IMMOBILIER IMMEUBLE A USAGE D HABITATION · IMMOBILIER BAUX · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · REGULATION ET CONCURRENCE LIMITATION LEGALE D ACTIVITE PROFESSIONNELLE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Massima Analitica Korpus — Il résulte de la décision rendue le 29 mai 2013 (n° 11353) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « immobilier immeuble a usage d habitation · immobilier baux · public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence limitation legale d activite professionnelle · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine immobilier immeuble a usage d habitation · immobilier baux · public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence limitation legale d activite professionnelle · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11353

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11353 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 mai 2013 s'inscrit dans la séquence juridique relative à l'encadrement législatif du secteur locatif protégé monégasque. L'origine matérielle du différend réside dans l'adoption et la promulgation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011, texte venu modifier la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 (laquelle avait déjà fait l'objet d'une réforme antérieure par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004).

Cette nouvelle intervention du législateur monégasque visait à réaménager en profondeur les règles gouvernant les rapports locatifs au sein de ce secteur d'habitation spécifique, en touchant à de multiples prérogatives des propriétaires bailleurs ainsi qu'aux conditions d'accès et de maintien dans les lieux des locataires dits « personnes protégées ».

Dès sa promulgation, la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 a suscité une vive contestation de la part de différents acteurs immobiliers, propriétaires personnes physiques, sociétés civiles ou commerciales détentrices de patrimoines affectés par ces dispositions, ainsi que d'un groupement représentatif. Cette opposition s'est matérialisée par l'introduction devant le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, de deux recours distincts tendant à l'annulation de ce texte législatif pour atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution.

D'une part, une première requête, enregistrée sous le numéro 2011-13, a été formée par un collectif de six personnes morales propriétaires : la société anonyme monégasque (SAM) E., la société civile particulière (SCI) DE L'OUEST, la société civile particulière SCI SAKURA, la société anonyme monégasque LES TROIS MIMOSAS, la société anonyme monégasque PARFI et la société civile particulière SCI DES VILLAS CLOTILDE ET ROSARIO.

D'autre part, une seconde requête, enregistrée postérieurement sous le numéro 2011-14, a été déposée aux mêmes fins d'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 (l'identité exacte des requérants initiaux de l'instance n° 2011-14 n'est pas formellement explicitée dans cette partie liminaire de la décision, bien que la suite de la procédure révèle l'implication de l'Association des propriétaires et de Monsieur Fabre).

Le nœud factuel et chronologique ayant déclenché le litige spécifique tranché le 29 mai 2013 tient au calendrier et aux modalités d'instruction et de jugement retenus par le Tribunal Suprême pour traiter ces deux recours parallèles. Bien que dirigées contre le même acte législatif, les requêtes n° 2011-13 et n° 2011-14 n'ont pas fait l'objet d'une mesure de jonction par la haute juridiction.

Plus singulièrement encore aux yeux des requérantes de la première instance, l'ordre de jugement des affaires s'est trouvé inversé par rapport à leur ordre d'enregistrement au Greffe Général : la requête n° 2011-14, pourtant introduite postérieurement à la requête n° 2011-13, a été tranchée en premier lieu par une décision du Tribunal Suprême rendue le 16 avril 2012 (étant précisé que le texte de la décision commentée mentionne parfois, par suite d'une erreur purement matérielle de plume dans l'exposé des prétentions des requérantes, les dates du « 16 avril 2011 » et du « 4 juillet 2011 », tout en rétablissant avec exactitude dans les visas et l'argumentaire de l'État les dates réelles du 16 avril 2012 pour la décision n° 2011-14 et du 4 juillet 2012 pour la décision n° 2011-13).

Ce n'est que dans un second temps, par une décision rendue le 4 juillet 2012, que le Tribunal Suprême a statué sur la requête n° 2011-13 émanant des six sociétés immobilières. Estimant que le jugement séparé et anticipé de la requête n° 2011-14 avait préjugé du sort de leur propre recours et leur avait rendu opposable une décision à laquelle elles n'avaient pu défendre leurs propres arguments, les six sociétés requérantes de l'instance n° 2011-13 ont décidé d'engager une voie de recours extraordinaire contre la décision n° TS 2011-14 du 16 avril 2012.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire s'articule autour de la mise en œuvre de la procédure de tierce opposition régie par l'article 38 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 juin 2012 — soit entre le prononcé de la décision n° 2011-14 du 16 avril 2012 et celui de la décision n° 2011-13 du 4 juillet 2012 —, la SAM E., la SCI DE L'OUEST, la SCI SAKURA, la SAM LES TROIS MIMOSAS, la SAM PARFI et la SCI DES VILLAS CLOTILDE ET ROSARIO ont formé tierce opposition. Leurs conclusions tendaient à une double fin : à titre procédural et préalable, l'annulation de la décision n° TS 2011-14 rendue par le Tribunal Suprême le 16 avril 2012 ; au fond, l'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000.

À l'appui de la recevabilité et du bien-fondé de leur tierce opposition, les six sociétés requérantes développaient une argumentation articulée autour de la violation des garanties fondamentales du procès équitable. Elles soutenaient que l'absence de jonction des requêtes n° 2011-13 et n° 2011-14, qui tendaient pourtant à l'annulation de la même loi, avait porté atteinte à un véritable « droit des requérantes à la jonction des instances ». Selon elles, ce droit subjectif procédural découlait directement du principe de loyauté des débats.

Elles faisaient valoir que, par l'effet de ce jugement séparé et décalé dans le temps, elles s'étaient vu opposer la décision du 16 avril 2012 ainsi que les motifs par lesquels le Tribunal avait statué sur les articles législatifs qu'elles contestaient elles-mêmes, sans avoir été mises en mesure de présenter leurs observations dans le cadre de cette instance n° 2011-14. Ce défaut de jonction caractérisait, selon leur thèse, une méconnaissance directe de leur droit de faire valoir leurs prétentions en justice, tel qu'il est consacré et garanti par l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Une fois la décision n° 2011-14 mise à néant, les sociétés tiers opposantes demandaient au Tribunal Suprême de statuer à nouveau au fond sur la constitutionnalité de la loi n° 1.377. En se référant aux motifs développés dans leur requête initiale n° 2011-13 produite à l'appui de leur tierce opposition, elles concluaient à l'inconstitutionnalité spécifique des articles 11 (alinéa 6), 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 22 et 23 de la loi, et plus radicalement encore, à l'inconstitutionnalité de la loi n° 1.377 dans son intégralité, au motif déterminant que le texte ne prévoyait aucune compensation financière pour les sujétions imposées aux propriétaires des locaux relevant du secteur protégé.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 9 août 2012, concluant au rejet de la tierce opposition pour irrecevabilité. L'argumentation de l'État monégasque s'attaquait directement à la prémisse majeure du raisonnement des sociétés requérantes en affirmant avec force que « la jonction des instances n'est jamais un droit pour les requérants ».

Selon le Ministre d'État, lorsqu'il est saisi de deux requêtes distinctes dirigées contre un même acte, le juge demeure entièrement libre de statuer séparément sur chacune d'elles sans léser les droits des parties, à la seule condition que chaque requérant ait pu développer ses arguments et observations lors de l'instruction et de l'audience afférentes à son propre recours.

De surcroît, le Ministre d'État précisait la portée exacte de l'autorité de la chose jugée attachée à la première décision du 16 avril 2012 : celle-ci ne couvrait que les dispositions législatives annulées, les réserves d'interprétation énoncées et, sous réserve de la survenance de faits nouveaux, les moyens expressément écartés par ladite décision. Or, soulignait l'exécutif, l'intégralité des moyens différents — ou même partiellement différents — soulevés par les six sociétés dans leur propre recours avait fait l'objet d'un examen effectif et spécifique par le Tribunal Suprême lors du prononcé de la seconde décision, n° 2011-13, rendue le 4 juillet 2012. Faute de toute méconnaissance de leurs droits, la tierce opposition devait être déclarée irrecevable.

Le débat procédural s'est enrichi le 20 août 2012 par l'enregistrement au Greffe Général d'un acte intitulé « mémoire sur tierce opposition », présenté par l'Association des propriétaires et par Monsieur F. (désigné sous le nom de Monsieur Fabre dans les visas d'audience et le dispositif). Ces derniers concluaient également à l'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011.

Sur le plan procédural, ils appuyaient la thèse des sociétés tiers opposantes en affirmant que l'absence de jonction des affaires n° 2011-13 et n° 2011-14 avait méconnu leurs droits et rompait avec une « jurisprudence constante du Tribunal Suprême ». Ils développaient en outre une analyse subtile sur l'autorité des décisions en matière constitutionnelle : tout en reconnaissant que les décisions de rejet n'ont en principe qu'un effet relatif ne faisant pas obstacle au recours parallèle d'un tiers, ils soutenaient que les libertés et droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution bénéficient à tous, ce qui engendrerait une « indivisibilité des intérêts du requérant originaire et du tiers opposant ». En raison de cette indivisibilité alléguée, le Tribunal Suprême devait, selon eux, étendre les effets de la tierce opposition aux parties à l'instance initiale et réformer sa décision n° 2011-14.

Sur le fond du droit constitutionnel, ce mémoire du 20 août 2012 livrait une critique exhaustive et systématique de la loi n° 1.377 au regard de multiples articles de la Constitution (articles 17, 19, 20, 21, 22, 24 et 32) :

1. Sur la violation globale du droit de propriété (article 24 de la Constitution) : L'Association des propriétaires et Monsieur Fabre soutenaient que la loi n° 1.377 aggravait les contraintes issues des lois n° 1.235 et n° 1.291. Ils rappelaient que toute atteinte au droit de propriété doit être justifiée par un motif d'intérêt général, demeurer proportionnée (ne pas excéder ce qui est nécessaire) et être compensée par une indemnité inscrite dans la loi. Selon eux, si le caractère provisoire des législations antérieures avait pu permettre d'en admettre la constitutionnalité, le grief d'inconstitutionnalité devait revivre face à une prorogation indéfinie ; le cumul de l'aggravation des atteintes au fond du droit et du caractère désormais permanent de la législation entachait la loi d'inconstitutionnalité.
2. Sur les griefs propres aux différents articles au regard du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre :
   • Les articles 2 et 7 étaient critiqués pour priver le bénéficiaire du droit de reprise de la faculté de reprendre les locaux aux seules fins d'y exercer une activité professionnelle non commerciale sans y habiter, portant ainsi atteinte à la liberté d'entreprendre, présentée comme le corollaire du droit de propriété.
   • L'article 3 était dénoncé pour permettre le reclassement d'une personne protégée dans une catégorie supérieure sur le seul fondement d'un « motif légitime », notion dont l'imprécision caractériserait une incompétence négative du législateur et une atteinte au droit de propriété.
   • L'article 4 était contesté en ce qu'il neutralisait, pour le calcul de la durée ou de la continuité de résidence à Monaco donnant accès au statut de personne protégée, les périodes passées à l'étranger « pendant la minorité » ainsi que celles « dont la durée cumulée n'excède pas dix-huit mois », élargissant excessivement le vivier des candidats imposés aux bailleurs sans justification liée au caractère involontaire de l'éloignement.
   • L'article 5, en assouplissant les critères d'exclusion de la liste des personnes protégées par simple commodité de contrôle administratif, était accusé de favoriser les montages juridiques frauduleux destinés à contourner la loi.
   • L'article 9 se voyait reprocher d'étendre les restrictions du droit de propriété à des locaux et à des personnes normalement placés hors du champ de la loi n° 1.235.
   • L'article 11 était attaqué pour étendre arbitrairement le régime restrictif à des locaux ou parties de locaux non soumis à la loi n° 1.235, en imposant la réintégration du locataire après travaux sans réajustement du loyer nonobstant l'augmentation de la surface habitable, tout en interdisant au propriétaire de scinder ou réunir un lot plus d'une fois tous les dix ans (sauf dérogation jugée arbitraire).
   • L'article 12 était critiqué pour opérer une double extension du domaine légal, en multipliant les cas de poursuite automatique du bail au profit de tiers et en créant de nouvelles catégories de bénéficiaires en cas de décès, d'abandon de domicile ou de départ définitif du locataire pour raisons de santé.
   • L'article 13, en son alinéa 1er, était contesté pour avoir doublé (de 3 à 6 mois) le délai de préavis du propriétaire exerçant son droit de reprise (alors même que le Tribunal Suprême avait déjà censuré un passage de 3 à 12 mois dans la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et que le délai du locataire restait fixé à 3 mois) ; son alinéa 2 était mis en cause pour interdire l'exercice du droit de reprise durant les 6 premiers mois du bail face à un locataire handicapé ou âgé de plus de 65 ans, transférant ainsi sur le bailleur privé une charge de relogement relevant de la vocation sociale de l'État.
   • L'article 14 était dénoncé pour faire bénéficier à titre « personnel » le locataire évincé par une reprise des protections de la loi n° 1.235 sur des locaux hors secteur protégé, pour fixer des critères excessivement restrictifs à la prise en charge par l'État du relogement des locataires évincés dépendants ou âgés de plus de 70 ans, et pour faire peser sur le propriétaire la charge de la preuve de l'impossibilité de relogement.
   • L'article 19 concentrait quatre critiques : la fixation jugée arbitraire à 18 mois de la durée maximale des travaux de remise en état ; l'octroi d'un droit de visite à l'administration jugé superflu au regard de l'obligation de joindre à l'offre de location une attestation de moins d'un an établie par un organisme vérificateur agréé ; la limitation à six ans de la durée du bail conclu avec une personne non protégée en cas d'offre infructueuse ; et la création de multiples obligations assorties d'amendes administratives.
   • L'article 23, relatif au droit de préemption, était accusé de violer la liberté d'aliéner en étendant le champ des immeubles concernés et en provoquant une dépossession de parties d'immeubles hors secteur protégé lorsque le propriétaire souhaite uniquement vendre ou apporter en société la fraction soumise à la loi.
3. Sur la violation du principe d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution) et l'incompétence négative : Les articles 3, 11, 15, 19 et 20 étaient critiqués pour leur renvoi à la notion indéterminée de « motif légitime » laissée à la discrétion de l'administration.
4. Sur la violation de l'inviolabilité du domicile (article 21 de la Constitution) : Les visites domiciliaires de l'article 19 étaient dénoncées faute pour le législateur d'avoir défini les critères de leurs motifs et leur procédure (incompétence négative).
5. Sur la violation du respect de la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution) : L'article 16 était mis en cause pour autoriser le locataire, sans limites ni garanties, à accéder à toutes informations utiles à la fixation du loyer relevant de la vie privée, avec pouvoir donné à la commission arbitrale d'en ordonner la communication.
6. Sur la violation des principes de légalité des poursuites, des droits de la défense, de la présomption d'innocence, et de légalité, personnalité, nécessité et non-cumul des peines (articles 19 et 20 de la Constitution) : Ces griefs visaient les amendes administratives prévues aux articles 15, 17 et 22, en soulignant de surcroît que le 7e alinéa de l'article 15 réintroduisait une disposition relative aux sanctions pourtant déjà annulée par le Tribunal Suprême dans une décision du 16 janvier 2006. En raison de la gravité de ces atteintes et de l'inséparabilité des dispositions, l'Association des propriétaires et Monsieur Fabre demandaient la déclaration d'inconstitutionnalité totale de la loi n° 1.377.

En réplique à ce mémoire, le Ministre d'État a déposé de nouvelles observations le 24 septembre 2012. Il demandait au Tribunal Suprême, d'une part, de requalifier juridiquement ce « mémoire sur tierce opposition » en une « intervention volontaire » et, d'autre part, de la rejeter par voie de conséquence directe de l'irrecevabilité de la tierce opposition principale.

Après l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 8 avril 2013, l'affaire a été appelée à l'audience publique du 15 mai 2013 devant l'Assemblée plénière, où ont été entendus le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, les plaidoiries de Maître Denis Garreau pour les sociétés tiers opposantes, de Maître Christine Pasquier-Ciulla pour l'Association des propriétaires et Monsieur Fabre, de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par la voie extraordinaire de la tierce opposition, doublée d'un mémoire émanant de tiers à cette procédure, soulevait deux questions de droit processuel étroitement imbriquées, dont la résolution commandait l'accès même au contrôle au fond de la constitutionnalité de la loi