IMMOBILIER BAUX · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Korpus Analytical Headnote — Il résulte de la décision rendue le 15 décembre 2006 (n° 27252) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « immobilier baux · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine immobilier baux · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 15 décembre 2006, n° 27252

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 décembre 2006, n° 27252 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation particulière régissant le secteur locatif protégé de la Principauté, à savoir les dispositions de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004. Ce corpus législatif encadre strictement les rapports locatifs au sein du parc immobilier ancien et prévoit, notamment, un mécanisme légal de plafonnement de l'évolution annuelle des loyers. En vertu du deuxième alinéa de l'article 20 de la loi du 28 décembre 2000 (visé également dans les écritures des parties sous le prisme de l'application des articles 14 et 18 de la loi modificative n° 1291 du 21 décembre 2004), l'augmentation annuelle du montant du loyer ne peut excéder la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière), tel que publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français (INSEE).

Pour l'échéance du 1er janvier 2006, la Direction de l'habitat, service administratif dépendant du Gouvernement monégasque, a procédé à la détermination de ce taux de variation. Elle a fait paraître sur le site Internet officiel du Gouvernement monégasque une indication selon laquelle la variation des loyers au 1er janvier 2006, correspondant à la moyenne sur quatre trimestres de l'indice INSEE précité, s'établissait au taux de 1,91 % pour l'ensemble des ménages. Cet acte n'a pas fait l'objet d'une publication formelle au Journal officiel de Monaco sous la forme d'un arrêté ou d'une ordonnance délibérée en Conseil de Gouvernement, mais s'est matérialisé par une simple mise en ligne numérique d'un tableau et d'un taux sur le portail électronique de l'Administration.

Contestant l'exactitude mathématique et la base légale de ce taux de 1,91 %, l'Association des locataires de Monaco a estimé que l'Administration avait commis une erreur de droit dans la méthode de calcul retenue, laquelle aboutissait à une majoration excessive des loyers par rapport à ce qu'aurait donné une stricte application de la loi, que l'association évaluait à 1,82 %.

Afin de contester cette évaluation administrative dès sa prise d'effet, l'Association des locataires de Monaco a d'abord emprunté la voie administrative précontentieuse, tout en saisissant parallèlement la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une lettre en date du 12 janvier 2006, l'association a formé un recours hiérarchique contre cet acte, soutenant que la Direction de l'habitat avait fondé son opération mathématique sur les cinq derniers trimestres et non sur quatre trimestres comme le prescrit le texte légal. En réponse à cette démarche, la Direction de l'habitat a précisé son interprétation à l'intention de l'association en indiquant que son calcul se fondait effectivement sur cinq trimestres de référence aux fins de déterminer l'évolution entre le trimestre du début et celui de la fin de la période considérée. Le recours hiérarchique a finalement fait l'objet d'une décision de rejet le 1er février 2006, laquelle a repris à son compte cette même argumentation méthodologique. Ultérieurement, par une lettre du 28 février 2006 adressée au Président de l'association, le Ministre d'État a par ailleurs indiqué que la mesure litigieuse n'avait pas à être déterminée par un texte réglementaire.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Sans attendre l'issue de son recours hiérarchique du 12 janvier 2006, l'Association des locataires de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée dès le 3 janvier 2006, tendant à l'annulation de l'acte édité sur le site Internet du Gouvernement monégasque relatif à l'application des articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnisation financière à hauteur de 20 000 euros. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 2 juin 2006, une réplique de l'association requérante enregistrée le 7 juillet 2006, et une duplique du Ministre d'État enregistrée le 9 août 2006. Par une ordonnance du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 4 décembre 2006, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative.

L'argumentation de l'Association des locataires de Monaco s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement précis :

1. Sur la nature de l'acte et la légalité externe : Dans sa requête initiale, l'association qualifiait la publication électronique d'« acte administratif informel pris en application d'un texte de loi, s'apparentant à une circulaire », intervenant dans le champ d'une loi d'ordre public (article 42 de la loi) et dans le cadre de l'exécution d'une mission de service public. Dans son mémoire en réplique du 7 juillet 2006, l'association a durci sa critique formelle en soutenant que le taux d'augmentation aurait dû être fixé par un texte réglementaire délibéré en Conseil de Gouvernement et publié au Journal officiel de Monaco pour devenir opposable aux tiers. Elle invoquait à cet égard l'article 69 de la Constitution, tel qu'analysé par la doctrine (les Professeurs V., B. et W.), selon lequel seule la publication au Journal officiel entraîne l'opposabilité aux tiers, alors qu'en l'espèce l'acte avait été édité uniquement sur Internet.

2. Sur la légalité interne et la dénaturation de la loi : Au fond, l'association soutenait que, sous couvert d'interprétation, l'acte attaqué dénaturait la loi considérée. Elle reprochait à l'Administration de s'être fondée sur une assiette de cinq trimestres (incluant le quatrième trimestre de l'année 2004) au lieu des quatre trimestres prescrits, faisant ainsi grimper le taux d'augmentation à 1,91 % au lieu de 1,82 %. L'association relevait que le calcul administratif comparait les quatrièmes trimestres 2004 et 2005 en faisant abstraction des trois premiers trimestres 2005, de sorte que la moyenne se trouvait calculée non pas sur quatre, mais sur deux trimestres. En réplique, elle précisait que si son propre mode de calcul était identique à celui de l'État, l'écart de pourcentage provenait de l'ajout indû d'un cinquième trimestre (le dernier de 2004) pour calculer la variation du premier trimestre 2005. Selon la requérante, le calcul de la variation devait se faire en référence aux mois qui composent le trimestre et non par rapport à ceux du trimestre précédent. Elle ajoutait que l'Administration avait d'ailleurs procédé selon la méthode revendiquée par l'association jusqu'en janvier 2006 (comme en témoignaient une lettre adressée par la Direction de l'habitat à un administré et le tableau publié sur le site Internet), et que la loi française n° 94-624 du 21 juillet 1994 allait dans le même sens en retenant quatre trimestres et non cinq.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, tant sur le terrain de la recevabilité que sur celui du fond :

1. Sur la fin de non-recevoir : Dans sa duplique enregistrée le 9 août 2006, le Ministre d'État a soulevé à titre principal l'irrecevabilité de la requête. Il soutenait que le recours s'opposait à une simple mesure qui n'avait pas à être déterminée par un texte réglementaire, ainsi qu'il l'avait déjà indiqué au Président de l'association par lettre du 28 février 2006. Dès lors, selon l'Administration, le document incriminé mis en ligne sur Internet ne constituait pas un acte faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir.

2. Sur le bien-fondé du calcul et la demande indemnitaire : Dans sa contre-requête du 2 juin 2006, le Ministre d'État affirmait que les prescriptions des articles 14 et 18 de la loi du 21 décembre 2004 n'avaient nullement été méconnues. Selon lui, la loi impose de déterminer la « variation moyenne » pour quatre trimestres des prix à la consommation, et non « l'indice moyen » des prix. Pour mesurer une telle variation sur quatre trimestres, il convenait nécessairement de comparer le résultat du premier trimestre 2005 avec celui du dernier trimestre 2004, et ainsi de suite. Le Ministre d'État faisait valoir que telle était d'ailleurs la méthode utilisée en France par l'INSEE pour calculer la variation de l'indice de référence des loyers pour l'application de la loi française n° 89-462 du 6 juillet 1989, méthode à laquelle il s'était référé pour fixer le taux à 1,91 %. Il contestait également l'affirmation selon laquelle seules les moyennes de deux trimestres auraient été prises en compte, réaffirmant que le tableau figurant sur le site officiel traduisait des variations et non des moyennes. Par voie de conséquence, et soulignant au passage qu'on ne voyait pas quel préjudice l'association aurait pu subir, il demandait le rejet de la prétention indemnitaire de 20 000 euros.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation juridique, l'une relevant de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir face aux formes modernes de l'action administrative, l'autre touchant à l'office du juge administratif et à l'intensité de son contrôle de légalité interne face à un acte à caractère technique et mathématique.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité : la simple publication par un service administratif (la Direction de l'habitat) sur le site Internet officiel du Gouvernement monégasque d'un taux de majoration annuelle des loyers (1,91 %), dépourvue de tout support réglementaire formel publié au Journal officiel, constitue-t-elle une simple information dépourvue de portée juridique ou révèle-t-elle l'existence d'une véritable décision administrative faisant grief, susceptible à ce titre d'être déférée à la censure du Tribunal Suprême par la voie du recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90, B, 1° de la Constitution ?

En second lieu, sur le fond et l'exercice du contrôle juridictionnel : comment le juge de l'excès de pouvoir doit-il exercer son contrôle de légalité sur la conformité du taux ainsi fixé aux prescriptions de l'article 20, alinéa 2, de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée, lorsque les modalités précises du calcul mathématique ayant conduit à ce résultat chiffré ne figurent ni dans la publication électronique attaquée, ni dans les écritures et pièces produites par le Ministre d'État au cours de l'instruction contradictoire ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède en deux temps distincts, marqués par une grande rigueur conceptuelle : il écarte d'abord résolument la fin de non-recevoir opposée par l'État en privilégiant une approche réaliste et substantielle de l'acte administratif, avant de constater l'impossibilité matérielle d'exercer son contrôle au fond en l'état du dossier, ce qui le conduit à faire usage de ses pouvoirs d'instruction en rendant un arrêt avant dire droit.

1. La consécration de la recevabilité par la théorie de la décision révélée et de l'effet décisoire

Pour écarter l'argumentation du Ministre d'État qui réduisait la mise en ligne litigieuse à une simple mesure informative ne faisant pas grief et ne nécessitant aucun texte réglementaire, le Tribunal Suprême énonce dans son premier considérant : « Considérant que la publication par la Direction de l'habitat sur le site Internet du Gouvernement monégasque de la majoration de 1,91 % du montant des loyers au 1er janvier 2006 révèle une décision d'évaluer ce montant, devant avoir un effet sur les loyers en cours ; que cette décision constitue un acte administratif faisant grief ; que, par suite, la requête de l'Association des locataires de Monaco est recevable ».

Ce motif, d'une remarquable densité juridique, opère une dissociation classique en droit du contentieux administratif entre l'instrumentum (le support formel de l'acte, ici une page web éditée par la Direction de l'habitat) et le negotium (la norme juridique, l'opération intellectuelle et volontaire de l'autorité administrative). En employant le verbe « révèle », la Haute Juridiction met en œuvre la technique contentieuse de la décision révélée : peu importe que l'Administration n'ait pas édicté un arrêté formellement structuré ; la publication numérique du taux de 1,91 % trahit nécessairement l'existence préalable d'une décision administrative consistant à « évaluer ce montant ».

De surcroît, pour qualifier cette décision d'acte faisant grief, le Tribunal s'attache exclusivement à sa portée matérielle et à ses effets sur l'ordonnancement juridique et les situations contractuelles des administrés : cette évaluation est « devant avoir un effet sur les loyers en cours ». Dès lors que les bailleurs et les locataires du secteur protégé vont se fonder sur ce taux officiel pour réviser les loyers au 1er janvier 2006, l'acte modifie par lui-même la situation juridique des parties aux contrats de bail soumis à la loi n° 1235 modifiée. La fin de non-recevoir tirée de l'absence de grief est donc logiquement rejetée, et la recevabilité de la requête de l'Association des locataires (dont l'intérêt à agir n'était d'ailleurs pas contesté) est pleinement admise.

2. L'obstacle à l'exercice du contrôle de légalité et le recours à la mesure d'instruction avant dire droit

Une fois le cap de la recevabilité franchi, le Tribunal Suprême aborde l'examen au fond. Fait notable sur le plan de la technique juridictionnelle, alors que la requête visait l'application des articles 14 et 18 de la loi modificative n° 1291 du 21 décembre 2004, le Tribunal replace d'office le débat sur le terrain de la disposition substantielle exacte, telle que codifiée ou issue de la loi d'origine modifiée, à savoir le deuxième alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000. Il en cite intégralement la teneur : « L'augmentation annuelle du montant du loyer ne peut excéder la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français ».

Or, face à la controverse technique opposant l'association (qui soutenait que le calcul portait illégalement sur cinq trimestres ou sur une moyenne de deux trimestres pour aboutir à 1,91 % au lieu de 1,82 %) et le Ministre d'État (qui affirmait avoir calculé une variation sur quatre trimestres selon la méthode de l'INSEE applicable à la loi française du 6 juillet 1989), le juge constate une carence probatoire rédhibitoire imputable à l'Administration.

Le Tribunal relève en effet « que les modalités du calcul qui ont conduit la Direction de l'habitat à fixer à 1,91 % la variation prévue par la disposition précitée n'ont été indiquées ni par la Direction de l'habitat sur le site Internet ni par le Ministre d'État devant le Tribunal Suprême ». En d'autres termes, l'Administration s'était bornée, tant lors de la publication initiale que dans ses mémoires en défense (contre-requête et duplique), à des affirmations de principe sur sa méthodologie, sans jamais produire le détail arithmétique, les indices trimestriels bruts retenus et les opérations mathématiques exactes ayant permis d'aboutir au chiffre de 1,91 %.

Tirant les conséquences de cette opacité, le Tribunal affirme « qu'en l'état du dossier, le Tribunal Suprême n'est pas en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Ne pouvant ni valider de confiance le chiffre gouvernemental, ni l'annuler sur la seule foi des calculs adverses sans vérifier lui-même l'exactitude de l'opération au regard du texte légal, le juge décide de surseoir à statuer sur le fond. Visant expressément l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il prescrit une mesure d'instruction enjoignant au Ministre d'État de produire les éléments du calcul dans un délai d'un mois.

C. Le dispositif

Le dispositif de cet arrêt avant dire droit est ainsi rédigé :

« Décide : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, tous éléments du calcul permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Cet arrêt rendu en assemblée plénière le 15 décembre 2006 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance majeure à un double titre : il constitue, d'une part, un jalon essentiel dans la modernisation de la théorie de l'acte administratif faisant grief à l'ère de la dématérialisation numérique (1) et illustre, d'autre part, la vitalité du pouvoir inquisitoire du juge administratif monégasque dans le contrôle de l'exactitude matérielle et juridique des motifs de l'action administrative (2).

1. La justiciabilité des actes administratifs dématérialisés et le rejet du formalisme

L'apport premier de la décision réside dans la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême refuse que l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication par l'Administration ne crée une zone de non-droit ou d'immunité juridictionnelle. En 2006, le développement de l'administration électronique (e-gouvernement) conduisait fréquemment les services de l'État à diffuser directement sur leurs portails Internet des données, des barèmes, des tableaux ou des interprétations, sans passer par le canal solennel des actes réglementaires publiés au Journal de Monaco.

La défense du Ministre d'État tentait habilement d'exploiter cette informalisme : puisque la loi n° 1235 modifiée renvoyait directement à la variation d'un indice publié par l'INSEE français, l'Administration soutenait que la fixation du taux ne nécessitait aucun texte réglementaire d'application et que l'indication figurant sur le site Internet de la Direction de l'habitat n'était qu'une simple mesure d'information technique dépourvue de portée décisoire propre, donc insusceptible de faire grief. De son côté, l'association requérante percevait bien le piège contentieux en qualifiant l'acte d'« acte administratif informel pris en application d'un texte de loi, s'apparentant à une circulaire ».

En jugeant que cette publication sur le site Internet « révèle une décision d'évaluer ce montant, devant avoir un effet sur les loyers en cours » et « constitue un acte administratif faisant grief », le Tribunal Suprême fait prévaloir une conception résolument matérielle et fonctionnelle de l'acte administratif unilatéral. Cette solution s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du contentieux administratif d'inspiration francophone, avec lequel le droit public monégasque entretient d'étroites affinités structurelles et conceptuelles (comme l'illustre d'ailleurs la