PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · REGULATION ET CONCURRENCE LIMITATION LEGALE D ACTIVITE PROFESSIONNELLE · SOCIETES DIRIGEANT ET ASSOCIE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Analytischer Leitsatz Korpus — Il résulte de la décision rendue le 26 juillet 1991 (n° 15896) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence limitation legale d activite professionnelle · societes dirigeant et associe · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public loi et actes administratifs unilateraux · regulation et concurrence limitation legale d activite professionnelle · societes dirigeant et associe · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15896

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15896 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la police des activités économiques en Principauté de Monaco cristallise régulièrement la tension dialectique entre, d'une part, la préservation de l'ordre public économique et de la réputation de la place monégasque par le pouvoir exécutif et, d'autre part, le droit des administrés à un contrôle juridictionnel effectif des décisions de refus d'autorisation d'exercer. Lorsque le Ministre d'État oppose un refus motivé par le défaut de garanties de moralité professionnelle, fondé sur des renseignements émanant de services étrangers et non sur des condamnations pénales définitives, la question probatoire devient le cœur même du procès administratif. Qui doit prouver quoi, et jusqu'où le juge de l'excès de pouvoir doit-il pousser son office inquisitorial lorsque l'administration se contente d'affirmations péremptoires tout en prétendant renverser la charge de la preuve sur le requérant ?

C'est à cette problématique fondamentale du droit processuel administratif que répond, avec une fermeté remarquable sous l'apparence d'une simple mesure préparatoire, la décision avant-dire droit rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 14 février 2017 dans l'affaire opposant Madame e. d. CO., épouse V. D. HE., à l'État de Monaco (n° TS 2016-10). En refusant de statuer en l'état d'un dossier indigent et en mettant en œuvre les pouvoirs d'instruction qu'il tient de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le juge suprême monégasque rappelle que le contrôle de la légalité interne d'un acte administratif individuel ne saurait s'accommoder du secret administratif non justifié ni d'une inversion abusive du fardeau probatoire.

Pour saisir toute la richesse et la portée de cette décision, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant conduit à l'impasse probatoire (I), la question de droit posée au Tribunal Suprême ainsi que la solution d'instruction retenue par ce dernier (II), avant de livrer une analyse approfondie de la portée jurisprudentielle et des implications pratiques de cet arrêt pour le contentieux administratif monégasque (III).

I. Le contexte factuel et procédural

Le litige soumis à la haute juridiction monégasque s'inscrit dans le cadre classique de la réglementation de l'accès aux professions commerciales et financières sur le territoire de la Principauté, régie par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Il tire sa singularité de la nature indirecte du grief de moralité opposé à la pétitionnaire, lequel vise en réalité la personne de son conjoint et futur associé (A), ce qui a généré un débat procédural cristallisé autour de la preuve de faits négatifs (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Le 6 novembre 2015, Madame e. d. CO., épouse V. D. HE., a saisi l'administration monégasque d'une demande d'autorisation administrative préalable. Cette requête tendait à être autorisée à exercer les fonctions de cogérante associée au sein d'une société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « NEXT INVEST MONACO ». L'objet social projeté pour cette structure revêtait un caractère éminemment spéculatif et financier, puisqu'il consistait, selon les termes mêmes de la demande rapportés par la décision, à exercer « pour son propre compte, à titre professionnel, habituel et spéculatif » l'activité d'« achat et la revente d'immeubles, de fonds de commerce, d'actions ou parts de sociétés immobilières, à l'exclusion des activités régies par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 ». Il s'agissait donc d'une activité de marchand de biens, secteur particulièrement surveillé au regard des exigences d'intégrité financière.

En vertu de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée, l'exercice de telles activités par des personnes physiques étrangères ou au sein de structures sociétaires est subordonné à l'obtention d'une autorisation délivrée par le Ministre d'État. Parmi les conditions légales gouvernant la délivrance de ce titre figure, aux termes des dispositions combinées des articles 5 et 9 (5°) de ladite loi, l'exigence que les pétitionnaires et les dirigeants ou associés de la personne morale présentent toutes les garanties de moralité professionnelle requises.

Lors de l'instruction de la demande déposée par Madame e. d. CO., les services administratifs monégasques ont procédé aux vérifications d'usage, lesquelles se sont étendues à la personne de son époux, Monsieur j. V. D. HE., pressenti pour devenir également cogérant associé de la SARL « NEXT INVEST MONACO ».

À l'issue de cette instruction administrative, et par une décision individuelle expresse en date du 4 février 2016, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a opposé un refus à la demande d'autorisation présentée par Madame e. d. CO. Ce rejet n'était nullement fondé sur le comportement personnel ou les antécédents de la requérante elle-même, mais exclusivement sur la situation de son conjoint. Le Ministre d'État a en effet motivé sa décision de refus par la circonstance que l'époux de la pétitionnaire, futur cogérant associé, ne présenterait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par la loi. Plus précisément, l'autorité administrative a affirmé qu'il ressortait de l'instruction menée par ses services que Monsieur j. V. D. HE. serait « défavorablement connu des services belges pour fraude à la TVA en 2013, pour des antécédents de blanchiment en 1993 et pour escroquerie en 1997 ».

Contestant le bien-fondé de cette appréciation et la matérialité des griefs formulés à l'encontre de son époux, Madame e. d. CO. a, dans un premier temps, tenté la voie du dialogue administratif en formant, le 16 mars 2016, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du 4 février 2016. Toutefois, le chef du gouvernement monégasque a gardé le silence sur cette réclamation. Conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, ce silence conservé par l'administration pendant une durée de quatre mois à compter de la réception du recours gracieux a donné naissance à une décision implicite de rejet, ouvrant ainsi la voie au recours contentieux devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Forte de cette décision implicite de rejet confirmant le refus initial, Madame e. d. CO. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 juillet 2016 sous le numéro TS 2016/000010. Son recours, fondé sur les dispositions de l'article 90-B de la Constitution relatif à la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 4 février 2016 lui refusant l'autorisation d'exercer en qualité de cogérante associée au sein de la SARL « NEXT INVEST MONACO », « et ce avec toutes conséquences de droit », ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens de l'instance.

L'instruction écrite s'est déroulée selon la procédure ordinaire régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 29 juillet 2016, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État a déposé sa contre-requête au Greffe Général le 29 septembre 2016. La procédure écrite a été clôturée par procès-verbal le 24 novembre 2016, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 21 décembre 2016, à l'audience publique du 3 février 2017, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière.

L'examen des écritures respectives des parties met en lumière une opposition frontale quant à la méthode d'appréciation de la moralité professionnelle et, surtout, quant au régime de la preuve devant le juge administratif.

Au soutien de sa requête en annulation, Madame e. d. CO. articulait un moyen unique de légalité interne tiré de ce que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer cette erreur, la requérante s'attachait à déconstruire la matérialité des faits allégués par l'administration à l'encontre de son époux. Elle faisait valoir, preuves officielles à l'appui selon son argumentation, que Monsieur j. V. D. HE. n'avait fait l'objet d'aucune condamnation pénale pour des faits de fraude à la TVA en 2013, ni pour des antécédents de blanchiment en 1993, ni davantage pour escroquerie en 1997. Elle soulignait que l'extrait du casier judiciaire belge de son conjoint était vierge de toute mention criminelle ou correctionnelle de nature économique et financière, ce document ne faisant état que de mesures mineures relevant de la police de la circulation routière, du type « déchéance du droit de conduire ». La requérante ajoutait que la présence de son époux sur le territoire monégasque ne constituait en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public. Dès lors, en l'absence de toute condamnation pénale pour les infractions visées dans la motivation de l'acte attaqué, il ne pouvait selon elle être sérieusement considéré que son époux ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991.

En défense, pour conclure au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens, le Ministre d'État développait dans sa contre-requête une ligne argumentative particulièrement offensive sur le terrain de l'autonomie du droit administratif et de la charge de la preuve.

En premier lieu, l'administration soutenait que l'argumentation de Madame e. d. CO. tirée de l'absence de condamnation pénale de son époux était totalement « inopérante ». Selon le Ministre d'État, l'autorité administrative ne s'était pas fondée sur l'existence de condamnations judiciaires, mais sur la circonstance matérielle que l'intéressé « avait été mêlé, à diverses reprises, et à des dates précises, à des faits de cette nature ». Le défendeur posait ainsi en principe que, lorsqu'elle est amenée à apprécier les qualités de moralité exigées par les articles 5 et 9 (5°) de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, l'administration dispose du pouvoir de prendre en compte « l'implication du pétitionnaire dans des faits ou des opérations répréhensibles alors même que cette implication n'aurait pas entraîné une condamnation pénale ».

En second lieu — et c'est là que l'argumentation gouvernementale atteignait son point le plus audacieux et le plus contestable sur le plan processuel —, le Ministre d'État affirmait que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation demeurait inopérant « sauf pour la requérante, à qui incombe la charge de la preuve, à établir en quoi l'implication de son conjoint dans des faits d'escroquerie en 1997, de blanchiment en 1993 et de fraude à la TVA en 2013 aurait été tellement marginale qu'elle ne serait pas de nature à affecter sa moralité professionnelle ». Ce faisant, l'État de Monaco, sans pour autant verser aux débats la moindre pièce émanant des services belges pour étayer ses dires, tenait l'implication de Monsieur V. D. HE. pour un fait acquis et prétendait imposer à la requérante la charge de prouver le caractère marginal d'une implication dont elle contestait pourtant l'existence même et dont elle ignorait la teneur exacte.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Placé devant ce dialogue de sourds où la requérante produisait un casier judiciaire quasi vierge tandis que l'administration opposait des renseignements de police étrangers non produits tout en exigeant de l'administrée une preuve négative impossible (probatio diabolica), le Tribunal Suprême devait trancher une question préalable déterminante pour l'exercice même de sa mission constitutionnelle.

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême ne portait pas encore, à ce stade de la procédure, sur le fond même de la légalité du refus d'autorisation, mais sur les conditions d'exercice du contrôle juridictionnel et la dévolution de la charge de l'allégation et de la preuve dans le contentieux de l'excès de pouvoir.

Le problème juridique pouvait se formuler ainsi : lorsque le Ministre d'État fonde une décision de refus d'autorisation d'exercer une activité économique (prise en application des articles 5 et 9, 5°, de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991) sur le défaut de moralité professionnelle du futur cogérant associé, en invoquant des renseignements précis émanant d'autorités étrangères (en l'espèce, être défavorablement connu des services belges pour des faits de blanchiment, d'escroquerie et de fraude à la TVA), mais s'abstient de produire devant le juge les pièces matérielles sur lesquelles repose cette affirmation tandis que le requérant conteste la matérialité desdits faits, le Tribunal Suprême peut-il statuer au fond en faisant peser la charge de la preuve sur le seul requérant, ou doit-il user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre les parties, et singulièrement l'administration, à produire les éléments nécessaires à l'exercice de son contrôle de légalité ?

De manière sous-jacente, il s'agissait également de déterminer l'étendue des pièces nécessaires au juge pour apprécier l'opérance et le bien-fondé d'un motif de refus tiré de la moralité d'un tiers (l'époux futur cogérant associé) dans le cadre d'une demande présentée par la requérante pour son propre exercice de cogérante associée au sein d'une SARL.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 14 février 2017 se caractérise par sa grande concision formelle — un unique considérant — mais révèle, à l'analyse, une structure logique d'une rigueur implacable qui désavoue implicitement mais nécessairement la thèse probatoire soutenue par le Ministre d'État.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême rappelle fidèlement les termes et le fondement juridique de la décision administrative querellée. Il relève que la décision du 4 février 2016 justifie le rejet de l'autorisation sollicitée par Madame e. d. CO. par le motif précis que « M. j. V. D. HE., futur cogérant associé, est défavorablement connu des services belges pour fraude à la TVA en 2013, pour des antécédents de blanchiment en 1993 et pour escroquerie en 1997 » et qu'il ne présenterait pas, de ce fait, toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par les dispositions combinées des articles 5 et 9 (5°) de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée.

En citant ainsi in extenso le motif de droit et de fait de l'acte attaqué, le juge délimite le périmètre exact de son contrôle. Notons d'emblée que le Tribunal Suprême ne censure pas immédiatement la décision au motif que l'administration ne pouvait légalement se fonder sur des faits n'ayant pas donné lieu à condamnation pénale. Si le moyen de la requérante tiré de l'absence de mention au casier judiciaire avait été jugé suffisant en droit pour emporter l'annulation, le Tribunal n'aurait eu nul besoin d'ordonner une mesure d'instruction : il aurait annulé l'acte sur-le-champ pour erreur de droit ou erreur de fait. En refusant d'annuler immédiatement, le Tribunal Suprême admet implicitement le postulat de départ du Ministre d'État selon lequel l'appréciation administrative de la moralité professionnelle au sens de la loi de 1991 est indépendante de l'existence d'une condamnation pénale inscrite au casier judiciaire et peut reposer sur l'implication avérée dans des faits répréhensibles.

Toutefois — et c'est le second temps décisif du raisonnement —, le Tribunal Suprême refuse catégoriquement de suivre le Ministre d'État sur le terrain de la dispense de preuve de l'administration. Le juge pose le constat rédhibitoire suivant : « les parties ne produisent pas les éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ».

La formulation est d'une haute portée juridique. En affirmant qu'il ne dispose pas des éléments lui permettant d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte, le Tribunal Suprême rejette la tentative du Ministre d'État de faire peser sur la seule requérante la charge de prouver le caractère marginal de l'implication de son époux. Le juge rappelle ainsi que le contrôle de légalité (qui inclut la vérification de l'exactitude matérielle des faits ayant motivé la décision administrative ainsi que le contrôle de l'appréciation portée sur ces faits) ne peut s'exercer dans le vide. L'administration ne saurait être crue sur parole lorsqu'elle invoque des renseignements de police étrangers précis et datés que l'administré conteste en produisant un casier judiciaire vierge de telles infractions.

Dès lors, constatant cette carence probatoire bilatérale — tant sur le fond des renseignements belges que sur le cadre juridique exact de la société « NEXT INVEST MONACO » et le statut des deux époux en son sein —, le Tribunal Suprême en tire la conséquence procédurale qui s'impose : « il y a lieu, dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême de prescrire des mesures d'instruction ».

L'analyse des quatre éléments dont la production est ordonnée éclaire parfaitement les interrogations du juge :

1. En demandant au Ministre d'État la demande initiale du 6 novembre 2015 de Madame CO. (1°), les documents relatifs à l'autorisation de création de la SARL « NEXT INVEST MONACO » (2°), et à la requérante les statuts de ladite SARL, le Tribunal Suprême cherche à vérifier le lien juridique exact entre la demande de l'épouse et la situation de l'époux : la SARL était-elle déjà créée et autorisée ? Monsieur V. D. HE. était-il statutairement désigné comme cogérant associé ? Comment les articles 5 et 9 (5°) de la loi n° 1.144 s'articulaient-ils en l'espèce pour justifier que le refus opposé à Madame CO. soit fondé sur la personne de son mari ?
2. En invitant le Ministre d'État à produire « les éléments et/ou pièces obtenus des autorités belges et sur lesquels il s'est fondé » pour formuler ses griefs (3°), le Tribunal Suprême exige de l'administration qu'elle dévoile ses sources et établisse la matérialité des faits de blanchiment (1993), d'escroquerie (1997) et de fraude à la TVA (2013) allégués.

C. Le dispositif

Au terme de ce raisonnement, le Tribunal Suprême rend un jugement avant-dire droit dont le dispositif, particulièrement précis et encadré dans un délai de rigueur d'un mois, s'énonce exactement comme suit :

« DÉCIDE : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision : 1° La demande du 6 novembre 2015 par laquelle Madame CO. a sollicité l'autorisation d'exercer en qualité de cogérante associée au sein de la SARL dénommée « NEXT INVEST MONACO » ; 2° Les documents relatifs à l'autor