PUBLIC RESPONSABILITE · PUBLIC SERVICE PUBLIC · COUR-APPEL-CIVILE — Principauté de Monaco — Cour d'appel de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 12 juin 2006 (n° 18204) par Cour d'appel de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public responsabilite · public service public · cour-appel-civile » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour d'appel de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public responsabilite · public service public · cour-appel-civile.

Cour d'Appel de Monaco, 04 juin 2019, n° 18204

Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 04 juin 2019, n° 18204 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière délicate des conséquences patrimoniales et administratives de l'annulation contentieuse d'une décision de préemption immobilière exercée par la puissance publique.

À l'origine de cette affaire, Monsieur d. S. et Madame j. M. épouse S. se sont portés acquéreurs, selon un compromis de vente reçu dans le courant de l'année 2005 en l'étude de Maître Henry REY, notaire à Monaco, d'un bien immobilier situé au troisième étage d'un immeuble sis X1 à Monaco. Le prix de cette transaction avait été fixé à la somme de 1 250 000 euros, à laquelle s'ajoutaient les commissions d'agence ainsi que les frais d'acte.

L'immeuble concerné relevant du champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, l'officier public ministériel a procédé aux formalités de purge du droit de préemption étatique. Par lettre recommandée avec accusé de réception datée du 30 avril 2005 (étant toutefois relevé dans la décision ultérieure du Tribunal suprême que la notification de la décision d'aliéner était intervenue le 21 avril 2005), le notaire a porté ce projet d'acquisition à la connaissance de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, conformément aux prescriptions de l'article 38 dudit texte législatif.

Par un courrier daté du 18 mai 2005, mais qui n'a été réceptionné par le notaire que le 23 mai 2005, le Ministre d'État a fait connaître la décision de l'État de Monaco d'exercer son droit de préemption sur le bien immobilier objet du compromis. Se voyant ainsi évincée de l'acquisition projetée, Madame j. S. a contesté la régularité de cette préemption en saisissant le Tribunal suprême par une requête déposée le 5 septembre 2005, tendant à l'annulation de la décision administrative.

Par une décision rendue le 12 juin 2006, le Tribunal suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a accueilli favorablement le recours et prononcé l'annulation de la décision de préemption du 18 mai 2005. Pour fonder cette annulation, la haute juridiction administrative et constitutionnelle a retenu, au visa de l'article 38 de la loi n° 1.235 précitée, que l'État disposait d'un délai préfix d'un mois à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner pour exercer sa prérogative. Or, la notification étant intervenue le 21 avril 2005, le délai légal pour préempter avait expiré le 21 mai 2005 ; aucun élément du dossier ne permettant d'établir que le courrier du Ministre d'État était parvenu à l'étude notariale avant cette date butoir, la préemption se trouvait entachée d'illégalité pour tardiveté.

L'annulation de l'acte administratif détachable étant acquise, s'ouvrait alors la phase complexe de la remise en état de la situation juridique, l'État ayant entre-temps acquis le bien. Par un courrier recommandé avec avis de réception en date du 28 juillet 2006, le conseil de Madame j. Margarete S. a sollicité auprès du Ministre d'État le transfert de la propriété de l'appartement au profit de sa cliente, tout en formulant des prétentions indemnitaires destinées à réparer le préjudice né de l'éviction illégale et en proposant une issue transactionnelle globale avant le mois de septembre suivant.

S'en est suivie une série d'échanges épistolaires entre le conseil des époux S., le Ministre d'État et l'Administration des Domaines :

• Le 21 septembre 2006 (par un courrier daté du 19 septembre 2006 et reçu le 21), le Ministre d'État a opposé un refus aux demandes indemnitaires, estimant que les chefs de préjudice allégués n'étaient pas indemnisables, mais a formellement déclaré que l'État était disposé à procéder au transfert de propriété de l'appartement au prix initialement acquitté (prix de vente augmenté de la commission d'agence, l'État conservant à sa charge les frais notariés de l'acquisition initiale).
• Le 16 octobre 2006, le conseil des acquéreurs évincés a invité le Ministre d'État à reconsidérer sa position sur le volet indemnitaire, en indiquant qu'à défaut, un accord devrait à tout le moins intervenir sur le transfert de propriété, chaque partie réservant ses droits pour le surplus.
• Le 23 novembre 2006 (mentionné par erreur matérielle comme 2016 dans un passage de l'arrêt, mais s'insérant chronologiquement en 2006), le Ministre d'État a réitéré son refus d'indemnisation tout en maintenant son offre de rétrocession de l'immeuble aux conditions précédemment énoncées.
• Par lettre recommandée du 19 décembre 2006, distribuée le 20 décembre, le conseil des époux S. a notifié l'acceptation définitive de sa cliente pour le transfert de propriété au prix payé par l'État, en actant que la question indemnitaire demeurait ouverte faute d'accord.
• Le 29 mars 2007, l'Administration des Domaines a pris attache avec le conseil des acquéreurs pour se mettre à leur disposition aux fins d'accomplissement des formalités de transfert.
• Le 16 avril 2007, ledit conseil a informé l'administration que sa cliente attendait la confirmation d'une date de signature de la part d'un nouveau notaire, Maître Pierre-Louis AUREGLIA, choisi après le refus de Maître Henry REY de dresser l'acte. L'Administration des Domaines a sollicité le projet d'acte auprès de Maître AUREGLIA le 25 avril 2007.

Finalement, la rétrocession a été consommée par un acte authentique reçu le 29 mai 2007 en l'étude de Maître Henry REY, notaire, aux termes duquel les époux S. ont acquis de l'État de Monaco le bien immobilier litigieux au prix initial de 1 250 000 euros. C'est à la suite de cette régularisation, intervenue près d'une année après la décision d'annulation du Tribunal suprême, que les acquéreurs ont entrepris de rechercher la responsabilité pécuniaire de l'État.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire se caractérise par une dualité d'instances reflétant la répartition des compétences juridictionnelles en droit monégasque en matière de responsabilité de la puissance publique.

Dans un premier temps, estimant avoir subi divers préjudices du fait des agissements irréguliers de l'administration, les époux S. ont fait assigner l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance par exploit d'huissier du 25 novembre 2008. Ils sollicitaient alors la condamnation de l'État au paiement d'une somme principale de 201 383 euros, assortie d'une demande de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts complémentaires. Toutefois, par un jugement rendu le 27 octobre 2011, le Tribunal de première instance s'est déclaré incompétent pour connaître de cette demande indemnitaire. Cette décision d'incompétence a été confirmée par un arrêt de la Cour d'appel du 12 février 2013, et le pourvoi en révision formé contre cet arrêt a fait l'objet d'un rejet le 26 mars 2014.

Tirant les conséquences de cette incompétence des juridictions de l'ordre judiciaire pour connaître des suites directes de l'illégalité de l'acte administratif, les époux S. ont saisi le Tribunal suprême d'une requête en indemnisation. Par une décision en date du 25 novembre 2016, le Tribunal suprême a opéré une scission du contentieux : il a rejeté au fond les conclusions des requérants tendant à la réparation du préjudice résultant directement de l'illégalité de la décision de préemption annulée, et les a renvoyés devant le Tribunal de première instance pour le surplus de leurs demandes, lesquelles portaient sur les conditions d'exécution de la décision d'annulation et le retard allégué dans la rétrocession du bien.

Dans un second temps, fort de ce renvoi, les époux S. ont de nouveau saisi le Tribunal de première instance par exploit d'huissier délivré le 14 mars 2017. Ils demandaient à la juridiction civile de condamner l'État de Monaco, sous le bénéfice de l'exécution provisoire, au paiement de la somme de 144 080,22 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'État, outre 50 000 euros à titre de dommages-intérêts pour le préjudice lié à la nécessité d'engager une action en justice. Par un jugement contradictoire du 12 avril 2018 (R. 4274), le Tribunal de première instance a intégralement débouté les demandeurs et les a condamnés aux dépens, au motif qu'aucune faute n'était démontrée à l'encontre de l'État de Monaco.

Par exploit d'appel et d'assignation du 27 juin 2018, complété par des conclusions déposées le 18 décembre 2018, Monsieur d. S. et Madame j. M. épouse S. ont interjeté appel de ce jugement. Devant la Cour d'appel, ils réitèrent leurs demandes de première instance visant à obtenir la réformation du jugement et la condamnation de l'État au paiement des sommes de 144 080,22 euros et 50 000 euros. Au soutien de leurs prétentions, les appelants développent l'argumentation suivante :

• L'annulation d'un acte administratif faisant grief engendre pour l'administration l'obligation de remettre la situation en conformité dans les meilleurs délais ;
• L'État aurait dû tirer spontanément et immédiatement les conséquences de l'arrêt du Tribunal suprême du 12 juin 2006, sans attendre d'y être invité par les administrés ;
• L'analyse juridique des suites de l'annulation ne présentait aucune complexité particulière justifiant un délai de plusieurs mois, d'autant que l'État dispose d'un service juridique structuré ;
• Ils affirment n'avoir jamais subordonné la rétrocession du bien au règlement concomitant de leur préjudice financier et soutiennent qu'un accord sur le transfert était acquis dès le 21 septembre 2006 ;
• Cette carence et cette volonté de retarder le transfert constitueraient une faute directement à l'origine de préjudices consistant en une hausse des taux d'intérêts bancaires, le paiement de loyers supplémentaires, une augmentation du coût des travaux de rénovation de l'appartement, ainsi que l'acquittement de nouveaux droits d'enregistrement.

En défense, par conclusions déposées les 30 octobre 2018 et 26 mars 2019, l'État de Monaco conclut à la confirmation du jugement entrepris, au rejet de l'ensemble des prétentions adverses et forme une demande reconventionnelle tendant à la condamnation des appelants au paiement d'une indemnité de 10 000 euros pour appel abusif. L'intimé fait valoir :

• Qu'il appartient au demandeur en responsabilité de prouver l'inaction fautive de l'administration, le préjudice et le lien de causalité ;
• Qu'en l'absence de texte monégasque régissant les modalités d'exécution des décisions du Tribunal suprême, il convient de se référer à la jurisprudence française qui accorde à l'administration un « délai raisonnable » pour exécuter une décision de justice ;
• Que la chronologie démontre que le délai de neuf à douze mois ayant séparé l'annulation de la signature de l'acte authentique n'est pas imputable à l'État, mais résulte de l'attitude des appelants qui ont initialement lié le transfert de propriété à une exigence indemnitaire, n'ont donné leur accord définitif dissocié que le 19 décembre 2006, et ont ensuite dû changer de notaire ;
• À titre subsidiaire, que les préjudices allégués ne sont ni démontrés ni rattachables aux conditions d'exécution de la décision du 12 juin 2006.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une question de droit précise touchant au régime de la responsabilité de la puissance publique du fait de l'exécution des décisions de justice : Dans quelle mesure le délai d'environ une année écoulé entre le prononcé de l'annulation contentieuse d'une décision administrative de préemption par le Tribunal suprême et la signature effective de l'acte authentique rétrocédant le bien immobilier aux acquéreurs initialement évincés est-il constitutif d'un retard fautif de nature à engager la responsabilité civile de l'État devant le juge judiciaire ?

Plus spécifiquement, il s'agissait de déterminer si l'obligation pesant sur l'administration de remettre la situation juridique en conformité dans les meilleurs délais impose une exécution spontanée et immédiate, ou si l'appréciation du caractère raisonnable du délai d'exécution doit intégrer les vicissitudes des négociations précontentieuses initiées par les administrés eux-mêmes, notamment lorsque ceux-ci articulent simultanément une demande de rétrocession et une prétention indemnitaire transactionnelle, ainsi que les contraintes inhérentes à la rédaction des actes notariés.

À titre accessoire, la Cour devait également se prononcer sur le point de savoir si la persistance des acquéreurs à poursuivre l'État en cause d'appel, après un premier rejet de leurs demandes en première instance, caractérisait un abus du droit d'agir en justice ouvrant droit à dommages-intérêts au profit de la puissance publique.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour confirmer le jugement de première instance et écarter toute responsabilité de l'État de Monaco, la Cour d'appel déploie un raisonnement méthodique, structuré autour des principes directeurs de la responsabilité civile appliqués à l'action administrative et d'une analyse exégétique de la chronologie des échanges entre les parties.

En premier lieu, la juridiction d'appel pose le cadre probatoire et substantiel du litige. Elle rappelle le principe classique selon lequel « il incombe à celui qui entend rechercher la responsabilité de l'État, de rapporter la triple démonstration d'une faute, d'un préjudice et d'un lien de causalité direct entre eux ». Ce faisant, la Cour écarte toute idée de responsabilité sans faute ou de présomption de faute du seul fait de l'écoulement du temps : la charge de la preuve de l'inaction fautive pèse intégralement sur les appelants.

En deuxième lieu, la Cour consacre solennellement le principe de l'obligation d'exécution pesant sur l'administration, tout en en délimitant immédiatement la portée pratique. Elle énonce ainsi que « s'il est exact que l'annulation d'une décision administrative faisant grief emporte, pour l'administration, l'obligation de remettre la situation en conformité de cette annulation dans les meilleurs délais, il apparaît qu'au cas d'espèce, aucun retard fautif dans l'exécution de la décision du Tribunal suprême du 12 juin 2006 ne peut être reproché à l'État ». Le standard juridique retenu par la Cour est donc celui de l'exécution « dans les meilleurs délais », dont le respect s'apprécie in concreto à la lumière du comportement respectif de l'administration et de l'administré.

En troisième lieu, la Cour procède à une décomposition minutieuse de la période litigieuse (du 12 juin 2006 au 29 mai 2007) en plusieurs séquences temporelles pour démontrer l'absence de carence étatique :

1. La phase d'analyse juridique initiale (28 juillet 2006 – 21 septembre 2006) : La Cour relève que dès le 21 septembre 2006, le Ministre d'État s'est déclaré disposé à transférer la propriété. Le délai d'un peu moins de deux mois séparant la demande initiale du conseil des époux S. (28 juillet 2006) de cette réponse positive est jugé non excessif. La Cour justifie ce temps de latence par deux facteurs objectifs : d'une part, la nécessité pour l'État d'analyser les conséquences juridiques de l'annulation dans un contexte où les appelants menaçaient d'assigner l'État en annulation de vente devant le Tribunal de première instance ; d'autre part, le fait que la demande de rétrocession était inextricablement liée, dans le courrier du 28 juillet 2006, à une demande d'indemnisation forfaitaire et transactionnelle. La Cour note à cet égard que l'État a effectivement procédé à des recherches juridiques sérieuses, comme l'atteste la référence expresse, dans la réponse ministérielle du 21 septembre 2006, à une décision du Conseil d'État français relative à la responsabilité publique consécutive à une préemption illégale.

2. La phase de tergiversation imputable aux appelants (21 septembre 2006 – 19 décembre 2006) : La Cour balaie l'argument des appelants selon lequel ils auraient « immédiatement » dissocié le transfert de propriété de la question indemnitaire après le refus ministériel de septembre 2006. En s'appuyant sur les pièces produites, les juges d'appel constatent au contraire que par courrier du 16 octobre 2006, le conseil des époux S. a demandé au Ministre d'État de « reconsidérer sa position sur le terrain de l'indemnisation ». Ce n'est que par la lettre recommandée du 19 décembre 2006, après un nouveau refus ministériel du 23 novembre, que les appelants ont formulé un accord autonome et non équivoque pour la rétrocession au prix payé par l'État, en acceptant de laisser la question indemnitaire ouverte. La Cour stigmatise l'emploi « peu adapté » de l'adverbe « immédiatement » dans les écritures des appelants, leur imputant ainsi l'entière responsabilité de ce délai supplémentaire de trois mois.

3. La phase de formalisation notariale (19 décembre 2006 – 29 mai 2007) : Pour expliquer les cinq mois ayant séparé l'accord définitif de la passation de l'acte authentique, la Cour retient des facteurs exogènes à la volonté de l'administration. Elle relève que les appelants reconnaissent eux-mêmes que leur notaire initial, Maître REY, a refusé d'instrumenter, les contraignant à mandater un confrère, Maître AUREGLIA (avant que l'acte ne soit finalement reçu en l'étude de Maître REY le 29 mai 2007, selon les constatations factuelles de l'arrêt). Ce changement d'officier ministériel, combiné au délai incompressible et habituel d'établissement d'un acte authentique impliquant l'Administration des Domaines, explique l'écoulement du temps sans qu'aucune négligence, carence ou volonté dilatoire ne puisse être reprochée à l'État.

Faute de preuve d'une faute de l'administration, la Cour rejette la demande indemnitaire sans qu'il lui soit nécessaire d'examiner la réalité des préjudices allégués ou le lien de causalité.

Enfin, statuant sur la demande reconventionnelle de l'État pour appel abusif, la Cour rappelle le principe fondamental selon lequel « l'appel représente l'exercice d'un droit et que l'appréciation erronée qu'une partie fait de ses droits n'est pas, en soi, constitutive d'un abus sauf démonstration, non rapportée au cas d'espèce, d'une faute ou d'une intention malveillante ». En l'absence d'une telle démonstration par l'État, cette demande est rejetée.

C. Le dispositif

« PAR CES MOTIFS,

LA COUR D'APPEL DE LA PRINCIPAUTÉ DE MONACO,

statuant publiquement et contradictoirement,

Reçoit l'appel formé par d. S. et j. M. épouse S. contre le jugement rendu le 1