutif, il y a urgence au regard de leur santé, de leur scolarité ou
de la nécessité de leurs déplacements notamment vis-à-vis de leurs grands-parents.
B. Appréciation
L’urgence qui caractérise la procédure de référé ordinaire au sens de
l’article 17, § 1er, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, est
établie si la partie requérante ne peut souffrir d’attendre l’issue d’une procédure en
annulation, sous peine de se trouver dans une situation aux conséquences
dommageables irréversibles. La condition de l’urgence présente ainsi trois aspects :
une immédiateté suffisante, une gravité suffisante et une irréversibilité des
conséquences dommageables de la situation créée par la décision attaquée. Il revient à
la partie requérante d’identifier ab initio dans sa requête les éléments qui justifient
concrètement l’urgence. La démonstration de celle-ci ne peut se réduire à de simples
considérations d’ordre général ou à de simples affirmations dépourvues de l’indication
d’éléments précis et concrets de nature à établir l’urgence.
L’article 17, § 2, alinéa 1er, des lois coordonnées précitées exige que la
demande de suspension contienne « un exposé des faits qui, selon son auteur, justifient
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 5/9
l'urgence invoquée à l'appui de cette demande ». Il en résulte que la partie requérante
supporte la charge de la preuve de la gravité de l’inconvénient qu’elle allègue. La
demande de suspension doit contenir les éléments de fait précis permettant d’apprécier
les risques concrets que l’exécution immédiate de la décision attaquée pourrait
entraîner et l’inconvénient allégué doit être étayé par des documents probants. Cette
démonstration de l’urgence ne peut se limiter à un exposé théorique, se cantonner à la
seule évocation de précédents ou encore consister en des considérations générales. Elle
doit permettre d’apprécier les risques concrets que l’exécution immédiate de la
décision attaquée pourrait entraîner. Il ne peut être tenu compte que des éléments que
la partie requérante fait valoir dans sa demande de suspension et non ceux qu’elle
apporte postérieurement. En outre, seuls les éléments emportant des conséquences
d’une gravité suffisante sur la situation personnelle de la partie requérante sont
susceptibles d’être pris en compte.
En l’espèce, les parties requérantes exposent que les 2ème à 7ème parties
requérantes sont privées de passeport valide belge en raison de l’exécution de l’acte
attaqué et que l'impossibilité de voyager affectera durablement leur vie scolaire et
sociale. Il résulte, toutefois, du dossier de la procédure que les 2ème à 7ème parties
requérantes ont également la nationalité israélienne et qu’à ce titre, elles disposent d’un
passeport valable qui leur permet de voyager. Si les parties requérantes soutiennent
que ces passeports israéliens ne constituent pas une alternative suffisante aux
passeports belges en raison de restrictions de voyage ou d’une impossibilité d'entrer
dans certains pays avec un passeport israélien, elles ne font état d’aucun élément
concret de nature à établir la nécessité d’un voyage ou même l’existence d’un projet
de voyage vers un pays auquel elles ne pourraient avoir accès avec un passeport
israélien. La partie adverse confirme, par ailleurs, que les personnes concernées
pourraient obtenir un document de voyage d'urgence en application de l’article 8 de
l’arrêté ministériel du 9 avril 2014 concernant la délivrance de passeports ou un titre
de voyage provisoire en application de l’article 35 du Code consulaire. Il en ressort
que les 2ème à 7ème parties requérantes ne sont nullement confrontées à une
impossibilité de voyager.
Par ailleurs, l’absence de passeport belge n’empêche nullement les 2ème à
7ème parties requérantes d’avoir accès au territoire belge, ni « de bénéficier
normalement des droits attachés à leur nationalité », les droits attachés à la nationalité
belge n’étant nullement lié à la possession d’un passeport en cours de validité.
Lors de l’audience du 15 avril 2026, les parties requérantes ont expliqué
que l’exécution de l’acte attaqué coupait leur lien avec leur état de nationalité et
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 6/9
qu’elles perdaient ainsi de facto leur statut de Belges et leur citoyenneté européenne.
Contrairement à ce que soutiennent ainsi les parties requérantes, l’acte attaqué n’a,
toutefois, nullement pour conséquence de priver les parties requérantes de leur statut
de citoyens belges et européens, ni de les empêcher d’exercer les droits qui y sont
attachés. L’inconvénient ici allégué n’est, dès lors, pas établi.
La demande de suspension invoque également des conséquences
irréversibles en termes de mobilité, de scolarité, de soins et de vie familiale en ce qui
concerne les 2ème à 7ème parties requérantes. Les parties requérantes n’apportent,
toutefois, à l’appui de cette affirmation générale, aucun élément concret et précis
permettant de déterminer quelles seraient ces conséquences irréversibles et
n’établissent, dès lors, pas en quoi il y aurait urgence de statuer.
Le Conseil d’État n’aperçoit, par ailleurs, pas en quoi l’exécution de l’acte
attaqué placerait les 2ème à 7ème partie requérantes face à « une situation d'insécurité
juridique, incompatible avec l'exigence de stabilité et de protection accrue que requiert
leur âge », leur nationalité belge n’étant pas remise en cause.
La première partie requérante expose qu’en raison de l’exécution de l’acte
attaqué, elle serait privée de son droit de vote si des élections devaient être organisées.
Il ne ressort, toutefois, d’aucun élément concret que des élections pourraient se
produire avant l’issue de la procédure en annulation, la partie adverse soulignant, à
juste titre, que les prochaines élections européennes et les prochaines élections
fédérales ne sont prévues qu’en 2029. Une analyse identique s’impose en ce qui
concerne le droit de vote des 2ème à 7ème parties requérantes invoqué pour la première
fois lors de l’audience du 15 avril 2026.
Les parties requérantes font également valoir que « tout événement d'état
civil survenant pendant la procédure ne pourra être enregistré » et que « les actes d'état
civil non enregistrés peuvent créer des difficultés juridiques durables ». Elles ne
précisent, toutefois, pas quel événement est susceptible d’intervenir avant l’issue de la
procédure en annulation, mais se limitent à une affirmation générale et purement
théorique non autrement étayée. Elles n’établissent pas davantage quelles seraient les
« difficultés juridiques durables » qu’elles invoquent, ni en quoi une absence
d’enregistrement d’un « événement d’état civil » non autrement précisé présenterait
des conséquences dommageables irréversibles.
Enfin, les parties requérantes invoquent un « préjudice moral résultant de
la stigmatisation [qui] est continu et s'aggrave avec le temps ». Sauf circonstances
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 7/9
particulières qu’il incombe à une partie requérante d’invoquer et d’établir, un
inconvénient moral résultant d’un acte administratif est adéquatement réparé par un
arrêt d’annulation en raison de son effet rétroactif. La partie requérante confrontée à
pareil inconvénient pourra, en effet, dans ce cas, démontrer que l’acte dont les motifs
auraient porté atteinte à sa réputation n’était pas régulier. Pour qu’un inconvénient
moral justifie la suspension d’un acte administratif, il est requis que l’arrêt
d’annulation ne puisse remédier à l’atteinte, ce qui implique qu’elle présente un certain
degré de gravité, qu’elle découle directement de l’acte attaqué ou de ses motifs
infamants et que ceux-ci aient reçu une certaine publicité. Les parties requérantes
n’établissent nullement que la « stigmatisation » à laquelle elles avancent être
confrontées répondrait à ces différents critères. Lors de l’audience du 15 avril 2026,
les parties requérantes ont expliqué qu’il s’agissait du vécu quotidien d’enfants et
d’une mère à qui on dit qu’ils ne sont plus belges. Outre qu’elles donnent ainsi à l’acte
attaqué une portée qu’il n’a pas dès lors que celui-ci n’indique nullement qu’elles « ne
sont plus belges », les parties requérantes n’exposent pas en quoi un arrêt d’annulation
ne pourrait adéquatement réparer l’inconvénient moral invoqué.
L’urgence n’est, dès lors, pas établie.
Une des conditions requises par l’article 17, § 1er, alinéa 3, des lois sur le
Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, pour que celui-ci puisse ordonner la
suspension de l’exécution de l’acte attaqué fait défaut. Sans qu’il ne soit besoin de se
prononcer sur la recevabilité du recours, la demande de suspension ne peut en
conséquence être accueillie.
VI. Demande de mesure provisoire
Dans le dispositif de leur requête, les parties requérantes demandent d’« à
titre subsidiaire, ordonner à la partie adverse de traiter les demandes d’actes d’état civil
et de déclarations de nationalité concernant les six enfants mineurs […] ». Interrogé
lors de l’audience du 15 avril 2026, le conseil des parties requérantes a indiqué qu’il
s’agissait bien d’une demande de mesure provisoire introduite dans le cadre de la
procédure en référé et non d’une demande d’injonction formulée sur la base de
l’article 36 des lois coordonnées sur le Conseil d’État.
Conformément à l’article 17, § 1er, alinéa 3, des lois sur le Conseil d’État,
coordonnées le 12 janvier 1973, une mesure provisoire suppose deux conditions, une
urgence incompatible avec le délai de traitement de l’affaire en annulation et
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 8/9
l’existence d’au moins un moyen sérieux dont l’examen se prête à un traitement
accéléré et qui est susceptible prima facie de justifier l’annulation de cette décision.
Sans qu’il ne soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de cette
demande de mesure provisoire uniquement formulée dans le dispositif de la requête, il
suffit de constater que les éléments qui sont invoqués pour rencontrer la condition de
l’urgence sont identiques à ceux invoqués à l’appui de la demande de suspension. Or,
pour les raisons mentionnées lors de l’examen de la demande de suspension, ces
éléments ne sont pas de nature à établir l’existence d’une urgence incompatible avec
le traitement de l'affaire en annulation.
Une des conditions requises par l’article 17, § 1er, alinéa 3, des lois sur le
Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, pour que celui-ci puisse ordonner une
mesure provisoire fait défaut. La demande de mesure provisoire ne peut en
conséquence être accueillie.
PAR CES MOTIFS,
LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :
Article 1er.
La demande de suspension et la demande de mesure provisoire sont
rejetées.
Article 2.
Les dépens sont réservés.
Ainsi prononcé à Bruxelles le 22 avril 2026, par la XIe chambre du Conseil
d’État siégeant en référé, composée de :
Nathalie Van Laer,
Xavier Dupont,
conseiller d’État, président f.f.,
greffier.
Le Greffier,
Le Président,
Xavier Dupont
Nathalie Van Laer
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.446
XIr - 25.503 - 9/9
