PROFESSIONS PROFESSIONS MEDICALES ET PARAMEDICALES · SOCIAL RUPTURE DU CONTRAT DE TRAVAIL · SANTE PUBLIQUE ETABLISSEMENT DE SANTE · PUBLIC RESPONSABILITE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation partielle

Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 09 juin 1995 (n° 26228) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « professions professions medicales et paramedicales · social rupture du contrat de travail · sante publique etablissement de sante · public responsabilite · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation partielle).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation partielle), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine professions professions medicales et paramedicales · social rupture du contrat de travail · sante publique etablissement de sante · public responsabilite · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 1995, n° 26228

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 1995, n° 26228 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de Monaco s’inscrit dans le cadre du contentieux disciplinaire régissant le personnel hospitalier monégasque, plus précisément les agents du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) soumis aux prescriptions de l’Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service dudit établissement.

Le requérant, Monsieur J.-G. D., exerçait les fonctions de masseur-kinésithérapeute titulaire au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace. À la suite d’une plainte déposée par une patiente (désignée dans l'instance sous le nom de « Madame L. »), l'autorité investie du pouvoir disciplinaire a reproché à l'agent d’avoir adopté un comportement libéral en accomplissant des actes de caractère privé pendant ses heures de service au sein de l'établissement public hospitalier. Monsieur D. soutenait, à l'inverse, avoir agi en situation d'urgence à la suite d'une saisine directe par les autorités du Centre Hospitalier.

Faisant l'objet de poursuites disciplinaires, l'intéressé avait initialement été suspendu de ses fonctions le 13 août 1993, puis révoqué sans suspension de ses droits à pension par une première décision du Directeur du Centre Hospitalier en date du 10 septembre 1993, prenant effet au 11 septembre 1993.

Saisi d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre cette mesure d'éviction, le Tribunal Suprême avait, par une décision solennelle rendue le 15 juin 1994, annulé la décision de révocation du 10 septembre 1993 au motif tiré de la méconnaissance des droits légitimes de la défense.

Tirant les conséquences de cette décision juridictionnelle mais entendant poursuivre la répression disciplinaire des mêmes agissements, le Directeur du Centre Hospitalier a rouvert la procédure en reconvoquant Monsieur D., par lettre du 4 juillet 1994, devant le Conseil de discipline fixé à la date du 20 juillet 1994. Lors de cette séance, le Conseil de discipline a décidé d'ajourner ses délibérations et de surseoir à statuer afin d'obtenir un « éclaircissement de nature juridique » relatif aux modalités procédurales imposées par l’exécution de l'annulation prononcée le 15 juin 1994. Cette décision d'attente a été notifiée à l'agent par courrier directorial le 21 juillet 1994. Dès le 22 juillet 1994, Monsieur D. sollicitait formellement auprès du Directeur de l'établissement sa réintégration juridique et matérielle dans ses fonctions statutaires ainsi que le rappel des traitements et rémunérations dont il avait été privé depuis sa suspension. Le Directeur rejetait implicitement cette demande en lui notifiant, par lettre du 5 août 1994, que sa réintégration n’était pas envisageable sauf avis contraire du Conseil de discipline.

L’instance disciplinaire s'est à nouveau réunie le 6 septembre 1994. Retenant l'existence d'une « faute grave manifeste dans l'exercice de ses fonctions », le Conseil de discipline a émis un avis favorable à l'éviction définitive de l'agent. Le même jour, soit le 6 septembre 1994, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a édicté une nouvelle décision prononçant la révocation de Monsieur D., sans suspension de ses droits à pension.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par requête enregistrée le 7 novembre 1994, Monsieur D. a déféré cette seconde décision de révocation à la censure du Tribunal Suprême siégeant en matière administrative. Sa requête poursuivait une double finalité, typique du contentieux de l'excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires : d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision directoriale de révocation du 6 septembre 1994 ; d'autre part, la condamnation du Centre Hospitalier Princesse Grace à lui allouer la somme de 99 913,76 francs (à parfaire) à titre de réparation du préjudice matériel (arrérages de traitements non perçus depuis le mois de juillet 1993) et 400 000 francs au titre du préjudice immatériel résultant de l’atteinte à sa réputation professionnelle et à son image au sein d’associations représentatives de professions libérales.

Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée en moyens de légalité externe et de légalité interne :

1. Sur la légalité externe :

   • Violation de l'article 58, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 : ce texte impose que la notification de la sanction définitive intervienne au plus tard un mois après celle de la décision de suspension. Monsieur D. ayant été suspendu le 13 août 1993, le délai était forclos ; même en admettant que la décision juridictionnelle du 15 juin 1994 (enregistrée le 17 juin 1994) eût ouvert un nouveau délai d’un mois, la révocation aurait dû intervenir au plus tard le 17 juillet 1994, rendant tardive la décision du 6 septembre 1994.
   • Violation de l'article 61 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 : l’avis du Conseil de discipline doit obligatoirement intervenir dans le délai d’un mois à compter de sa saisine (délai porté à deux mois en cas d’enquête). Or, aucune enquête formelle n'avait été diligentée et le sursis à statuer décidé le 20 juillet 1994 pour obtenir un « éclaircissement juridique » ne rentrait dans aucune des prévisions dérogatoires du texte, lesquelles ne tolèrent de sursis qu'en cas de poursuites répressives (art. 61 al. 3).
   • Violation des articles 62 et 67 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 : défaut de notification à l’agent de l’avis motivé rendu le 6 septembre 1994 par le Conseil de discipline, formalité substantielle destinée à vérifier les motifs de droit et de fait sous-tendant la décision d'éviction.

2. Sur la légalité interne :

   • Défaut d'exercice effectif du pouvoir disciplinaire et préjugement : la réponse du Directeur en date du 5 août 1994 indiquant que la réintégration était exclue préjugeait du sort de la procédure avant même l'avis du Conseil.
   • Défaut de motivation de la sanction, par suite de la non-communication de l’avis motivé.
   • Détournement de procédure, la plainte de la patiente ayant été prétendument sollicitée par la hiérarchie hospitalière.
   • : l'agent réfutait l’existence d’une pratique libérale illicite pendant le service en plaidant l'intervention en situation d'urgence, et soulevait la disproportion manifeste de la sanction de révocation au regard des faits reprochés.

En défense, par contre-requête enregistrée le 7 janvier 1995, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet intégral de la requête et, reconventionnellement, à la condamnation de Monsieur D. à lui verser un franc à titre de dommages-intérêts :

• L’établissement public contestait l’interprétation du délai d’un mois de l’article 58, soutenant que l’article 59 alinéa 2 ne prescrit aucun délai strict pour la réunion du conseil à la suite d'une annulation juridictionnelle.
• Sur le délai d’émission de l’avis de l’article 61, le Centre Hospitalier affirmait que la décision du 20 juillet 1994 de surseoir à statuer « s'emplace » dans le cadre de l'alinéa 2 dudit article permettant d'étendre le délai d'avis à deux mois.
• Sur la notification de l'avis, l'établissement faisait valoir que le courrier recommandé du 6 septembre 1994 notifiait explicitement à l'intéressé l'existence de la faute retenue par le conseil, l'avis constituant un document interne destiné au Directeur.
• Sur le fond, l'autorité hiérarchique réfutait tout préjugement, contestait le détournement de pouvoir, soutenait la matérialité de la faute grave et la parfaite proportionnalité de la révocation, tout en s’en remettant à la sagesse de la haute juridiction quant aux prétentions indemnitaires.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une double problématique, procédurale et substantielle, relative à l'encadrement temporel du pouvoir disciplinaire et à la responsabilité de l'administration hospitalière consécutive à l'annulation d'une sanction :

1. Sur le terrain de la légalité administrative disciplinaire : les délais impartis par le statut du personnel hospitalier (article 61 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982) au Conseil de discipline pour formuler son avis à compter de sa saisine présentent-ils un caractère impératif de nature à vicier la légalité de la décision directoriale de sanction prise sur avis conforme ? En corollaire, le Conseil de discipline dispose-t-il de la faculté juridique d'ordonner un sursis à statuer dans l'attente d'une consultation ou d'un éclaircissement d'ordre juridique, en assimilant une telle mesure à une « enquête » au sens de l’alinéa 2 dudit article 61 ?
2. Sur le terrain de la responsabilité hospitalière et de l'exécution des décisions juridictionnelles : quelle est l'étendue des obligations incombant à l'autorité administrative à la suite de l'annulation contentieuse d'une mesure de révocation, et dans quelle mesure la réitération de vices de procédure lors de la réouverture de l'action disciplinaire ouvre-t-elle droit à réparation au profit de l'agent, nonobstant la gravité intrinsèque des fautes professionnelles commises par ce dernier ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

S'agissant du contrôle de la légalité de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême censure la décision de révocation sur le fondement d'une stricte application des garanties procédurales temporelles instituées par l’Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982.

En premier lieu, la juridiction délimite le point de départ du délai d'action du Conseil de discipline. Constatant l'absence de mention formelle quant à la date exacte de sa saisine par la direction hospitalière, le Tribunal Suprême adopte une approche pragmatique et protectrice des droits de l'agent : il retient que le délai légal d'un mois prévu à l'article 61, alinéa 1, a « pour le moins » commencé à courir le 4 juillet 1994, date de notification de la convocation adressée à l'agent pour la séance fixée au 20 juillet 1994.

En second lieu, examinant la décision prise par l'organe disciplinaire lors de sa séance du 20 juillet 1994 d'ajourner son avis dans l'attente d'un « éclaircissement de nature juridique » consécutif à l'annulation contentieuse intervenue le 15 juin 1994, le Tribunal Suprême écarte catégoriquement la qualification d'« enquête ». Aux termes clairs de l'article 61, alinéa 2, le report du délai à deux mois n'est expressément réservé qu'à l'hypothèse où « il est procédé à une enquête », notion matérielle et probatoire portant sur la vérification des faits litigieux, qui ne saurait être assimilée à une simple interrogation sur les règles procédurales applicables.

En troisième lieu, le Tribunal applique un raisonnement subsidiaire dirimant : même si l'on admettait par hypothèse l'application d'un délai dérogatoire de deux mois, celui-ci courait à compter du 4 juillet 1994 et expirait donc impérativement le 4 septembre 1994. L'avis ayant été rendu le 6 septembre 1994, l'organe collégial avait épuisé sa compétence temporelle.

La conséquence juridique tirée par le Tribunal Suprême est sans équivoque : la décision de révocation devant légalement être prise sur « avis conforme » du Conseil de discipline, l'irrégularité affectant la validité temporelle dudit avis prive la sanction administrative de son support nécessaire. La révocation prise sur le fondement d’un avis émis hors délai est dès lors entachée d'illégalité et encourt l'annulation pour « défaut de base légale ».

Ayant accueilli ce vice procédural dirimant, la juridiction rejette les autres moyens tirés du fond, retenant laconiquement « que le détournement de la procédure disciplinaire, pas plus que l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation n'ont été établis ».

S'agissant du contentieux indemnitaire, la décision articule un subtil équilibre entre la faute personnelle de l'agent et la faute de service commise par l'administration hospitalière :

• D'un côté, le Tribunal rappelle sa jurisprudence issue de sa propre décision du 15 juin 1994 : « la gravité des fautes invoquées contre le requérant et son comportement professionnel général » excluent tout préjudice matériel et moral indemnisable en lien avec ses activités privées au sein d'organisations de professions libéral