SOCIAL SOCIAL GENERAL · SOCIAL CONTRATS DE TRAVAIL · SOCIAL RUPTURE DU CONTRAT DE TRAVAIL · SANTE PUBLIQUE ETABLISSEMENT DE SANTE · PROFESSIONS FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation partielle

Korpus Analytical Headnote — Il résulte de la décision rendue le 16 novembre 2004 (n° 27064) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « social social general · social contrats de travail · social rupture du contrat de travail · sante publique etablissement de sante · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation partielle).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation partielle), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine social social general · social contrats de travail · social rupture du contrat de travail · sante publique etablissement de sante · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27064

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27064 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des relations statutaires et contractuelles unissant un établissement public hospitalier à l'un de ses praticiens. Elle met en lumière les difficultés juridiques nées de la succession incohérente d'actes administratifs unilatéraux contradictoires affectant la carrière d'un agent public.

En juillet 1981, Madame M. G. a été engagée par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après le CHPG) en qualité d'interne médecin. Après plus de deux décennies d'exercice au sein de cet établissement, la situation administrative de l'intéressée s'est trouvée bouleversée par l'évolution de la réglementation hospitalière monégasque et la réorganisation subséquente des effectifs médicaux.

Le 30 avril 2003, à la suite d'un courrier relatif à un entretien préalable qualifié par la décision « d'usage », Madame G. s'est vu notifier une lettre de licenciement par la direction du CHPG. Le motif formellement invoqué au soutien de cette mesure d'éviction résidait dans le manque de postes disponibles au sein de l'établissement. L'administration hospitalière se référait expressément aux dispositions de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998, texte aux termes duquel les résidents qui ne peuvent être intégrés faute de postes disponibles font l'objet d'un licenciement. Tout en prononçant cette rupture du lien de service, la direction du CHPG suggérait néanmoins à la praticienne de présenter sa candidature à un poste de praticien hospitalier ouvert au concours.

Estimant cette mesure d'éviction tout à la fois irrégulière en la forme et abusive au fond, Madame G. a formellement contesté son licenciement par une lettre datée du 6 mai 2003. Déterminée à obtenir la réparation financière du préjudice résultant de cette rupture, elle a assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco afin d'être indemnisée.

C'est à la suite de cette assignation devant le juge judiciaire que la chronologie factuelle a pris une tournure singulière, marquée par une volte-face de l'administration hospitalière. Le 16 octobre 2003 — soit plus de cinq mois après la notification du licenciement et, selon les écritures de la requérante, moins d'un mois après la délivrance de l'assignation devant le Tribunal de première instance —, le CHPG a notifié à Madame G. une décision portant sa réintégration dans les fonctions de résident à mi-temps. L'établissement public a réitéré cette décision de réintégration le 10 novembre 2003.

Face à cette initiative unilatérale de son ancien employeur, Madame G. a opposé un refus catégorique. Elle a fait valoir que la mesure de réintégration qui lui était notifiée était matériellement et juridiquement impossible, en raison notamment de la disparition même de la fonction de résident au sein de la nomenclature statutaire de l'établissement. Joignant le geste à la parole pour manifester son refus de voir le lien contractuel ou statutaire ainsi rétabli de manière forcée, la requérante a systématiquement retourné au CHPG les chèques que ce dernier lui avait adressés au titre du versement de son salaire.

Confrontée au refus de l'intéressée de reprendre ses fonctions, la direction du Centre Hospitalier Princesse Grace a engagé une procédure d'exclusion fondée sur l'abandon de poste. Après une nouvelle décision ou proposition datée du 4 décembre 2003, l'établissement a formellement mis en demeure Madame G. de réintégrer son poste, en l'avertissant qu'à défaut d'obtempérer, elle serait exclue définitivement pour abandon de poste, et ce sans mise en œuvre d'une procédure disciplinaire. L'intéressée n'ayant pas déféré à cette injonction, le Directeur du CHPG lui a notifié, le 16 décembre 2003, une décision prononçant sa radiation des cadres du personnel médical de l'établissement pour abandon de poste. C'est précisément cet ultime acte administratif du 16 décembre 2003 qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe général le 12 février 2004, Madame M. G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 16 décembre 2003 portant sa radiation des cadres du personnel médical.

Au soutien de ses prétentions, la requérante a développé dans sa requête initiale et dans son mémoire en réplique (enregistré le 7 mai 2004) une argumentation articulée autour de deux moyens principaux de légalité interne, complétés par une défense vigoureuse contre la demande procédurale de sursis à statuer formulée par la partie adverse.

En premier lieu, Madame G. soulevait un moyen tiré de l'erreur de droit par mauvaise interprétation des textes statutaires, et plus particulièrement de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel du Centre. Son raisonnement reposait sur une prémisse logique implacable : ayant été précédemment licenciée le 30 avril 2003, elle n'avait plus aucun lien contractuel ou statutaire avec le CHPG à la date du 16 décembre 2003. Dès lors, les textes invoqués par l'administration ne pouvaient s'appliquer à sa situation. À titre subsidiaire et surabondant (« au surplus »), elle soutenait que les conditions légales de la radiation des cadres fixées par l'Ordonnance du 6 mars 1984 n'étaient nullement réunies en l'espèce. Selon elle, une telle mesure de radiation devait nécessairement faire suite à une position de disponibilité, ou concerner un départ à la retraite ou une inaptitude définitive, hypothèses étrangères au cas d'espèce. Elle ajoutait que la radiation des cadres ainsi prononcée constituait une sanction déguisée ne figurant pas dans l'échelle des peines de l'Ordonnance de 1984, et que l'abandon de poste allégué par le Centre, à le supposer établi, s'analyserait en une faute grave devant entraîner non pas une simple radiation administrative, mais une révocation entourée des garanties disciplinaires afférentes.

En second lieu, la requérante soulevait, par la voie de l'exception d'illégalité, l'invalidité des décisions préparatoires ou antérieures des 10 novembre et 4 décembre 2003 relatives à sa réintégration. Elle faisait valoir que le retrait d'un acte administratif (en l'occurrence, le retrait de son licenciement du 30 avril 2003 opéré par les décisions de réintégration d'octobre et novembre 2003) n'est juridiquement possible qu'à la double condition que l'acte retiré ne soit pas devenu définitif et qu'il soit encore exposé à une éventuelle annulation juridictionnelle. Or, soulignait-elle dans sa réplique, le CHPG ne pouvait annuler ou retirer unilatéralement la décision de licenciement au-delà du délai de recours contentieux de deux mois. La décision de réintégration étant intervenue tardivement dans le seul but de « contrecarrer » l'instance indemnitaire engagée devant le Tribunal de première instance — et alors même qu'elle ne possédait pas les diplômes exigés pour les concours proposés —, toutes les mesures postérieures au licenciement prises au-delà du délai de deux mois étaient entachées d'illégalité par voie de conséquence. La décision du 16 décembre 2003 ne pouvait donc légalement reposer sur une décision de réintégration elle-même illégale.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête enregistrée le 9 avril 2004, suivie d'une duplique enregistrée le 7 juin 2004. L'argumentation de l'établissement public s'est structurée autour d'une demande principale d'ordre procédural — le prononcé d'un sursis à statuer — et d'une défense au fond visant au rejet des moyens d'annulation.

Sur le terrain procédural, le CHPG demandait principalement au Tribunal Suprême de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Tribunal de première instance de Monaco, saisi par Madame G. d'une action en indemnisation pour licenciement abusif. Le Centre soulignait ce qu'il qualifiait de « caractère paradoxal » de la position de la requérante : celle-ci contestait sa radiation devant le juge administratif au motif qu'elle ne faisait plus partie de l'établissement depuis son licenciement, tout en poursuivant parallèlement l'établissement devant le juge judiciaire pour licenciement abusif. Dans sa duplique, le CHPG précisait que Madame G. n'avait pas formé de recours en annulation contre son licenciement dans les délais légaux, mais qu'elle en contestait la légalité par voie d'exception. Selon le Centre, hors délai de recours, l'examen de la légalité d'un acte administratif ne pouvait intervenir que par la voie d'un renvoi sur question préjudicielle ordonné par le Tribunal de première instance au profit du Tribunal Suprême. Afin d'éviter que le Tribunal Suprême ne statue en l'état sur un point de droit déjà soumis à une autre juridiction ou appelé à lui être soumis sur renvoi préjudiciel, le sursis à statuer s'imposait.

Madame G. s'est opposée à cette demande de sursis en répliquant, sur le fondement de l'article 30 de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963, qu'il n'existait ni connexité, ni litispendance, ni identité de cause et d'objet entre les deux instances : l'action devant le Tribunal de première instance était un recours en indemnité, tandis que l'action devant le Tribunal Suprême était un recours objectif portant sur la légalité d'une décision administrative. Elle ajoutait qu'il n'était nul besoin d'attendre un renvoi préjudiciel puisque le Tribunal Suprême pouvait directement faire usage de l'exception d'illégalité contre la décision de réintégration.

Sur le fond du droit, dans sa duplique, le CHPG soutenait que Madame G. aurait parfaitement pu être réintégrée dans son poste antérieur, qu'elle pouvait postuler aux concours correspondant à ses diplômes, et qu'elle n'avait pas à percevoir d'indemnités de licenciement puisque, du fait de l'annulation de ce dernier, elle avait droit au maintien de son traitement sans discontinuité. Répondant au premier moyen d'erreur de droit, le Centre affirmait que l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984 invoquée par la requérante était devenue caduque depuis l'entrée en vigueur de l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 portant nouveau statut des praticiens hospitaliers, et que le refus de reprendre son poste constituait non pas une faute grave disciplinaire, mais une simple rupture du contrat de travail dont l'administration n'avait fait que prendre acte. Enfin, sur le second moyen relatif à l'illégalité du retrait du licenciement, le CHPG avançait une thèse audacieuse : il soutenait d'une part qu'il n'existait à Monaco ni texte ni jurisprudence interdisant le retrait ou l'annulation d'une décision administrative au-delà du délai de deux mois suivant sa notification, et d'autre part qu'à supposer qu'une telle règle existât, encore faudrait-il que la décision retirée fût « créatrice de droits », ce que n'était pas, selon lui, une décision de licenciement. Quant à la décision du 4 décembre 2003, il ne s'agissait pas d'une décision administrative faisant grief, mais d'une simple proposition de réintégration découlant légalement de l'annulation du licenciement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen des écritures des parties et des visas de la décision révèle que le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions de droit distinctes, l'une de nature processuelle relative à l'articulation des compétences entre le juge administratif de l'excès de pouvoir et le juge judiciaire de l'indemnisation, l'autre de nature substantielle touchant à la théorie générale du retrait des actes administratifs individuels et à ses conséquences sur le statut de l'agent public.

La première question, préalable, était celle de l'opportunité ou de l'obligation de surseoir à statuer : le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours en annulation dirigé contre une décision prononçant la radiation des cadres d'un agent public, doit-il surseoir à statuer au motif que ce même agent a parallèlement saisi le Tribunal de première instance d'une action indemnitaire tendant à la réparation du préjudice causé par une décision antérieure de licenciement ? En d'autres termes, la légalité objective de l'acte de radiation dépend-elle de l'issue du contentieux subjectif de la responsabilité contractuelle ou délictuelle engagé devant le juge civil au titre du licenciement initial ?

La seconde question, au cœur du litige au fond, portait sur le régime juridique du retrait des actes administratifs et sur la compétence temporelle et matérielle de l'autorité administrative : l'administration hospitalière qui a prononcé le licenciement d'un agent contractuel peut-elle, après l'expiration du délai de recours contentieux, rapporter unilatéralement cette décision de licenciement pour imposer à l'agent sa réintégration, et, face au refus de ce dernier de reprendre ses fonctions, prononcer légalement sa radiation des cadres ? Ce problème impliquait de déterminer si une décision de licenciement non contestée au contentieux de l'annulation dans le délai légal acquiert un caractère définitif faisant obstacle à son retrait par l'administration, privant ainsi cette dernière de tout pouvoir ultérieur de gestion ou de radiation sur un individu ayant définitivement cessé d'appartenir à ses effectifs.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce double questionnement, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande sobriété, caractéristique du style rédactionnel des juridictions suprêmes de tradition romano-germanique, mais d'une rigueur juridique absolue. Après avoir visé la Constitution — et notamment son article 90 qui fonde sa compétence en matière administrative —, l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur son organisation et son fonctionnement, ainsi que les textes statutaires propres au CHPG (l'Ordonnance souveraine n° 5095 du 14 février 1973 modifiée et l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens du CHPG), la haute juridiction procède en deux temps.

En premier lieu, le Tribunal Suprême circonscrit avec précision l'objet respectif des deux instances parallèles pour écarter la demande de sursis à statuer formée par le Centre Hospitalier Princesse Grace. Il relève que Madame G. a, d'une part, assigné le CHPG devant le Tribunal de première instance en vue de l'indemnisation du préjudice résultant de son licenciement, et, d'autre part, saisi le Tribunal Suprême aux fins d'annulation pour excès de pouvoir de la décision la radiant des cadres. La juridiction énonce alors le principe directeur qui gouverne l'indépendance des deux contentieux : « Considérant que le mérite de la seconde action précitée qui pose uniquement la question de la légalité de la décision de radiation des cadres ne saurait dépendre de l'existence d'un droit à réparation du préjudice causé par le licenciement ; Qu'il n'y a donc pas lieu de surseoir à statuer ».

Par ce motif lapidaire, le juge suprême consacre l'autonomie radicale du contentieux objectif de la légalité de l'acte de radiation par rapport au contentieux subjectif de l'indemnisation du licenciement. Que le licenciement du 30 avril 2003 ait été régulier ou abusif, et qu'il ouvre droit ou non à des dommages-intérêts devant le Tribunal de première instance, cette circonstance est totalement indifférente pour apprécier si, au 16 décembre 2003, le directeur du CHPG détenait encore le pouvoir légal de radier Madame G. des cadres de l'établissement. L'absence de lien de dépendance juridique nécessaire entre les deux questions commande le rejet immédiat de l'exception dilatoire soulevée par l'établissement public.

En second lieu, abordant la légalité de la décision attaquée, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie de moyens (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ») pour accueillir le recours sur le fondement d'un unique motif déterminant, tiré du caractère définitif du licenciement antérieur et de l'incompétence matérielle ou de l'excès de pouvoir qui en découle pour l'administration.

Le raisonnement syllogistique déployé par l'assemblée plénière se décompose en trois propositions parfaitement enchaînées :

1. La constatation de l'absence de retrait dans le délai légal : Le Tribunal relève que « Mme G. a été licenciée par la décision précitée qui n'a pas fait l'objet d'un retrait dans le délai du recours contentieux ». Ce faisant, la haute juridiction balaye implicitement mais nécessairement la thèse défendue par le CHPG dans sa duplique, selon laquelle il n'existerait à Monaco aucune limite temporelle au retrait des actes administratifs ou que la décision de licenciement pourrait être retirée à tout moment faute d'être créatrice de droits. Le Tribunal Suprême pose au contraire que la décision de licenciement du 30 avril 2003 ne pouvait être légalement rapportée par l'administration (via les décisions de réintégration d'octobre et novembre 2003) qu'à l'intérieur du délai du recours contentieux. Ce délai étant expiré lorsque le CHPG a tenté de réintégrer l'intéressée, le retrait du licenciement était inopérant et illégal.
2. La conséquence statutaire de l'intangibilité du licenciement : De cette intangibilité de la décision initiale de licenciement, le Tribunal tire une conséquence juridique radicale quant à la situation de la requérante : « qu'ainsi elle avait cessé définitivement d'appartenir au personnel du Centre ». Le lien de service ayant été irrévocablement rompu par l'acte du 30 avril 2003 devenu définitif, les tentatives postérieures et hors délai de l'administration pour ressusciter unilatéralement ce lien se heurtent au néant juridique. Madame G. était devenue un tiers par rapport à l'établissement public.
3. La sanction de l'acte de radiation : Dès lors que l'intéressée n'appartenait plus au personnel de l'établissement, le directeur du CHPG ne disposait plus d'aucune autorité hiérarchique ou statutaire à son égard. On ne saurait radier des cadres un agent qui n'en fait déjà plus partie. La conclusion s'impose d'elle-même : « que par suite, en prononçant sa radiation des cadres par la décision attaquée, le directeur du Centre a excédé ses pouvoirs ».

Il convient de noter, à la lecture attentive des motifs, une légère imprécision matérielle sous la plume du rédacteur de la décision dans le premier considérant, qui mentionne que la requérante a été radiée des cadres « en raison de la suppression de postes », alors que les visas exposant les faits indiquent que la suppression ou le manque de postes était le motif du licenciement initial du 30 avril 2003, la radiation du 16 décembre 2003 ayant été prononcée pour « abandon de poste ». Toutefois, cette confusion purement rédactionnelle dans le rappel liminaire du litige est dépourvue de toute incidence sur la rectitude du raisonnement juridique : quel que soit le motif invoqué au soutien de la radiation du 16 décembre 2003, celle-ci était radicalement illégale dans son principe même, faute de lien juridique subsistant entre l'établissement et son ancienne employée.

C. Le dispositif

Conformément à la motivation qui précède, le Tribunal Suprême accueille pleinement la requête en annulation et condamne l'établissement public aux dépens. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« Décide : La décision du directeur du CHPG en date du 16 décembre 2003 est annulée ; Les dépens sont mis à la charge du CHPG ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grace. »

III. L'