PROCEDURES PROCEDURE ADMINISTRATIVE · PUBLIC AUTORITES DE CONTROLE ET DE REGULATION · REGULATION ET CONCURRENCE ENQUETE · PUBLIC COMPETENCE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet
Massima Analitica Korpus — Il résulte de la décision rendue le 23 décembre 1993 (n° 12394) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « procedures procedure administrative · public autorites de controle et de regulation · regulation et concurrence enquete · public competence · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine procedures procedure administrative · public autorites de controle et de regulation · regulation et concurrence enquete · public competence · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12394
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12394 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2013 trouve son origine dans la mise en œuvre, par la Commission de contrôle des informations nominatives (ci-après « CCIN »), de ses prérogatives légales d'investigation et de contrôle sur place.
Monsieur D. C. exerçait les fonctions d'administrateur délégué au sein de la Société méridionale de contentieux (ci-après « SOMECO »). Sur le fondement d'une décision prise le 15 novembre 2011 par le Président de la CCIN, des opérations de vérification — qualifiées par le requérant de « perquisition administrative » — ont été diligentées au sein des locaux professionnels de la société SOMECO. Ces investigations visaient à contrôler le respect des prescriptions issues de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 modifiée, relative à la protection des informations nominatives, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.353 du 4 décembre 2008 (également mentionnée dans les motifs de la décision comme datée du 6 décembre 2008).
Selon les exposés factuels soutenus par Monsieur D. C., cette visite domiciliaire à caractère administratif s'est déroulée dans les locaux de la société sans que les occupants des lieux n'aient été préalablement informés de l'existence d'un quelconque droit de s'opposer à la mesure, ni de la faculté d'être assistés par un avocat ou du droit de ne pas contribuer à leur propre incrimination. L'entrée physique des investigateurs dans l'enceinte professionnelle avait, selon l'administrateur délégué, pour finalité la recherche d'éléments de preuve susceptibles de caractériser l'un des délits prévus par la législation sur les informations nominatives.
À la suite de ces opérations de contrôle et sur le fondement des constatations ainsi opérées, des poursuites pénales ont été engagées à l'encontre de Monsieur D. C. Ce dernier a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel pour avoir contrevenu aux dispositions de la loi n° 1.165 précitée, et plus particulièrement pour avoir procédé à la collecte et à l'exploitation d'informations nominatives en l'absence de déclaration préalable. Par un jugement rendu le 18 décembre 2012, le Tribunal correctionnel a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et est entré en voie de condamnation à l'encontre du prévenu.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant cette condamnation pénale, Monsieur D. C., ainsi que le Ministère public, ont interjeté appel du jugement correctionnel devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de sa défense devant la juridiction du second degré, le conseil du prévenu a soulevé un moyen de nullité des opérations de contrôle, articulé autour de la non-conformité à la Constitution des dispositions de l'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993. Le prévenu faisait valoir que ce texte législatif autorisait l'accès des organes d'investigation aux locaux d'une personne physique ou morale dans des conditions assimilables à des perquisitions domiciliaires administratives, ainsi que l'exécution de vérifications, l'accès à tous documents et le droit d'en demander communication ou copie, sans qu'aucune autorisation judiciaire préalable ne soit requise et sans que le responsable des lieux ne soit informé ou mis en mesure d'exercer un droit d'opposition.
Par un arrêt en date du 18 mars 2013, la Cour d'appel de Monaco a analysé ce moyen de nullité comme constituant une exception préjudicielle d'inconstitutionnalité dirigée contre l'article 18 de la loi n° 1.165 au regard du Titre III de la Constitution, et plus spécifiquement de ses articles 19, 21 et 22. Se déclarant incompétente pour trancher elle-même cette question relevant du monopole du juge constitutionnel, la juridiction d'appel a prononcé un sursis à statuer sur les appels dont elle était saisie et a imparti à Monsieur D. C. un délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité, conformément aux dispositions de l'article 90-A-2 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée.
Déférant à cette injonction judiciaire, Monsieur D. C. a déposé une requête au Greffe général de la Principauté le 5 avril 2013 (enregistrée sous le numéro TS 2013-07). Ses prétentions se décomposaient en deux volets distincts :
- D'une part, il sollicitait du Tribunal Suprême l'appréciation de la validité constitutionnelle de l'article 18 de la loi n° 1.165 modifiée. S'appuyant sur les jurisprudences qu'il qualifiait de concordantes de la Cour européenne des droits de l'homme, du Conseil constitutionnel français et du Conseil d'État français relatives aux pouvoirs de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), il soutenait qu'en l'absence de garanties légales encadrant la faculté de perquisition administrative — telles qu'une autorisation judiciaire préalable ou la notification effective d'un droit d'opposition —, l'article 18 violait la liberté et la sûreté individuelles (article 19 de la Constitution), l'inviolabilité du domicile (article 21) ainsi que le droit au respect de la vie privée et du secret des correspondances (article 22), outre le principe général du respect du contradictoire et des droits de la défense.
- D'autre part, le requérant demandait à la Haute Juridiction de prononcer une déclaration d'inconstitutionnalité, par voie de « constatations » et de « déclarations », visant la mise en pratique et l'interprétation restrictive de cet article 18 par la CCIN. Il soutenait que le texte législatif n'interdisait nullement à l'autorité administrative de notifier par écrit aux personnes contrôlées leur droit de s'opposer à la visite, d'être assistées d'un conseil et de ne pas s'auto-incriminer. Il contestait à cet égard l'existence ou la valeur juridique d'une réglementation interne invoquée par la CCIN (portant la mention « version 1 »), affirmant n'avoir jamais été informé d'un droit de refus qui, s'il avait été notifié, aurait donné lieu à un acte émargé.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 7 juin 2013 et une duplique du 24 juillet 2013, le Président de la CCIN a opposé, à titre principal, une fin de non-recevoir partielle. Selon l'autorité administrative, les conclusions tendant à faire juger par voie de « constatations » et de « déclarations » l'application concrète de la loi par la CCIN excédaient l'office du juge du contrôle de constitutionnalité, seules étant recevables les conclusions dirigées contre la disposition législative elle-même.
Sur le fond et à titre subsidiaire, la CCIN concluait au rejet du recours en validité pour plusieurs motifs :
- Sur la qualification des pouvoirs : L'article 18 n'autoriserait aucune perquisition ni aucun pouvoir d'exécution forcée, mais organiserait uniquement des opérations de vérification (consultation de traitements, demande de communication ou de copie de pièces) dans le cadre d'une mission à l'objet délimité et porté à la connaissance de l'intéressé.
- Sur l'existence de garanties internes et juridictionnelles : D'une part, bien que la loi ne mentionne pas de droit d'opposition, les directives internes de la CCIN imposeraient aux agents assermentés d'informer les personnes contrôlées qu'elles ne sont pas tenues de donner accès aux locaux, un procès-verbal de refus étant alors dressé. D'autre part, l'article 19 de la même loi instituerait une garantie suffisante en prévoyant le contrôle a posteriori du Président du Tribunal de première instance, statuant en matière de référé, sur la régularité des opérations.
- Sur les normes de référence : Seul l'article 21 de la Constitution (inviolabilité du domicile) pourrait être utilement invoqué, à l'exclusion des articles 19 et 22. De plus, les jurisprudences françaises (Conseil d'État) et européennes (CEDH) seraient inapplicables et non transposables devant le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, la CEDH n'ayant qu'une valeur infraconstitutionnelle à Monaco et le juge pénal ayant déjà écarté la violation de son article 8. Enfin, la CCIN invoquait une décision du Conseil constitutionnel français de juillet 2012 ayant validé le droit de communication des agents des douanes en l'absence de pouvoir d'exécution forcée et en présence d'un contrôle juridictionnel a posteriori.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le renvoi préjudiciel opéré par la Cour d'appel et la formulation de la requête soumettaient au Tribunal Suprême une double interrogation, à la fois procédurale et substantielle.
En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, il s'agissait de déterminer l'étendue exacte de la compétence du Tribunal Suprême lorsqu'il est saisi sur renvoi préjudiciel du juge judiciaire d'un recours en appréciation de validité : le juge constitutionnel peut-il, à cette occasion, connaître de la conformité à la Constitution des modalités pratiques d'application et d'interprétation d'une loi par une autorité administrative, ou son office est-il strictement circonscrit à l'examen abstrait de la disposition législative visée par l'arrêt de sursis à statuer ?
En second lieu, sur le fond du droit constitutionnel, la question centrale consistait à savoir si les dispositions de l'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 modifiée, qui confèrent aux membres et agents de la CCIN le pouvoir d'accéder aux locaux professionnels des personnes physiques ou morales entre six et vingt-et-une heures (le cas échéant en présence d'un officier de police judiciaire) afin de procéder à des vérifications, consulter des traitements et exiger la communication de documents sous peine de sanctions pénales en cas d'entrave (prévues à l'article 22, 3° de la loi), portent une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle (article 19 de la Constitution), à l'inviolabilité du domicile (article 21) ou au respect de la vie privée et du secret des correspondances (article 22), dès lors que la loi ne subordonne pas ces opérations à une autorisation judiciaire préalable et ne prévoit pas l'information de la personne contrôlée quant à son droit de s'y opposer ou des garanties légales équivalentes.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière constitutionnelle, le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois étapes successives : il délimite strictement le périmètre de sa saisine, écarte par une qualification d'inopérance les griefs tirés des articles 19 et 22 de la Constitution, avant de concentrer son contrôle de proportionnalité sur le terrain de l'article 21 relatif à l'inviolabilité du domicile.
1. La délimitation stricte du cadre du recours préjudiciel en appréciation de validité
Accueillant la fin de non-recevoir soulevée par la CCIN, le Tribunal Suprême juge irrecevables les conclusions additionnelles du requérant. Le juge constitutionnel rappelle que le recours est formé « en exécution » de l'arrêt de sursis à statuer de la Cour d'appel. Par conséquent, le requérant n'est pas recevable à greffer sur ce recours en appréciation de validité de la loi des demandes tendant à faire déclarer inconstitutionnelles, par voie de « constatations » et de « déclarations », les modalités concrètes d'application de l'article 18 par la CCIN. Le contentieux de l'appréciation de validité sur renvoi préjudiciel demeure un procès fait à la norme législative telle que délimitée par la juridiction de renvoi, et non un contrôle du comportement de l'administration ou de ses directives internes.
2. L'inopérance des griefs tirés de la liberté individuelle (art. 19) et de la vie privée (art. 22)
Procédant à un tri méthodique des normes constitutionnelles de référence invoquées, le Tribunal écarte d'emblée deux des trois articles visés :
- S'agissant de l'article 19 de la Constitution : Après avoir intégralement reproduit le texte de cet article — qui garantit la liberté et la sûreté individuelles, encadre les poursuites, exige une ordonnance motivée du juge pour toute arrestation hors flagrant délit et impose un interrogatoire préalable à toute détention —, le Tribunal affirme sobrement que la procédure de contrôle administratif instaurée par l'article 18 de la loi n° 1.165 « n'affecte ni la liberté ni la sûreté individuelle ». Aucune mesure privative de liberté, d'arrestation ou de détention n'étant impliquée par les opérations de visite de la CCIN, le grief est déclaré inopérant.
- S'agissant de l'article 22 de la Constitution : Ce texte protège le respect de la vie privée et familiale ainsi que le secret de la correspondance. Le Tribunal Suprême relève d'abord la finalité même des contrôles : les nécessités de la protection des droits et libertés des personnes impliquent de pouvoir diligenter des vérifications dans les locaux professionnels afin de s'assurer du respect de la législation sur les informations nominatives. Il constate ensuite que l'article 18, qui fixe les modalités de ce contrôle, n'a « ni pour objet ni pour effet » d'autoriser la CCIN à obtenir des informations en violation des secrets protégés par la Constitution et par la loi. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 22 est, lui aussi, jugé inopérant.
3. La censure sur le fondement de l'inviolabilité du domicile (art. 21) et du contrôle de proportionnalité
Le cœur de la motivation réside dans la confrontation de l'article 18 de la loi n° 1.165 à l'article 21 de la Constitution, aux termes duquel : « Le domicile est inviolable. Aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas prévus par la loi et dans les conditions qu'elle prescrit ». Le raisonnement syllogistique et pondéré du Tribunal se déploie ici en cinq temps :
- L'extension de la notion constitutionnelle de domicile : Le Tribunal pose le principe selon lequel l'inviolabilité du domicile garantie par l'article 21 ne se limite pas à l'habitat privé des personnes physiques, mais « s'applique également, dans certaines circonstances, aux locaux professionnels où des personnes morales exercent leur activité ».
- L'exigence de conciliation et de garanties légales : Cette protection constitutionnelle des locaux professionnels n'est toutefois pas absolue ; elle doit être conciliée avec les « finalités légitimes du contrôle par les autorités publiques » du respect des règles imposées aux personnes morales. Pour que cette conciliation soit constitutionnellement valable, la mise en œuvre des pouvoirs de visite et de contrôle requiert l'existence de « garanties effectives et appropriées tenant compte de l'ampleur et de la finalité de ces pouvoirs ».
- L'identification d'un but d'intérêt général : Examinant la loi n° 1.165 modifiée par la loi n° 1.353, le Tribunal reconnaît pleinement la légitimité de l'objectif poursuivi par le législateur. En dotant la CCIN de pouvoirs de visite et de contrôle, la loi vise à « renforcer la protection des droits et libertés des personnes face à l'expansion des nouvelles technologies et aux atteintes potentielles inhérentes à leur exploitation ». Elle poursuit donc un but d'intérêt général caractérisé.
- L'évaluation de la gravité de l'atteinte (l'ampleur des pouvoirs et la contrainte pénale) : Analysant concrètement l'économie de la loi, le Tribunal relève trois éléments démontrant le caractère particulièrement intrusif et contraignant du dispositif :
- L'article 18 permet d'accéder aux locaux professionnels « en dehors des heures normales de fonctionnement de l'organisme contrôlé » (la plage légale s'étendant de six heures à vingt-et-une heures).
- La visite peut avoir lieu en l'absence de l'occupant ou du responsable, par la simple réquisition d'un officier de police judiciaire, et confère des « pouvoirs d'investigation étendus » (vérifications, consultation de tout traitement, demande de communication ou copie de tout document professionnel, recueil de renseignements).
- Surtout, le Tribunal combine la lecture de l'article 18 avec celle de l'article 22, 3° de la même loi : ce dernier punit de sanctions pénales ceux qui, volontairement, empêchent ou entravent les investigations ou refusent de fournir les renseignements ou documents demandés. Cette incrimination pénale du refus prive de toute portée l'argument de la CCIN selon lequel il n'existerait pas de pouvoir d'exécution forcée ou qu'une directive interne permettrait un droit d'opposition.
- Le constat de la disproportion pour défaut de garanties : Mettant en balance, d'un côté, l'ampleur de ces pouvoirs assortis de sanctions pénales et, de l'autre, le silence de la loi quant aux garanties procédurales, le Tribunal conclut qu'en l'absence d'aucune des garanties mentionnées dans la question préjudicielle de la Cour d'appel (autorisation judiciaire préalable ou information et mise en mesure d'exercer un droit d'opposition) ou de « garanties équivalentes », l'article 18 porte au principe de l'inviolabilité du domicile une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but d'intérêt général poursuivi. La disposition législative est, par conséquent, déclarée non conforme à la Constitution.
C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême prononce l'inconstitutionnalité intégrale de la disposition législative déférée en ces termes :
« DÉCIDE : Article 1er : L'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 n'est pas conforme à la Constitution. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du président de la Commission de Contrôle des informations nominatives ; Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Président de la Commission de Contrôle des informations nominatives et à M. D. C. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 25 octobre 2013 par le Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit constitutionnel monégasque, tant par sa contribution à la théorie du procès constitutionnel que par l'approfondissement de la protection substantielle des droits fondamentaux face aux prérogatives des autorités administratives indépendantes.
1. L'autonomie du contrôle de constitutionnalité et la rigueur du renvoi préjudiciel
Sur le plan procédural, la décision illustre avec une grande netteté le fonctionnement du mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité à Monaco, tel qu'il résulte de la lecture combinée de l'article 90-A-2 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Contrairement au recours direct en annulation d'une loi ou d'une ordonnance souveraine qui doit être exercé dans un délai franc suivant la publication du texte, l'appréciation de validité sur renvoi du juge ordinaire (ici la Cour d'appel statuant en matière correctionnelle) permet de contester une loi déjà entrée en vigueur à l'occasion de son application à un litige déterminé.
Toutefois, le Tribunal Suprême veille scrupuleusement à ce que cette voie de droit ne soit pas dévoyée en un contrôle de la légalité ou de la constitutionnalité des actes d'application individuelle. En déclarant irrecevables les conclusions tendant à faire censurer par voie de « constatations » et de « déclarations » la pratique administrative de la CCIN, la Haute Juridiction réaffirme la frontière étanche qui sépare le contentieux normatif objectif du contentieux subjectif de pleine juridiction ou de la répression pénale. Il n'appartient pas au
