PROCEDURES PROCEDURE ADMINISTRATIVE · SOCIETES CONSTITUTION DISSOLUTION ET ACTES RELATIFS A LA VIE DE LA SOCIETE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Sumário Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 29 mai 2013 (n° TS 2012-11) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « procedures procedure administrative · societes constitution dissolution et actes relatifs a la vie de la societe · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine procedures procedure administrative · societes constitution dissolution et actes relatifs a la vie de la societe · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11349

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11349 (Lire sur source officielle)

L’immixtion de la puissance publique dans l’exercice des activités économiques et sanitaires privées suscite fréquemment des difficultés d’articulation entre la police administrative et le droit privé des sociétés ou du travail. Lorsqu’une réglementation subordonne l’exploitation d’un établissement privé de soins à une autorisation étatique et impose que cet établissement soit placé sous la « responsabilité exclusive » d’une personne physique nommément désignée par arrêté ministériel, quelle est la nature juridique exacte de cette désignation ? Confère-t-elle à l’intéressé un statut de droit public ou des prérogatives autonomes opposables aux organes sociaux de l’entreprise, ou ne constitue-t-elle que le prolongement administratif d'une fonction de droit privé ? Par ailleurs, lorsque les dissensions internes à la société conduisent à l’éviction de fait de ce directeur, l’autorité administrative peut-elle, sans méconnaître le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs, entériner rétroactivement le changement de responsable pour assurer la continuité du contrôle étatique ?

C’est à cet ensemble de questions, situées au carrefour du droit administratif général, du droit de la régulation sanitaire et du droit social, que le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a répondu dans sa décision du 29 mai 2013, Dame C. B. c/ État de Monaco. Par un arrêt à la motivation particulièrement dense et didactique, la Haute Juridiction monégasque apporte deux contributions majeures à sa jurisprudence : d'une part, elle refuse de voir dans la désignation administrative du responsable d'une société privée réglementée une nomination à des fonctions distinctes et détachables de celles occupées au sein de la société ; d'autre part, elle consacre de manière explicite les tempéraments au principe de non-rétroactivité des décisions administratives, en admettant la légalité d'une rétroactivité destinée à combler un vide juridique ou à tirer les conséquences d'un état de fait ou de droit antérieur.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L’affaire trouve son origine au sein de la société anonyme monégasque (S.A.M.) dénommée « Centre d'Hémodialyse Privé de Monaco » (C.H.P.M.). Les statuts de cette structure avaient été autorisés et approuvés par le Gouvernement princier par un arrêté ministériel n° 87-109 du 5 mars 1987. Conformément à la réglementation applicable aux activités médicales et sanitaires, un arrêté ministériel n° 88-080 du 29 janvier 1988 avait autorisé le C.H.P.M. à exercer ses activités sur le territoire de la Principauté de Monaco (dans ses locaux situés au 32, quai Jean-Charles Rey) en le plaçant « sous l'exclusive responsabilité du Docteur Henry FITTE », lequel avait été recruté à cet effet par le Centre. À l'ouverture de l'établissement en janvier 1988, le Docteur FITTE en a assuré la direction, étant nommé directeur administratif en juin 1988 et siégeant comme administrateur au conseil d'administration de 1989 jusqu'au mois de mai 2009.

Parallèlement, Madame C. B. avait été embauchée par le Centre dès le 23 novembre 1987 en qualité de secrétaire de direction. Son évolution professionnelle au sein de la société s'est traduite par la conclusion d'un contrat de travail à durée indéterminée le 17 décembre 2003 la nommant directeur adjoint, puis par un avenant n° 1 du 28 janvier 2008 la promouvant aux fonctions de directeur avec effet au 1er janvier 2008.

Au mois de mars 2009, à la suite du non-renouvellement de son mandat d'administrateur, le Docteur FITTE a démissionné de ses fonctions de directeur médical au sein du C.H.P.M. Tirant les conséquences de ce départ, le Gouvernement princier a adopté l'arrêté ministériel n° 2009-156 du 2 avril 2009 (publié au Journal de Monaco du 10 avril 2009), modifiant l'article 2 de l'arrêté ministériel du 29 janvier 1988, afin de placer désormais le Centre sous l'« exclusive responsabilité » de Madame C. B.

Selon l'exposé des faits présenté par la requérante, celle-ci a pu exercer normalement ses responsabilités jusqu'au 18 mai 2011, date à laquelle le conseil d'administration du Centre a nommé Madame L. C., épouse B., en qualité d'administrateur délégué. À compter de cette nomination, des tensions importantes sont apparues dans la gouvernance de la structure. Madame C. B. reprochait au nouvel administrateur délégué de contester systématiquement ses prérogatives, d'ignorer la portée de l'arrêté ministériel du 2 avril 2009 et de la cantonner à un simple rôle d'exécution de ses propres décisions.

Le point de rupture a été atteint au printemps 2012. Le 26 mars 2012, Madame C. B. a reçu un courriel de l'administrateur délégué lui transmettant, aux fins de règlement par le Centre, trois factures d'un montant unitaire de 5 573,23 euros émises par la société HELLES DEVELOPPEMENT. Découvrant que le Centre avait signé, à son insu, le 1er janvier 2012, une convention de prestations de services avec cette société dans laquelle Madame L. B. exerçait par ailleurs les fonctions de directeur général, et soupçonnant que les prestations facturées étaient fictives, Madame C. B. a proposé, par un courriel du 12 avril 2012, de transmettre la convention et les factures litigieuses au commissaire aux comptes.

Un conflit ouvert a alors éclaté entre les deux femmes. D'après la requérante, elle a été évincée de ses fonctions le mercredi 18 avril 2012 à 13 h 15 et placée en « congé forcé » à partir du 19 avril 2012. Estimant agir en vertu de sa qualité de « responsable exclusive du centre » conférée par l'arrêté ministériel du 2 avril 2009, Madame C. B. a alerté les autorités gouvernementales par un courrier du 25 avril 2012 adressé au Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé, dans lequel elle écrivait : « J'ai l'honneur (…) de porter à votre connaissance que depuis mercredi 18 avril 2012 à 13 h 15, je n'exerce plus mes fonctions de directeur responsable du CHPM, en ayant été évincée par Mme L. B., administrateur délégué du Centre ».

Le même jour, soit le 25 avril 2012, le président du conseil d'administration du Centre, Monsieur M., a sommé par lettre Madame C. B. de reprendre son travail et de se soumettre aux décisions prises par l'administrateur délégué. Par lettre du 30 avril 2012, la directrice a répondu à Monsieur M. qu'elle n'acceptait de reprendre ses fonctions à compter du 7 mai suivant qu'à la condition expresse de pouvoir exercer ses prérogatives de responsable exclusive du Centre hors la présence de Madame L. B. Après une nouvelle mise en demeure du président du conseil d'administration en date du 4 mai 2012 lui enjoignant de reprendre son poste le 7 mai, Madame C. B. s'est présentée dans les locaux à la date dite ; toutefois, y constatant la présence de l'administrateur délégué, elle a immédiatement quitté les lieux pour aller informer le Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé de cette situation.

S'en est suivie une escalade disciplinaire et précontentieuse :

• Dès le 7 mai 2012, Madame L. B. a adressé un courrier à la requérante lui reprochant de s'être placée en situation d'abandon de poste, grief contesté par l'intéressée par lettre du 17 mai 2012.
• Le 18 mai 2012, Madame C. B. a été reçue en audience par le Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé.
• Par lettre du 25 mai 2012, Monsieur M. a formellement reproché à la directrice d'avoir saisi l'autorité de tutelle, ainsi que des faits d'abandon de poste et d'insubordination.
• Par lettre du 30 mai 2012, le Conseiller de Gouvernement s'est borné à prendre acte du courrier de la requérante du 25 avril 2012, sans prendre position sur le conflit interne l'opposant à la direction de la société.
• Une proposition de règlement amiable formulée par la requérante par lettre du 4 juin 2012 est restée sans suite.

Sur le plan médical et professionnel, Madame C. B., exposant avoir « mentalement craqué » sous l'effet du harcèlement moral qu'elle estimait subir, a été placée en congé de maladie du 1er juin au 31 juillet 2012. Le médecin du travail l'a déclarée « inapte temporairement » le 1er juin 2012, puis « inapte définitivement à tout poste dans l'entreprise » le 30 juillet 2012. Entre-temps, par lettre du 25 juillet 2012 (reçue le 27 juillet 2012), le C.H.P.M. lui a notifié son licenciement pour faute grave, privatif de préavis, d'indemnité légale et de l'indemnité contractuelle de deux ans de salaire prévue à son contrat de travail.

Or, parallèlement à ce processus d'éviction salariale, Monsieur M. avait saisi les autorités gouvernementales dès le 23 avril 2012 d'une demande tendant au remplacement de Madame C. B. sur l'arrêté d'autorisation du Centre. Faisant droit à cette requête de la société, le Ministre d'État a pris l'arrêté ministériel n° 2012-327 du 14 juin 2012 (publié au Journal de Monaco du 22 juin 2012). Son article 1er, modifiant à nouveau l'article 2 de l'arrêté ministériel n° 88-080 du 29 janvier 1988, a placé le Centre d'Hémodialyse Privé de Monaco sous la responsabilité exclusive du Docteur Christophe ROBINO ou, en cas d'empêchement, de Madame L. C., épouse B., administrateur délégué, et ce « avec effet rétroactif à compter du 23 avril 2012 ».

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 21 août 2012 sous le numéro TS 2012-11, Madame C. B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant :

1. À titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 2012-327 du 14 juin 2012 ;
2. À la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité totale de 20 000 euros en réparation des préjudices subis ;
3. Sur le plan procédural, en application de l'article 18 de l'Ordonnance n° 2983 du 16 avril 1963, à ce que soit ordonnée la communication de la procédure au Docteur ROBINO, au C.H.P.M. et à Madame L. B., afin de leur permettre d'intervenir à l'instance ;
4. À la condamnation de l'État aux entiers dépens.

Par une ordonnance de soit-communiqué du 28 septembre 2012, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à la demande procédurale en ordonnant la communication de la procédure aux trois tiers intéressés. L'instruction s'est ensuite articulée autour d'un échange nourri d'écritures — contre-requête du Ministre d'État du 29 octobre 2012, réplique de la requérante du 28 novembre 2012, duplique du Ministre d'État du 21 décembre 2012 — qui a cristallisé l'opposition des parties sur trois terrains : la recevabilité, la légalité interne et la responsabilité indemnitaire.

1. Le débat sur la recevabilité et l'intérêt à agir

Pour justifier de la recevabilité de son recours, Madame C. B. soulignait d'abord le respect du délai contentieux de deux mois, sa requête ayant été enregistrée le 21 août 2012 contre un arrêté publié le 22 juin 2012 et non notifié. Surtout, elle revendiquait un intérêt direct et personnel à agir en soutenant que, dans le conflit l'opposant à l'administrateur délégué, elle avait agi en vertu de sa qualité publique d'« exclusive responsable du Centre » issue de l'arrêté du 2 avril 2009, qualité lui imposant de veiller à la conformité réglementaire de l'activité médicale et d'en informer le Gouvernement. Selon elle, l'arrêté attaqué du 14 juin 2012 lui faisait directement grief en ce que son effet rétroactif au 23 avril 2012 lui retirait cette qualité durant la période critique du conflit (du 23 avril au 22 juin 2012), ôtant toute légitimité à son action et permettant seul de fonder son licenciement pour insubordination et abandon de poste en la réduisant rétroactivement au rang de simple directeur salarié soumis aux directives des administrateurs.

Le Ministre d'État opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt donnant qualité pour agir à la requérante, l'acte ne lui faisant pas grief. L'Administration soutenait que la fonction autonome d'« exclusive responsable » n'existe pas : l'arrêté ministériel ne peut ni conférer ni retirer de fonctions au sein d'une société privée, même soumise à autorisation administrative. Il se borne à désigner la personne physique qui, au sein de la structure (en l'occurrence le directeur administratif), est responsable vis-à-vis de l'autorité publique, notamment pour le respect des règles relatives aux prestations de sécurité sociale. L'arrêté attaqué ne prenait donc nullement parti dans un litige de droit privé interne à la société et ne faisait que tirer les conséquences du fait qu'à compter du 23 avril 2012, l'intéressée, placée en congé forcé, n'exerçait plus aucune activité de direction.

2. Le débat au fond sur la rétroactivité de l'acte administratif

Au fond, la requérante articulait un moyen unique d'annulation tiré de la violation du principe général de non-rétroactivité des actes administratifs, reprochant au Ministre d'État d'avoir mis fin rétroactivement à ses fonctions de responsable exclusive à compter du 23 avril 2012 sans y avoir été autorisé par le législateur. Dans sa réplique, elle pointait ce qu'elle estimait être une contradiction fondamentale dans la défense de l'État : le Gouvernement ne pouvait, selon elle, affirmer simultanément que l'arrêté ne confère aucune fonction (pour nier son intérêt à agir) et que la rétroactivité était indispensable pour régulariser la vacance de cette même fonction afin d'assurer la continuité de la responsabilité du Centre (pour justifier la légalité de l'acte). Elle contestait en outre tout abandon de poste, imputant son impossibilité d'exercer à l'entrave fautive des dirigeants sociaux.

En défense, à titre subsidiaire au fond, le Ministre d'État faisait valoir que le principe de non-rétroactivité n'est pas absolu. Au-delà de l'habilitation législative, la rétroactivité est légalement justifiée par la nécessité de régulariser une situation et d'assurer la continuité de la représentation et de la responsabilité du Centre vis-à-vis de l'autorité administrative pour la période débutant le 23 avril 2012, date à partir de laquelle Madame C. B. avait, dans les faits, cessé d'assumer ses fonctions de directeur administratif.

3. Le débat sur les conclusions indemnitaires

Enfin, Madame C. B. réclamait 20 000 euros de dommages-intérêts (15 000 euros au titre du préjudice moral et 5 000 euros au titre du préjudice matériel correspondant aux frais de procédure). Elle imputait une faute aux services du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé, leur reprochant un manque de transparence pour avoir omis de l'informer, lors de l'entretien du 18 mai 2012, qu'ils étaient saisis depuis le 23 avril 2012 d'une demande de remplacement émanant de Monsieur M. Elle soutenait que la rétroactivité conférée à l'arrêté en pleine connaissance du conflit social équivalait à un désaveu officiel condamnant son action, légitimant son licenciement pour faute grave et ayant provoqué chez elle un choc psychologique aggravant son état de santé.

Le Ministre d'État concluait au rejet de ces prétentions par voie de conséquence du rejet du recours en annulation et, subsidiairement, en raison de l'absence de tout comportement fautif et de tout préjudice établi, l'arrêté étant étranger à la détermination des compétences salariales internes à la société privée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation juridique, dont les deux branches étaient étroitement imbriquées :

D'une part, sur le terrain de la qualification juridique de l'acte, quelle est la portée de l'arrêté ministériel par lequel le Ministre d'État désigne, sur le fondement de la police des activités réglementées et de la réglementation de sécurité sociale, la personne physique sous la « responsabilité exclusive » de laquelle est placé un établissement de soins constitué sous forme de société anonyme monégasque ? Cet acte procède-t-il à une nomination administrative créant des fonctions propres, distinctes et détachables du mandat social ou du contrat de travail liant l'intéressé à la personne morale de droit privé ?

D'autre part, sur le terrain de la légalité temporelle de l'acte, lorsque la personne physique ainsi désignée cesse, en fait, d'exercer ses fonctions de direction au sein de la société privée à la suite d'un conflit interne, l'autorité administrative peut-elle légalement, en l'absence d'habilitation législative expresse et par dérogation au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, faire rétroagir la désignation de son successeur à la date de cette cessation effective d'activité ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Madame C. B., le Tribunal Suprême déploie un syllogisme rigoureux en cinq considérants, qui frappe par son économie de moyens quant à la recevabilité et par sa netteté conceptuelle quant au fond du droit.

1. Le silence sur la fin de non-recevoir et l'examen direct au fond

Un premier enseignement procédural résulte de ce que le Tribunal ne tranche pas explicitement la fin de non-recevoir vigoureusement opposée par le Ministre d'État. Conformément à une technique juridictionnelle classique du contentieux administratif, lorsque le recours est voué au rejet au fond, le juge de l'excès de pouvoir peut s'abstenir de statuer sur une exception d'irrecevabilité — ou l'écarter implicitement — pour rejeter directement la requête au fond.

Néanmoins, ainsi que le révèle le premier considérant, l'argumentation développée par l'État au soutien de sa fin de non-recevoir (l'absence de fonction administrative autonome) n'est nullement ignorée par le Tribunal : elle est déplacée du terrain de la recevabilité vers celui du bien-fondé pour définir la nature même de l'acte attaqué.

2. L'absence de fonctions distinctes et détachables au sein de la société privée

Le premier considérant pose le socle théorique de la décision :

« Considérant qu'en désignant, à la demande d'une société privée dont les activités sont réglementées, son responsable auprès des autorités administratives, le Ministre d'État ne procède pas à sa nomination dans des fonctions distinctes et détachables de celles que celui-ci occupe au sein de la société ; »

Par cette formule ciselée — étant d'ailleurs relevé que le sommaire d'indexation précédant l'arrêt mentionne par erreur