PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · PUBLIC DROIT DES ETRANGERS · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Massima Analitica Korpus — Il résulte de la décision rendue le 29 juin 2006 (n° 2354) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public loi et actes administratifs unilateraux · public droit des etrangers · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public loi et actes administratifs unilateraux · public droit des etrangers · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2354

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2354 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans une série d'événements à la fois répressifs et administratifs intéressant un ressortissant étranger durablement établi sur le territoire monégasque.

Le requérant, M. M. M. (désigné également comme M. m. ME.), de nationalité italienne et né le 12 mai 1978 à Lecco (Italie), résidait en Principauté de Monaco depuis de nombreuses années. Il y avait fixé le centre de ses attaches privées, familiales et professionnelles : y demeuraient son épouse, sa mère, sa grand-mère ainsi que son frère, et il y exerçait une activité professionnelle en qualité d'agent technico-commercial.

Le 5 mai 2007, à 6 h 48, lors de son retour d'Italie où il avait passé une soirée amicale, M. M. a fait l'objet d'un contrôle de police sur le territoire monégasque. Les investigations opérées à cette occasion ont révélé un taux d'alcoolémie de 0,64 mg par litre d'air expiré, niveau excédant la limite légalement autorisée. De surcroît, les agents verbalisateurs ont découvert en sa possession une quantité de 4,65 grammes de haschisch.

À la suite de ces constatations, des poursuites pénales ont été engagées à l'encontre de l'intéressé devant la juridiction répressive monégasque pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et détention illicite de stupéfiants. N'ayant pas, selon ses dires, reçu la citation à comparaître, M. M. a été condamné par défaut par le Tribunal correctionnel de Monaco, le 4 décembre 2007, à une peine de six mois d'emprisonnement ferme assortie d'un mandat d'arrêt. Formant opposition à ce jugement de défaut, le requérant a vu sa condamnation à six mois d'emprisonnement ferme confirmée par le Tribunal correctionnel statuant sur opposition, puis ultérieurement par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 15 décembre 2008.

Parallèlement aux suites répressives, l'autorité administrative a tiré les conséquences de ces faits au regard du droit du séjour. Par une lettre datée du 8 septembre 2008, le Ministre d'État a fait savoir à M. M. qu'il avait pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque et l'a invité à se rapprocher de la Division administrative de la Direction de la Sûreté Publique aux fins de notification dudit acte.

Cette décision administrative a immédiatement emporté des répercussions concrètes : par un courrier du 7 octobre 2008, le Service de l'emploi a informé le requérant qu'en conséquence de la mesure de refoulement prise à son encontre, il n'était plus autorisé à exercer une activité salariée au sein de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 6 novembre 2008, M. M. a exercé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la mesure de refoulement prise le 8 septembre 2008. Ce recours gracieux a été expressément rejeté par une décision ministérielle du 28 novembre 2008. C'est dans ce dernier courrier que l'autorité administrative a, pour la première fois à l'égard de l'administré, explicité les motifs fondant l'éviction du territoire, à savoir la condamnation correctionnelle prononcée pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et infraction à la législation relative aux substances stupéfiantes.

Par une requête enregistrée au Greffe général le 23 janvier 2009, M. M. a déféré la décision ministérielle du 8 septembre 2008 à la censure du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque, par la voie du recours pour excès de pouvoir, demandant son annulation ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens.

Au soutien de son pourvoi en annulation, le requérant articulait deux ordres de moyens :

1. Au titre de la légalité externe : la violation flagrante des exigences formelles posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. M. M. soutenait que la décision attaquée constitue à la fois une mesure de police administrative et un acte restreignant l'exercice d'une liberté publique, qui n'était pas justifiée par des considérations touchant à la sécurité intérieure ou extérieure de l'État. Dès lors, l'acte devait obligatoirement comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait fondant la décision. Or, la lettre du Ministre d'État du 8 septembre 2008 se bornait à porter à la connaissance de l'intéressé l'édiction d'une mesure d'expulsion sans énoncer le moindre motif, l'exposé des faits n'ayant été fourni qu'ultérieurement dans la réponse au recours gracieux du 28 novembre 2008.
2. Au titre de la légalité interne : l'erreur manifeste d'appréciation entachant la décision. Le requérant faisait valoir que les faits matériels retenus (conduite sous alcoolémie et détention d'une faible quantité de haschisch sans accident ni dommage corporel ou matériel) ne revêtaient pas un degré de gravité suffisant pour faire peser un péril caractérisé sur l'ordre et la sécurité publics. En contrepartie, la mesure emportait des conséquences disproportionnées et d'une rigueur absolue sur sa situation personnelle, matérielle et familiale, en le privant de son emploi, de sa résidence et de la proximité de l'ensemble de ses proches.

Dans sa contre-requête enregistrée le 27 mars 2009, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête. Sur le plan externe, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant. Selon la défense étatique, la lettre ministérielle du 8 septembre 2008 ne constituait qu'une simple correspondance d'information non assujettie, en tant que telle, à l'obligation de motivation. La décision matérielle de refoulement elle-même, portant la même date et annexée à la contre-requête, était quant à elle dûment motivée en droit et en fait ; il incombait simplement à l'administré de déférer à la convocation et de se présenter à la Direction de la Sûreté Publique pour s'en voir délivrer copie en mains propres. De surcroît, l'État avançait que les motifs avaient été valablement explicités dans la réponse ministérielle du 28 novembre 2008 portant rejet du recours gracieux. Sur le plan interne, le Ministre d'État rappelait que la police des étrangers relève du pouvoir discrétionnaire de l'autorité administrative, subordonné au seul respect de l'exactitude matérielle des faits et à l'absence d'erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, le passé de l'intéressé révélait des condamnations antérieures substantielles : une condamnation en France en 1996 à deux ans d'emprisonnement avec sursis et deux ans de suspension de permis pour accident mortel de la circulation, une amende de 3 000 francs en l'an 2000 pour détention de stupéfiants, une condamnation pécuniaire en Italie à la suite d'un accident sous l'emprise d'alcool, et enfin la condamnation correctionnelle monégasque du 4 décembre 2007 confirmée le 15 décembre 2008. L'ensemble de ces éléments caractérisait un danger potentiel permanent pour la sécurité routière et justifiait pleinement la mesure d'éloignement.

Dans sa réplique du 29 avril 2009, M. M. a persisté dans ses conclusions. Il réfutait l'argumentation adverse en soulignant que la motivation devait obligatoirement figurer dans la notification écrite qui lui a été adressée. Il relevait l'iniquité de la position administrative qui lui reprochait de ne pas s'être présenté dans les locaux de la Sûreté Publique, dans la mesure où il faisait l'objet d'un mandat d'arrêt consécutif au jugement par défaut : exiger sa venue personnelle revenait à le contraindre à se constituer prisonnier aux seules fins de connaître les motifs d'une décision de police le frappant, pratique qu'il estimait contraire aux standards de la Cour européenne des droits de l'homme. Il précisait en outre que la lettre du 8 septembre 2008 ne mentionnait à aucun moment que ce déplacement permettrait d'obtenir la communication des motifs, et contestait l'assimilation de sa situation à celle d'un délinquant routier récidiviste quant aux faits de 1996.

Dans sa duplique déposée le 3 juin 2009, le Ministre d'État a réitéré ses écritures, insistant sur le principe classique de distinction entre légalité et opposabilité : les modalités de notification d'une décision administrative affectent sa seule opposabilité à l'égard de son destinataire, et non sa légalité intrinsèque, rendant ainsi inopérantes les explications fournies par le requérant pour justifier sa défaillance auprès de la Sûreté Publique.

L'affaire a été appelée à l'audience du 26 janvier 2010 et la décision a été rendue le 8 février 2010 par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'instance soulevait une question nodale relative à l'articulation entre l'instrumentum d'un acte administratif individuel défavorable, sa notification matérielle et l'obligation légale de motivation issue de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006.

Plus précisément, il incombait au Tribunal Suprême de déterminer si l'obligation de motiver une mesure de refoulement du territoire — mesure de police administrative restreignant la liberté d'aller et de venir d'un étranger — est valablement satisfaite lorsque la lettre ministérielle notifiant l'existence de ladite mesure se borne à informer l'administré de son adoption et le renvoie vers les services de police pour en prendre communication, alors que le texte même de la décision formelle conservée par l'administration comporte, quant à lui, des motifs juridiques et factuels.

Accessoirement, la juridiction devait trancher le point de savoir si la carence de motivation affectant la notification initiale d'une décision de refoulement peut faire l'objet d'une régularisation rétroactive par l'explicitation des motifs de droit et de fait intervenue ultérieurement à l'occasion de la décision rejetant le recours gracieux formé par l'administré.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême censure la décision administrative attaquée sur le terrain exclusif de la légalité externe, sans qu'il soit besoin pour lui d'aborder les moyens touchant à la légalité interne, notamment l'erreur manifeste d'appréciation relative à la gravité des faits ou l'atteinte à la vie privée et familiale.

Le raisonnement déployé par la haute juridiction monégasque s'articule autour d'une démarche déductive rigoureuse, fondée sur l'application combinée des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 :

1. La qualification de la mesure au regard du champ d'application de la loi n° 1.312 : Le Tribunal Suprême énonce en premier lieu avec clarté qu'« une mesure de refoulement du territoire monégasque figure au nombre des mesures de police qui, aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, doivent être motivées ». Par cette affirmation de principe, la juridiction range sans équivoque le refoulement des étrangers parmi les actes de police administrative unilatéraux assujettis impérativement au formalisme protecteur de la motivation, écartant implicitement toute qualification d'acte purement discrétionnaire affranchi d'explications formelles.

2. La rigueur des conditions formelles de la motivation : Poursuivant son syllogisme, le Tribunal rappelle les exigences textuelles impératives dictées par l'article 2 de la loi précitée, aux termes desquelles « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Le Tribunal Suprême met ainsi l'accent sur l'exigence d'une motivation incorporée à l'acte, indissociable de son expression écrite, interdisant toute dissociation matérielle entre la manifestation de volonté de l'administration et ses justifications causales.

3. Le constat de la défaillance formelle de la notification ministérielle : Faisant application de ces prescriptions à l'espèce, les hauts magistrats constatent la carence irréversible de l'acte notifié. Ils relèvent que la lettre du 8 septembre 2008, par laquelle le Minist