PROCEDURES PROCEDURE CIVILE · PROFESSIONS FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · PUBLIC SERVICE PUBLIC · REGULATION ET CONCURRENCE PROCEDURE · SOCIAL CONTRATS DE TRAVAIL · TRIBUNAL-PREMIERE-INSTANCE-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour d'appel de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Analytische Samenvatting Korpus — Il résulte de la décision rendue le 28 octobre 2026 (n° 12803) par Cour d'appel de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « procedures procedure civile · professions fonction publique civile et militaire · public service public · regulation et concurrence procedure · social contrats de travail · tribunal-premiere-instance-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour d'appel de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine procedures procedure civile · professions fonction publique civile et militaire · public service public · regulation et concurrence procedure · social contrats de travail · tribunal-premiere-instance-administrative.
Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12803
Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12803 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans la relation contractuelle nouée entre l'Administration monégasque et une ressortissante nationale, Mme l. FA. épouse PE., recrutée en qualité d'agent non titulaire de l'État. Cette relation de travail s'est étendue sur une période exacte de dix années, jalonnée par la conclusion de six contrats successifs à durée déterminée (CDD), au sein de différentes entités administratives de la Principauté.
Initialement, la demanderesse a été recrutée en qualité de caissier à la Trésorerie Générale des Finances (TGF) pour une durée d'un an à compter du 13 mars 2003. Cet engagement initial a fait l'objet de deux renouvellements exprès au sein du même service : une première fois à compter du 13 mars 2004 pour une durée de deux ans, puis une seconde fois à compter du 13 mars 2006 pour une durée de trois ans.
À l'approche du terme de ce troisième engagement, des difficultés relatives à la manière de servir de l'agent ont été relevées par l'autorité hiérarchique. Par un courrier en date du 11 mars 2009, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a formellement indiqué à l'intéressée que ses états de service n'étaient pas satisfaisants, tout en précisant qu'il avait néanmoins été décidé de lui proposer la signature d'un nouveau contrat d'une année afin de lui accorder une « ultime chance ». Un quatrième contrat, d'une durée d'un an, a ainsi été conclu à compter du 13 mars 2009. Concomitamment, à compter du 19 février 2009, l'agent a été placée en arrêt de travail, situation qui a été régulièrement renouvelée jusqu'au 31 mars 2010 dans le cadre d'un congé de longue maladie.
Malgré cette interruption pour raisons de santé, un cinquième contrat d'une durée d'un an a été signé pour la période courant du 13 mars 2010 au 12 mars 2011. Ce nouvel engagement comportait une clause spécifique de mobilité, précisant que l'affectation de l'agent pouvait être modifiée d'office par l'autorité compétente en fonction des besoins de l'Administration, sans que cela n'entraîne de modification de son classement ni de son ancienneté. En application de cette stipulation, l'agent a été affectée à la Direction de l'Action Sanitaire et Sociale (DASS) le 24 mars 2010 en qualité d'agent comptable, avec maintien de son ancienneté et de son traitement. Par la suite, sur sa propre demande, elle a été affectée au poste de comptable au sein du Foyer de l'Enfance Princesse Charlène à compter du 1er octobre 2010, et ce jusqu'à l'échéance contractuelle fixée au 12 mars 2011. Cet engagement a de nouveau été renouvelé pour une durée d'un an, couvrant la période du 13 mars 2011 au 12 mars 2012.
Durant l'exécution de ce contrat, le 12 décembre 2011, l'agent a présenté sa candidature pour un poste d'intendant nouvellement créé au sein du Foyer de l'Enfance, candidature qui n'a toutefois pas été retenue par l'Administration.
Un sixième et dernier contrat d'un an a été conclu pour la période allant du 13 mars 2012 au 12 mars 2013. C'est au cours de cette ultime période contractuelle que les relations professionnelles se sont sévèrement dégradées. Un courrier du directeur du foyer adressé au chef du service social dès le 22 mars 2012 faisait état d'une instabilité d'humeur, d'un comportement inadapté avec les collaborateurs et d'un refus de s'intégrer dans une dynamique de travail. Par la suite, la fiche d'évaluation établie le 30 juillet 2012 (également mentionnée dans les motifs à la date du 31 juillet 2012) a constaté que si l'intéressée maîtrisait la dimension technique de son poste, de graves difficultés d'ordre relationnel étaient apparues à la suite de la parution au Journal de Monaco de l'avis de recrutement pour le poste d'intendant. L'évaluation soulignait que ces difficultés avaient eu un impact sur l'ensemble de la vie de l'établissement et invitait formellement l'agent à adopter un comportement professionnel plus stable.
En conséquence de ces éléments, un entretien s'est tenu le 6 février 2013 à l'initiative de l'Administration. Au cours de cet entretien, des explications ont été fournies à l'agent et il lui a été signifié que son contrat ne serait pas renouvelé à son échéance du 12 mars 2013. Bien que mise en mesure de présenter des observations dans un cadre contradictoire, l'intéressée a expressément refusé de le faire. Peu après cet entretien, à compter du 21 février 2013, l'agent a fait l'objet d'un nouvel arrêt de travail, qui était donc en cours lors de la survenance du terme du contrat le 12 mars 2013.
Postérieurement à l'échéance de son engagement, le poste de comptable au Foyer de l'Enfance n'ayant pas été supprimé, un avis de recrutement a été publié le 22 mars 2013. L'ancienne contractuelle ayant postulé à sa propre succession, elle a été convoquée par l'Administration pour un entretien d'embauche en avril 2013, sans toutefois être retenue, et a perçu une indemnité conventionnelle de départ.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Estimant que la cessation de ses fonctions était illégale et préjudiciable, Mme l. FA. épouse PE. a, par exploit d'assignation du 15 novembre 2013, fait citer l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance.
Aux termes de son assignation et de ses conclusions ultérieures des 12 mars et 18 juin 2014 (également visées au 20 juin 2014 dans l'exposé du jugement), la demanderesse sollicitait du Tribunal, à titre principal, qu'il juge qu'elle avait été liée à l'État de Monaco par un contrat de travail à durée indéterminée (CDI), que la rupture de ce lien contractuel à l'initiative de l'État caractérisait un licenciement fautif et abusif, et qu'il condamne en conséquence l'État à lui verser la somme de 500 000 euros à titre de dommages et intérêts. À titre subsidiaire et préalablement, dans l'hypothèse où le caractère fautif et abusif du licenciement nécessiterait une appréciation de légalité relevant d'une autre juridiction, elle demandait au Tribunal de la renvoyer à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité.
Au soutien de ses prétentions, la demanderesse développait une argumentation articulée autour de deux axes majeurs. En premier lieu, elle revendiquait la requalification de la succession de ses contrats à durée déterminée en un contrat unique à durée indéterminée. Tout en reconnaissant que le statut des fonctionnaires ne lui était pas applicable, elle faisait valoir qu'elle avait occupé le même poste de 2003 à 2010 et que lors de son changement d'affectation de la TGF vers la DASS, elle avait conservé son ancienneté et son traitement, démontrant ainsi l'existence d'une relation de travail durable. Elle écartait la jurisprudence du Tribunal Suprême et du Conseil d'État français invoquée par l'État, arguant qu'en droit français, un texte prévoit expressément le recrutement exclusif en CDD, disposition absente à Monaco. Surtout, elle opérait une analogie avec le droit privé monégasque : bien qu'il n'existe pas à Monaco de texte équivalent à l'article L. 1245-1 du Code du travail français permettant la requalification des CDD en CDI, le juge judiciaire monégasque opère néanmoins de telles requalifications de manière prétorienne. Selon elle, le Tribunal de première instance, statuant comme juge administratif, disposait du même pouvoir. Elle invoquait en outre l'article 25 de la Constitution monégasque, qui garantit une priorité d'emploi aux nationaux, soutenant que ce texte est inspiré par la volonté de procurer des emplois stables aux Monégasques et que son maintien dans la précarité après dix ans de service violait la norme constitutionnelle. Enfin, elle soulignait que l'État envisageait lui-même, dans le sillage du projet de loi n° 895 du 12 décembre 2011, d'adopter par Ordonnance Souveraine un texte garantissant les effets d'un CDI après six à neuf ans de contrats successifs.
En second lieu, partant du postulat de l'existence d'un CDI, la demanderesse qualifiait la fin de sa relation de travail en mars 2013 de licenciement pour cause personnelle, qu'elle jugeait abusif en l'absence de tout reproche sérieux. Elle contestait les difficultés relationnelles alléguées à la TGF en 2007, affirmant n'avoir reçu aucun avertissement écrit, n'avoir jamais eu connaissance de la fiche d'évaluation de 2007 produite aux débats, et n'avoir fait que solliciter son supérieur pour sécuriser des procédures face aux agissements de certains collègues (notamment des avances indues). Concernant son service au Foyer de l'Enfance, elle mettait en avant son implication dans la structuration du service, affirmant avoir accompli 474 heures supplémentaires en un an et trois mois. Elle reprochait à l'État de se constituer une preuve à lui-même en produisant des comptes-rendus unilatéraux non signés par elle. Elle dénonçait enfin la légèreté blâmable de l'État, qui l'avait convoquée en avril 2013 pour un entretien sur son propre poste après avoir refusé de la renouveler, ainsi que l'absence de retour du Conseiller en charge des recours et de la médiation (malgré une lettre du Ministre d'État affirmant que la procédure avait été menée à son terme) et l'échec de sa sollicitation auprès du Président du Conseil National. Elle justifiait son préjudice par son absence d'affectation et un syndrome dépressif réactionnel.
En défense, par conclusions des 15 janvier, 9 avril, 8 octobre et 24 novembre 2014, l'État de Monaco concluait au débouté intégral de la demanderesse. Il demandait au Tribunal de juger que la cessation des fonctions à l'échéance du contrat constituait une décision de non-renouvellement et non un licenciement. Subsidiairement, il soutenait n'avoir commis aucune faute engageant sa responsabilité et formait une demande reconventionnelle en paiement de 3 000 euros de dommages et intérêts pour procédure abusive.
L'État répliquait, en droit, que les contrats de recrutement d'agents non titulaires sont par principe conclus pour une durée déterminée et nécessitent une reconduction expresse. En l'absence de texte légal le prévoyant, aucune requalification en CDI n'est possible, quel que soit le nombre de renouvellements, et l'agent ne dispose d'aucun droit au renouvellement. À l'instar de la jurisprudence du Conseil d'État français, la fin des relations à l'échéance constitue un refus de renouvellement, le licenciement ne visant que la rupture en cours d'exécution du contrat. L'État écartait également l'article 25 de la Constitution, lequel institue une priorité d'accès à l'emploi mais nullement un droit à un emploi public permanent. En fait, l'État maintenait la réalité des troubles du comportement de l'agent (instabilité d'humeur et agressivité à la TGF, puis dégradation marquée de son attitude au Foyer de l'Enfance dès qu'elle a compris qu'elle n'obtiendrait pas le poste d'intendant en 2012, nuisant à la vie de l'établissement). Quant à la convocation à l'entretien d'avril 2013, l'État expliquait qu'elle résultait logiquement de la candidature déposée par l'intéressée suite à l'avis de vacance du 22 mars 2013, un refus de la convoquer ayant pu être qualifié de discriminatoire.
Enfin, sur le plan purement procédural, à la suite de l'audience de plaidoiries du 30 octobre 2014, le conseil de la demanderesse a produit le 10 novembre 2014 une note en délibéré accompagnée d'un article de presse du magazine « Monaco-Hebdo » évoquant la consécration à venir d'un CDI de droit public après six ou neuf ans de fonctions. L'État y a répondu par conclusions du 24 novembre 2014 en soulignant que ces discussions prouvaient a contrario l'inexistence actuelle d'un tel contrat en droit positif. Le Tribunal a décidé de ne pas écarter ces notes non autorisées, en l'absence de demande de rejet des parties et faute d'élément nouveau fondamental.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La juridiction monégasque était confrontée à une double problématique fondamentale touchant au droit de la fonction publique et au contentieux des contrats administratifs.
En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la qualification juridique du contrat : le Tribunal de première instance, statuant en matière administrative comme juge du contrat, a-t-il le pouvoir de requalifier une succession de contrats à durée déterminée conclus avec un agent non titulaire de l'État en un contrat à durée indéterminée de droit public, en l'absence de toute disposition légale ou réglementaire consacrant l'existence d'un tel contrat en droit positif monégasque, ou sur le fondement du principe constitutionnel de priorité nationale à l'emploi ?
En second lieu, sur le terrain du régime de la fin des relations contractuelles : à défaut de requalification possible en contrat à durée indéterminée, quelle est la nature juridique de la décision de l'Administration de ne pas reconduire l'engagement de l'agent à son terme, et quelle est l'étendue exacte du contrôle juridictionnel exercé par le juge du contrat sur la régularité procédurale et le bien-fondé matériel de cette décision ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'ensemble des prétentions de la demanderesse, le Tribunal de première instance déploie un raisonnement rigoureux et très structuré, décomposé en deux temps majeurs : d'une part, la détermination de sa compétence et le refus catégorique de la requalification contractuelle ; d'autre part, la mise en œuvre d'un contrôle restreint sur la décision de non-renouvellement.
1. L'affirmation de la compétence du juge judiciaire en matière administrative et le rejet de la requalification en CDI
Le Tribunal commence par asseoir sa compétence juridictionnelle en opérant une lecture combinée de l'article 21 du Code de procédure civile et de l'article 90-B de la Constitution. L'article 21 précité confère au Tribunal de première instance la qualité de juge de droit commun en matière administrative pour toutes les actions qui ne sont pas attribuées par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction. Or, l'article 90-B, 1°, de la Constitution réserve au Tribunal Suprême la connaissance des recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions administratives et les ordonnances souveraines, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent. Le Tribunal de première instance en déduit qu'il est « le juge naturel des actes de l'administration relatifs à l'exécution d'un contrat conclu par elle » (bien que le sommaire introductif de la fiche jurisprudentielle comporte une coquille manifeste en mentionnant le Tribunal Suprême sur ce point précis, les motifs mêmes du jugement attribuent sans équivoque cette qualité de juge naturel de l'exécution du contrat au Tribunal de première instance).
La compétence étant acquise, le Tribunal qualifie la nature des contrats litigieux. Il relève qu'il n'est pas contesté que les six contrats successifs ont été conclus par l'État dans le cadre de missions de service public. Dès lors, ces engagements revêtent un caractère de droit public qui exclut radicalement l'application du droit privé et de la législation monégasque du travail, notamment les lois n° 729 du 16 mars 1963 et n° 845 du 27 juin 1968. Parallèlement, le Tribunal précise que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État n'interdit nullement à l'Administration de recruter des agents non titulaires par la voie contractuelle.
C'est sur ce socle que le Tribunal rejette la demande de requalification en CDI, en mobilisant cinq arguments juridiques décisifs :
- L'effet extinctif du terme et l'absence de droit au renouvellement : En l'absence de dispositions spécifiques en droit monégasque, la survenance du terme prévu au contrat met fin de plein droit aux fonctions de l'agent. Celui-ci ne dispose d'aucun droit au renouvellement, peu important qu'il ait bénéficié antérieurement de multiples reconductions.
- L'inexistence légale du CDI de droit public et la prohibition des arrêts de règlement : Le Tribunal réfute avec force l'analogie opérée par la demanderesse avec la jurisprudence sociale des juridictions civiles. Si le juge du travail peut requalifier des CDD successifs en CDI, c'est parce qu'il rattache la relation de travail à un concept — le CDI de droit privé — dont le régime juridique est légalement défini. À l'inverse, le CDI de droit public n'existe pas en droit monégasque. Le juge administratif ne saurait requalifier un contrat vers une « notion non définie ». Créer de toutes pièces un tel régime juridique inconnu des textes reviendrait pour le Tribunal à violer l'article 5 du Code civil en statuant par voie d'arrêt de règlement. Le Tribunal conforte cette analyse en citant la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 28 juin 2007, DV c. Ministre d'État ; TS, 18 février 2008, LG c. Ministre d'État), selon laquelle le renouvellement d'un contrat public doit être exprès, le maintien en service après le terme ne donnant naissance qu'à un nouveau CDD de même durée que le précédent, et jamais à un CDI.
- Le principe du recrutement par concours : Le Tribunal ajoute qu'à supposer même que l'agent ait occupé pendant plusieurs années un emploi permanent normalement dévolu à un fonctionnaire titulaire, elle ne saurait revendiquer un droit à titularisation, le principe d'accès à la fonction publique par concours y faisant un obstacle absolu.
- L'absence de norme supranationale invocable : Aucune norme internationale d'application directe à Monaco n'autorise une telle requalification sans texte interne. Procédant à une incursion en droit comparé, le juge note que la directive européenne 1999/70/CE (qui a incité certains États à créer un CDI de droit public, bien que sa portée ait été tempérée par un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 4 juillet 2006) est, en tout état de cause, inapplicable dans la Principauté.
- L'inopérance de l'article 25 de la Constitution : Enfin, le principe constitutionnel de priorité des nationaux pour l'accès aux emplois publics et privés ne saurait être interprété comme conférant à un agent public contractuel un droit subjectif au renouvellement de son engagement.
2. La qualification de refus de renouvellement et l'exercice d'un contrôle juridictionnel restreint
Dès lors que la relation contractuelle demeurait à durée déterminée, la décision de l'autorité administrative d'y mettre fin à l'échéance du 12 mars 2013 ne pouvait s'analyser comme un licenciement, mais exclusivement comme un « refus de renouvellement à l'échéance, autrement dit un acte de refus de signer un nouveau contrat ». Cette qualification prive de tout objet la demande subsidiaire de renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême, laquelle reposait sur le postulat erroné d'un licenciement.
Toutefois, le Tribunal ne laisse pas cet acte à l'entière discrétion de l'Administration. En sa qualité de juge du contrat, il affirme exercer un « contrôle restreint » sur la décision de non-renouvellement, lorsque la reconduction était légalement possible. Ce contrôle se déploie sur deux volets :
D'une part