PUBLIC RESPONSABILITE · PROFESSIONS ARCHITECTES · TRIBUNAL-PREMIERE-INSTANCE-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour d'appel de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Sumario Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 28 octobre 2026 (n° 25238) par Cour d'appel de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public responsabilite · professions architectes · tribunal-premiere-instance-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour d'appel de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public responsabilite · professions architectes · tribunal-premiere-instance-administrative.

Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 octobre 1986, n° 25238

Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 octobre 1986, n° 25238 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu au jugement rendu le 16 octobre 1986 par le Tribunal de première instance de la Principauté de Monaco prend racine dans une série d'opérations immobilières de construction et de rénovation entreprises par l'État monégasque sur son domaine public ou privé au cours des années précédant l'introduction de l'instance en 1966.

L'Administration monégasque a fait exécuter plusieurs chantiers publics d'envergure sur le territoire de la Principauté. Ces opérations, telles qu'identifiées avec précision en cours d'instance, comprenaient six chantiers distincts : la surélévation et la transformation de l'ancienne Poste de Monaco-Ville située place de la Mairie, la surélévation du Lycée de Monaco, la réalisation du Théâtre en plein air du Fort Antoine, la poursuite des travaux pour la construction de l'immeuble dénommé « Bel-Air », la transformation de l'École des Frères de Monaco-Ville, ainsi que la construction de l'aile sud du Columbarium du Cimetière de Monaco.

La particularité factuelle et administrative de ces opérations résidait dans les modalités de leur autorisation et de leur exécution. Suivant une pratique administrative observée à l'époque des faits — pratique que l'État a par la suite abandonnée —, le Ministre d'État avait formellement délivré des permis de construire à l'État lui-même pour la réalisation de ces ouvrages publics. Toutefois, lors de la constitution des dossiers et de la réalisation des chantiers, les plans réglementaires et les pièces annexées aux demandes d'autorisation n'avaient pas été signés par un architecte autorisé à exercer dans la Principauté et inscrit à l'Ordre des architectes de Monaco. De surcroît, l'exécution matérielle de ces travaux n'avait pas été placée sous le contrôle d'un tel professionnel.

Estimant que cette manière de procéder portait directement atteinte aux prérogatives légales de la profession d'architecte et violait le monopole institué par la législation professionnelle en vigueur pour tous les travaux soumis à autorisation de bâtir, l'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco a décidé d'attraire l'État devant la juridiction civile statuant en matière administrative afin de faire sanctionner ce qu'il qualifiait d'infraction aux textes régissant l'urbanisme et la profession d'architecte.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

La procédure, d'une longévité remarquable puisqu'elle s'est étendue sur plus de vingt années entre l'acte introductif d'instance et le jugement au fond, a débuté par un exploit d'assignation en date du 11 février 1966. Par cet acte, l'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco a assigné le Ministère d'État devant le Tribunal de première instance aux fins de l'entendre condamner, ès-qualités, au paiement de la somme symbolique de un franc à titre de dommages-intérêts, outre les entiers dépens. Au soutien de sa demande initiale, l'Ordre invoquait la violation combinée de l'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 (modifiée par l'ordonnance souveraine n° 2783 du 17 mars 1962), prise en application de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie, et de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 réglementant le titre et la profession d'architecte et instituant l'Ordre des architectes.

Cinq ans plus tard, par des conclusions déposées le 15 février 1971, l'Ordre demandeur a repris l'objet de sa demande initiale en dressant la liste limitative des six chantiers publics exécutés par l'État sans le concours d'un architecte monégasque.

Ce n'est que le 23 janvier 1978 que l'État de Monaco a opposé une défense structurée autour d'une exception préjudicielle. L'Administration a soutenu qu'elle n'était légalement pas tenue de se délivrer à elle-même, non plus qu'à ses services administratifs dépourvus de personnalité morale propre, des permis de construire. Selon la thèse étatique, la demande indemnitaire de l'Ordre impliquait nécessairement et préalablement une appréciation de validité portant sur une décision administrative arguée d'irrégularité, laquelle consisterait pour l'Administration à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire. En conséquence, l'État a sollicité du Tribunal qu'il sursoie à statuer sur la demande d'indemnisation jusqu'à ce que le Tribunal suprême — présenté comme seul compétent en vertu de l'article 90-B-3° de la Constitution pour apprécier si le Ministre d'État peut ou non se dispenser de délivrer un permis de construire lorsqu'il entreprend dans l'intérêt général une œuvre immobilière sur le domaine public ou privé — statue sur le recours en appréciation de validité devant être introduit à la diligence du demandeur.

Un incident procédural est alors venu retarder l'issue du litige : le 9 mai 1979, l'Ordre des architectes a proposé un désistement d'instance. Toutefois, par un jugement avant-dire-droit du 18 décembre 1980, ultérieurement confirmé par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 18 janvier 1983, le Tribunal de première instance a déclaré ce désistement d'instance non valable. Dans ce même jugement de 1980, le Tribunal, constatant que l'Ordre n'avait envisagé la question préjudicielle soulevée par l'État que sous l'angle d'un moyen procédural lié au désistement sans s'expliquer sur son bien-fondé, a sursis à statuer et a enjoint à l'Ordre de conclure au fond sur ladite question préjudicielle et sur l'application de l'article 90-B-3° de la Constitution, en précisant les irrégularités d'ordre administratif dont il entendait se prévaloir pour fonder son action en responsabilité contre l'État.

Sur reprise d'instance postérieurement à l'arrêt d'appel de 1983, l'Ordre des architectes, par conclusions des 25 novembre 1983 et 3 octobre 1984, a recentré son argumentation. Se référant à son exploit introductif d'instance, il a soutenu que son unique grief résidait dans le fait pour l'État d'avoir entrepris des travaux après délivrance effective d'un permis de construire, mais sans signature des plans et pièces annexées par un architecte autorisé et sans contrôle de l'exécution par ce dernier, en infraction flagrante avec l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942. En s'appuyant sur l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959, sur les articles 1, 2, 6-1° et 6-5° de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 (« Règlement général de Voirie »), et sur l'article 2-2° de l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965 instituant un comité consultatif pour la construction, l'Ordre a affirmé que ce corpus normatif exigeait l'obtention d'une autorisation de construire pour toute opération effectuée sur le territoire monégasque, sans distinction. Affirmant ne pas invoquer d'irrégularités d'ordre administratif mais des infractions patentes à la loi, il a demandé au Tribunal de juger la question préjudicielle dénuée de fondement, de débouter l'État de sa demande de sursis à statuer et de prononcer la condamnation au franc symbolique.

En réplique, par conclusions du 10 mai 1984, l'État de Monaco a maintenu que la référence à l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 posait inéluctablement la question préalable de savoir si les textes imposaient à l'État une demande d'autorisation de bâtir, condition sine qua non du recours obligatoire à un architecte. Reprochant à l'Ordre de vouloir éluder le débat sur la question préjudicielle en se prévalant de ce que l'État s'était effectivement délivré des permis à l'époque des faits, le défendeur a invoqué l'indivisibilité de l'article 9 précité pour justifier le sursis à statuer. À titre subsidiaire au fond, reprenant ses écritures du 23 janvier 1978, l'État a fait valoir trois arguments majeurs pour démontrer l'absence de faute :

1. L'absence, dans la législation monégasque, d'une disposition équivalente à l'article L. 421-1 du Code français de l'urbanisme (ancien article 84) soumettant expressément les services publics à l'obligation du permis de construire au même titre que les personnes privées.
2. L'organisation administrative propre à la Principauté, où l'ensemble du pouvoir gouvernemental et administratif est concentré entre les mains du Ministre d'État, les divers services administratifs étant dépourvus de personnalité juridique distincte, ce qui rend inconcevable l'obligation de s'adresser une demande à soi-même.
3. La jurisprudence constitutionnelle monégasque (décision « H. » du Tribunal suprême du 17 mai 1972), selon laquelle une loi destinée à régir des personnes de droit privé ne peut voir son champ d'application étendu à des personnes placées dans une situation de droit public — tel l'État par définition — à défaut de disposition expresse en ce sens.

L'État concluait ainsi à ce qu'un délai de trois mois soit imparti à l'Ordre pour saisir le Tribunal suprême, sous peine de débouté pur et simple et de condamnation aux dépens.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal de première instance était confronté à une double problématique juridique, l'une de nature processuelle et constitutionnelle touchant à la répartition des compétences juridictionnelles en matière administrative, l'autre de nature substantielle relative au droit de l'urbanisme et des professions réglementées.

En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de l'exception préjudicielle : l'action en responsabilité pour faute dirigée contre l'État devant le Tribunal de première instance, juge de droit commun en matière administrative, à raison du défaut de recours à un architecte inscrit à l'Ordre pour des travaux publics ayant effectivement donné lieu à la délivrance de permis de construire par l'État à lui-même, soulève-t-elle une question préjudicielle d'appréciation de validité d'une décision administrative (ou d'un « non-acte » consistant à se dispenser de permis) relevant de la compétence exclusive du Tribunal suprême en vertu de l'article 90-B-3° de la Constitution, imposant dès lors au juge ordinaire de surseoir à statuer ?

En second lieu, sur le fond du droit : les dispositions législatives et réglementaires monégasques régissant l'urbanisme et la construction (notamment l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959, l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 et l'ordonnance souveraine n° 1349 du 30 juin 1956 modifiée par l'ordonnance n° 3387 du 25 septembre 1965) soumettent-elles l'État, lorsqu'il entreprend des travaux de construction ou de transformation sur son domaine public ou privé, à l'obligation d'obtenir une autorisation préalable de bâtir, rendant par là même obligatoire le recours au concours d'un architecte inscrit à l'Ordre par application de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal de première instance se déploie en deux temps nettement distincts, répondant successivement à l'exception de procédure puis au fond du droit, avec une rigueur analytique qui le conduit à rejeter l'exception préjudicielle soulevée par l'État tout en donnant finalement gain de cause à ce dernier sur le fond du litige.

1. Sur la compétence et le rejet de la demande de sursis à statuer

Pour écarter l'exception préjudicielle tirée de l'article 90-B-3° de la Constitution, le Tribunal procède d'abord au rappel des règles gouvernant la répartition des compétences juridictionnelles en matière administrative à Monaco. Il vise expressément l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, aux termes duquel le Tribunal de première instance est le « juge de droit commun en matière administrative, en premier ressort, de tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou par la loi au Tribunal suprême ou à une autre juridiction ». En regard de cette compétence de principe, la juridiction rappelle la teneur de l'article 90-B-3° de la Constitution qui attribue une compétence d'exception au Tribunal suprême pour statuer souverainement, en matière administrative, « sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois ».

Ceci posé, le Tribunal procède à l'exacte qualification juridique de l'action dont il est saisi. L'Ordre des architectes réclame le franc symbolique en réparation du préjudice né du comportement de l'État s'étant abstenu de recourir à un architecte pour des opérations immobilières déterminées. Le juge relève que cette prétention s'analyse exclusivement en une « action en responsabilité pour faute », qualification que l'État admet d'ailleurs expressément et qui relève par nature de la plénitude de juridiction du Tribunal de première instance.

Dès lors, pour vérifier si cette action indemnitaire se heurte néanmoins à une question préjudicielle, le Tribunal confronte la thèse de l'État à la réalité factuelle du dossier. L'État soutenait que le litige impliquait d'apprécier la validité de décisions administratives ayant consisté, pour l'Administration, à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire (ce que le sommaire de la décision qualifie de manière saisissante de « non-acte de l'administration »). Le Tribunal balaie cet argument par un constat factuel imparable : une telle situation d'abstention est « étrangère à la présente espèce puisqu'il est constant que les opérations incriminées ont toutes fait l'objet d'un tel permis ». En d'autres termes, il ne saurait y avoir lieu à apprécier la validité d'un refus ou d'une dispense de permis de construire dès lors que des permis ont bel et bien été délivrés par le Ministre d'État pour chacun des six chantiers litigieux.

Le véritable problème juridique sous-jacent à la faute alléguée — savoir si, au regard de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, les lois et règlements imposaient à l'État une demande préalable d'autorisation de bâtir — ne met en cause la validité d'aucun acte administratif individuel ou réglementaire, mais relève de la simple application et interprétation de la loi par le juge du fond, juge du plein contentieux indemnitaire. En conséquence, l'action ne soulevant aucune question relevant du recours en appréciation de validité, le Tribunal affirme sa pleine compétence et rejette la demande de sursis à statuer.

2. Sur le fond et l'exonération de l'État

Ayant retenu sa compétence pour interpréter la portée des textes d'urbanisme, le Tribunal examine le bien-fondé de la prétention de l'Ordre au regard de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942. Ce texte subordonne l'obligation de recourir à un architecte (pour l'établissement des plans et devis ainsi que pour le contrôle de l'exécution des travaux) à une condition légale précise : il ne s'applique qu'aux travaux « pour lesquels les lois et règlements imposent une demande préalable d'autorisation de bâtir ». Tout le litige au fond se résume donc à déterminer si les travaux de l'État sont légalement soumis à cette autorisation préalable.

Plutôt que d'entrer dans les considérations générales de droit public invoquées par l'État (comparaison avec le Code de l'urbanisme français, unité de la personnalité juridique de l'État autour du Ministre d'État, ou jurisprudence du Tribunal suprême de 1972 sur l'inapplicabilité de plein droit des lois de droit privé aux personnes publiques), le Tribunal fonde l'intégralité de sa démonstration sur une exégèse textuelle précise d'un texte réglementaire invoqué par l'Ordre lui-même : l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965, ayant modifié en dernier lieu l'article 1er de l'ordonnance n° 1349 du 30 juin 1956 et institué un comité consultatif pour la construction.

Le Tribunal reproduit la structure bipartite de ce texte qui définit les attributions obligatoires dudit comité consultatif (sous réserve du 5e alinéa de l'article 6 de l'ordonnance n° 2120 modifiée du 16 novembre 1959). Ce comité est obligatoirement consulté :

• d'une part (1°), « sur tous les projets de travaux à exécuter par des particuliers et soumis à autorisation préalable en application des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'article 1er de l'ordonnance n° 2120 du 16 novembre 1959 » ;
• d'autre part (2°), « sur tous les projets, plans, opérations d'ensemble, constructions et travaux à exécuter pour le compte de l'État ou de la Commune ».

Procédant à une lecture a contrario et systémique de cette rédaction, le Tribunal met en évidence que ces dispositions « opèrent une discrimination déterminante entre les projets de travaux à exécuter pour le compte de l'État et de la Commune et les projets de travaux à exécuter par des particuliers quant au régime dont ils relèvent ». En effet, la mention de la soumission « à autorisation préalable » en vertu des textes de 1959 (ordonnance-loi n° 674 et ordonnance n° 2120) n'est accolée par le texte qu'aux seuls travaux exécutés par des particuliers (1°), tandis que les travaux exécutés pour le compte de l'État ou de la Commune (2°) sont visés de manière autonome, sans aucune référence à une quelconque autorisation préalable. Le juge en déduit que si la consultation du comité consultatif est un point commun obligatoire aux deux catégories de travaux, seuls les projets des particuliers sont assujettis à l'autorisation préalable de bâtir.

Dès lors que l'État n'est ni légalement ni réglementairement astreint à une demande préalable d'autorisation de bâtir pour ses propres constructions, la condition d'application de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 fait défaut : l'État n'est pas tenu d'avoir recours au concours d'un architecte inscrit à l'Ordre. Le Tribunal juge qu'il devient dès lors inutile d'examiner les autres moyens développés par l'État. Enfin, répondant à l'argument de l'Ordre tiré de l'existence matérielle de permis délivrés en l'espèce, le Tribunal énonce « qu'il importe peu qu'à l'occasion des opérations en cause l'État ait estimé devoir délivrer des permis de construire suivant une pratique qui était observée à l'époque, dès l'instant qu'il n'y était pas légalement ou réglementairement astreint ». Une pratique administrative surabondante ne saurait créer d'obligation légale ni engendrer de responsabilité pour faute. L'action de l'Ordre est déclarée mal fondée et ce dernier est condamné aux dépens.

C. Le dispositif

Le dispositif du jugement rendu par le Tribunal de première instance de Monaco est ainsi conçu :

« PAR CES MOTIFS, Le Tribunal, Statuant contradictoirement et en matière administrative, Rejette la demande de sursis à statuer formée par l