PROCEDURES PROCEDURE ADMINISTRATIVE · PUBLIC AUTORITES DE CONTROLE ET DE REGULATION · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · REGULATION ET CONCURRENCE PROCEDURE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 05 juin 2014 (n° 12380) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « procedures procedure administrative · public autorites de controle et de regulation · public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence procedure · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine procedures procedure administrative · public autorites de controle et de regulation · public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence procedure · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la volonté d'une société commerciale d'élargir le périmètre de son activité statutaire, se heurtant à la police administrative des sociétés anonymes exercée par le pouvoir exécutif monégasque.

La Société Anonyme Monégasque de Promotion Immobilière (identifiée dans la décision sous l'acronyme SAMPI ou la dénomination « société S. »), dont le siège social est établi au 24 avenue de Fontvieille à Monaco, a été constituée le 4 janvier 1977, sur le fondement de statuts établis le 31 décembre 1976. Dès sa création, son objet social a été strictement circonscrit, tant sur le plan matériel que sur le plan géographique, à une opération immobilière unique et déterminée. Aux termes de la rédaction originelle de ses statuts, la société avait pour objet : « dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco ». Les statuts précisaient en outre que, « dans le cadre de ces activités, la société se propose de construire ledit immeuble soit elle-même, soit avec le concours d'entreprises spécialisées », avant d'ajouter une formule de clôture visant « plus généralement, toutes opérations se rapportant directement à l'objet social ».

Il ressort des éléments du dossier exposés dans la décision qu'à trois reprises au cours de son existence sociale — et ce avant la naissance du présent litige — la société a tenté d'obtenir des autorités monégasques l'autorisation d'étendre cet objet social. Ces demandes antérieures se sont systématiquement heurtées à des décisions administratives de rejet, intervenues respectivement les 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Faute d'avoir fait l'objet de recours contentieux dans les délais légaux, ces trois décisions administratives successives sont devenues définitives.

Néanmoins, plus de trente-cinq ans après sa constitution, la société a entendu réitérer sa démarche d'extension statutaire. Par une délibération adoptée lors de son assemblée générale extraordinaire du 3 janvier 2013, la société a voté une modification de l'article 2 de ses statuts relatif à l'objet social. La nouvelle rédaction adoptée par les actionnaires conservait la référence historique à l'immeuble « Aigue-Marine », mais y adjoignait une clause d'extension générale et internationale. Le texte modifié était ainsi libellé : « La société a pour objet dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco, ainsi que toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger ».

En droit monégasque, la modification des statuts d'une société anonyme ne produit d'effet juridique qu'à la condition d'être soumise à l'approbation préalable du gouvernement princier, conformément au régime d'autorisation institué par l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée. En application de ces dispositions, la société a officiellement sollicité du Ministre d'État, le 7 mars 2013, l'autorisation administrative de procéder à cette modification statutaire.

Par une décision administrative explicite en date du 22 avril 2013, le Ministre d'État a rejeté cette demande d'autorisation. Souhaitant contester ce refus par la voie administrative avant d'engager un contentieux juridictionnel, la société a formé, le 21 juin 2013, un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait ou à l'abrogation de ce refus. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant une durée de quatre mois a fait naître, le 21 octobre 2013, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux, cristallisant ainsi le litige administratif entre la société de promotion immobilière et l'État de Monaco.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce double refus — explicite puis implicite —, la société a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juge du contentieux administratif en vertu de l'article 90 B de la Constitution. Sa requête a été enregistrée au Greffe général le 17 décembre 2013 sous le numéro de rôle TS 2014-02. Par cet acte introductif d'instance, la requérante sollicitait l'annulation tant de la décision initiale du 22 avril 2013 que de la décision implicite de rejet du 21 octobre 2013 refusant la modification de l'article 2 de ses statuts, assortissant ses conclusions d'une demande de condamnation de l'État aux entiers dépens. Dès le 17 décembre 2013, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur.

L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie, donnant lieu à un échange complet de quatre mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 18 février 2014, suivie d'une réplique de la société déposée le 19 mars 2014, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 17 avril 2014. À l'issue de ces échanges écrits, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 24 avril 2014, renvoyé l'affaire à l'audience publique du 5 juin 2014.

Les prétentions et moyens développés par les parties au cours de cette phase écrite d'instruction dessinaient un débat juridique extrêmement riche, articulé autour d'une fin de non-recevoir soulevée par l'État et de moyens de légalité interne touchant à l'interprétation du droit monégasque des sociétés.

1. L'argumentation de la société requérante

Pour soutenir la recevabilité de son recours, contestée par l'administration, la société faisait valoir dans son mémoire en réplique que les décisions des 22 avril et 21 octobre 2013 ne revêtaient nullement un caractère purement confirmatif des refus antérieurs de 1999, 2001 et 2006. Selon elle, la demande formulée le 7 mars 2013 n'avait pas le même objet que les demandes précédentes. Elle ajoutait, dès sa requête initiale, que la circonstance que l'administration ait opposé un refus à trois reprises par le passé ne pouvait légalement servir de fondement aux nouvelles décisions attaquées, ni lui interdire par principe de présenter une nouvelle demande susceptible de recevoir un accueil favorable.

Sur le fond du droit (la légalité interne des décisions), l'argumentation de la requérante s'articulait autour de deux moyens principaux d'annulation, tous deux adossés à l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée, texte qui pose le principe impératif selon lequel « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé ».

En premier lieu, la société invoquait un moyen tiré de l'erreur de droit. Elle reprochait au Ministre d'État d'avoir motivé son refus en faisant état d'une « modification substantielle de l'objet » de la société. Or, selon la requérante, l'article 16 de l'Ordonnance de 1895 prohibe exclusivement le changement de « l'objet essentiel » de la personne morale. En substituant le critère de la « modification substantielle » à celui, légal, du changement de « l'objet essentiel », l'autorité administrative aurait méconnu le sens et la portée du texte applicable, une modification même substantielle de l'objet social devant être autorisée dès lors qu'elle n'altère pas l'objet essentiel de la structure sociétaire.

En second lieu, la société soulevait un moyen tiré de l'erreur de qualification juridique des faits. Elle soutenait qu'en estimant que le passage d'une activité centrée sur un seul immeuble identifié à Monaco à une activité englobant toutes opérations immobilières à Monaco et à l'étranger portait atteinte à son « objet essentiel », le Ministre d'État avait inexactement qualifié les faits de l'espèce. Pour démontrer que son objet essentiel demeurait intact, la société avançait quatre arguments :

• Premièrement, son objet initial (acquisition, construction, vente, location et exploitation) excédait déjà la seule promotion immobilière pour embrasser plus largement la promotion et la gestion immobilières. Dès lors, l'essence de son activité résidait dans la nature des opérations (la promotion et la gestion immobilières) et non dans l'objet matériel unique sur lequel elles portaient initialement ; le nombre d'immeubles gérés ainsi que leur localisation géographique seraient donc sans incidence sur l'essence même de l'objet social.
• Deuxièmement, l'activité de la société consistait toujours, au premier chef, dans la promotion et l'exploitation de l'immeuble « Aigue-Marine », lequel n'était nullement abandonné dans la nouvelle rédaction statutaire.
• Troisièmement, l'extension géographique hors du territoire monégasque ne saurait, par elle-même, constituer un changement d'objet essentiel.
• Quatrièmement, et à titre de comparaison, la requérante invoquait des précédents administratifs, affirmant que des modifications statutaires strictement identiques avaient déjà été autorisées par le gouvernement monégasque au profit d'autres sociétés anonymes monégasques, citant expressément les cas des sociétés UNAOIL MONACO et COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE.

2. La défense de l'État de Monaco

En défense, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en demandant la condamnation de la société aux dépens.

Sur le terrain de la recevabilité, l'État opposait la théorie administrative des décisions confirmatives. Il exposait que la décision du 22 avril 2013 se bornait à confirmer purement et simplement les trois décisions de rejet des 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Ces actes antérieurs ayant rejeté la même demande d'extension d'objet social et étant devenus définitifs faute de recours contentieux, et aucune modification dans les circonstances de droit ou de fait n'étant intervenue depuis lors, le nouveau refus ne pouvait rouvrir le délai de recours. Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait que les demandes antérieures ne présentaient, par rapport à celle de 2013, que de « légères différences de rédaction » insuffisantes pour leur conférer un objet juridique distinct.

Sur le fond, et à titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait méthodiquement les deux griefs de légalité interne. S'agissant de l'erreur de droit, l'administration soutenait que le moyen manquait en fait. La décision attaquée n'avait nullement confondu les notions de « modification substantielle » et de changement d'« objet essentiel » ; elle avait simplement considéré, sans entacher son raisonnement de contradiction, que l'ampleur de la modification substantielle sollicitée par la société caractérisait, en l'espèce, une atteinte directe à son « objet essentiel » prohibée par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895.

S'agissant de l'erreur de qualification juridique des faits, le Ministre d'État livrait une lecture stricte et littérale des statuts initiaux. Selon lui, sauf à dénaturer les termes de l'article 2 d'origine, « l'objet essentiel », prépondérant et exclusif de la société résidait dans la réalisation, sur le seul territoire monégasque, d'opérations immobilières afférentes à un bâtiment unique : l'immeuble « Aigue-Marine ». En transformant cette vocation unitaire et localisée en une activité générale de promotion et de gestion immobilière portant sur tous biens immobiliers, tant à Monaco qu'à l'étranger et sans aucune limitation, la modification altérait tant la nature même de l'activité que son champ géographique. Le maintien formel de l'immeuble « Aigue-Marine » dans les statuts était jugé inopérant par l'État : non seulement il ne retirait pas aux nouvelles activités projetées leur caractère d'activités nouvelles non prévues à l'origine, mais plus encore, face à une extension illimitée à tous immeubles dans le monde, l'activité initiale — pourtant constitutive de l'objet essentiel — se trouverait mécaniquement reléguée à un rang purement secondaire. Le Ministre d'État en concluait que la société cherchait en réalité, sous couvert d'une simple modification statutaire, à obtenir une nouvelle autorisation d'exercer, totalement différente de celle dont elle était titulaire depuis 1977.

Enfin, répondant à l'argument tiré de la rupture d'égalité ou des précédents administratifs, le Ministre d'État rétorquait que l'invocation du sort réservé à des sociétés tierces était radicalement inopérante, le litige portant sur la légalité du refus opposé à la requérante et non sur la légalité d'autorisations accordées à des tiers. Surabondamment, il démontrait la différence des situations de fait : l'extension accordée à la société UNAOIL MONACO ne comportait aucun volet géographique, tandis que celle octroyée à la COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE portait exclusivement sur le secteur géographique, là où la requérante cumulait une extension matérielle illimitée et une extension géographique mondiale.

Alors que l'affaire était ainsi entièrement instruite et prête à être tranchée au fond ou sur la recevabilité, un événement procédural majeur est intervenu lors de l'audience publique du 5 juin 2014 : la société requérante a informé le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La physionomie du problème juridique soumis au Tribunal Suprême a connu une mutation radicale entre la phase écrite de l'instruction et l'audience de plaidoirie, illustrant la distinction classique entre les questions de fond initialement soulevées par les parties et la question purement procédurale que la juridiction a finalement été amenée à trancher.

Initialement, le litige posait au Tribunal Suprême trois questions substantielles de droit administratif et de droit des sociétés monégasques :

1. Sur la recevabilité contentieuse : Une demande d'autorisation de modification statutaire d'une société anonyme monégasque, présentant de légères différences rédactionnelles avec trois demandes antérieures rejetées par des décisions administratives devenues définitives (en 1999, 2001 et 2006), donne-t-elle naissance, en l'absence de changement dans les circonstances de droit ou de fait, à une décision administrative purement confirmative insusceptible de recours pour excès de pouvoir ?
2. Sur la légalité interne (erreur de droit) : Le Ministre d'État commet-il une erreur de droit au regard de l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 — lequel dispose que « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé » — lorsqu'il fonde son refus d'autorisation sur le caractère de « modification substantielle » de l'objet social ?
3. Sur la légalité interne (qualification juridique des faits) : Le passage, pour une société anonyme monégasque, d'un objet social initialement limité à l'acquisition, la construction, la vente, la location et l'exploitation d'un immeuble unique et nommément désigné situé à Monaco, à un objet social englobant, outre cet immeuble, « toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger », constitue-t-il un changement de « l'objet essentiel » de la société prohibé par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 ?

Toutefois, par l'effet de la déclaration de désistement formulée par la société requérante lors de l'audience du 5 juin 2014, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de ces questions de recevabilité et de fond. Le problème juridique à résoudre s'est alors déplacé et circonscrit à une stricte question de procédure contentieuse administrative : Quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement d'instance et d'action formulé oralement à l'audience par la partie requérante dans le cadre d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette question procédurale et clore le litige, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré en quatre considérants qui vérifient successivement la manifestation de volonté du requérant, la position des autres parties au procès, la nature juridique exacte du désistement et la conséquence juridictionnelle qu'il convient d'en tirer.

En premier lieu, le Tribunal constate le fait générateur de l'extinction de l'instance : « Considérant qu'à l'audience la société requérante informe le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours ». Il est remarquable de noter que ce désistement n'a pas fait l'objet d'un mémoire écrit préalable déposé au Greffe général après la duplique du 17 avril 2014, mais a été exprimé directement lors de l'audience publique du 5 juin 2014, après la lecture du rapport par Madame Martine Luc-Thaler. Le Tribunal admet ainsi implicitement mais nécessairement la régularité formelle d'un désistement présenté à la barre lors de l'audience par les représentants habilités de la société (qui avait élu domicile en l'étude de Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur, et plaidait par Maître Le Prado, avocat aux Conseils).

En deuxième lieu, la Haute Juridiction s'assure du respect du principe du contradictoire et recueille l'attitude de la partie défenderesse ainsi que celle du Ministère public. L'instance ayant été liée par le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 18 février 2014 et de sa duplique le 17 avril 2014, la position du défendeur revêtait une importance procédurale déterminante. Le Tribunal relève à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette acceptation expresse (ou absence d'opposition déclarée à l'audience) lève tout obstacle à la clôture du procès, le défendeur renonçant par là même à exiger que le Tribunal statue sur sa fin de non-recevoir ou rejette le recours au fond. De manière complémentaire, le juge note que « le Ministère Public ne formule aucune observation », constatant ainsi qu'aucun motif d'ordre public ne s'oppose à ce qu'il soit pris acte de la volonté des parties.

En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique précise de l'acte de volonté de la requérante en énonçant : « Considérant que le désistement est d'instance et d'action ; qu'il y a lieu, dès lors d'en donner acte ». Cette précision terminologique est capitale. En qualifiant le désistement non pas de simple désistement d'instance (qui n'éteindrait que la procédure en cours TS 2014-02 tout en laissant subsister le droit substantiel d'agir, bien que celui-ci fût en pratique compromis par l'expiration des délais de recours contentieux), mais de « désistement d'instance et d'action », le Tribunal consacre l'abandon définitif et irrévocable par la société de son droit de contester la légalité des décisions des 22 avril et 21 octobre 2013. Aucune condition ni réserve n'étant attachée à cette renonciation, et l'accord du Ministre d'État étant acquis, l'office du juge se réduit à une compétence liée : il « y a lieu, dès lors d'en donner acte ».

Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'issue du procès, le Tribunal règle le sort des frais de justice dans son dispositif. Conformément au principe général du droit process