PUBLIC DROIT DES ETRANGERS · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Korpus Analytical Headnote — Il résulte de la décision rendue le 28 juin 1977 (n° 27511) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public droit des etrangers · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public droit des etrangers · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1977, n° 27511

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1977, n° 27511 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 28 juin 1977 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police des étrangers et des mesures d'éloignement du territoire national. La requérante, la dame J. T. H., épouse du sieur M., résidait sur le territoire monégasque sous le couvert d'une carte de résident temporaire dont elle avait bénéficié durant plusieurs années. La situation administrative du couple au sein de la Principauté avait toutefois connu une première altération majeure au cours de l'année 1975, date à laquelle l'époux de la requérante, le sieur M., avait lui-même fait l'objet d'une mesure d'expulsion hors du territoire monégasque.

C'est dans ce contexte familial et administratif que le Ministre d'État est intervenu à l'encontre de l'épouse. Par un arrêté n° 76-362 pris en date du 10 août 1976, l'autorité gouvernementale a prononcé l'expulsion de la dame J. T. H. du territoire de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été officiellement porté à la connaissance de l'intéressée par voie de notification le 1er septembre 1976.

L'examen des pièces du dossier, tel qu'il ressort des visas de la décision commentée, révèle que l'arrêté ministériel litigieux comportait une motivation extrêmement succincte. Selon les écritures de la requérante, l'acte se bornait à indiquer que la décision d'éloignement se trouvait justifiée par « les mauvais renseignements recueillis sur l'intéressée » ainsi que par son « comportement », sans toutefois que le Ministre d'État ne précise la teneur exacte ni la nature de ces renseignements. Estimant ne pas avoir à supporter à titre personnel les conséquences de la mesure d'expulsion ayant antérieurement frappé son conjoint, et se prévalant de ce qu'elle avait toujours bénéficié de l'estime et de la considération générales dans l'ensemble des pays où elle avait successivement résidé, la dame J. T. H. a entrepris de contester la régularité juridique de son éloignement devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir en matière administrative, la dame J. T. H. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 30 octobre 1976. La notification de l'arrêté attaqué étant intervenue le 1er septembre 1976, le pourvoi a été régulièrement introduit dans le délai du recours contentieux. La requérante concluait à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté n° 76-362 du 10 août 1976 et à la condamnation du Ministre d'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : après le dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 30 décembre 1976, la requérante a déposé un mémoire en réplique le 31 janvier 1977, auquel l'administration a répondu par un mémoire en duplique le 28 février 1977. Par une ordonnance du 6 mars 1977, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en section administrative.

L'argumentation développée par la requérante au soutien de ses prétentions s'articulait autour d'une tentative d'importation des standards du droit administratif français en droit positif monégasque, tant sur le terrain de la légalité externe que sur celui de la légalité interne.

En premier lieu, la demanderesse invoquait un défaut de motivation suffisante de l'acte attaqué. S'appuyant explicitement sur la jurisprudence du Conseil d'État français, elle soutenait que le pouvoir discrétionnaire d'expulser un étranger demeure soumis à un contrôle juridictionnel portant sur la légalité externe et sur certains éléments de la légalité interne (erreur de droit, erreur matérielle, détournement de pouvoir). Or, selon elle, l'exercice effectif d'un tel contrôle par le juge implique nécessairement que l'autorité administrative précise les motifs l'ayant conduite à prendre la décision, une allégation formulée en termes trop généraux étant insuffisante. En se limitant à viser de « mauvais renseignements » sans les expliciter, le Ministre d'État aurait privé la juridiction de la possibilité d'exercer son contrôle, singulièrement sur l'exactitude matérielle des faits. Dans son mémoire en réplique, elle ajoutait que les « principes juridiques universellement admis » s'opposent à une expulsion sans indication des motifs, une telle pratique contredisant au demeurant le libéralisme de la Principauté.

En second lieu, sur le fond du droit, la requérante arguait de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. Toujours par référence au juge administratif français — dont elle soulignait dans sa réplique qu'il avait élargi son contrôle à l'exactitude matérielle des faits et à l'erreur manifeste d'appréciation depuis une précédente décision « T. » rendue par le Tribunal Suprême —, elle affirmait qu'une décision d'expulsion doit être annulée lorsqu'elle repose sur des circonstances ou des renseignements insuffisants pour caractériser une menace pour l'ordre public. Elle soutenait qu'il résultait de cette même décision « T. » qu'à Monaco même, les étrangers ne peuvent être expulsés que si leur présence constitue un danger pour l'ordre ou la sécurité publics. Produisant diverses attestations témoignant de son honorabilité, elle faisait valoir que le Ministre d'État, s'il avait énoncé dans ses écritures les raisons de l'expulsion de son époux, n'expliquait nullement en quoi le comportement de la requérante elle-même compromettait l'ordre, la tranquillité et le crédit publics.

Enfin, dans son mémoire en réplique, la dame J. T. H. soulevait un argument tiré du droit international et européen. Elle exposait que la transposition de la jurisprudence du Conseil d'État français s'imposait d'autant plus que, par l'effet des dispositions de l'article 46 de la Convention conclue le 23 décembre 1951 entre la Principauté de Monaco et la République Française, son expulsion du territoire monégasque la privait corrélativement du droit de séjourner dans une partie du territoire français, ce qui intervenait, « en violation semble-t-il, des dispositions du Traité de Rome ».

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en opposant une fin de non-recevoir radicale à toute transposition du droit français, fondée sur l'autonomie et la spécificité irréductible des textes monégasques.

L'administration faisait valoir que la jurisprudence du Conseil d'État français ne pouvait être utilement invoquée en raison de la divergence fondamentale des législations applicables. En droit français, l'article premier de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 subordonne le prononcé de l'expulsion à la condition que la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public ou le crédit public, et les articles suivants organisent une procédure contradictoire permettant à l'intéressé, sauf urgence absolue, d'être informé des griefs et de les contester ; c'est donc l'esprit et la lettre mêmes de la loi française qui commandent au juge français de contrôler les motifs de l'expulsion. À l'inverse, le Ministre d'État soulignait qu'en droit monégasque, l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 ne fixe aucune condition à l'exercice du droit d'expulsion et n'institue aucune procédure contradictoire analogue. Dès lors, si la mesure peut intervenir en cas de menace pour l'ordre ou le crédit public, elle peut tout aussi bien être prise « pour toute autre cause ». L'autorité compétente peut ainsi juger la présence d'un individu indésirable sans avoir à l'informer des motifs et sans que cette décision, qualifiée « de pure opportunité », ne puisse être soumise à un quelconque contrôle juridictionnel autre que celui de la légalité externe.

Le Ministre d'État adossait cette lecture textuelle à des considérations historiques et politiques propres à la Principauté. Sur le plan historique, il rappelait dans sa contre-requête et sa duplique que cette base légale avait déjà fondé une décision analogue du Tribunal Suprême le 20 octobre 1949. Il précisait que l'Ordonnance Souveraine n° 3772 du 12 novembre 1948 — dont l'article 22 a été littéralement repris à l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 — était postérieure à l'ordonnance française de 1945 dont elle s'était fondamentalement écartée, démontrant la volonté constante des pouvoirs publics monégasques de ne pas restreindre les prérogatives gouvernementales et de maintenir une « immunité juridictionnelle aux actes de l'autorité de police en ce domaine ». De même, le Conseil d'État ayant étendu son contrôle bien avant 1949, c'est délibérément que le Tribunal Suprême avait écarté les solutions françaises en 1949. Sur le plan politique et téléologique, le Ministre d'État exposait que le droit positif monégasque est commandé par les données propres à la Principauté, laquelle fait preuve d'un « libéralisme extrême » à l'égard des étrangers. En contrepartie nécessaire de ce libéralisme, et sous peine de compromettre le développement économique et l'existence même de l'État, le Gouvernement doit pouvoir à tout moment éloigner, pour des motifs de simple opportunité soustraits au débat judiciaire, les individus dont le comportement ou « même la seule réputation » sont de nature à nuire non seulement à l'ordre, à la sécurité ou à la tranquillité publics, mais également « au bon renom de Monaco et à son prestige international ».

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au travers de l'opposition frontale entre les thèses de la requérante et celles de l'exécutif monégasque, le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative, était appelé à trancher une question de principe touchant à l'étendue de son propre office de juge de l'excès de pouvoir face au pouvoir de police des étrangers détenu par le Ministre d'État.

De manière synthétique, le problème juridique soumis à la haute juridiction pouvait se formuler ainsi : les dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté imposent-elles au Ministre d'État de motiver formellement un arrêté d'expulsion et subordonnent-elles la légalité interne d'une telle mesure à des conditions de fond dont le Tribunal Suprême pourrait contrôler le respect au titre de l'exactitude matérielle des faits ou de l'erreur manifeste d'appréciation ?

Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer si le pouvoir d'expulsion conféré au Ministre d'État constitue une compétence discrétionnaire absolue, soustraite à tout contrôle juridictionnel portant sur ses motifs et son bien-fondé, ou si les évolutions du droit administratif comparé et les exigences générales du contrôle de légalité commandaient d'assujettir cette mesure de police à un contrôle minimum du juge administratif monégasque.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette interrogation et rejeter l'ensemble de l'argumentation de la requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré sous la forme d'un syllogisme juridique rigoureux exclusivement centré sur l'exégèse du droit positif interne monégasque.

Dans un premier temps, le juge procède à la qualification et à la délimitation précise des moyens soulevés par la demanderesse. Le premier considérant énonce ainsi que la contestation de la légalité de l'arrêté du 10 août 1976 repose sur deux moyens distincts : d'une part, un moyen de légalité externe tiré de ce que l'acte « ne comporte pas une suffisante indication de ses motifs » ; d'autre part, un moyen de légalité interne tiré de ce que l'arrêté « ne saurait être fondé que sur des faits matériellement inexacts et procède d'une erreur manifeste d'appréciation ». Il est à noter que le Tribunal Suprême circonscrit ainsi le débat aux seuls terrains de la motivation et du contrôle des motifs de fait, passant sous silence l'argumentation accessoire développée dans le mémoire en réplique relative à la Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 et au Traité de Rome.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme en rappelant les textes applicables. Outre les visas mentionnant l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction reproduit in extenso, dans son deuxième considérant, les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ».

Dans un troisième temps, le juge tire les conséquences juridiques directes de la lettre de ce texte en répondant successivement aux deux branches de la contestation par deux considérants lapidaires mais décisifs.

S'agissant, d'une part, de l'exigence de motivation et des conditions légales d'exercice du pouvoir d'éloignement, le troisième considérant affirme « que les dispositions législatives précitées ne subordonnent à aucune condition particulière le pouvoir d'expulsion ainsi conféré au Ministre d'État et n'imposent pas à celui-ci de mentionner dans l'arrêté les motifs de la décision attaquée ». Le Tribunal Suprême qualifie ici remarquablement les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 de « dispositions législatives » et procède à une lecture littérale du texte : dès lors que la norme n'énonce aucun motif légal spécifique (tel que la menace pour l'ordre public) conditionnant l'intervention du Ministre d'État, et qu'elle ne prescrit aucune obligation formelle d'énoncer les raisons de la mesure dans le corps de l'acte, le grief tiré de l'insuffisance de motivation est inopérant. L'administration n'étant pas tenue de motiver sa décision, le fait qu'elle ait mentionné de manière laconique de « mauvais renseignements » ou le « comportement » de l'intéressée ne saurait entacher l'acte d'irrégularité.

S'agissant, d'autre part, du contrôle de la légalité interne de la mesure (exactitude matérielle des faits et erreur manifeste d'appréciation), le quatrième considérant oppose une limite radicale issue de la séparation des fonctions administrative et juridictionnelle en énonçant « que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité ou le bien-fondé de cette décision ». En associant dans une même formule le refus de contrôler « l'opportunité » (ce qui relève classiquement de l'exclusion du pouvoir discrétionnaire hors du champ du juge de la légalité) et le refus d'apprécier le « bien-fondé » même de la décision, le Tribunal Suprême décline toute compétence pour vérifier tant la réalité des faits ayant pu déterminer l'action du Ministre d'État que l'adéquation de la mesure d'expulsion au comportement de l'étranger.

En conséquence directe de cette double affirmation — absence de condition légale et d'obligation de motivation d'un côté, incompétence du juge pour apprécier l'opportunité et le bien-fondé de l'autre —, le cinquième considérant conclut logiquement que « les moyens de la requête ne peuvent être accueillis », entraînant le rejet du recours et la condamnation de la requérante aux dépens.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision commentée est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La requête susvisée de la dame J. T. H. épouse M. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de la requérante. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'Etat. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 28 juin 1977 par le Tribunal Suprême constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque, illustrant avec une netteté particulière l'autonomie des sources et des méthodes d'interprétation de la haute juridiction de la Principauté face au modèle contentieux français. L'analyse des écritures des parties, fidèlement rapportées dans les visas de l'arrêt, permet de mesurer toute la portée doctrinale et jurisprudentielle de cette solution.

En premier lieu, l'arrêt consacre la continuité absolue de la jurisprudence nationale monégasque en matière de police des étrangers, par-delà les réformes constitutionnelles et réglementaires. Comme le rappelaient tant la requérante (faisant allusion à la « décision T. ») que le Ministre d'État (visant expressément la « décision rendue le 20 octobre 1949 par le Tribunal Suprême dans une affaire analogue »), la question de l'étendue du contrôle juridictionnel sur les arrêtés d'expulsion avait déjà été tranchée près de trente ans auparavant sous l'empire de l'Ordonnance Souveraine n° 3772 du 12 novembre 1948. Depuis lors, l'ordonnancement juridique monégasque avait connu l'adoption de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (dont les articles 89 à 92 régissent le Tribunal Suprême), de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de la juridiction, ainsi que de la nouvelle Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Toutefois, l'article 22 de ce dernier texte ayant repris littéralement les termes de l'article 22 du texte de 1948, le Tribunal Suprême maintient intégralement sa position restrictive initiale. La volonté des pouvoirs publics monégasques de conserver au Gouvernement un pouvoir d'appréciation discrétionnaire et inconditionné se trouve ainsi pleinement validée par le juge constitutionnel et administratif.

En deuxième lieu, cette décision met en lumière la méthode d'interprétation strictement textuelle qui prévaut devant le juge monégasque, par opposition au pouvoir normatif prétorien exercé par le Conseil d'État français. Tout l'effort argumentatif de la dame J. T. H., assistée notamment d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, consistait à inviter le Tribunal Suprême à suivre le mouvement jurisprudentiel français d'approfondissement du contrôle de légalité interne (contrôle de l'exactitude matérielle des faits et contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation) et d'exigence de communication des motifs au juge pour permettre l'exercice de ce contrôle. Or, comme l'a pertinemment démontré le Ministre d'État dans sa contre-requête, l'audace jurisprudentielle du juge administratif français trouvait son point d'appui nécessaire dans la structure même de l'ordonnance française n° 45-2658 du 2 novembre 1945. Dès lors que le législateur français avait posé une condition légale de fond — l'existence d'une « menace pour l'ordre public ou le crédit public » à l'article 1er — et organisé une procédure contradictoire préalable, le juge de l'excès de pouvoir disposait d'une norme de référence par rapport à laquelle il pouvait confronter les faits de l'espèce et censurer une éventuelle erreur manifeste d'appréciation.