Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg
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Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00204 du 3 juillet 2026.
Dans l’affaire n° 00204 du registre
ayant pour objet une question préjudicielle soumise à la Cour constitutionnelle, conformément à l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, par le Conseil arbitral de la sécurité sociale suivant jugement rendu le 13 février 2026 sous le numéro CNS CS 2/24 du registre, parvenue au greffe de la Cour constitutionnelle le 17 février 2026, dans le cadre d’un litige
entre
PERSONNE1.) , médecin généraliste, demeurant à L-ADRESSE1.),
et
la CAISSE NATIONALE DE SANTE , établissement public, établie à L-2144 Luxembourg, 4, rue Mercier, représentée par le président de son conseil d’administration,
la Cour,
composée de
Thierry HOSCHEIT, président,
Francis DELAPORTE, vice-président,
Danielle SCHWEITZER, conseiller,
Marianne EICHER, conseiller,
Serge SCHROEDER, conseiller,
Viviane PROBST, greffier,
sur le rapport du magistrat délégué à l’audience publique extraordinaire du 29 mai 2026 et les conclusions déposées le 20 mars 2026 au greffe de la Cour constitutionnelle par la société à responsabilité limitée WH AVOCATS, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Anne HERTZOG, avocat à la Cour, au nom de PERSONNE1.), ainsi que les conclusions déposées le 20 mars 2026 et les conclusions additionnelles déposées le 20 avril 2026 au greffe de la Cour constitutionnelle par Maître Pierre GOERENS, avocat à la Cour, au nom de la CAISSE NATIONALE DE SANTE,
ayant entendu Maître Anne HERTZOG et Maître Pierre GOERENS en leurs plaidoiries à l’audience publique extraordinaire du 29 mai 2026,
rend le présent arrêt :
Par décision du 4 octobre 2023, la Commission de surveillance de la sécurité sociale (ci-après « Commission de surveillance » ), saisie sur base de l’article 73 du Code de la sécurité sociale par le président de la Caisse nationale de santé (ci-après « CNS » ) de faits susceptibles de constituer une violation par le docteur PERSONNE1.) de certaines dispositions légales, réglementaires et conventionnelles, a décidé de renvoyer l’affaire devant le Conseil arbitral de la sécurité sociale.
Par jugement du 13 février 2026, le Conseil arbitral de la sécurité sociale a, avant tout autre progrès en cause, saisi la Cour constitutionnelle de la question préjudicielle suivante :
« L’article 73 du Code de la sécurité sociale , en ce qu’il n’ouvre aucun droit à un recours effectif contre une décision rendue par la Commission de surveillance de la sécurité sociale rendue sur ce fondement ( article 73 c.s.s ) et procédant d’ores et déjà à un constat suivant lequel le médecin mis en cause ait contrevenu à certaines dispositions légales, réglementaires et conventionnelles, liant le Conseil arbitral de la sécurité sociale sur renvoi, est-il conforme à l’article 110 de la Constitution , lequel garantit le droit à un procès équitable, le respect du contradictoire et des droits de la défense ? »
Le texte législatif soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle
L’article 73 du Code de la sécurité sociale dispose
« La Commission de surveillance est en outre compétente pour examiner les rapports d’activité au sens de l’article 419 lui soumis par le directeur du Contrôle médical de la sécurité sociale, ainsi que les faits signalés par le président de la Caisse nationale de santé ou le président d’une caisse de maladie susceptibles de constituer une violation des dispositions légales, réglementaires, statutaires ou conventionnelles auxquelles sont astreints les prestataires visés à l’article 61, alinéa 2, ainsi que les personnes placées sous leur autorité ou agissant pour leur compte. Le directeur et les présidents peuvent déléguer ce pouvoir à un fonctionnaire ou employé dirigeant de leur administration ou institution.
L’instruction a pour objet de constater dans le chef des prestataires visés à l’article 61, alinéa 2 :
-
l’inobservation des dispositions légales, réglementaires, statutaires et conventionnelles ayant abouti ou tenté d’aboutir à une demande, une prise en charge ou un versement indu d’une prestation de soins de santé ou en espèces par l’assurance maladie maternité ;
-
le refus d’accès à une information, l’absence de réponse ou la réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d’information, d’accès à une information par l’institution de sécurité sociale compétente ou par le Contrôle médical de la sécurité sociale ;
-
les agissements ayant pour effet de faire obstacle aux contrôles ou à la bonne gestion de l’institution de sécurité sociale compétente ;
-
les manquements aux formalités administratives imposées par les dispositions légales, réglementaires, statutaires et conventionnelles ;
-
le refus du prestataire de reporter dans le dossier de soins partagé les éléments issus de chaque acte ou consultation, dès lors que l’assuré ne s’est pas explicitement opposé au report de cet acte ou consultation dans son dossier de soins partagé ;
-
la prescription ou l’exécution de prestations superflues ou inutilement onéreuses en violation de l’article 23, alinéa 1 ;
-
les agissements exposant l’assuré à des dépassements d’honoraires non conformes aux dispositions légales, réglementaires, statutaires et conventionnelles.
La Commission de surveillance peut procéder à des mesures d’investigation qu’elle peut déléguer au président ou aux vice-présidents. Elle peut recourir aux services d’experts et demander l’avis à la Cellule d’expertise médicale.
Si, à la clôture de son instruction, la Commission de surveillance estime être en présence d’une violation des dispositions légales, réglementaires, statutaires ou conventionnelles au sens de l’alinéa 2, elle renvoie l’affaire devant le Conseil arbitral de la sécurité sociale statuant conformément à l’article 456ter.
[…] » .
La disposition constitutionnelle visée par la question préjudicielle
L’article 110 de la Constitution révisée, entrée en vigueur le 1 er juillet 2023, dispose
« La loi garantit l’impartialité du magistrat du siège, le caractère équitable et loyal ainsi que le délai raisonnable des procédures, le respect du contradictoire et des droits de la défense. ».
Réponse à la question préjudicielle
En considérant la Commission de surveillance comme étant une juridiction de la sécurité sociale et en postulant que le Conseil arbitral de la sécurité sociale est lié par la décision rendue par la Commission de surveillance, la question préjudicielle déférée repose sur des prémisses erronées.
La Commission de surveillance ne constituant pas une juridiction relevant du pouvoir judiciaire au sens du chapitre VII de la Constitution , mais s’inscrivant dans la sphère administrative du pouvoir exécutif en tant qu’organe d’instruction ou de renvoi devant le Conseil arbitral de la sécurité sociale, les garanties consacrées par l’article 110 de la Constitution révisée n’ont pas vocation à s’appliquer à elle.
L’article 73 sous analyse ne confère pas à la Commission de surveillance le pouvoir de poser un constat d’une violation qui lierait les juridictions en matière de sécurité sociale, l’alinéa 2 se limitant à circonscrire l’objet de l’instruction menée par la Commission de surveillance et son alinéa 4 précisant que si, à la clôture de son instruction, la Commission de surveillance « estime » être en présence d’une violation des dispositions légales, réglementaires, statutaires et conventionnelles, telles que visées à l’alinéa 2, elle renvoie l’affaire devant le Conseil arbitral de la sécurité sociale.
En tant que juridiction en matière de sécurité sociale, le Conseil arbitral de la sécurité sociale, en application de l’article 73 bis du Code de la sécurité sociale , statue en pleine juridiction tant sur la réalité des violations énoncées que sur les sanctions éventuelles, sans être lié par l’analyse réalisée par la Commission de surveillance.
Il s’ensuit que la question préjudicielle déférée à la Cour constitutionnelle, en ce qu’elle repose sur de fausses prémisses, n’est pas pertinente et est partant irrecevable.