SOCIAL POUVOIR DISCIPLINAIRE · SANTE PUBLIQUE PROFESSIONS ET ACTES MEDICAUX · ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS JUSTICE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Analytischer Leitsatz Korpus — Il résulte de la décision rendue le 17 mai 2010 (n° TS 2009/16) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « social pouvoir disciplinaire · sante publique professions et actes medicaux · organisation des pouvoirs publics justice organisation institutionnelle · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine social pouvoir disciplinaire · sante publique professions et actes medicaux · organisation des pouvoirs publics justice organisation institutionnelle · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2459

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2459 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la régulation déontologique et disciplinaire de la profession pharmaceutique au sein de la Principauté de Monaco, régie par les dispositions de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie et de l'ordonnance souveraine n° 8.401 du 26 septembre 1985 relative à la procédure disciplinaire en la matière.

Monsieur E. M., exerçant les fonctions de pharmacien responsable au sein d'un établissement pharmaceutique grossiste répartiteur — le Comptoir pharmaceutique méditerranéen, domicilié à Monaco —, s'est vu reprocher des manquements professionnels commis sur une période s'étendant de l'année 2003 à l'année 2006. Plus précisément, les instances ordinales lui imputaient d'avoir enfreint les prescriptions de l'article 27 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980. Il lui était fait grief d'avoir participé, de concert avec une pharmacienne titulaire d'officine, Madame B. M., à des opérations de rétrocession de médicaments, d'accessoires et de produits cosmétiques, opérations qui étaient légalement interdites à cette dernière.

Ces agissements ont conduit au déclenchement de l'action disciplinaire. Par une lettre valant citation en date du 28 avril 2008, Monsieur E. M. a été formellement convoqué devant la Chambre de discipline des pharmaciens afin de répondre de ces faits.

L'examen de l'affaire en première instance a eu lieu lors de la séance du 27 mai 2008. Estimant que les manquements reprochés à Monsieur E. M. étaient matériellement établis et juridiquement constitués, la Chambre de discipline a fait application du mécanisme prévu à l'article 23, 2° de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980. En vertu de ce texte, lorsque la gravité des faits justifie une sanction excédant le simple avertissement ou le blâme, l'organe ordinal ne prononce pas lui-même la peine mais adresse une proposition à l'autorité gouvernementale. En l'occurrence, la Chambre de discipline a proposé au Ministre d'État d'infliger au praticien poursuivi une sanction consistant en la suspension de son autorisation d'exercer la pharmacie pour une durée d'un mois.

Dans un premier temps, Monsieur E. M. a tenté de contester directement cet acte de la Chambre de discipline en formant un appel le 4 juillet 2008. Parallèlement, suivant le rapport et la proposition de l'organe disciplinaire, le Ministre d'État a pris, le 19 août 2008, l'arrêté ministériel n° 2008-473 prononçant la suspension de l'autorisation d'exercer la pharmacie de Monsieur E. M. pour la période courant du 1er au 31 octobre 2008.

Conformément aux voies de recours organisées par la législation spéciale sur la pharmacie, le praticien sanctionné a interjeté appel de cet arrêté ministériel du 19 août 2008 par une requête déposée le 4 septembre 2008 devant la Chambre supérieure de discipline des pharmaciens. Statuant sur ce recours le 16 juin 2009, la Chambre supérieure de discipline a confirmé sur le principe la décision prononcée par la Chambre de discipline quant à la culpabilité de l'intéressé. Toutefois, réformant l'appréciation relative au quantum de la sanction, elle a proposé au Ministre d'État d'atténuer la rigueur de la mesure en ne prononçant qu'une suspension de quinze jours de l'autorisation d'exercer la pharmacie. Il ressort des écritures mentionnées dans l'arrêt qu'un nouvel arrêté ministériel est intervenu ultérieurement, le 2 octobre 2009.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

C'est contre la décision rendue le 16 juin 2009 par la Chambre supérieure de discipline des pharmaciens que Monsieur E. M. a dirigé son action devant la juridiction suprême monégasque. Par une requête enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 30 juillet 2009 sous le numéro TS 2009/16, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 20 novembre 2009, le requérant sollicitait la cassation et l'annulation de ladite décision.

Au soutien de son pourvoi en cassation, Monsieur E. M. articulait deux séries de moyens, relevant respectivement de la légalité externe (la régularité de la composition des organes disciplinaires) et de la légalité interne (le défaut de base légale de la sanction au regard des principes de légalité des délits et des peines et du procès équitable).

En premier lieu, sur le terrain procédural et organique, le requérant dénonçait l'irrégularité manifeste de la composition tant de la Chambre de discipline de première instance que de la Chambre supérieure de discipline. D'une part, concernant la Chambre de discipline, il invoquait la violation de l'article 23 de la loi du 16 juillet 1980, lequel renvoie aux deux derniers alinéas de l'article 17 pour les modalités d'élection des deux assesseurs (scrutin secret, majorité absolue au premier tour, majorité relative au second tour). Selon le requérant, ces dispositions imposaient une élection par l'assemblée générale de l'ensemble des pharmaciens de l'Ordre, alors qu'en l'espèce, les assesseurs avaient été simplement désignés par le conseil de l'Ordre. De surcroît, il critiquait la présence au sein de la formation de jugement de Madame G., pharmacienne exerçant la fonction d'assesseur rapporteur en vertu de l'article 5 de l'ordonnance souveraine n° 8.401 du 26 septembre 1985. Il soutenait que la participation du rapporteur au délibéré méconnaissait les standards de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), au motif que la fonction de rapporteur, même dépourvue de mission d'investigation, emporte nécessairement une appréciation préalable de culpabilité préjudiciable aux droits de la défense. D'autre part, concernant la Chambre supérieure de discipline, le requérant soulevait un grief similaire tiré de l'article 24 de la loi de 1980 : les deux assesseurs devant être élus selon les modalités de l'article 17 l'avaient été lors d'une simple réunion du bureau et non par l'assemblée générale. En outre, cette désignation, intervenue à la suite de son premier appel du 4 juillet 2008 contre l'acte de la Chambre de discipline, n'avait pas été renouvelée après l'appel du 4 septembre 2008 dirigé contre l'arrêté ministériel du 19 août 2008, alors qu'il s'agissait de deux procédures distinctes exigeant une nouvelle élection.

En second lieu, sur le fond du droit disciplinaire, Monsieur E. M. soutenait que la décision attaquée était dépourvue de base légale. Il faisait valoir que l'article 27 de la loi du 16 juillet 1980, fondement des poursuites, ne régit que les pharmaciens d'officine, qualité qu'il n'avait pas puisqu'il était pharmacien responsable d'un établissement grossiste répartiteur, dont l'objet même est l'achat et la vente en gros de médicaments, accessoires et cosmétiques. Il reprochait à la Chambre de discipline d'avoir recouru implicitement à la notion de complicité avec la pharmacienne d'officine, alors qu'aucun texte relatif à la pharmacie ne prévoit une telle incrimination. Quant à la Chambre supérieure de discipline, en se bornant à viser de manière générale les « règles ou devoirs professionnels » sans identifier de texte précis, elle aurait violé le principe de légalité des délits et des peines consacré par l'article 7 de la CEDH ainsi que le droit à un procès équitable garanti par l'article 6 § 1 de la même Convention.

En défense, l'Ordre des pharmaciens de la Principauté de Monaco, par une contre-requête enregistrée le 19 octobre 2009 et une duplique du 23 décembre 2009, concluait à la confirmation de la décision du 16 juin 2009 et au rejet du recours, en opposant une défense structurée en trois niveaux.

À titre liminaire, l'Ordre soulevait une exception d'incompétence tirée de l'irrégularité formelle de la requête, celle-ci ayant omis de viser expressément la matière — constitutionnelle ou administrative — dans laquelle elle s'inscrivait.

À titre principal, l'Ordre opposait l'irrecevabilité radicale du recours en cassation au regard de l'article 90 B, 2° de la Constitution, selon lequel le Tribunal Suprême statue en cassation sur les décisions des « juridictions administratives statuant en dernier ressort ». Analysant l'article 23 de la loi de 1980, le défendeur distinguait les sanctions mineures (avertissement et blâme), qui sont « infligées » par les chambres disciplinaires agissant alors comme des juridictions, des sanctions plus graves, qui sont « décidées » par arrêté ministériel sur simple proposition desdites chambres. Dans cette seconde hypothèse, les organes de l'Ordre n'exerceraient qu'une fonction purement consultative, le Ministre d'État n'étant pas lié par leur avis. Dès lors, l'acte du 16 juin 2009, se bornant à proposer au Ministre d'État une réduction de la suspension à quinze jours, ne constituait pas une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort. L'Ordre s'appuyait à cet égard sur un précédent arrêt du Tribunal Suprême du 16 février 2009 ayant dénié tout caractère décisoire à la proposition de la Chambre de discipline de première instance.

À titre subsidiaire, sur le fond, l'Ordre réfutait toute irrégularité : l'exigence d'élection de l'article 17 s'entendait de l'élection initiale au conseil de l'Ordre ; la désignation des membres de la Chambre supérieure valait pour l'ensemble du litige ; enfin, les articles 6 § 1 et 7 de la CEDH étaient inapplicables à une simple proposition administrative dépourvue de caractère juridictionnel et décisoire. Dans sa duplique, l'Ordre demandait en outre la condamnation du requérant à une amende pour recours manifestement téméraire sur le fondement de l'article 36 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.

En réplique sur la question cruciale de la recevabilité, Monsieur E. M. soutenait que la distinction entre prononcé d'une peine et proposition d'une sanction était dépourvue de fondement juridique, la proposition revêtant tout autant un caractère juridictionnel. Il écartait la transposition de l'arrêt du 16 février 2009 en arguant de la différence de nature entre l'appel et la cassation, et en soulignant que la Chambre supérieure de discipline, avant de formuler sa proposition, tranchait véritablement des questions de droit propres, telles que la régularité de la procédure de première instance et la culpabilité du praticien.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière au regard de l'importance théorique et pratique du litige, soulevait une question préalable et déterminante de compétence juridictionnelle et de qualification des actes au sein du contentieux disciplinaire ordinal.

Le problème juridique central soumis à la Haute Juridiction pouvait se formuler ainsi : l'acte par lequel la Chambre supérieure de discipline des pharmaciens, saisie de l'appel contre un arrêté du Ministre d'État infligeant une sanction disciplinaire grave (telle qu'une suspension d'exercer), propose à cette autorité ministérielle de modifier le quantum de ladite sanction, revêt-il le caractère d'une décision rendue par une « juridiction administrative statuant en dernier ressort » au sens de l'article 90 B, 2° de la Constitution, susceptible à ce titre de faire l'objet d'un recours en cassation devant le Tribunal Suprême ?

De manière sous-jacente, il s'agissait de déterminer si la nature juridique de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre des pharmaciens est unitaire ou si elle présente un caractère fonctionnellement dédoublé — tantôt juridictionnel, tantôt purement administratif et consultatif — en fonction de la nature et de la gravité des sanctions disciplinaires envisagées par la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980. De la réponse à cette question dépendait l'identification de la voie de droit idoine ouverte au professionnel sanctionné pour contester la régularité et le bien-fondé de la répression disciplinaire dont il fait l'objet : le pourvoi en cassation contre l'acte de l'organe ordinal supérieur ou le recours pour excès de pouvoir contre la décision finale de l'exécutif. Accessoirement, le Tribunal devait également statuer sur le point de savoir si l'introduction d'un tel pourvoi en cassation, dans un contexte procédural complexe, revêtait un caractère manifestement téméraire justifiant le prononcé d'une amende civile.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette question de compétence, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureusement déductif, fondé sur une lecture combinée des dispositions constitutionnelles régissant ses propres attributions et de l'architecture législative spécifique mise en place par la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie.

La Haute Juridiction place en prémisse majeure de son syllogisme la norme constitutionnelle qui délimite sa compétence de juge de cassation. Elle cite ainsi expressément l'article 90 B, 2° de la Constitution, aux termes duquel le Tribunal Suprême statue souverainement « sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ». Ce visa constitutionnel rappelle que l'ouverture du recours en cassation en matière administrative est subordonnée à une double condition cumulative : l'acte attaqué doit présenter le caractère d'une véritable décision (faisant grief et tranchant un litige) et il doit émaner d'un organe qualifiable de juridiction administrative statuant en dernier ressort.

Le Tribunal procède ensuite à une analyse exégétique des articles 22, 23 et 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 afin de qualifier précisément l'intervention des instances disciplinaires de l'Ordre des pharmaciens. Il rappelle tout d'abord l'échelle des peines disciplinaires fixée à l'article 22 de la loi, qui comprend cinq degrés de sanctions par ordre de gravité croissante : l'avertissement avec inscription au dossier (1°), le blâme avec inscription au dossier (2°), l'interdiction temporaire ou définitive de servir des fournitures à des établissements publics ou institutions sociales (3°), la suspension de l'autorisation d'exercer pour une durée maximale de cinq ans (4°), et enfin le retrait définitif de l'autorisation d'exercer (5°).

Or, ainsi que le relève le Tribunal en citant l'article 23 de la même loi, le législateur monégasque a institué une summa divisio quant au pouvoir de prononcer ces sanctions. D'un côté, les sanctions purement morales que sont l'avertissement et le blâme (1° et 2°) « sont infligées par une Chambre de discipline ». D'un autre côté, « les autres sanctions sont décidées, en cas de faute grave, par un arrêté ministériel pris sur la proposition de la Chambre de discipline ».

Cette dualité de régime se prolonge-t-elle au stade de l'appel ? C'est tout l'enjeu de l'interprétation de l'article 24 de la loi du 16 juillet 1980, que le Tribunal reproduit dans ses motifs. Ce texte dispose que les décisions prises soit par la Chambre de discipline, soit sur sa proposition par le Ministre d'État, peuvent être frappées d'appel devant la Chambre supérieure de discipline. Toutefois, les pouvoirs de cette instance supérieure diffèrent radicalement selon l'objet du recours : elle « peut, selon le cas, réformer la décision infligeant un avertissement ou un blâme, ou proposer, s'il y a lieu, de modifier la décision administrative prononçant une des sanctions énumérées aux chiffres 3, 4 et 5 de l'article 22 ».

De cette économie textuelle, le Tribunal Suprême tire une conséquence juridique fondamentale dans son considérant de principe. Il consacre une conception fonctionnelle et distributive de la nature juridique de la Chambre supérieure de discipline :

• Lorsque celle-ci statue sur un avertissement ou un blâme, elle dispose d'un pouvoir de réformation directe et d'infliction de la peine ; elle revêt alors pleinement « le caractère d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort ».
• En revanche, « tel n'est pas le cas lorsqu'elle se borne à proposer de modifier la décision du Ministre d'État prononçant l'une des sanctions énumérées aux chiffres 3, 4 et 5 de l'article 22 ». Dans cette seconde configuration, l'organe ordinal supérieur est dépourvu de pouvoir décisoire propre ; il n'émet qu'un avis, une proposition de modification adressée à l'autorité exécutive.

Pour autant, le Tribunal Suprême veille à ne pas laisser le justiciable face à un déni de justice ou à une immunité juridictionnelle. Dans le même considérant, il prend soin d'indiquer la voie de droit appropriée : si la proposition de la Chambre supérieure échappe au contrôle de cassation, « la décision finale du Ministre d'État [est] pour sa part susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal suprême ».

Appliquant cette grille d'analyse aux faits de l'espèce, le Tribunal constate que par son acte du 16 juin 2009, la Chambre supérieure de discipline des pharmaciens s'est bornée à proposer au Ministre d'État de modifier la décision administrative initiale en ramenant à quinze jours la durée de suspension de l'autorisation d'exercer de Monsieur E. M. Dès lors, cette simple proposition ne peut être regardée comme émanant d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort. Le Tribunal Suprême en déduit logiquement son incompétence en tant que juge de cassation pour en connaître, ce qui rend sans objet l'examen de l'ensemble des moyens de légalité externe et interne soulevés par le requérant.

Enfin, statuant sur les conclusions reconventionnelles de l'Ordre des pharmaciens tendant au prononcé d'une amende pour recours abusif, le Tribunal estime, par une appréciation souveraine des « circonstances de l'espèce », qu'il n'y a pas lieu de faire application de l'article 36 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. La subtilité de l'articulation procédurale de la loi de 1980 excluait en effet que l'erreur d'aiguillage contentieux commise par le requérant pût être qualifiée de manifestement téméraire.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation concluant à son incompétence en qualité de juge de cassation, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la requête dans les termes suivants :

« DÉCIDE : Article 1er. – La requête de M. E. M. est rejetée. Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. E. M. Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le ministre d'État et à l'Ordre des pharmaciens de la Principauté de Monaco. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 17 mai 2010 constitue un jalon essentiel dans la délimitation des frontières entre la fonction juridictionnelle et la fonction administrative consultative au sein des ordres professionnels monégasques. Elle s'inscrit dans une continuité jurisprudentielle remarquable tout en précisant l'articulation des garanties européennes du procès équitable avec les particularismes du droit administratif de la Principauté.

1. Le parachèvement de la jurisprudence sur le dédoublement fonctionnel des instances ordinales

L'apport premier de l'arrêt commenté réside dans la consécration explicite du dédoublement fonction