Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596 (2026-09-10)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 267.596 van 10 september 2026 Economische zaken - Reglementen
(economische zaken) Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
XIVe KAMER
ARREST
nr. 267.596 van 10 september 2026
in de zaak A. 241.418/XIV-39.393
In zake :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Frederik Vandendriessche, Pieterjan Claeys en Natan
Vermeersch
kantoor houdend te 1000 Brussel
Loksumstraat 25
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister van
Energie
bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Valérie De
Schepper
kantoor houdend te 1081 Brussel
Segherslaan 88
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 11 maart 2024, strekt tot de
nietigverklaring van het koninklijk besluit van 14 december 2023 ‘tot wijziging
van het koninklijk besluit van 6 januari 2019 houdende de organisatie van de
inzameling van gegevens inzake de opstelling van de aardgas-, elektriciteits- en
warmtebalans en de opstelling van statistieken over de prijzen van aardgas en
elektriciteit’.
II. Verloop van de rechtspleging
Bij
arrest
nr.
264.324
van
25
september
2025
(ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR:264.324) wordt het debat heropend.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-1/11
De partijen hebben binnen de in het tussenarrest nr. 264.324 van
25 september 2025 vastgestelde termijn een memorie ingediend met betrekking tot
de weerslag van de in het arrest van het Grondwettelijk Hof nr. 140/2024
(ECLI:BE:GHCC:2024:ARR.140) aangehouden interpretatie op de door het
bestreden besluit opgelegde verplichte rapporteringsplicht inzake waterstof.
Eerste auditeur Alexander van Steenberge heeft een aanvullend
verslag opgesteld.
De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van het
geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste
memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 27 mei 2026.
Staatsraad Kaat Leus heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Natan Vermeersch, die verschijnt voor de verzoekende
partij en advocaat Valérie De Schepper, die verschijnt voor de verwerende partij,
zijn gehoord.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een met dit
arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-2/11
III. Feiten
In het arrest nr. 264.324 van 25 september 2025 zijn de feiten
weergegeven. Er wordt naar verwezen.
IV. Onderzoek van het enig middel
A. Vooraf
In het genoemde tussenarrest zijn het eerste, tweede, derde en
vierde middelonderdeel (dat zij “in ondergeschikte orde” aanvoert) van het enig
middel samen behandeld.
De Raad van State heeft in dat tussenarrest geoordeeld dat de
federale overheid bevoegd is om gegevens over waterstof in te zamelen voor een
waterstofbalans, zonder inbreuk op de gewestelijke bevoegdheden. Deze
inzameling
steunt
(energiebevoorradingszekerheid,
op
federale
energiebalansen,
bevoegdheidsgronden
markmonitoring)
en
is
noodzakelijk voor een volledig beeld van de Belgische energiemarkt. De federale
bevoegdheid inzake bevoorradingszekerheid (artikel 6, § 1, VII, tweede lid, c), van
de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen (hierna: de
wet van 8 augustus 1980) omvat een doorgedreven monitoring, inclusief van
waterstof. Opsplitsing per energiedrager zou deze bevoegdheid ondermijnen.
Beleidsmatige studies zoals een waterstofbalans zijn inherent aan elke overheid
binnen haar domein: federale studies behoeven geen expliciete machtiging indien
ze verband houden met federale bevoegdheden. Federale en gewestelijke
gegevensinzameling zijn complementair. De verzoekende partij toont geen
belemmering aan.
Wat specifiek het derde middelonderdeel betreft waarin de
verzoekende partij een schending van het autonomiebeginsel aanvoert, heeft de
Raad van State vastgesteld dat dit beginsel niet verhindert dat de gewesten
onderworpen kunnen worden aan de normatieve bepalingen die de federale
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-3/11
overheid
in
de
uitoefening
van
zijn
bevoegdheden,
uitvaardigt.
Het
autonomiebeginsel verhindert in beginsel wel dat de ene overheid een dienst die
tot een andere overheid behoort, zonder instemming van deze laatste, ertoe
verplicht zijn medewerking te verlenen aan de uitvoering van het beleid van die
eerste overheid. “Aangevers” zoals exploitanten van de waterstofproductie- of
wateropslag installaties waarop te dezen de (federale) rapporteringsplicht rust, zijn
evenwel geen diensten of entiteiten die “onder de bevoegdheid van de gewesten
ressorteren” louter door een gewestelijke vergunning.
Toch rijst, wat het derde middelonderdeel betreft, alsnog de
vraag, zo oordeelt de Raad van State in zijn tussenarrest, of de rapporteringsplicht
(met strafrechtelijke sanctie) strijdig is met de exclusieve gewestbevoegdheid
inzake nieuwe energiebronnen, rationeel energieverbruik en leefmilieu. In arrest
nr. 140/2024 van 21 november 2024 bevestigt het Grondwettelijk Hof de
bevoegdheid van het Vlaamse Gewest om aan transmissienetbeheerders (zoals
Elia)
en
beheerders
van
het
aardgasvervoersnet
(zoals
Fluxys)
openbaredienstverplichtingen op te leggen op domeinen die tot haar exclusieve
bevoegdheid behoren, met name rationeel energieverbruik, hernieuwbare
energiebronnen en milieubescherming.
Het auditoraatsverslag dat aan het genoemde arrest nr. 140/2024
van 21 november 2024 van het Grondwettelijk Hof is voorafgegaan; noch de
partijen hebben de impact van dat arrest in hun procedurestukken voorafgaand aan
het tussenarrest besproken. In zijn tussenarrest schorst de Raad van State de
behandeling van de zaak om de partijen gelegenheid te geven over de (gebeurlijke)
weerslag van dat arrest uitdrukkelijk standpunt in te nemen, gevolgd door een
aanvullend auditoraatsonderzoek.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-4/11
B. Weerslag van het arrest van het Grondwettelijk Hof nr. 140/2024
Standpunt van partijen
Het standpunt van de verzoekende partij in de memorie na
heropening van het debat kan in essentie als volgt worden samengevat.
In eerste instantie betwist de verzoekende partij dat de federale
overheid bevoegd zou zijn voor het verzamelen van gegevens over waterstof,
zonder afbreuk te doen aan de gewestelijke energiebevoegdheden. Zij benadrukt
dat het autonomiebeginsel ruimer geïnterpreteerd moet worden dan louter voor
entiteiten met een organieke band met het Vlaamse Gewest. Volgens eerdere
adviezen van de afdeling Wetgeving van de Raad van State strekt het
autonomiebeginsel zich uit tot alle entiteiten die – c.q. waarvan het statuut of de
werking – onder de regelgevende bevoegdheid van het gewest vallen, zoals ook
distributienetbeheerders. De verzoekende partij wijst erop dat het bestreden
koninklijk besluit een rapporteringsplicht oplegt aan een zeer brede groep
“aangevers”, waaronder ook waterstofdistributienetbeheerders en producenten die
geen band hebben met de federale overheid, maar wel onder gewestelijke
bevoegdheid vallen. Door dergelijke entiteiten federale verplichtingen op te
leggen, wordt het autonomiebeginsel geschonden. Zelfs als men het
autonomiebeginsel strikt zou interpreteren (enkel voor entiteiten met organieke
band), blijft het bestreden besluit problematisch: het maakt geen onderscheid
tussen soorten aangevers en is dus ook in dat opzicht in strijd met de
bevoegdheidsverdeling.
Verder verwijst de verzoekende partij naar het arrest van het
Grondwettelijk Hof nr. 140/2024 van 21 november 2024 waarin wordt geoordeeld
dat het opleggen van verplichtingen aan actoren in het kader van leefmilieu, nieuwe
energiebronnen en rationeel energieverbruik exclusief tot de bevoegdheid van de
gewesten behoort. Strafrechtelijk gesanctioneerde verplichtingen, zoals voorzien
in het bestreden besluit, vallen dus buiten het bereik van de federale wetgever. De
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-5/11
federale bevoegdheden inzake het vervoer van energie kunnen die uitsluiting niet
opheffen.
De verzoekende partij wijst er tevens op dat waterstof moet
worden erkend als een “nieuwe energiebron” in de zin van artikel 6, § 1, VII, eerste
lid, f), van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Het statuut van waterstof als
nieuwe energiebron brengt de regelgeving en verplichtingen inzake die technologie
onder gewestelijke bevoegdheid. Bovendien bestaat er een nauwe link met andere
gewestelijke bevoegdheden zoals milieubescherming, klimaatbeleid en rationeel
energieverbruik, wat de exclusiviteit van de gewestelijke bevoegdheid versterkt.
Tot slot wijst de verzoekende partij op het feit dat de
verplichtingen in het bestreden besluit expliciet gericht zijn op een technologie die
fundamenteel kadert in de energietransitie. De commercialisering en grootschalige
inzet van waterstof zijn pas recent in volle ontwikkeling gekomen, wat het
“nieuwe”
karakter
ervan
onderstreept.
Het
opleggen
van
rapporteringsverplichtingen over het gebruik, transport, productie en opslag van
waterstof raakt rechtstreeks aan deze gewestelijke beleidsdomeinen.
Bijgevolg, aldus de verzoekende partij, strijdt het bestreden
besluit met het autonomiebeginsel en de exclusieve bevoegdheden van de gewesten
inzake energie en leefmilieu. Aangezien de verplichtingen gepaard gaan met
strafsancties en het besluit ondeelbaar is, dient het in zijn geheel te worden
vernietigd.
In haar laatste memorie na het aanvullend auditoraatsverslag
stelt de verzoekende partij dat zij haar eerdere standpunten zoals uiteengezet in
haar procedurestukken “integraal herneemt”.
5.
Het standpunt van de verwerende partij in haar memorie na
heropening van het debat – en waarin zij in haar laatste memorie na het aanvullend
auditoraatsverslag volhardt –, luidt in essentie als volgt.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-6/11
De verwerende partij meent dat de verplichte rapportering en
gegevensinzameling niet in strijd is met de bevoegdheidsverdeling tussen de
federale overheid en de gewesten omdat federale normatieve tussenkomsten wél
mogelijk zijn in gewestelijke aangelegenheden, mits ze binnen een federale
bevoegdheid kunnen worden ingepast, zoals, te dezen, de bevoorradingszekerheid
of de organisatie van de energiemarkt.
De federale verplichting tot gegevensinzameling over waterstof
is volgens haar noodzakelijk om de energieproductie, -consumptie en -handel
adequaat te monitoren in een veranderend energielandschap. Dit ondersteunt het
federale beleid inzake marktwerking, bevoorradingszekerheid en energietransitie.
De gegevensverzameling strekt tot het opstellen van energiebalansen, waaronder
de waterstofbalans, die van cruciaal belang zijn om beleid te voeren op alle niveaus.
Enkel met een totaalbeeld van het energieaanbod, inclusief waterstof, kan de
federale overheid haar verplichtingen waarmaken.
Volgens de verwerende partij vallen exploitanten van
waterstofproductie- of opslaginstallaties niet onder de exclusieve bevoegdheid van
de gewesten in de zin van het autonomiebeginsel, omdat ze geen organieke band
met de gewesten hebben. Ook is de rapporteringsverplichting volgens haar niet
gericht op het reguleren van de materiële aspecten van waterstof als energiebron,
maar louter op het verkrijgen van informatie ter ondersteuning van federaal
energiebeleid. De federale overheid legt dus geen inhoudelijke verplichtingen op
inzake energieproductie of milieubescherming.
Voorts erkent de verwerende partij het arrest van het
Grondwettelijk Hof nr. 140/2024, waarin wordt bevestigd dat de gewesten
exclusief bevoegd zijn om verplichtingen op te leggen aan netbeheerders inzake
milieubescherming, nieuwe energiebronnen en rationeel energiegebruik. Zij stelt
dat
dit
arrest
evenwel
openbaredienstverplichtingen
enkel
betrekking
opgelegd
door
heeft
op
ecologische
de Vlaamse Regering
aan
netbeheerders zoals Elia en Fluxys, en dus geen invloed heeft op de federale
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-7/11
bevoegdheid tot gegevensinzameling of de gebeurlijke onwettigheid van
gegevensinzameling binnen federale bevoegdheden.
In hoofdorde meent de verwerende partij aldus dat het arrest van
het Grondwettelijk Hof slechts een beperkte draagwijdte heeft.
In ondergeschikte orde voert zij aan dat de feitelijke en juridische
context van de huidige zaak verschilt van die waarover het Hof zich heeft
uitgesproken. Hier is immers aangetoond dat de gegevensinzameling noodzakelijk
is voor het uitvoeren van federale bevoegdheden zoals marktorganisatie en
bevoorradingszekerheid. De verplichting tot rapportering is dus geen ontoelaatbare
inmenging
in
gewestelijke
bevoegdheden,
maar
een
noodzakelijke
beleidsvoorwaarde. Tot slot merkt de verwerende partij nog op dat zij zich
minstens op artikel 10 van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming
der instellingen’ (hierna: BWHI) kan steunen om op te treden in de
gewestbevoegdheid inzake ‘nieuwe energiebronnen, het rationeel energieverbruik
en de bescherming van het leefmilieu’, en om de aangevers te verplichten de
betrokken informatie aan te leveren.
Beoordeling
Het auditoraat besluit in het aanvullend auditoraatsverslag na
heropening van het debat tot de ongegrondheid van het enig middel in al zijn
onderdelen op grond van de volgende overwegingen:
“3. […]
In arrest nr. 140/2024 bevestigt het Grondwettelijk Hof de bevoegdheid van het
Vlaamse Gewest om aan transmissienetbeheerders (zoals Elia) en beheerders van
het aardgasvervoersnet (zoals Fluxys) openbaredienstverplichtingen op te leggen
op domeinen die tot haar exclusieve bevoegdheid behoren, met name rationeel
energieverbruik, hernieuwbare energiebronnen en milieubescherming.
Het Hof verwerpt het beroep tot vernietiging van artikel 8 van het decreet van 14
juli 2023, dat de Vlaamse regering toelaat ook federale netbeheerders dergelijke
verplichtingen op te leggen. Dit past binnen de exclusieve gewestelijke
bevoegdheid ex artikel 6 BWHI. De federale overheid mag in deze domeinen geen
verplichtingen opleggen, tenzij dit noodzakelijk is voor haar eigen bevoegdheden
– hetgeen hier niet is aangetoond. De Vlaamse regering dient wel de grenzen van
haar machtiging en de federale loyauteit in acht te nemen.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-8/11
Voorts bevestigt het Hof dat artikelen 5 en 6 van hetzelfde decreet uitsluitend
activiteiten regelen die onder gewestelijke bevoegdheden vallen. Deze bepalingen
voorzien slechts in een kader waarin de Vlaamse Regering, na beoordeling door
de VREG, bijkomende taken kan toewijzen aan federale netbeheerders, uitsluitend
binnen het gewestelijke domein en met inachtneming van proportionaliteit en
rechterlijk toezicht. Er is geen bevoegdheidsovertreding.
Tot slot verwerpt het Hof het argument dat voorafgaand overleg met de federale
overheid vereist was. De artikelen raken geen nationaal energiebeleid en schenden
noch het evenredigheidsbeginsel, noch het beginsel van federale loyauteit.
4. In het tussenarrest erkent de Raad van State de federale bevoegdheid tot
gegevensinzameling over waterstof: « Het opstellen van een waterstofbalans is
een aangelegenheid die onder die inherente bevoegdheid voor beleidsmatige
studies kan worden gebracht. Zo zal op grond van de balans kunnen worden
achterhaald of waterstof al dan niet een significante bijdrage tot de nationale
energiebevoorrading legt. » De Raad oordeelt dat deze inzameling in beginsel
geen afbreuk doet aan de gewestelijke bevoegdheden inzake energie. Voorts stelt
hij: « De verzoekende partij toont overigens niet aan hoe zonder een inzicht in de
totaliteit van de diverse energiebalansen een globaal overzicht en inzicht kan
worden verkregen inzake het totale energieaanbod, evenals bijgevolg in (het
behoud van) ’s lands energiebevoorradingszekerheid. »
Onder deze federale bevoegdheid valt ook de verplichting tot medewerking aan
de gegevensinzameling en rapportering inzake waterstof in hoofde van de
aangever. Artikel 1, 1°, van het koninklijk besluit van 6 januari 2019 “houdende
de organisatie van de inzameling van gegevens inzake de opstelling van de
aardgas-, elektriciteits- en warmtebalans en de opstelling van statistieken over de
prijzen van aardgas en elektriciteit” definieert de aangever als « elke natuurlijke
persoon of rechtspersoon die gas, elektriciteit en warmte produceert, invoert,
uitvoert, stockeert, verwerkt, vervoert, verdeelt, koopt als tussenpersoon, verkoopt
en levert en die verplicht is gegevens te verstrekken krachtens dit besluit ».
Deze verplichting stelt de federale overheid in staat een globaal beeld te krijgen
van de diverse energiebalansen. Nu de Raad van State heeft vastgesteld dat de
gegevensinzameling inzake waterstof geen afbreuk doet aan de gewestelijke
bevoegdheden, is niet duidelijk hoe de federale overheid niet bevoegd zou zijn
deze medewerkingsplicht op te leggen. De federale verplichting doorkruist de
gewestelijke bevoegdheden niet.
5. Arrest nr. 140/2024 van het Grondwettelijk Hof vertoont, gelet op de
voorgaande analyse, geen of weinig relevantie. In die zaak ging het om
openbaredienstverplichtingen opgelegd aan transmissienetbeheerders en
beheerders van het aardgasvervoersnet, die volledig binnen de gewestelijke
bevoegdheden vallen (rationeel energieverbruik, hernieuwbare energiebronnen en
milieubescherming).
6. In de mate waarin de verzoekende partij de Raad van State verzoekt terug te
komen op de eerdere beoordeling van het autonomiebeginsel, is dit, gelet op het
gezag van gewijsde van het tussenarrest, niet mogelijk. Deze kritiek is dan ook
niet ontvankelijk.[…]
7. Het eerste en enige middel dient in al zijn onderdelen te worden verworpen.”
De
verzoekende
partij
betwist
deze
conclusie
niet.
Na kennisneming van het aanvullend verslag van het auditoraat, heeft de
verzoekende partij immers niet de gelegenheid benut die een laatste memorie biedt
om nog een andere visie op de beoordeling door het auditoraat weer te geven. Zij
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-9/11
verzuimt immers om op de bespreking van de weerslag van het arrest van het
Grondwettelijk Hof op het enig middel in het auditoraatsverslag nog inhoudelijk te
reageren en beperkt zich ter zake te verwijzen naar haar eerder procedurestukken
waaronder haar memorie na heropening van het debat.
In die omstandigheden en na eigen onderzoek, ziet de Raad van
State geen reden om het anders te zien dan het auditoraat en bevindt aldus, de
redenering van het auditoraatsverslag bijvallend, het enig middel ongegrond.
Tot slot, wat de in het vierde middelonderdeel van het enig
middel (“in ondergeschikte orde”) voorgestelde prejudiciële vraag betreffende
artikel 29octies, § 1 van de wet van 29 april 1999 ‘betreffende de organisatie van
de elektriciteitsmarkt’ betreft, blijkt reeds uit ’s Raads tussenarrest nr. 264.324 om
de daarin aangehaalde redenen (randnummer 23) dat het opstellen van een
energiebalans een beleidsondersteunend doel heeft en in verband kan worden
gebracht met de uitoefening van de federale bevoegdheden voor de studies over de
perspectieven van de energiebevoorrading, zoals bepaald in artikel 6, § 1, VII, lid
2, a), BWHI, en het federale bevoegdheidsvoorbehoud voor de grote
infrastructuren voor de stockering; het vervoer en de produktie van energie, zoals
bepaald in artikel 6, § 1, VII, lid 2, c, BWHI. Derhalve, ook zonder uitdrukkelijke
bevoegdheidstoekenning terzake – en dus zelfs los van het geviseerde artikel
29octies, § 1 van de wet van 29 april 1999 – , is er geen bevoegdheidsrechtelijk
bezwaar tegen dat een regelgever voorziet in het (laten) verrichten van
beleidsmatige studies die in verband kunnen worden gebracht met de uitoefening
van zijn bevoegdheden. Daarbij is het niet noodzakelijk dat het voorwerp van die
studies geheel inpasbaar is binnen die bevoegdheden. Een uitdrukkelijke
bevoegdheidstoekenning is daarvoor niet nodig nu het tot het wezen van de
regelgevende of bestuurlijke activiteit behoort dat beleidsvoorbereidend werk
wordt verricht. Het gaat met andere woorden om een inherente bevoegdheid die
niet behoeft te worden geëxpliciteerd. Het opstellen van een waterstofbalans is een
aangelegenheid die onder die inherente bevoegdheid voor beleidsmatige studies
kan worden gebracht.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-10/11
Beoordelen of een reglementaire bepaling zoals de bestreden
beslissing de bevoegdheidsverdelende regels naleeft, is de opdracht van de Raad
van State. De in het vierde onderdeel van het middel in ondergeschikte orde
gestelde prejudiciële vraag hoeft dan ook niet te worden gesteld.
Het enig middel is ongegrond.
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro , een bijdrage van 24
euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan de
verwerende partij.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op tien september tweeduizend zesentwintig,
door de Raad van State, XIVe kamer, samengesteld uit:
Geert Debersaques,
kamervoorzitter,
Kaat Leus,
staatsraad,
Inge Vos,
staatsraad,
bijgestaan door
Johan Pas,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Johan Pas
Geert Debersaques
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.267.596
XIV-39.393-11/11
