PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · REGULATION ET CONCURRENCE LIMITATION LEGALE D ACTIVITE PROFESSIONNELLE · SOCIETES CONSTITUTION DISSOLUTION ET ACTES RELATIFS A LA VIE DE LA SOCIETE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Analytischer Leitsatz Korpus — Il résulte de la décision rendue le 26 juin 2006 (n° 11351) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence limitation legale d activite professionnelle · societes constitution dissolution et actes relatifs a la vie de la societe · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence limitation legale d activite professionnelle · societes constitution dissolution et actes relatifs a la vie de la societe · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11351
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11351 (Lire sur source officielle)
L’arrêt rendu le 3 décembre 2012 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, offre une illustration remarquable de la rigueur du contrôle de légalité exercé par la haute juridiction administrative monégasque sur les décisions de police économique et d'accès aux professions réglementées ou soumises à autorisation. Au carrefour du droit administratif général, du droit des affaires et du droit du travail monégasque, cette décision aborde des questions fondamentales relatives à la motivation des actes administratifs, à la charge de la preuve en contentieux de l’excès de pouvoir, ainsi qu'à la délimitation territoriale et matérielle des législations encadrant l'exercice d'activités économiques et l'emploi des étrangers en Principauté.
En l'espèce, le litige opposait un entrepreneur français et sa société de droit français à l'État de Monaco, à la suite du refus opposé par le Ministre d'État d'autoriser la création d'une société à responsabilité limitée (SARL) de droit monégasque. Ce refus, fondé sur l'absence alléguée de garanties de moralité professionnelle des requérants, s'appuyait à la fois sur des griefs de nature comportementale – l'utilisation prétendument frauduleuse d'un agrément administratif lors de démarchages commerciaux – et, au stade du rejet du recours gracieux, sur l'exercice prétendument illicite d'une activité économique et l'emploi non déclaré de salariés sur le territoire monégasque durant les onze années précédant la demande.
Par une décision mixte, à la fois avant-dire droit sur la décision initiale et définitive sur le rejet du recours gracieux, le Tribunal Suprême opère une distinction chirurgicale entre les différents motifs invoqués par l'administration. D'une part, il valide la légalité externe de l'acte initial au regard de la loi sur la motivation, mais ordonne un supplément d'instruction pour vérifier la matérialité des faits de démarchage frauduleux. D'autre part, il prononce l'annulation sèche de la décision rejetant le recours gracieux pour erreur de droit, consacrant le principe selon lequel une société étrangère dépourvue de siège ou de locaux à Monaco peut y prester des services fréquents sans être assujettie ni à l'autorisation préalable d'exercice économique, ni à l'obligation de solliciter des permis de travail monégasques pour ses salariés détachés.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La société à responsabilité limitée de droit français « Bureau de Vérification et de Conseil » (en abrégé BVC), dont le siège social est établi à Cagnes-sur-Mer en France, exerce depuis l'année 1999 une activité spécialisée d'expertise et de conseil en matière de sécurité alimentaire. Dans le cadre du développement de ses activités, cette structure est intervenue en Principauté de Monaco pendant onze années en qualité de prestataire de services. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, cette intervention s'est déployée auprès d'une cinquantaine d'établissements de restauration monégasques, incluant notamment l'ensemble des restaurants de la Société des Bains de Mer, par le biais de la conclusion de contrats triennaux de suivi régulier.
Souhaitant pérenniser et faciliter son intervention sur le territoire monégasque, la société BVC, représentée par son associé gérant Monsieur M. CA., de nationalité française et demeurant en France à La Colle-sur-Loup, a entrepris les démarches nécessaires en vue de constituer une filiale de droit monégasque dénommée « SARL BVC Expertise Monaco ».
À cet effet, le 9 juin 2011, Monsieur M. CA. et la société BVC ont déposé conjointement une demande de création de cette SARL auprès des autorités compétentes, par l'intermédiaire du cabinet d'expertise comptable Excom de Monsieur Christian Boisson, établi à Monaco. Dans un premier temps, l'instruction administrative a semblé suivre un cours favorable puisque, par un courrier en date du 14 juin 2011, le Directeur de l'expansion économique a notifié au cabinet d'expertise comptable que la demande déposée était formellement recevable.
Toutefois, parallèlement à cette démarche, les activités de la société BVC avaient attiré l'attention des services administratifs monégasques. Courant 2010, les agents de la Direction de l'action sanitaire et sociale (DASS) auraient recueilli plusieurs plaintes émanant de professionnels de la restauration dénonçant un prétendu partenariat avec la DASS dont se serait prévalue la société BVC lors de ses opérations de démarchage. Par une note interne du 11 février 2011, la DASS avait d'ailleurs sollicité de la Direction de l'expansion économique qu'une enquête administrative fût diligentée sur les agissements de cette société. En outre, les agents de la DASS avaient constaté, au sein de divers établissements suivis par la société française, la présence physique de deux salariées de ladite société qui n'avaient fait l'objet d'aucune déclaration auprès des services du travail monégasques.
C'est dans ce contexte de suspicion administrative que, le 12 septembre 2011, le Ministre d'État a notifié à Monsieur M. CA. et à la société BVC une décision de rejet de leur demande de création de la SARL BVC Expertise Monaco. Pour fonder ce refus, l'autorité administrative s'est appuyée sur les dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, lesquelles subordonnent l'exercice d'une telle activité par des associés et gérants étrangers à l'obtention d'une autorisation administrative préalable, elle-même conditionnée par la présentation de garanties de moralité professionnelle. Or, le Ministre d'État a estimé que Monsieur M. CA. ne présentait pas ces garanties, au motif que l'administration avait eu connaissance de démarches accomplies par ce dernier, en sa qualité de représentant de la société BVC, faisant état d'un mandat ou d'un agrément délivré par la DASS en vue d'obtenir des partenariats commerciaux, et ce, en dehors de toute autorisation administrative.
Contestant le bien-fondé de ce refus, Monsieur M. CA. et la société BVC ont formé, le 28 septembre 2011, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 12 septembre 2011. Par une lettre en date du 26 janvier 2012, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Ce faisant, l'autorité administrative a non seulement maintenu son grief initial – en précisant que les agissements avaient été décrits à plusieurs reprises par des commerçants monégasques aux agents de la DASS –, mais elle a également développé une argumentation juridique nouvelle. Le Ministre d'État a en effet reproché aux requérants d'avoir exercé pendant onze ans leurs activités à Monaco sans la moindre autorisation administrative, en violation de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 (infraction passible des peines prévues à l'article 26, 4° du Code pénal), et d'avoir fait intervenir des salariées dépourvues du permis de travail exigé par la loi n° 629 du 17 juillet 1957. C'est « pour l'ensemble des motifs susmentionnés » que l'administration a conclu à l'absence de garanties de moralité professionnelle.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à ce double refus, Monsieur M. CA. et la SARL BVC ont saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général le 8 mars 2012. Leur requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale du Ministre d'État du 12 septembre 2011 et de la décision de rejet du recours gracieux du 26 janvier 2012. L'instruction s'est déroulée de manière contradictoire à travers l'échange d'une contre-requête de l'État enregistrée le 12 mai 2012, d'une réplique des requérants déposée le 12 juin 2012, et d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 13 juillet 2012.
Au soutien de leurs conclusions aux fins d'annulation, les requérants développaient des moyens d'illégalité externe et d'illégalité interne.
Sur le terrain de la légalité externe, ils soutenaient que la décision du 12 septembre 2011 violait les prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant que les décisions individuelles refusant une autorisation doivent être motivées à peine de nullité et comporter dans leur corps l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait constituant leur fondement, les requérants faisaient valoir, en s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême, que ces considérations ne devaient pas être formulées en termes trop généraux et imprécis. Selon eux, l'acte attaqué se bornait à renvoyer à des faits nullement circonstanciés, tant sur le plan temporel qu'au regard de l'identité des professionnels prétendument démarchés de manière frauduleuse, rendant impossible la compréhension précise des faits ayant conduit le Ministre d'État à conclure à un défaut de moralité professionnelle.
Sur le terrain de la légalité interne, les requérants articulaient leur argumentation autour de deux axes principaux :
- L'inexactitude matérielle des faits : Ils déniaient formellement toute réalité aux agissements reprochés dans la décision du 12 septembre 2011, affirmant ne s'être jamais prévalus d'un mandat ou d'un agrément de la DASS.
- L'erreur de droit et le défaut de base légale des nouveaux griefs : S'agissant de l'argumentation nouvelle développée dans la lettre du 26 janvier 2012, les requérants soulignaient d'abord que son invocation tardive démontrait l'incapacité de l'État à justifier les faits initiaux et témoignait d'une mauvaise foi administrative, la société BVC étant intervenue pendant onze ans au vu et au su de l'administration, laquelle avait même été associée à des manifestations organisées par la société entre 2006 et 2010. Surtout, ils soutenaient que l'activité accessoire ou ponctuelle d'une société étrangère à Monaco, qui n'y travaille ni uniquement ni principalement et ne relève pas d'une profession réglementée, n'est pas soumise à l'autorisation préalable de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. De même, ils arguaient de l'inopérance du grief tiré de la loi n° 629 du 17 juillet 1957, l'obligation de détenir un permis de travail ne visant que les étrangers occupant « un emploi privé à Monaco », ce qui n'était pas le cas des salariés de la société française BVC.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Sur la légalité externe, il répliquait que la décision initiale satisfaisait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors qu'elle énonçait les considérations de droit et de fait ainsi que le raisonnement logique ayant conduit au refus. Sur la légalité interne, le représentant de l'État soutenait que la matérialité des faits de démarchage frauduleux était établie non seulement par les informations recueillies par les agents de la DASS, mais également par les propres productions documentaires versées aux débats par Monsieur M. CA. Ce comportement frauduleux était, selon l'administration, radicalement incompatible avec les garanties de moralité exigées par la loi. Par ailleurs, le Ministre d'État maintenait avec fermeté son interprétation extensive des textes relatifs à la police économique et du travail : il affirmait que l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991, dépourvu d'ambiguïté, imposait une autorisation préalable à toute personne étrangère exerçant une activité à Monaco, fût-elle ponctuelle (ce qu'il contestait au demeurant au vu de la cinquantaine de contrats triennaux conclus). Enfin, il soutenait que les employés de sociétés étrangères, même affiliés aux organismes sociaux français, ne pouvaient intervenir physiquement en Principauté sans l'autorisation de la direction du travail requise par la loi du 17 juillet 1957, précisant que si l'administration connaissait l'existence de BVC, elle avait longtemps ignoré l'absence d'autorisations régulières.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le litige soumis à l'appréciation de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une triple interrogation juridique, touchant tant au formalisme de l'action administrative qu'au fond du droit économique monégasque :
- Quant à la forme : Une décision administrative refusant une autorisation d'exercer une activité économique sur le fondement d'un défaut de garanties de moralité professionnelle satisfait-elle à l'obligation légale de motivation (loi n° 1.312 du 29 juin 2006) lorsqu'elle mentionne la nature des agissements reprochés et les textes applicables, sans toutefois préciser la date exacte des faits ni l'identité des tiers auprès desquels ces agissements auraient été commis ?
- Quant à la preuve des faits : Comment le juge de l'excès de pouvoir doit-il procéder lorsque l'administration fonde un refus d'autorisation sur des agissements matériels graves (allégation frauduleuse d'un agrément officiel) fermement contestés par l'administré, et que les pièces du dossier ne permettent pas d'en vérifier immédiatement la réalité ?
- Quant au fond du droit : Une société commerciale de droit étranger, dépourvue de siège social et de locaux en Principauté de Monaco, mais qui y fournit régulièrement des prestations de services par l'intermédiaire de son dirigeant et de ses salariés, est-elle soumise à l'obligation d'obtenir l'autorisation administrative préalable prévue par l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, et ses salariés doivent-ils être titulaires du permis de travail institué par l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 ? Par voie de conséquence, l'absence de telles autorisations peut-elle légalement caractériser un exercice illicite privant le dirigeant des garanties de moralité professionnelle requises par l'article 9 de la loi de 1991 pour créer une filiale à Monaco ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à ces questions, le Tribunal Suprême scinde rigoureusement son examen en distinguant le sort de la décision initiale du 12 septembre 2011 de celui de la décision du 26 janvier 2012 rejetant le recours gracieux. Bien que ces deux actes tendent au même résultat (le refus d'autorisation), l'adjonction de motifs nouveaux dans le second acte justifie une analyse différenciée.
1. L'examen de la décision du 12 septembre 2011 : validation formelle et sursis à statuer au fond
Abordant en premier lieu la légalité externe de l'acte initial, le Tribunal Suprême écarte avec sobriété le moyen tiré du défaut de motivation. Il relève que la décision attaquée mentionne les considérations de fait qui, au regard des exigences résultant des dispositions combinées des articles 5 et 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, ont conduit le Ministre d'État à rejeter la demande. Ce faisant, la Haute Juridiction distingue clairement la suffisance de la motivation (condition de forme) de l'établissement matériel des faits (condition de fond). Dès lors que l'administré est en mesure de comprendre, à la lecture de l'acte, la base légale (les articles pertinents de la loi de 1991) et le grief factuel précis (l'usage indu d'un prétendu agrément de la DASS lors de démarchages), l'obligation posée par la loi n° 1.312 du 26 juin 2006 (visée également sous la date du 29 juin 2006 dans le corps de l'arrêt) est pleinement remplie, sans qu'il soit nécessaire que l'acte administratif dresse une liste exhaustive et nominative des plaignants ou des dates d'intervention.
Passant ensuite à la légalité interne de cette même décision, le Tribunal examine le motif tiré des agissements imputés à Monsieur M. CA., desquels le Ministre d'État a « induit » une absence de garanties de moralité professionnelle. Ici, le juge administratif fait preuve d'une grande exigence probatoire. Il constate que « la matérialité de ces faits [...] n'est pas établie » en l'état du dossier. Qualifiant la réalité de ces agissements de « question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants », le Tribunal Suprême relève qu'il n'est pas en mesure de vérifier si, au regard des éléments fournis par le requérant, l'acte n'est pas entaché d'inexactitude matérielle.
Refusant de se contenter des simples affirmations de l'administration ou d'une interprétation contestée des pièces du requérant, le juge mobilise ses pouvoirs inquisitoires. Sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui lui permet d'ordonner avant de statuer au fond toutes mesures d'instruction utiles à la manifestation de la vérité, la juridiction sursoit à statuer sur ce point et enjoint formellement au Ministre d'État de produire les constats et les plaintes dont il se prévaut.
2. L'examen de la décision du 26 janvier 2012 : la censure d'une double erreur de droit
L'analyse de la décision rejetant le recours gracieux conduit en revanche le Tribunal Suprême à une censure immédiate et définitive. Dans cet acte, le Ministre d'État avait cru pouvoir consolider son refus en invoquant l'illicéité de l'exercice professionnel passé de la société BVC pendant onze ans, au double regard de la loi économique de 1991 et de la loi sociale de 1957, pour en déduire un défaut de moralité professionnelle au sens de l'article 9 de la loi de 1991.
Le Tribunal Suprême déconstruit méthodiquement ce syllogisme administratif en infirmant chacune de ses prémisses juridiques :
En premier lieu, sur le champ d'application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, le juge affirme dans un considérant de principe d'une grande clarté que « les activités de la société BVC, même exercées fréquemment à Monaco, n'entraient pas dans le champ de l'article 5 de la loi de 1991, dès lors, notamment, que ladite société n'y avait ni siège ni locaux ». Le critère retenu par le juge n'est donc pas la fréquence ou la régularité des prestations (l'existence d'une cinquantaine de contrats triennaux est jugée indifférente à cet égard), mais l'implantation matérielle et juridique sur le territoire monégasque. En l'absence de siège ou de locaux en Principauté, la prestation transfrontalière de services échappe au régime d'autorisation préalable de l'article 5.
En second lieu, sur le champ d'application de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 réglementant les conditions d'embauchage et de licenciement, le Tribunal procède à une lecture stricte et littérale de son article 1er. Il rappelle que l'exigence d'un permis de travail ne concerne que les étrangers désireux d'« occuper un emploi privé à Monaco ». Or, les salariés d'une société étrangère (en l'occurrence française) qui interviennent ponctuellement ou régulièrement sur le territoire monégasque dans le cadre de l'exécution des contrats de prestation de services de leur employeur demeurent rattachés à leur employeur étranger : ils « ne sauraient être considérés de ce fait comme "occupant un emploi privé à Monaco" » et sont dès lors dispensés de l'obligation d'obtenir préalablement un permis de travail monégasque.
La conclusion tombe alors avec une rigueur implacable : la société BVC n'ayant exercé son activité d'aucune façon illicite sur le territoire de la Principauté,
