PUBLIC FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation partielle

Sumari Analític Korpus — Il résulte de la décision rendue le 17 mai 2010 (n° 464815_C) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation partielle).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation partielle), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 464815_C

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 464815_C (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit de la fonction publique et concerne plus particulièrement le régime juridique de la disponibilité d'office pour raison de santé ainsi que les conditions de réintégration de l'agent public à l'issue de cette période.

À l'origine de l'affaire se trouve la situation administrative de Madame N. B., intégrée au sein de la fonction publique monégasque par une Ordonnance Souveraine du 14 octobre 1993 portant sa titularisation en qualité d'agent de police. Au cours de sa carrière, l'intéressée a cessé de remplir les conditions d'aptitude physique exigées pour le maintien dans ses fonctions initiales au sein des services de police. Tirant les conséquences de cette inaptitude physique spécifique, l'autorité investie du pouvoir de nomination a procédé à son reclassement en la nommant en qualité d'hôtesse d'accueil au Stade Louis II, par l'effet de l'Ordonnance Souveraine n° 14.876 du 4 mai 2001.

Quelques années après cette nouvelle affectation, l'état de santé de l'agent s'est de nouveau altéré, cette dernière étant atteinte d'une dépression. Sur la proposition de la commission médicale des congés de maladie et des invalidités, l'administration a placé la fonctionnaire en position de congé de longue durée. Cette période initiale de congé s'est étendue du 23 mai 2005 au 17 avril 2006, avant de faire l'objet d'une prolongation ultérieure repoussant son terme jusqu'au 31 mai 2007.

À l'approche de l'expiration de ce congé de longue durée, la situation médicale de l'intéressée a été derechef examinée par l'instance médicale compétente. Par des avis rendus les 15 et 27 mai 2007 (la motivation de l'arrêt mentionnant également la date du 29 mai 2007), la commission médicale des congés de maladie et des invalidités a estimé que Madame N. B. était apte à exercer ses fonctions. Toutefois, la commission a assorti cet avis d'aptitude d'une réserve expresse : elle a précisé que, compte tenu de la pathologie présentée par l'agent, la reprise du travail ne pourrait pas s'effectuer au poste qu'elle occupait précédemment, un changement de lieu d'affectation s'avérant nécessaire dans la mesure des possibilités existantes au sein de l'administration.

Prenant acte de l'aptitude de l'agent, l'administration l'a officiellement autorisée, par une décision en date du 16 mai 2007, à reprendre son service à compter du 1er juin 2007. Il s'est néanmoins ensuivi une situation administrative paradoxale. Bien que formellement autorisée à reprendre le service et percevant effectivement sa rémunération à compter de cette date, Madame N. B. ne s'est vu proposer aucun poste de travail effectif par son employeur public.

Cette situation d'inactivité forcée mais rémunérée a pris fin quelques mois plus tard par l'intervention d'un arrêté ministériel du 28 janvier 2008. Par cet acte, l'administration a décidé de placer l'agent en position de disponibilité d'office pour une durée d'un an à compter du 1er février 2008. Cette mesure unilatérale a été prise sur le fondement juridique de l'article 47, chiffre 1°, de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. L'intéressée n'a pas formé de recours contentieux à l'encontre de ce premier arrêté dans les délais légaux. Durant cette période d'éviction du service, l'agent a par ailleurs obtenu une autorisation d'embauche et un permis de travail lui permettant d'exercer une activité salariée en qualité de vendeuse sous le régime d'un contrat d'une durée de six mois.

Souhaitant mettre un terme à cette position de disponibilité d'office et retrouver un emploi au sein des services de l'État, Madame N. B. a, par une lettre datée du 19 novembre 2008, sollicité sa réintégration auprès de l'autorité administrative, respectant ainsi le préavis réglementaire de deux mois avant l'expiration de la période en cours, laquelle arrivait à échéance le 1er février 2009. Néanmoins, passant outre cette demande de réintégration, le Ministre d'État a édicté l'arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009, entré en vigueur le 21 mars 2009, par lequel il a décidé de maintenir d'office la requérante en position de disponibilité pour une nouvelle période courant rétroactivement jusqu'au 31 janvier 2010. C'est précisément cet acte administratif individuel de maintien en disponibilité d'office qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe général le 19 mai 2009, Madame N. B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux mixte, mêlant conclusions d'annulation et conclusions indemnitaires. D'une part, sur le terrain du recours pour excès de pouvoir, elle sollicitait l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009 la maintenant d'office en position de disponibilité jusqu'au 31 janvier 2010. D'autre part, sur le terrain du contentieux de l'indemnisation, elle demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme globale de 42 641,61 euros, à parfaire, en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait des décisions administratives incriminées. Cette prétention pécuniaire se décomposait en une somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral, une somme de 27 641,61 euros au titre du préjudice matériel arrêté au 31 janvier 2009 correspondant à la perte de salaire, ainsi qu'une somme de 5 000 euros destinée à couvrir notamment ses frais d'avocat.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 16 mars 2009, la requérante articulait une argumentation structurée autour de plusieurs moyens de légalité. En premier lieu, elle soulevait, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté ministériel initial du 28 janvier 2008 l'ayant placée en disponibilité d'office. Elle soutenait que ce premier acte violait l'article 47, chiffre 1°, de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, lequel subordonne la mise en disponibilité d'office à l'impossibilité pour le fonctionnaire, en raison de son état de santé, de reprendre ses fonctions à l'expiration d'un congé de maladie, sans pour autant relever d'une mise à la retraite d'office pour invalidité. Or, la requérante faisait valoir que telle n'était plus sa situation en janvier 2008, puisque l'administration l'avait formellement autorisée, dès le 16 mai 2007, à reprendre son service au 1er juin 2007 en la rémunérant, l'abstention fautive de l'administration à lui fournir un poste effectif ne pouvant justifier le recours à l'article 47. Dans son mémoire en réplique enregistré le 17 août 2009, elle précisait que cette exception d'illégalité était parfaitement recevable dès lors que l'arrêté de 2008 était étroitement lié à la décision attaquée de 2009, laquelle n'avait pour objet que d'en maintenir les effets.

En second lieu, la requérante soutenait que l'arrêté du 16 mars 2009 était lui-même entaché d'une triple illégalité directe :

1. Une violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs, en ce que l'arrêté, entré en vigueur le 21 mars 2009, prévoyait une prise d'effet rétroactive au 1er février 2009. En réplique, elle ajoutait que ce vice justifiait une annulation totale et non partielle de l'acte, car l'arrêté initial ayant épuisé ses effets le 1er février 2009, elle n'était plus légalement en disponibilité en mars 2009 lorsque le maintien a été prononcé. Elle contestait également la transposition de la jurisprudence du Conseil d'État français sur la rétroactivité nécessaire, estimant qu'elle ne valait que pour les actes réglementaires et non pour des décisions individuelles dont la tardiveté n'était imputable qu'à la négligence ou à l'inaction de l'administration.
2. Une illégalité par voie de conséquence, l'arrêté de 2009 maintenant une disponibilité décidée par un arrêté de 2008 lui-même entaché de nullité.
3. Une violation directe des articles 47 et 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978. La requérante exposait que son état de santé ne faisait nullement obstacle à la reprise de ses fonctions. Dans sa réplique, elle développait le contexte factuel en affirmant que sa dépression nerveuse avait été provoquée par le harcèlement moral exercé par son chef de service lorsqu'elle était hôtesse d'accueil. Selon son analyse, les termes « la pathologie présentée » employés par la commission médicale constituaient une simple réserve visant à la protéger et à la soustraire à ce harcèlement, l'inaptitude résidant dans la personne de son supérieur hiérarchique et non dans la sienne. Dès lors, en application de l'article 49, alinéa 2, chiffre 1°, elle soutenait que sa réintégration était de droit, sinon dans son ancien poste, du moins dans un emploi vacant correspondant à son grade ou, à défaut de vacance, dans un emploi en surnombre temporaire (ajoutant que si elle avait été réellement inapte, l'administration aurait dû prononcer sa mise à la retraite d'office pour invalidité). Elle soulignait enfin que l'absence d'amélioration de sa pathologie, alléguée par l'administration, ne reposait sur aucun examen médical nouveau et était formellement démentie par son recrutement autorisé comme vendeuse pendant six mois. Sur le plan procédural, la requérante demandait également dans sa réplique que les références aux décisions du Conseil d'État français, invoquées par l'État sans être communiquées, soient écartées des débats.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 20 juillet 2009 et une duplique enregistrée le 17 septembre 2009 (à laquelle furent finalement jointes les décisions du Conseil d'État français citées), concluait au rejet intégral de la requête, tant dans son volet d'annulation que dans son volet indemnitaire. Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté du 28 janvier 2008, l'administration opposait une fin de non-recevoir tirée du caractère définitif de cet acte individuel non attaqué dans les délais de recours contentieux. Selon le Ministre d'État, le moyen était inopérant car l'acte de 2008, juridiquement distinct de celui de 2009 en dépit de l'emploi du terme « maintien », avait définitivement épuisé ses effets le 1er février 2009. Sur la rétroactivité de l'arrêté du 16 mars 2009, le Ministre d'État soutenait que l'autorité administrative pouvait légalement, à titre exceptionnel, conférer un effet rétroactif à des décisions individuelles en matière de fonction publique en raison de la complexité des procédures d'élaboration, afin de combler un vide juridique et d'éviter une discontinuité dans la situation statutaire du fonctionnaire. À titre subsidiaire, il faisait valoir qu'une éventuelle illégalité sur ce point ne saurait entraîner qu'une annulation partielle de l'acte, limitée à la période antérieure au 21 mars 2009. Sur le fond du droit et l'application combinée des articles 47 et 49 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, l'administration affirmait que la situation de l'agent entrait exactement dans les prévisions de ces textes. Elle soutenait que les allégations de harcèlement moral imputées au chef de service étaient inopérantes et que la « pathologie présentée » visée par la commission médicale ne concernait pas les causes de l'état dépressif, mais constituait bien un obstacle médical empêchant l'intéressée de reprendre ses fonctions dans son « ancien emploi » au sens de l'article 49. Estimant qu'il n'y avait eu aucune amélioration de cette pathologie — fait qui ne serait pas contredit par l'exercice temporaire d'un emploi de vendeuse pendant six mois —, l'autorité administrative soutenait qu'elle n'avait pas d'autre possibilité légale, pour régler la situation de l'agent dans le respect des textes et de son état de santé, que de la maintenir en disponibilité d'office pour une nouvelle période d'un an. Enfin, le Ministre d'État concluait que le rejet des conclusions d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence, le rejet des demandes indemnitaires, lesquelles étaient au demeurant considérées comme non justifiées.

L'instruction de l'affaire a été confiée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 4 juin 2009 à Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant désignée en qualité de rapporteur. Par ordonnance du 23 mars 2010, l'affaire a été fixée à l'audience du 3 mai 2010, lors de laquelle le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport, les plaidoiries de Maître Carrasco pour la requérante et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère Public, avant de rendre sa décision le 17 mai 2010.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des questions préalables relatives à la recevabilité de l'exception d'illégalité dirigée contre un acte individuel antérieur devenu définitif et à la portée du principe de non-rétroactivité des actes administratifs en matière de gestion des carrières, le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'étendue des obligations de l'administration lorsqu'un fonctionnaire, préalablement placé en disponibilité d'office pour raison de santé, sollicite sa réintégration dans les délais statutaires.

Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : l'autorité administrative peut-elle légalement refuser la réintégration d'un fonctionnaire mis en disponibilité d'office au titre de l'article 47, chiffre 1°, de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 et décider de son maintien d'office dans cette position, alors même que l'agent a présenté sa demande de réintégration dans le délai réglementaire, qu'il a été antérieurement déclaré apte au service par la commission médicale sous réserve d'un changement d'affectation, et que l'administration ne produit aucun élément nouveau de nature médicale ou juridique établissant l'impossibilité absolue de le réintégrer, non seulement dans son ancien emploi, mais également dans tout autre emploi vacant correspondant à son grade ou, à défaut, en surnombre temporaire conformément aux prescriptions impératives de l'article 49, chiffre 1°, de ladite ordonnance ?

Subsidiairement, en cas d'annulation pour excès de pouvoir de la décision de maintien en disponibilité d'office, se posait la question des modalités d'exercice par le Tribunal Suprême de sa compétence indemnitaire accessoire, prévue à l'article 90-B-2° de la Constitution, lorsque le requérant invoque à la fois un préjudice moral et un préjudice matériel lié à une perte de traitement qui n'est pas étayé par des pièces justificatives suffisantes au dossier.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême met en œuvre une méthode d'économie des moyens, caractéristique de la technique juridictionnelle du contentieux administratif. Par la formule classique « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête », la juridiction choisit de ne pas examiner la recevabilité de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 28 janvier 2008, ni le grief tiré de la rétroactivité illégale de l'arrêté du 16 mars 2009. Elle concentre son contrôle directement sur le moyen de légalité interne le plus radical, tiré de la violation directe de la règle de droit applicable à la réintégration du fonctionnaire, à savoir l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978.

Le raisonnement du juge de l'excès de pouvoir s'articule en un syllogisme rigoureux qui met en lumière le caractère impératif du droit à réintégration et la défaillance de l'administration dans l'administration de la preuve d'une impossibilité de réintégration.

En premier lieu, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme en rappelant le cadre factuel constant et en citant intégralement les dispositions pertinentes de l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978. Ce texte dispose que le fonctionnaire mis en disponibilité doit solliciter sa réintégration deux mois au moins avant l'expiration de la période en cours.Surtout, le chiffre 1° de cet article énonce une règle de fond extrêmement protectrice des droits statutaires de l'agent lorsque la disponibilité a été prononcée, notamment, en application du chiffre 1° de l'article 47 (disponibilité d'office pour raison de santé à l'expiration d'un congé de maladie). Dans cette hypothèse précise, le texte prescrit que « la réintégration est de droit ». Il organise à cet effet un mécanisme gradué et subsidiaire à trois niveaux, qui lie la compétence de l'administration :

1. Par principe, la réintégration s'effectue dans l'ancien emploi occupé par le fonctionnaire.
2. En cas d'impossibilité de réintégrer l'agent dans son ancien emploi, la réintégration doit avoir lieu dans un emploi vacant correspondant au grade de l'intéressé.
3. Enfin, à défaut de vacance d'emploi correspondant à ce grade, le texte impose que la réintégration soit faite « en surnombre temporaire ».

En deuxième lieu, le Tribunal procède à la confrontation des faits de l'espèce à cette norme réglementaire (la mineure du syllogisme). Il relève trois éléments déterminants : Premièrement, la condition procédurale de délai a été scrupuleusement respectée par la requérante. Placée en disponibilité d'office pour un an à compter du 1er février 2008 sur le fondement de l'article 47, chiffre 1°, elle a sollicité sa réintégration par lettre du 19 novembre 2008, soit plus de deux mois avant l'échéance de la période en cours. Deuxièmement, sur le plan de l'aptitude physique, le Tribunal constate que la commission médicale des congés de maladie et des invalidités a formellement déclaré Madame N. B. apte à sa fonction dès le 29 mai 2007 (date retenue par l'arrêt en référence aux avis de mai 2007). Troisièmement, le juge administratif examine les justifications avancées par l'autorité administrative pour refuser de faire droit à la demande de réintégration. C'est ici que réside le cœur de la censure : le Tribunal relève que « le Ministre d'État ne justifie d'aucun élément nouveau de fait ou de droit qui rendrait impossible sa réintégration dans les conditions fixées par les dispositions précitées ». En d'autres termes, l'administration s'est bornée à invoquer l'avis médical de 2007 (qui excluait seulement le retour sur le poste précis précédemment occupé) pour refuser toute réintégration en 2009, sans démontrer ni une dégradation nouvelle de l'état