IMMOBILIER REGLES D URBANISME · PUBLIC PROPRIETE DES PERSONNES PUBLIQUES ET DOMAINE PUBLIC · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Massima Analitica Korpus — Il résulte de la décision rendue le 28 octobre 2026 (n° 27483) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « immobilier regles d urbanisme · public propriete des personnes publiques et domaine public · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine immobilier regles d urbanisme · public propriete des personnes publiques et domaine public · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 19 avril 1967, n° 27483

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 avril 1967, n° 27483 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du développement urbanistique monégasque au cours des années 1960, caractérisé par une tension croissante entre l'édification d'ensembles immobiliers de grande envergure et la préservation des sites historiques et naturels de la Principauté.

À l'origine du litige se trouve un projet immobilier d'importance situé aux abords immédiats de la place Sainte-Dévote et du ravin éponyme. Par un arrêté en date du 2 juin 1966, le Ministre d'État a délivré une autorisation de construire au profit d'une personne physique, le sieur C., ainsi que de trois sociétés civiles immobilières dénommées « Le Panorama », « Les Fauvettes » et « Rocazur ». Ce permis de construire autorisait les bénéficiaires, d'une part, à édifier un immeuble d'habitation sur l'assiette foncière occupée par quatre villas préexistantes — les villas « G. », « D. F. », « H. » et « S. » — et, d'autre part, à procéder à l'aménagement, dans le tréfonds de la place Sainte-Dévote, de garages, de locaux à usage commercial ainsi que de passages publics souterrains destinés à la circulation des piétons.

La configuration topographique et juridique du terrain d'assiette du projet présentait une complexité singulière. La parcelle destinée à accueillir l'immeuble projeté était délimitée, sur l'un de ses côtés, par la place Sainte-Dévote, et sur les trois autres, respectivement par la rue Grimaldi, la voie ferrée et des propriétés privées. Surtout, ce terrain empiétait partiellement sur l'un des deux talus bordant le ravin de Sainte-Dévote, faisant ainsi partie intégrante de cette formation géologique et paysagère. L'architecture de l'ouvrage projeté reposait sur une structure composite associant un corps de bâtiment principal d'une emprise de 804,81 mètres carrés et une vaste construction à trois niveaux formant soubassement, dont la réalisation impliquait d'importants travaux de terrassement du talus.

L'opération immobilière se doublait en outre d'une imbrication étroite avec le domaine public. Postérieurement à l'arrêté ministériel d'autorisation du 2 juin 1966, deux actes juridiques majeurs sont intervenus le 10 juin 1966 : d'une part, la loi n° 806 portant transfert du domaine public de la commune au domaine public de l'État d'une parcelle de terrain et d'un édicule sis au lieudit « Place Sainte-Dévote » ; d'autre part, une convention conclue le même jour pour la construction et l'exploitation des aménagements souterrains de ladite place, prévoyant notamment des garages privés sous la chaussée et une rampe d'accès commune. Par ailleurs, l'arrêté du 2 juin 1966 avait assorti l'autorisation de construire de diverses dérogations aux règles d'urbanisme de droit commun, après intervention du Comité supérieur d'urbanisme, notamment quant aux marges de recul par rapport aux limites séparatives de propriété.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que cette opération d'envergure portait atteinte tant à la légalité urbanistique et constitutionnelle qu'à leurs intérêts propres, plusieurs requérants — le sieur G., la dame C., le sieur René C., le sieur L., la dame E. M. et autres — ont saisi le Tribunal Suprême par cinq requêtes distinctes déposées le 1er août 1966.

Sur le plan procédural et conservatoire, les requérants sollicitaient, outre la jonction ou tout au moins l'instruction commune de leurs recours, que l'intégralité des pièces du dossier soit versée au greffe et qu'un expert soit désigné afin de fournir au Tribunal tous les éléments d'appréciation nécessaires. Ils demandaient également qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté ministériel du 2 juin 1966. Par une ordonnance motivée rendue le 9 novembre 1966, le Président du Tribunal Suprême a toutefois rejeté cette demande de sursis à exécution, laissant ainsi l'instruction se poursuivre au fond.

Au fond, les conclusions des requérants s'articulaient autour de deux volets principaux : un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du 2 juin 1966, et un recours indemnitaire tendant à la condamnation de l'État au paiement d'une indemnité en réparation du préjudice subi, outre les dépens.

À l'appui de leurs conclusions aux fins d'annulation, les requérants développaient une argumentation particulièrement dense, structurée autour de multiples moyens de légalité externe et interne :

1. Sur la composition du dossier et la procédure : Ils soutenaient que le dossier de demande de permis était incomplet au regard des exigences de l'article 3 (chiffres 1er, 6e, 7e, 11e et 13e) de l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, notamment par l'absence des titres de propriété (moyen soulevé dans les mémoires en réplique du 27 octobre 1966), et que l'avis du Comité supérieur d'urbanisme sur les dérogations avait été émis au vu d'un simple avant-projet sommaire.
2. Sur la domanialité publique et l'articulation des textes dans le temps : Ils arguaient de la violation de l'article 33 de la Constitution du 17 décembre 1962 et des textes d'urbanisme en ce que l'arrêté autorisait des personnes privées à édifier sur le domaine public des ouvrages publics et semi-publics. Ils dénonçaient également la violation de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959, faisant valoir que tant la convention d'autorisation de construire sur la voie publique que la loi du 10 juin 1966 transférant le domaine public étaient postérieures à l'arrêté du 2 juin 1966, alors qu'elles auraient dû lui être préalables. Ils ajoutaient que la précarité inhérente à toute autorisation d'occupation du domaine public (pour la rampe d'accès) était inconciliable avec l'obligation permanente d'aménager des garages privés imposée par l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959.
3. Sur la légalité des conditions et des dérogations : Les requérants soutenaient que l'arrêté était entaché d'illégalité pour avoir érigé la construction de la rampe commune et l'aménagement de la place Sainte-Dévote en conditions de l'autorisation de construire, portant ainsi sur des travaux illicites et excédant les prévisions de l'article 3 bis de la loi du 27 décembre 1961 (lequel ne vise que la participation financière aux dépenses d'équipement public). Quant aux dérogations accordées, elles violeraient l'article 17 de la Constitution en constituant la condition de délivrance du permis et la contrepartie de conditions illicites ; elles méconnaîtraient les travaux préparatoires de la loi les cantonnant à la périphérie ; enfin, elles seraient entachées d'erreur dans les bases de calcul de la hauteur et de l'indice de construction.
4. Sur la protection des sites : Les requérants invoquaient la violation de l'article 5 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959, lesquels prescrivent le maintien du caractère actuel du ravin de Sainte-Dévote.
5. Sur les règles techniques d'implantation, d'emprise au sol et de verdissement : Ils dénonçaient enfin trois violations ponctuelles mais majeures de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 : la violation de l'article 9-4° du fait de l'autorisation d'ouvrages souterrains dans les zones de recul ; la violation de l'article 9-5° en raison d'un dépassement massif de la surface bâtie au sol réglementaire (30 %), l'administration n'ayant comptabilisé que l'immeuble principal à l'exclusion du soubassement ; et la violation de l'article 50, dès lors que la surface complantée exigée était prévue sur la terrasse du bâtiment de soubassement à trois niveaux, et non dans la partie non bâtie de la propriété.

En défense, par des contre-requêtes du 29 septembre 1966, une contre-requête sur le sursis du 4 novembre 1966 et des mémoires en duplique du 28 novembre 1966, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions des requérants. L'administration soutenait que le dossier était complet et que le domaine public pouvait régulièrement être occupé en vertu de la convention et de la loi du 10 juin 1966. Elle faisait valoir que l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 n'interdisait pas les garages sous la voie publique et que l'administration ne pouvait sans excès de pouvoir interdire l'usage normal de celle-ci. Selon le Ministre d'État, l'aménagement de la place résultait d'une proposition des promoteurs et trouvait son fondement dans l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine permettant d'imposer des conditions d'esthétique ou d'intérêt général. Il défendait la régularité de l'intervention du Comité supérieur d'urbanisme au stade de l'avis préalable (articles 12 de l'Ordonnance-Loi et 13 de l'Ordonnance Souveraine) et le pouvoir discrétionnaire de l'administration quant à l'ampleur des dérogations. Sur les règles techniques, le Ministre d'État répliquait que l'admission d'ouvrages en sous-sol du « hors ligne » était conforme à un usage constant et justifiée par une servitude de passage public ; que seule la surface bâtie hors sous-sol devait être retenue pour le calcul des 30 % de l'article 9-5° ; et enfin, que l'article 50 n'imposait pas que la surface de plantation fût située sur le sol naturel. Par voie de conséquence, l'arrêté étant selon lui parfaitement légal, toute demande d'indemnisation devait être écartée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

En présence de ce foisonnement de moyens touchant tant au droit constitutionnel, au droit de la domanialité publique qu'au droit de l'urbanisme, le Tribunal Suprême devait résoudre une question centrale à quatre branches sur le terrain de la légalité, assortie d'une question relative au droit de la responsabilité administrative :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité urbanistique :

1. L'appartenance d'un terrain à une « zone à gabarit élevé » selon le plan de zonage permet-elle à l'autorité administrative d'autoriser une construction qui, située en bordure immédiate et partiellement sur le talus d'un site protégé (le ravin de Sainte-Dévote), nécessite d'importants terrassements modifiant la structure dudit talus et porte atteinte, par sa hauteur et son emprise au sol, au caractère de ce site dont les textes prescrivent la conservation ?
2. Lorsque l'administration use de son pouvoir de dérogation pour réduire de six à trois mètres la marge de recul obligatoire par rapport aux limites de propriété, peut-elle légalement autoriser l'implantation d'ouvrages souterrains (tels que des garages privés) à l'intérieur de cette bande résiduelle de trois mètres, ou la règle de recul s'applique-t-elle indistinctement aux constructions en superstructure et en infrastructure ?
3. Pour le calcul du coefficient maximal d'emprise au sol (fixé à 30 % de la surface totale de la propriété en zone à gabarit élevé), l'administration peut-elle exclure de la « surface bâtie au sol » un vaste soubassement de plusieurs niveaux au motif que ce dernier se serait trouvé sous le niveau du sol naturel en l'absence de travaux de terrassement, alors même qu'après terrassement, il émerge au-dessus du sol ?
4. L'obligation légale de conserver ou de créer in situ des espaces plantés à hauteur d'un pourcentage déterminé (45 %) au sein de la « superficie non bâtie » de la propriété peut-elle être valablement satisfaite par l'aménagement de plantations sur la toiture-terrasse d'une construction formant soubassement ?

En second lieu, sur le terrain indemnitaire : L'annulation pour excès de pouvoir d'une autorisation de construire ouvre-t-elle immédiatement droit, au profit des tiers requérants, à l'octroi d'une indemnité en réparation du préjudice allégué du fait de cet acte illégal ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Procédant tout d'abord à la jonction des cinq requêtes en raison de leur identité d'objet, de conclusions et de moyens, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie de moyens (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de requêtes »). Il délaisse ainsi les questions complexes liées au transfert a posteriori du domaine public, à la constitutionnalité des dérogations ou à la complétude du dossier de demande, pour concentrer sa censure sur quatre illégalités internes tirées de la violation directe des dispositions de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959.

1. La primauté de la protection du site du ravin de Sainte-Dévote sur les règles du zonage à gabarit élevé

Le premier motif d'annulation repose sur la violation combinée de l'article 5-1° (ainsi que de l'article 1er mentionné dans le considérant conclusif) de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'article 8-A de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ces textes divisent le territoire monégasque en trois secteurs et isolent spécifiquement « le quartier de Monaco-Ville et le ravin de Sainte-Dévote dont le caractère actuel doit être conservé ».

La difficulté juridique provenait de la superposition ou de la contiguïté des zonages : le plan de zonage établi en application de ces textes faisait s'étendre la « zone à gabarit élevé » (comprise dans le secteur des opérations urbanisées) jusqu'en bordure même du ravin de Sainte-Dévote. Le Ministre d'État en déduisait la possibilité d'y autoriser des constructions de forte densité.

Le Tribunal Suprême écarte cette lecture purement formelle du plan de zonage au profit d'une interprétation téléologique et protectrice. Il pose en principe que l'extension de la zone à gabarit élevé jusqu'en bordure du ravin n'autorise pas pour autant des constructions qui « nécessiteraient une utilisation importante des pentes constituant les flancs du ravin qui en seraient de ce fait, sensiblement modifiées » et qui « porteraient atteinte, notamment par leur hauteur et leur surface d'occupation du sol, au caractère du site que les dispositions invoquées ont pour objet de protéger ». Passant à l'appréciation concrète des faits au vu du dossier, la Haute Juridiction relève que le terrain d'assiette est partiellement situé sur l'un des deux talus bordant le ravin, dont il fait « partie intégrante ». Elle constate que le terrassement requis pour implanter l'immeuble « modifiera profondément la structure de celui-ci » et que le bâtiment, par ses dimensions (hauteur et surface au sol), altérera le caractère du site. La norme de préservation du site l'emporte donc sur les potentialités constructives théoriques de la zone limitrophe.

2. L'indivisibilité du sol et du sous-sol dans l'application des règles de recul

Le deuxième grief retenu concerne la violation de l'article 9-4°, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959, qui impose en zone à gabarit élevé un recul minimal de six mètres par rapport aux limites des propriétés.

Le raisonnement du Tribunal s'opère ici en deux temps. Dans un premier temps, il valide l'usage par le Ministre d'État de son pouvoir de dérogation fondé sur l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine : l'article II-1° c de l'arrêté attaqué avait légalement pu réduire ce recul de six à trois mètres pour la façade de la construction formant soubassement bordant le domaine public à la place Sainte-Dévote. Mais, dans un second temps, le Tribunal rappelle l'autorité de la règle ainsi dérogée : Patere legem quam ipse fecisti. Dès lors que l'arrêté fixait lui-même la nouvelle limite à trois mètres, aucune construction ne pouvait franchir ce seuil.

Pour tenter de justifier la présence de garages privés sous la chaussée à moins de trois mètres de la limite de propriété (telle que révélée par les plans des sous-sols annexés à la convention du 10 juin 1966), l'administration invoquait un « usage constant » et opérait une distinction entre les ouvrages en superstructure et les ouvrages en sous-sol. Le Tribunal Suprême condamne cette distinction par un attendu de principe d'une grande netteté : « Considérant que pour l'application de ces dispositions il n'y a pas lieu de distinguer les constructions souterraines et les autres ». Là où le texte réglementaire ne distingue pas, l'interprète — et a fortiori l'administration — ne saurait distinguer. L'implantation de garages privés souterrains dans la bande de recul résiduelle de trois mètres entache donc l'arrêté d'excès de pouvoir.

3. La conception réaliste de la « surface bâtie au sol » après terrassement

Le troisième motif de censure a trait à la violation de l'article 9-5° de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959, lequel plafonne la « surface bâtie au sol » à 30 % de la surface totale de la propriété dans la zone à gabarit élevé, afin de garantir le maintien d'une superficie non bâtie.

Le litige portait sur l'assiette de calcul de ces 30 %. L'administration n'avait retenu qu'une surface de 804,81 mètres carrés, correspondant à l'emprise du seul corps de bâtiment principal (la tour ou l'immeuble en élévation), en excluant totalement la vaste construction de trois niveaux formant soubassement. Pour justifier cette omission, le Ministre d'État soutenait que ce soubassement constituait en réalité un sous-sol, dès lors que, sans les travaux de terrassement qui allaient excaver la pente, ce volume se serait trouvé en dessous du niveau du terrain naturel initial.

Le Tribunal Suprême rejette cet artifice de calcul fondé sur une topographie fictive ou antérieure aux travaux. Il définit la « surface bâtie au sol » comme « la surface entière de la construction dans toutes ses parties apparaissant au-dessus du sol ». Il juge inopérante la circonstance hypothétique selon laquelle le soubassement se serait trouvé sous le niveau du sol naturel en l'absence de terrassements, « dès lors qu'en définitive le soubassement dont s'agit est situé, après terrassements, au-dessus du sol ». En réintégrant l'emprise de ce soubassement émergent dans le calcul, le coefficient d'occupation excède « de beaucoup » le plafond légal de 30 %, entraînant une nouvelle annulation pour excès de pouvoir.

4. L'obligation de verdissement en pleine terre dans la superficie non bâtie

Le quatrième et dernier moyen d'annulation retenu sanctionne la méconnaissance de l'article 50 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ce texte exige, par renvoi à l'article 9-5°, qu'une superficie non bâtie subsiste ou soit créée, et qu'au sein de celle-ci, les opérations de construction comportent obligatoirement la conservation ou la création « in situ » d'espaces plantés représentant au moins 45 % de la surface de la propriété en zone à gabarit élevé.

Les plans du projet prévoyaient de réaliser ces