Cour constitutionnelle du Grand-Duché de Luxembourg — Arrêt A532 du 2025-11-27

La disposition constitutionnelle de référence

L’article 107 de la Constitution , dans sa version antérieure à la revision constitutionnelle de 2023, dispose en son pararaphe 1 :

« Les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres. »

La norme internationale par référence

La Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg le 15 octobre 1985 et ratifiée par la loi du 18 mars 1987 , ci-après la «  Charte  », dispose en ses articles pertinents :

Article 3, paragraphe 1 :

« Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effetive pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. ».

Article 4 :

« 1. Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n’empêche pas l’attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi.

1. Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.

2. L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie.

3. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

4. En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales.

5. Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planifications et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ».

La diposition légale sous analyse de conformité

L’article 11, paragraphe 2, point 1°, de la loi modifiée du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, ci-après « la loi du 17 avril 2018  », dispose comme suit :

« Le plan directeur sectoriel peut :

(i) interdire ou restreindre la possibilité des communes de désigner ou de procéder à l’extension de zones urbanisées ou destinées à être urbanisées ;

(ii) …) ».

Réponse à la question préjudicielle

Dans la continuité de ses arrêts du 8 décembre 2017 (numéro 00131 du registre), du 13 novembre 2020 (numéros 00156 et 00157 du registre) et du 17 novembre 2023 (numéros 00186 à 00189 du registre), la Cour est amenée à appliquer les dispositions de l’article 107 de la Constitution , et, plus particulièrement, son paragraphe 1 consacrant le principe de l’autonomie communale, à l’aune des dispositions afférentes de la Charte qui lui correspondent et se recouvrent avec lui en le corroborant.

Le principe de l’autonomie communale consacré par l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution , lu à l’aune des dispositions de la Charte , n’a pas un caractère absolu, en ce que cette autonomie, à la base communale, est appelée à fonctionner dans un cadre plus large, en l’occurrence national, correspondant à l’État du Grand-Duché de Luxembourg.

Ceci implique, dans un esprit de subsidiarité, que l’aménagement du territoire communal tombe, en principe, dans la gestion des intérêts propres des communes sauf que, par rapport au fonctionnement dans un cadre plus large, d’ordre national, certains éléments de l’aménagement du territoire doivent pouvoir être réglés à partir du niveau national, essentiellement dans une optique de cohérence et de mise en place, voire de conservation d’éléments sur base de considérations dépassant le cadre d’une seule commune au titre de la politique globale d’aménagement de toutes les parties du territoire.

Afin de voir mettre en place des considérations de cohérence dans une optique de développement supra-communal de l’aménagement du territoire à partir du niveau national, le principe de l’autonomie communale ne s’oppose pas à ce qu’une loi prévoie la possibilité de la mise en place au niveau national de mesures de restriction et d’interdiction à la constructibilité des terrains s’imposant aux règles relevant de la réglementation communale d’urbanisme.

L’autonomie communale restant le principe, les règles de restriction et d’interdiction posées par l’article 11, paragraphe 2, point 1°, de la loi du 17 avril 2008 n’ont pas pour effet de porter une atteinte disproportionnée à l’autonomie communale dès lors que ces restrictions et interdictions, nécessaires compte tenu de leur but, sont subordonnées au respect d’objectifs précisément délimités par le législateur en vue de satisfaire un but d’intérêt général.

Dans la mesure où l’article 11, paragraphe 2, point 1°, de la loi du 17 avril 2018 sous analyse confère au plan directeur sectoriel à mettre en place la faculté pour les autorités compétentes au niveau étatique d’interdire ou de restreindre la possibilité des communes de désigner ou de procéder à l’extension de zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, cet article de loi ne contrevient pas, en tant que tel, au principe de l’autonomie communale consacré par l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution , lu à l’aune des principes contenus dans la Charte .

Au demeurant, il appartiendra à la juridiction saisie d’un recours portant directement ou par voie incidente sur la légalité du plan directeur sectoriel d’analyser par rapport aux parcelles du territoire communal concernées si le principe de l’autonomie communale, lu à l’aune des dispositions afférentes de la Charte , a été dûment respecté lors de l’adoption des mesures étatiques à travers le respect des critères de nécessité, de proportionnalité et d’adéquation au but, découlant dudit principe et inhérents au cadrage normatif ainsi tracé.

Il s’ensuit que par rapport à la question préjudicielle déférée, l’article 11, paragraphe 2, point 1°, de la loi modifiée du 17 avril 2018 n’est pas contraire à l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution , lu à l’aune des dispositions de la Charte .